EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel, 14.2.2008 KOM(2008) 77 slutlig ANDRA RAPPOREN FRÅN KOMMISSIONEN Genomförande av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och protokollen till denna Artikel 10 i konventionen {SEK(2008) 188} SV SV
ANDRA RAPPOREN FRÅN KOMMISSIONEN Genomförande av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och protokollen till denna 1. SYFE Den 25 oktober 2004 antog kommissionen en rapport om medlemsstaternas genomförande av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och protokollen till denna. 1 I rapporten gick man igenom hur EU:s dåvarande femton medlemsstater uppfyllt sina skyldigheter enligt konventionen, 2 det första protokollet, 3 protokollet om domstolen 4 och det andra protokollet 5 till konventionen (nedan kallade SFI-instrumenten). I den första rapporten tillkännagavs att kommissionen skulle göra en uppföljande rapport om genomförandet i EU:s numera 27 medlemsstater. Ratifikationsprocessen är visserligen inte slutförd, vare sig i de tidigare femton medlemsstaterna eller i de medlemsstater som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 respektive den 1 januari 2007. Men kommissionen anser ändå att det nu, tio år efter undertecknandet av det andra protokollet och tre år efter EU:s utvidgning 2004, har blivit dags att ta en ny titt på de nationella genomförandebestämmelserna och bedöma hur SFI-instrumenten påverkat rättsläget. Syftet med den här rapporten och med kommissionens interna arbetsdokument som finns i bilagan är att undersöka vilka framsteg som gjorts mot ett effektivt och likvärdigt skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen i hela EU. Rapporten går igenom hur SFI-instrumenten genomförts i de tidigare femton medlemsstaterna mot bakgrund av slutsatserna i den första rapporten. Samtidigt gås även rättsläget igenom i de övriga medlemsstaterna, oberoende av om de ratificerat alla SFI-instrument eller ej. 2. BEDÖMNING AV GENOMFÖRANDEBESÄMMELSER I DE MEDLEMSSAER SOM RAIFICERA SFI-INSRUMENEN Den här bedömningen avser endast medlemsstater som har ratificerat SFIinstrumenten och inriktas enbart på brister som framkommit. 1 2 3 4 5 KOM(2004) 709 slutlig, 25.10.2004. Konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EG C 316, 27.11.1995, s. 49. Protokoll till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EG C 313, 23.10.1996, s. 2. Protokoll om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol angående tolkningen av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EG C 151, 20.5.1997, s. 2. Andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EG C 221, 19.7.1997, s. 12. SV 2 SV
2.1. Brott Bedrägeri som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (artiklarna 1 och 2 i SFI-konventionen) När det gäller bedrägerier som påverkar Europeiska gemenskapernas utgifter har väsentliga framsteg gjorts mot ett tillfredsställande, om än inte fullständigt, genomförande efter den första rapporten. Belgien, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg och Österrike ställer ytterligare krav på uppsåt som inte krävs enligt artikel 1.1 a. I Frankrike är det endast i undantagsfall straffbart att undanhålla inmation som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, och i Ungern och Estland omfattar bestämmelserna om felaktig användning av medel inte alla utgifter. I båda fallen blir det svårare att åtala än enligt kraven i artikel 1.1 a. När det gäller bedrägerier som påverkar Europeiska gemenskapernas inkomster är de belgiska påföljderna för vissa typer av skattebrott varken proportionella eller avskräckande och saknar tillräcklig frihetsinskränkning. Litauen och Slovenien har infört krav på minimibelopp för bedrägerier som påverkar EG:s inkomster. I Lettland ställs krav på uppsåt som inte krävs enligt artikel 1.1 b. Kommissionen kommer att tsätta samla inmation om hur medlemsstaterna genomfört de bestämmelser om bedrägeribrott som ursprungligen var tillämpliga på nationella tjänstemän, och som med hänsyn till assimilationsprincipen ska utvidgas till att omfatta EU-tjänstemän. Mutbrott och bestickning (artiklarna 2 5 i det första protokollet) Genomförandet av bestämmelserna om mutbrott och bestickning har gjort goda framsteg. Men yskland har dock endast genomfört bestämmelserna mellt. yskland har inte i tillfredsställande grad genomfört assimilationsprincipen när det gäller mutbrott och bestickning som avser annat än olovliga handlingar (Vorteilsannahme/Vorteilsgewährung). Detta är straffbart endast om gärningsmannen är en tysk offentliganställd. I Slovakien kan genomförandet vara beroende av hur domstolen tolkar tillämplig lagstiftning. Penningtvätt (artikel 2 i det andra protokollet) ack vare gemenskapens rättsakter på området, däribland direktiv 2005/60/EG, 6 har bestämmelserna om penningtvätt genomförts väl överallt. I yskland står för närvarande bedrägerier som drabbar EG:s inkomster inte med på förteckningen över förbrott avseende penningtvätt. 2.2. Allmänna straffrättsliga begrepp Straffrättsligt ansvar för företagsledare (artikel 3 i SFI-konventionen) Kommissionen konstaterar att de flesta medlemsstater inte har för avsikt att granska sina nationella system på djupet när det gäller straffrättsligt ansvar för företagsledare. Räckvidden och omfattningen på det straffrättsliga ansvaret för företagsledare är 6 EU L 309, 25.11.2005, s. 15. SV 3 SV
därför oklar i Belgien, Danmark, yskland, Irland, Frankrike, Italien, Luxemburg, Österrike, Slovenien och Sverige, där de allmänna bestämmelserna om ekonomiskt ansvar tolkas som ett argument för att det inte behövs någon särskild lagstiftning. Juridiska personers ansvar (artiklarna 3 och 4 i det andra protokollet) Bortsett från Luxemburg och Slovakien föreskriver medlemsstaterna ansvar för juridiska personer. Spanien och Lettland har dock inga bestämmelser om att ansvaret för juridiska personer är fristående från det som gäller för fysiska personer. I Belgien, Danmark och Storbritannien är det tveksamt om juridiska personer kan hållas ansvariga för brott som begåtts på grund av bristande övervakning eller kontroll eller där brottet begåtts av en underordnad. Ny praxis från yskland ger anledning till tvivel på om man tillämpar straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionerliga och avskräckande på juridiska personer. Förverkande (artikel 5 i det andra protokollet) Resultaten är goda, utom i Lettland, som saknar bestämmelser om beslag, förverkande eller avlägsnande av hjälpmedel för bedrägeri. 2.3. Straffprocess Jurisdiktion (artikel 4 i konventionen och artikel 6 i det första protokollet) När det gäller bedrägeri, bestickning och mutbrott samt penningtvätt har alla medlemsstater i normalfallet en jurisdiktion baserad på territorialitetsprincipen. Vissa medlemsstater följer kraven, men har utövat sina rättigheter enligt SFI-instrumenten att reservera sig mot bestämmelserna om jurisdiktion. Irlands bestämmelser avseende passiva personalitetsprincipen omfattar inte bestickning, medan Lettlands och Sloveniens bestämmelser om jurisdiktion avseende huvudkontor på landets territorium endast omfattar personer som är bosatta i landet. 2.4. Allmän bedömning Syftet med SFI-instrumenten var att harmonisera rättsläget. Detta mål har ännu inte helt uppnåtts i alla 27 medlemsstater, varken mellt eller materiellt. Kommissionen beklagar att det andra protokollet ännu inte trätt i kraft, eftersom det inte ratificerats av Italien och inte ratificerats av alla medlemsstater som anslöt sig till EU den 1 maj 2004. Det nuvarande systemet för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen bygger på konventioner och skapar i realiteten ett asymmetriskt rättsläge. Det uppkommer alltså olika rättsliga bedömningar av SFIinstrumentens bindande verkan i de olika medlemsstaternas nationella rättsordning. Situationen ger ur ett mellt perspektiv inte det eftersträvade effektiva och avskräckande straffrättsliga skyddet. Ur materiellt perspektiv visar kommissionens analys att fem av de medlemsstater som har ratificerat SFI-instrumenten nu tycks ha vidtagit alla de åtgärder som krävs för att på ett tillfredsställande sätt genomföra SFI-instrumenten. Det finns dock tfarande risk för att kryphål i den tillämpliga lagstiftningen inom EU gör det svårt att åtala brott. Bestämmelserna i SFI-instrumenten kan inte bedömas separat, SV 4 SV
eftersom bristande genomförande av en artikel även inverkar på bestämmelser som, om de betraktas enskilt, kan tyckas överensstämma med SFI-instrumenten. Det finns tfarande ett behov av ett direktiv om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. 7 SFI-instrumenten bygger på Maastrichtfördraget och är inte lämpliga för det särskilda behovet av straffrättsligt skydd för Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. Många av de skäl som låg bakom förslaget till ett direktiv om straffrättsligt skydd av EG:s ekonomiska intressen kvarstår, och kommissionen kommer att ytterligare undersöka de nya möjligheter som uppstått efter omarbetningen av EU/EG-fördraget. 3. SLUSASER 3.1. Allmänna slutsatser Ur mellt hänseende uppmanar kommissionen de medlemsstater som, över tio år efter det att det sista av SFI-instrumenten antogs och över tre år efter anslutningen, ännu inte ratificerat alla SFI-instrumenten att göra detta snarast (jeckien, Ungern, Malta och Polen samt Estland när det gäller protokollet om domstolen samt Italien när det gäller det andra protokollet). Ur materiellt hänseende innebär det faktum att harmoniseringsmålet inte uppnåtts att det behövs ytterligare arbete för att nå en gemensam ståndpunkt i rådet om det ändrade förslaget till direktiv om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. Medlemsstaterna bör också uppmanas att ompröva de reservationer de gjort i samband med ratifikationen av SFI-instrumenten. Alla medlemsstater uppmanas att intensifiera sina ansträngningar för att skärpa det nationella straffrättsliga skyddet av Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen, i synnerhet med avseende på de brister som nämns i den här rapporten. De medlemsstater som inte lämnat tillräckliga uppgifter uppmanas att göra detta. Man bör samtidigt skilja rättsläget i EU:s tidigare femton medlemsstater, som behandlades i den första rapporten, från rättsläget avseende straffrättsliga bestämmelser i de tolv nya medlemsstaterna, varav tio anslöt sig till EU den 1 maj 2004 och två den 1 januari 2007, eftersom SFI-instrumenten trätt i kraft bara i vissa av dessa länder. 3.2. Uppföljning av rekommendationerna i den första rapporten avseende de dåvarande 15 medlemsstaterna Rådet, Europaparlamentet och kommissionen har vid flera tillfällen uppmanat medlemsstaterna att snarast ratificera det andra protokollet. 8 År 2006 vände sig 7 8 KOM(2001) 272 slutlig, 23.5.2001, ändrad genom KOM(2002) 577 slutlig, 16.10.2002. Se till exempel rådets resolution om en övergripande EU-politik mot korruption som antogs av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 14 april 2005 (rådets dok. 6902/05 och 6901/2/05), Europaparlamentets resolution om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning (EU C 124 E, 15.5.2006, s. 232, punkt 41), Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning årsrapport 2005, KOM(2006) 378 slutlig. SV 5 SV
kommissionen till Italien, som är det enda av EU:s tidigare femton medlemsstater som ännu inte ratificerat det andra protokollet. Därmed hindrar Italien indirekt fullbordandet av den rättsliga ramen enligt SFI-instrumenten, både när det gäller juridiska personers ansvar och när det gäller bestämmelserna om inmationsutbyte. De skyldigheter att iaktta solidaritet och samordning som följer av artikel 10 i konventionen, och i synnerhet av artikel 280 i EG-fördraget, bör ge möjligheter att hantera situationer där en enda medlemsstat hindrar gemensamt antagna rättsakter, som är nödvändiga för att fullgöra de mål som fastställs i EG-fördraget, från att träda i kraft inom EU. Detta gäller i synnerhet det andra protokollet, som av rådet uttryckligen bedömts som nödvändigt för att förstärka det straffrättsliga skyddet för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. 9 I den första rapporten uppmanades medlemsstaterna att intensifiera sina insatser för att skärpa den nationella strafflagstiftningen och prioritera ett fullständigt genomförande av SFI-instrumenten. Kommissionen anser att den straffrättsliga lagstiftningen tfarande har allvarliga brister när det gäller genomförandet av SFIinstrumenten i följande av EU:s tidigare femton medlemsstater: (1) Belgien: Den belgiska straffrättens definition av bedrägeri är inte helt förenlig med gemenskapens rättsakter, eftersom den innehåller ytterligare subjektiva rekvisit avseende uttrycklig kännedom om att gärningsmannen inte hade rätt till bidraget ( sciemment ). (2) yskland: Kraven på att tillämpa assimilationsprincipen på mutbrott och bestickning är inte uppfyllda, eftersom mutbrott och bestickning avseende annat än olovliga handlingar (Vorteilsannahme/Vorteilsgewährung) är straffbart endast om gärningsmannen är en tysk offentliganställd, och bestämmelserna inte omfattar EU-tjänstemän eller tjänstemän i andra medlemsstater. (3) Frankrike: Det är inte straffbart att undanhålla inmation som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter. (4) Irland: Bestämmelserna om passiva personalitetsprincipen omfattar inte bestickning. (5) Italien: De påföljder som fastställs i genomförandebestämmelserna är olämpliga, eftersom de varken är avskräckande eller proportionerliga. (6) Luxemburg: Definitionen på bedrägeri innehåller ytterligare subjektiva rekvisit, nämligen att falska uppgifter ska ha lämnats uppsåtligen ( sciemment ). (7) Österrike: För bedrägeribrott innehåller straffrätten ytterligare subjektiva rekvisit avseende vinning av brottet ( Bereicherungsvorsatz ). Kommissionen kommer att kontakta de sju medlemsstaterna för att få in deras synpunkter på dessa eventuella brister. Skulle kontakterna visa på olika syn på 9 Skäl i rådets akt av den 26 juli 1995 om utarbetandet av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EG C 316, 27.11.1995, s. 48. SV 6 SV
tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i SFI-instrumenten, kan det vara lämpligt att inleda det förfarande som avses i artikel 8 i konventionen. 3.3. Rekommendationer till de medlemsstater som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 eller den 1 januari 2007 De medlemsstater som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 eller den 1 januari 2007 uppmanas att uppfylla sina skyldigheter enligt anslutningsfördragen. Därför bör jeckien, Ungern, Malta och Polen, samt Estland när det gäller protokollet om domstolen, så snart som möjligt anta genomförandebestämmelser till SFIinstrumenten där sådana saknas. 4. YERLIGARE ÅGÄRDER 4.1. Ratificering Kommissionen kommer i en skrivelse att uppmana Italien att slutföra ratificeringen av det andra protokollet. Kommissionen kommer även att uppmana de medlemsstater som ännu inte ratificerat SFI-instrumenten (jeckien, Ungern, Malta och Polen samt Estland när det gäller protokollet om domstolen) att göra detta, om ytterligare omotiverade förseningar med ratifikationsprocessen uppstår. 4.2. Genomförande Kommissionen kommer att uppmana följande medlemsstater att lämna kommentarer till tillämpningen av de bestämmelser i SFI-instrumenten som ännu inte fullt ut genomförts: (1) Frankrike, Belgien, Luxemburg och Österrike, som inte fullt ut genomfört artikel 1.1 a i konventionen. (2) yskland, som inte fullt ut genomfört artiklarna 2 och 3 i förening med artikel 4 i det första protokollet. (3) Italien, som inte genomfört artikel 1.1 i förening med artikel 2 i konventionen. (4) Irland, som inte genomfört artikel 6.1 c i det första protokollet. Med utgångspunkt i kommentarerna kommer kommissionen att överväga att inleda ett förfarande enligt artikel 8 i konventionen och det första protokollet, eller enligt artikel 35.7 i EU-fördraget. De medlemsstater som inte lämnat tillräckliga upplysningar (Belgien, jeckien, Danmark, yskland, Irland, Frankrike, Italien, Luxemburg, Ungern, Malta, Österrike, Polen, Slovenien, Slovakien, Sverige och Storbritannien) uppmanas att göra detta med tanke på en tredje rapport som kommissionen har för avsikt att utarbeta så snart de tidigare nämnda förfarandena givit konkreta resultat. SV 7 SV
ANNEX - Overview of transposition I = no/insufficient inmation; N = not transposed; P = partly transposed; = fully transposed Nyr = not yet ratified ( EU-15). Nya = not yet acceded ( s which joined EU on or after 1 May 2004) and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st BE N (requires specific knowledge of offence) N (no effective, proportionate and dissuasive penalties) I (lack of N (liability lack of supervision) N some categories of participation in fraud or money laundering committed abroad) BG Nya () Nya () Nya () SV 8 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st CZ Nya (N, requires severely distorted inmation) Nya (N, requires severely distorted inmation) Nya () Nya () Nya (I, lack of Nya (N, no provision Nya () Nya () Nya (I, depends on declaration) DK I (lack of N (liability lack of supervision) DE P (subsidiary offence requires enrichment) N (no full assimilation with national officials) N fraud is de facto no predicate offence) I (lack of SV 9 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st IE I (lack of N (liability lack of supervision) N (passive personality principle active corruption only) EE N (subsidiary offence requires deception; misapplication of funds does not cover all expenditure) P (depends on application of double criminality) EL SV 10 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st ES N (subsidiary FR N (no rules on nondisclosure) I (lack of I (lack of I N (no effective, proportionate and dissuasive penalties; requires enrichment) Nyr () I (lack of Nyr () Nyr (N, value confiscation money N (additional procedural barriers) SV 11 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st CY LV N (requires specific knowledge of offence) N (requires specific knowledge of offence) N (subsidiary N (no confiscation of instruments) N (offender has to be a resident) L N (requires specific knowledge of offence) N (no punishment small amounts) LU N (requires specific knowledge of offence) I (lack of N (no SV 12 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st HU Nya (I, definition of assistance ) Nya (I, definition of payments ) Nya () Nya () Nya (P, limited to Nya (N, subsidiary Nya () Nya () Nya (I, depends on declaration) M Nya () Nya () Nya () Nya () Nya (I, lack of Nya (P, no liability fiscal offences) Nya () Nya () Nya (I, depends on declaration) NL A N (requires enrichment) I (lack of I (lack of SV 13 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st PL Nya (P, requires enrichment) Nya () Nya () Nya () Nya (I, lack of Nya () Nya () Nya () Nya (I, depends on declaration) P P (definition of grants) RO Nya () I, lack of case law Nya (I, lack of inmation on liability lack of supervision) Nya (N, lack of value confiscation money SI N (no punishment small amounts) I (lack of N (offender has to be a resident) SV 14 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st SK I (lack of P (limited to N (no FI P (definition of grants) SE P (subsidiary offence requires enrichment) I (lack of P (depends on application of double criminality) SV 15 SV
Overview of transposition and 3 of 1st 2nd and 4 of 2nd ( 2nd IN 1st UK (England & Wales and Norrn Ireland) (England & Wales and Norrn Ireland) N liability lack of supervision) I (Scotland) I (Scotland) SV 16 SV