Offentlig utfrågning om övergångsregler för arbetstagare från nya medlemsstater vid EU:s utvidgning

ULF ÖBERG DOKTORAND 2004-04-13 Sveriges Riksdag Socialförsäkringsutskottet 100 12 STOCKHOLM Offentlig utfrågning om övergångsregler för arbetstagare från nya medlemsstater vid EU:s utvidgning 1. Sammanfattning Regeringens och den särskilda utredaren Berit Rolléns redogörelser för det gemenskapsrättliga arbetstagarbegreppet är bristfälliga, i det att de drar alltför generella och långtgående slutsatser av EG-domstolens kasuistiska rättspraxis. Dessutom har såväl regeringen som den särskilda utredaren underlåtit att analysera EG-fördragets regler och EG-domstolens rättspraxis om unionsmedborgarskapet. Detta har fått till följd att den politiska debatten i Sverige om behovet av övergångsregler för arbetstagare från de nya medlemsstaterna i stor utsträckning grundar sig på felaktiga premisser. Någon s.k. tiotimmarsregel enligt vilken den undre gränsen för vad som definieras som en anställning skulle vara tio timmar per vecka med någon form av ersättning kan inte härledas ur EG-domstolens rättspraxis såvitt gäller arbetstagarnas fria rörlighet enligt artikel 39 EG. Det rättsfall från EG-domstolen som detta resonemang bygger på gäller likalöneprincipen enligt artikel 141 EG. Stor försiktighet måste iakttas för att tillämpa denna rättspraxis analogt på arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG. EG-domstolen har upprepade gånger påpekat att det gemenskapsrättsliga begreppet arbetstagare inte är entydigt, utan att det varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet. Postadress: Telefon: +46 8 16 33 64 Juridiska institutionen Mobil: +46 70 660 56 22 Stockholms universitet E-post: ulf.oberg@juridicum.su.se 106 91 Stockholm www.juridicum.su.se/user/ulob

2 Risken för missbruk av det svenska välfärdssystemet har angivits som huvudskälet för att införa övergångsregler för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. I detta sammanhang bör det påpekas att fiktiva arbeten inte omfattas av EG-rättens arbetstagarbegrepp. De fördelar som gemenskapsrätten ger till följd av arbetstagarnas fria rörlighet kan endast åberopas av personer som i egentlig mening utövar eller önskar utöva en faktisk och verklig avlönad verksamhet. Vidare har EG-domstolen konstaterat att ett eventuellt missbruk som skulle kunna förekomma t.ex. när det av objektiva omständigheter framgår att en arbetstagare kommer till en medlemsstat enbart för att komma i åtnjutande av ett bidragssystem efter en mycket kort period av förvärvsverksamhet inte heller omfattas av gemenskapsbestämmelserna om arbetstagarnas fria rörlighet. Slutligen har EG-domstolen nyligen slagit fast att man måste skilja på, å den ena sidan, frågan om en person omfattas av EG:s arbetstagarbegrepp, och, å den andra sidan, frågan om personen i fråga har missbrukat sina rättigheter för att uppnå fördelar som är förenat med arbetstagarbegreppet. Inom ramen för nu gällande gemenskapsrätt är det således fullt möjligt för nationella lagstiftare att fastställa regler som ger myndigheter och domstolar möjlighet att granska huruvida en korttidsanställd eller en deltidsanställd arbetstagare har tagit upp en anställning uteslutande i syfte att åtnjuta välfärdssystemet i medlemsstaten i fråga. Även risken för störningar på arbetsmarknaden i form av snedvriden konkurrens och s.k. lönedumpning har angivits som ett skäl för att införa särskilda regler under en övergångsperiod för arbetstagare från nya medlemsstater. Det bör i detta sammanhang framhållas att anslutningsfördraget för svenskt vidkommande inte innefattar några undantag från etableringsfriheten eller från friheten att tillhandahålla tjänster. Man kan därför inte utesluta att störningar på arbetsmarknaden inom särskilt konkurrensutsatta branscher i form av snedvriden konkurrens och s.k. lönedumpning riskerar att uppstå vid tillämpningen av EG-fördragets etableringsregler och bestämmelser om friheten att tillhandhålla tjänster. Både möjligheterna till kontroll och underlaget för beskattning torde ur denna synvinkel vara bättre om EU-medborgare från de nya medlemsstaerna ges tillträde till den svenska arbetsmarknaden i egenskap av arbetstagare snarare än som tjänsteutövare eller egenföretagare. EG-domstolen har ännu inte tagit ställning till frågan om en unionsmedborgare har en rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium enligt artikel18.1eg, även om han eller hon saknar tillräckliga medel i den mening som avses i direktiv 90/364. Denna fråga har anhängiggjorts vid EG-domstolen och dom kan väntas under innevarande år. Det kan inte uteslutas att unionsmedborgare från de nya medlemsstaterna redan på grundval av artikel 18 EG om unionsmedborgarskapet har en rätt till bosättning i Sverige. Det är dock legitimt att nationella lagstiftare vill säkerställa att ett faktiskt samband finns mellan den person som söker ett bidrag som har karaktären av social förmån och den aktuella geografiska arbetsmarknaden. Ett bosättningsvillkor kan i princip garantera en sådan anknytning. För att vara proportionerligt får ett sådant villkor emellertid inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

3 2. Det EG-rättsliga arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG Det gemenskapsrättsliga arbetstagarbegreppet är inte entydigt EG-domstolen har upprepade gånger påpekat att det gemenskapsrättsliga begreppet arbetstagare inte är entydigt, utan varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet. I Martinez Sala framhöll EG-domstolen att [d]et arbetstagarbegrepp som används i artikel 39 EG och i förordning nr 1612/68 sammanfaller således inte nödvändigtvis med det begrepp som används inom området för artikel 42 EG och i förordning nr 1408/71. 1 Detsamma gäller, a fortiori, i fråga om det arbetstagarbegrepp som används för att definiera tillämpningsområdet för likalöneprincipen i artikel 141 EG och det arbetstagarbegrepp som används i artikel 39 EG. 2 Även i sekundärrätten varierar tillämpningsområdet för arbetstagarbegreppet. I det nyligen avgivna Collins-målet framhöll EG-domstolen att begreppet arbetstagare inte används på ett enhetligt sätt i förordning nr 1612/68. I avdelning II i del I i förordningen avser denna beteckning endast personer som redan har inträtt på arbetsmarknaden, men i andra delar av samma förordning har begreppet arbetstagare fått en vidare räckvidd. 3 Sammanfattning av arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG EG-domstolen har i det nyligen avgjorda målet Ninni-Orasche 4 sammanfattat sin tidigare rättspraxis 5 av arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG enligt följande. Begreppet arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG och i förordning nr 1612/68, är ett gemenskapsrättsligt begrepp, som inte skall tolkas restriktivt. Arbetstagarbegreppet måste definieras enligt de objektiva kriterier som kännetecknar ett anställningsförhållande, med beaktande av de berörda personernas rättigheter och skyldigheter. Kännetecknet för ett anställningsförhållande är att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning. Varje person som utför faktiskt och verkligt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som ett marginellt komplement, skall betraktas som en arbetstagare. Deltidsanställningar och kortvariga anställningar kan omfattas av arbetstagarbegreppet Av Levin-målet 6 följer att deltidsanställningar kan omfattas av arbetstagarbegreppet i artikel 39 EG. Domstolen slog i det målet fast att bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare även gäller för personer som 1 Dom av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, Martínez Sala, REG 1998, s. I-2691, punkt 31. 2 Dom av den 13 januari 2004 i mål C-256/01, Allonby, REG 2004, s. I-0000, punkt. 3 Dom av den 23 mars 2004 i mål C-138/02, Collins, REG 2004 s. I-0000, punkt 32. 4 Dom av den 6 november 2003 i mål C-413/01, Ninni-Orasche, REG 2003 s. I-0000. 5 Dom av den 3juli 1986 i mål C-66/85, Lawrie-Blum, REG 1986, s. 2121; svensk specialutgåva, volym 8, s. 661, punkt 16, av den 21 juni 1988 i mål C-197/86, Brown, REG 1988, s. 3205, punkt 21, av den 26 februari 1992 i mål C-3/90, Bernini, REG 1992, s.i-1071, punkt 14, och av den 8 juni1999 i mål C-337/97, Meeusen, REG 1999, s.i-3289, punkt 13. 6 Dom av den 23 mars 1982, i mål 53/81, Levin, REG 1982, s. 1035, svensk specialutgåva, volym 6, s. 335

4 endast utövar eller önskar utöva en avlönad verksamhet på deltid och som därför endast erhåller eller skulle kunna erhålla en lön som är lägre än den garanterade minimilönen inom den ifrågavarande sektorn. I detta hänseende får det inte göras någon åtskillnad mellan personer som nöjer sig med sina inkomster från en sådan verksamhet och de som kompletterar dessa inkomster med andra inkomster som härrör från tillgångar eller från arbete som utförs av en annan medföljande familjemedlem. 7 Allt deltidsarbete omfattas dock inte av arbetstagarbegreppet. I Levin-målet uttalade EG-domstolen följande reservation: 17 Det bör dock påpekas att även om deltidsarbete inte är uteslutet från tillämpningsområdet för bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare, så omfattar dessa bestämmelser endast utförande av faktiskt och verkligt arbete och utesluter arbete som utförs i så pass liten omfattning att det framstår som ett marginellt komplement. Det framgår nämligen såväl av formuleringen av principerna om fri rörlighet för arbetstagare som av den plats som dessa regler har i fördraget som helhet att dessa bestämmelser endast garanterar fri rörlighet för personer som är verksamma eller önskar vara verksamma med ekonomiska aktiviteter. I det ovan nämnda målet Ninni-Orasche önskade en nationella domstol få klarhet i om en på förhand tidsbegränsad, kortvarig anställning i det fallet 2,5 månader hindrade att en italiensk medborgare som var bosatt i Österrike och där jobbade som servitris kunde anses vara arbetstagare i EG-fördragets mening. EGdomstolen fann att den omständighet att en anställning är kortvarig inte i sig kan utesluta att artikel 39 EG är tillämplig. Endast personer som utövar eller önskar utöva ett faktiskt och verkligt arbete omfattas av arbetstagarbegreppet I det ovan nämnda Levin-målet behandlade EG-domstolen även frågan om rätten att resa in i och att uppehålla sig på en medlemsstats territorium kan förvägras en arbetstagare som med sin inresa eller sitt uppehåll i första hand har andra syften än att utöva en avlönad verksamhet. Med hänvisning till formuleringarna i artikel 39.3 EG, förordning 1612/68 samt direktiv 68/360 fann domstolen att dessa bestämmelser innefattar ett förbehåll, som är en del av själva principen om fri rörlighet för arbetstagare. De fördelar som gemenskapsrätten ger till följd av denna frihet kan endast åberopas av personer som i egentlig mening utövar eller önskar utöva en faktisk och verklig avlönad verksamhet. Om detta villkor är uppfyllt saknar de skäl som får en arbetstagare att söka arbete i den ifrågavarande medlemsstaten betydelse och skall inte beaktas. 8 EG-domstolens dom i målet Raulin 9 gällde bland annat frågan om en arbetstagare som hade ett anställningsavtal på åtta månader avseende arbete vid behov som servitris, vilken endast hade arbetat i tolv dagar och fem timmar per dag, endast skulle anses ha utfört ett marginellt och obetydligt arbete. Domstolen fann att den omständighet att en part i ett arbetsförhållande endast hade arbetat ett synnerligen begränsat antal timmar kan utgöra ett tecken på att det utförda arbetet endast var marginellt och obetydligt. Vad som utgör faktiskt och verkligt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som ett marginellt komplement är inte 7 Dom i det ovan nämnda målet Levin, punkt 16. 8 Dom i det ovan nämnda målet Levin, punkt 20-22. 9 Dom av den 26 februari 1992 i mål C-357/89, Raulin, REG 1992, s. I-1027.

5 närmare definierat i EG-domstolens rättspraxis. Detta måste bedömas från fall till fall. Vid bedömningen av huruvida det i ett konkret fall är fråga om ett faktiskt och verkligt arbete skall nationella myndigheter och domstolar grunda sig på objektiva kriterier. De skall därvidlag göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet som rör såväl de berörda verksamheternas som det berörda anställningsförhållandets art. Det kan i detta sammanhang även noteras att EG-domstolen aldrig klargjort i förhållande till vad som ett arbete utförs i så liten omfattning att det framstår som ett marginellt komplement. Domstolen påpekade i sin dom Ninni-Orasche att arbetstagarbegreppet måste definieras enligt de objektiva kriterier som kännetecknar ett anställningsförhållande, med beaktande av de berörda personernas rättigheter och skyldigheter. Det faktum att en arbetstagare ansöker om sociala förmåner innebär inte att han eller hon förlorar sin ställning som arbetstagare I regeringens skrivelse och i betänkandet EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet hänvisas till EG-domstolens dom i Kempf-målet 10 som stöd för påståendet att det inte är nödvändigt att en arbetstagare kan försörja sig på sin inkomst för att omfattas av EG-fördragets arbetstagarbegrepp. I detta mål uttryckte den nederländska regeringen tvivel huruvida ett arbete som lärare som omfattar tolv lektionstimmar i veckan i sig kan anses som faktiskt och verkligt arbete i den mening som avses i domen i målet Levin. EG-domstolen ansåg dock att det inte fanns någon anledning att pröva denna fråga. Den nationella domstolen hade nämligen uttryckligen slagit fast att den ifrågavarande avlönade verksamheten inte utövades i så ringa omfattning att den kunde betraktas som ett marginellt komplement. 11 Frågan i Kempf-målet var således inte huruvida det är nödvändigt eller ej att en arbetstagare kan försörja sig på sin inkomst för att omfattas av EG-fördragets arbetstagarbegrepp. Frågan var i stället huruvida en arbetstagare som redan omfattas av arbetstagarbegreppet kan förlora denna ställning på grund av att han eller hon ansöker om ekonomiskt stöd som tas från allmänna medel i den medlemsstaten för att komplettera den inkomst han erhåller på grund av sitt arbete. EG-domstolen besvarade denna fråga nekande. 3. Den s.k. tiotimmarsregeln följer inte av EG-domstolens rättspraxis Ursprunget till den i Sverige så omdebatterade s.k. tiotimmarsregeln kan härledas till den särskilda utredaren Berit Rolléns betänkande EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet (SOU 2002:116). I utredningen redogörs bl.a. för Kempfoch Rinner-Kuhn målen. Dessa uttalanden har fått till följd att den politiska debatten i Sverige om behovet av övergångsregler för arbetstagare från de nya medlemsstaterna i stor utsträckning bygger på felaktiga premisser. I en interpellation 2003/04:172 av Lars Leijonborg (fp) till statsminister Göran Persson om EU:s fria rörlighet och de svenska bidragssystemen formuleras t.ex. den s.k. tiotimmarsregeln enligt följande: 10 Dom av den 3 juni 1986 i mål 139/85, Kempf, REG 1986, s. 1741; svensk specialutgåva, volym 8, s. 629. 11 Dom i det ovan nämnda målet Kempf, punkt 11-12.

6 En nyckelfaktor i sammanhanget är den så kallade tiotimmarsregeln. EGdomstolen har slagit fast att den undre gränsen för vad som definieras som en anställning är tio timmar per vecka med någon form av ersättning. En tiotimmarsanställning, där ersättningen inte ens behöver utgå i pengar, ger i dag rätt till uppehållstillstånd, vilket i sin tur i princip ger tillgång till landets systemet av bidrag och försäkringar. Med gällande regler och den tolkning av dem som växt fram i EG-domstolen råder det alltså fri rörlighet inom unionen oavsett om man kan försörja sig själv i det nya land man flyttar till. I regeringens skrivelse 2003/04:119 upprepas utredningens beskrivning av EGdomstolens tolkning av arbetstagarbegreppet, i synnerhet dess rättspraxis i Kempfoch Rinner-Kuhn-målen. Regeringen tycks t.o.m. ha gått ännu längre och uppmärksammat att en person som arbetar två timmar per dag två gånger i veckan omfattas av arbetstagarbegreppet enligt förordning (EEG) nr 1408/71. EG-domstolens dom i Rinner-Kuhn avgjordes dock på grundval av likalöneprincipen i artikel 141 EG. I det målet slog EG-domstolen fast att en tysk lagstiftning, vilken medgav att arbetsgivare uteslöt deltidsarbetande som normalt jobbade mindre än 10 timmar i veckan eller 45 timmar i månaden från fortsatt utbetalning av lön vid sjukdom, i princip stred mot artikel 141 EG om den drabbade en större andel kvinnor än män. Domen i Rinner-Kuhn kan under inga omständigheter tas till intäkt för att presumera att en person som endast arbetar 10 timmar i veckan utför ett faktiskt och verkligt arbete och därmed per definition omfattas av arbetstagarnas fria rörlighet enligt artikel 39 EG. Vidare är regeringens och den särskilda utredarens redogörelser av EG-domstolens dom i Kempf-målet missvisande. Av det målet följer endast att det inte går att utesluta en person som på deltid utför faktiskt och verkligt avlönat arbete, endast p.g.a. att vederbörande vill komplettera den lön han eller hon erhåller för detta arbete, vilken är lägre än existensminimum, med andra tillåtna medel. Slutligen kan man endast ställa sig frågande till relevansen av EG-domstolens dom i Kits-målet, 12 som regeringen hänvisat till i detta sammanhang. Det faktum att en person omfattas av arbetstagarbegreppet i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 är ovidkommande såvitt gäller tolkningen av arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG och i förordning nr 1612/68. Generaladvokat Tesauro framhöll uttryckligen i sitt yttrande i Kits-målet att kravet på ett faktiskt och verkligt arbete, som utgör grundbulten för arbetstagarbegreppet enligt artikel 39 EG, inte en förutsättning för tillämpligheten av förordning nr 1408/71. Begreppen anställd och egenföretagare som används i artikel 2.1 i förordning nr 1408/71 definieras i artikel 1 a i samma förordning. De avser varje person som inom ramen för ett av de system för social trygghet som nämns i artikel 1 a är försäkrad mot de risker och på de villkor som anges i den bestämmelsen. Såsom domstolen har slagit fast är således en person arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1408/71 då han är obligatoriskt eller frivilligt försäkrad, om så bara mot en enda risk, enligt ett allmänt eller särskilt system för social trygghet som anges i artikel 1 a i förordning nr 1408/71, oavsett om ett anställningsförhållande föreligger. 13 12 Dom av den 3 maj 1990 i mål C-2/89, Kits van Heijningen, REG 1990, s. I-1755. 13 Se, bland annat i domar av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, Martínez Sala, REG 1998, s. I-0000, punkt 36, och av den 11 juni 1998 i mål C-275/96, Kuusijärvi, REG 1998, s. I-3419, punkt 20-21.

7 4. Det finns redan en princip inom gemenskapsrätten som förhindrar missbruk av rättigheter I den särskilda utredaren Berit Rolléns betänkande anges risken för missbruk av det svenska välfärdssystemet som huvudskälet för att införa övergångsregler. I detta sammanhang bör det dock påpekas att fiktiva arbeten inte omfattas av EGrättens arbetstagarbegrepp. Som EG-domstolen slog fast i sin dom i målet Levin kan de fördelar som gemenskapsrätten ger till följd av arbetstagarnas frihet endast åberopas av personer som i egentlig mening utövar eller önskar utöva en faktisk och verklig avlönad verksamhet. Vidare har EG-domstolen i dom målet Lair konstaterat att ett eventuellt missbruk som skulle kunna förekomma t.ex. när det av objektiva omständigheter framgår att en arbetstagare kommer till en medlemsstat enbart för att komma i åtnjutande av ett bidragssystem efter en mycket kort period av förvärvsverksamhet inte omfattas av de berörda gemenskapsbestämmelserna i artikel 39, förordning 1612/68 och direktiv 68/360. 14 Slutligen har EG-domstolen i sin nyligen avgjorda dom i det ovan nämnda målet Ninni-Orasche slagit fast att man måste skilja på, å den ena sidan, frågan om en person omfattas av EG:s arbetstagarbegrepp, och, å den andra sidan, frågan om personen i fråga har missbrukat sina rättigheter för att uppnå fördelar som är förenat med arbetstagarbegreppet. Sammanfattningsvis är det således inom ramen för nu gällande gemenskapsrätt fullt möjligt för nationella lagstiftare att fastställa regler som ger myndigheter och domstolar möjlighet att granska huruvida en korttidsanställd eller en deltidsanställd arbetstagare har tagit upp en anställning uteslutande i syfte att åtnjuta välfärdssystemet i medlemsstaten i fråga. 5. De föreslagna svenska övergångsreglerna riskerar att vara verkningslösa mot s.k. lönedumpning Även risken för störningar på arbetsmarknaden i form av snedvriden konkurrens och s.k. lönedumpning har i regeringens skrivelse angivits som ytterligare skäl för att införa särskilda regler under en övergångsperiod för arbetstagare från nya medlemsstater. Det bör i detta sammanhang framhållas att anslutningsfördraget för svenskt vidkommande inte innefattar några undantag från etableringsfriheten eller från friheten att tillhandahålla tjänster. Man inte därför inte utesluta att de befarade störningarna på arbetsmarknaden inom särskilt konkurrensutsatta branscher i form av snedvriden konkurrens och s.k. lönedumpning ändå kommer att uppstå vid tillämpningen av etableringsreglerna och friheten att tillhandhålla tjänster. Både möjligheterna till kontroll och underlaget för beskattning torde ur denna synvinkel vara bättre om EU-medborgare från de nya medlemsstaerna ges tillträde till den svenska arbetsmarknaden i egenskap av arbetstagare snarare än som tjänsteutövare eller egenföretagare. 14 Dom av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair, REG 1988, s. 3161; svensk specialutgåva, volym 9, s. 475, punkt 43.

8 6. Unionsmedborgarskapets eventuella inverkan på debatten och medlemsstaternas möjligheter att ställa upp bosättningsvillkor för att kvalificera för vissa sociala förmåner Ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. 15 EG-domstolen slog fast, redan i sin dom i målet Martínez Sala, 16 att en medborgare i Europeiska unionen som är lagligt bosatt i värdmedlemsstaten kan göra artikel 12 EG gällande i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten. Till de situationer som omfattas av det materiella tillämpningsområdet för gemenskapsrätten hör sådana som avser utövandet av grundläggande friheter som följer av fördraget, och särskilt utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken föreskrivs i artikel 18 EG. 17 Ställningen som unionsmedborgare ger med andra ord medlemsstaternas medborgare, som befinner sig i samma ställning inom ramen för fördragets materiella tillämpningsområde, rätt till samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av nationalitet, med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet. 18 I domen i målet Baumbast och R slog EG-domstolen fast att rätten att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium enligt artikel18.1eg har direkt effekt, såtillvida att medlemsstaternas användning av begränsningar och villkor vad gäller denna rätt är underställd domstolskontroll, särskilt i förhållande till proportionalitetsprincipen. 19 I målet Baumbast ansåg EG-domstolen att det utgjorde en oproportionerlig inskränkning av utövningen av den rätt till bosättning som tillerkänns genom artikel 18.1 EG, att neka en gemenskapsmedborgare möjligheten att bo i värdmedlemsstaten när det enda skälet för vägran i det enskilda fallet var att hans sjukförsäkring, utformad i enlighet med direktiv 90/364, inte omfattade akutsjukvård i värdlandet. EG-domstolen har ännu inte tagit ställning till frågan om en unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium enligt artikel18.1eg, även om han eller hon saknar tillräckliga medel i den mening som avses i direktiv 90/364. Denna fråga är för närvarande under prövning i det vid EG-domstolen anhängigjorda målet C-459/02 Trojani. Trojani är en fransk medborgare som befinner sig till Belgien utan att förfoga över tillräckliga medel för att kunna försörja sig. I Belgien hamnar han på Frälsningsarmén härbärge där han utför vissa arbetsuppgifter. Det står klart att detta arbete är direkt kopplat till den hjälp han får på ett av Frälsningsarméns 15 Domar av den 20 september 2001 i mål C-184/99, Grzelczyk, REG 2001, s. I-6193, punkt 31, av den 11 juli 2002 i mål C-224/98, D'Hoop, REG 2002, s. I-6191, punkt 28, av den 17 september 2002 i mål C-413/99, Baumbast och R, REG 2002, s. I-7091, punkt 82, och av den 2 oktober 2003 i mål C-148/02, Garcia Avello, REG 2003, s. I-0000, punkt 22. 16 Dom av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, Martínez Sala, REG 1998, s. I-2691. 17 Domar av den 24 november 1998 i mål C-274/96, Bickel och Franz, REG 1998, s. I-7637, punkterna 15 och 16, och domarna i de ovan nämnda målen Grzelczyk, punkt 33, D'Hoop, punkt 29 och Garcia Avello, punkt 24. 18 Domar i de ovan nämnda målen Grzelczyk, punkterna 31 och 32, Garcia Avello, punkt 22 och 23 och Collins, punkt 61. 19 Dom i det ovan nämnda målet Baumbast och R, punkt 84.

9 härbärgen och dessutom att det inte räcker för hans försörjning. Därför begär han ett kompletterande bidrag som skall garantera honom existensminimum. Frågan är om gemenskapsrätten ger denna unionsmedborgare en rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat, om han är arbetstagare i EG-fördragets mening och om han eventuellt till och med kan göra anspråk på ett bidrag. I sitt förslag till avgörande av den 19 februari 2004 anser generaladvokaten Geelhoed att en medborgare i Europeiska unionen utan tillräckliga tillgångar, som bor på ett härbärge i en medlemsstat där han inte är medborgare, som utför arbete till förmån för härbärget under ungefär 30 timmar i veckan och i utbyte erhåller en motprestation in natura som täcker hans uppehälle på härbärget samt en liten fickpeng, inte kan göra anspråk på någon rätt till bosättning i egenskap av arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 i EG-fördraget. Under dessa förhållanden anser generaladvokaten att en medborgare i Europeiska unionen inte heller [kan] göra anspråk på en rätt till bosättning med stöd av artikel 18 i EG-fördraget om och i den mån han inte förfogar över egna tillgångar. Domstolens dom torde ges under innevarande år. För det fall att EG-domstolen skulle gå emot sin generaladvokat i Trojani-målet kan den föreslagna övergångsreglerna för arbetstagare visa sig verkningslösa. Det kan inte uteslutas att unionsmedborgare från de nya medlemsstaterna redan på grundval av artikel 18 EG har en rätt till bosättning i Sverige. Med avseende på en studerande unionsmedborgare har EG-domstolen fastställt att rätten till en social förmån enligt ett icke-avgiftsfinansierat system, såsom ett existensminimum-bidrag i Belgien ("minimex"), omfattas av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet, och att artiklarna 12 och 18 EG följaktligen utgör hinder för att rätten till detta bidrag underställs villkor som kan innebära diskriminering på grund av nationalitet. 20 I det nyligen avgjorda målet Collins fann EG-domstolen att det inte längre är möjligt att utesluta en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillträdet till arbete på en medlemsstats arbetsmarknad från tillämpningsområdet för artikel 39.2 EG, i vilken den grundläggande princip om likabehandling som fastställts i artikel 12 EG kommer till uttryck. Detta skedde uttryckligen med beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet och den tolkning som gjorts i rättspraxis av unionsmedborgarnas rätt till likabehandling. 21 EG-domstolen har dock i målet D'Hoop fastställt att det är legitimt att den nationella lagstiftaren vill säkerställa att ett faktiskt samband finns mellan den person som söker ett bidrag som har karaktären av social förmån, i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, och den aktuella geografiska arbetsmarknaden. 22 Det kan därför betraktas som legitimt att en medlemsstat inte beviljar ett arbetslöshetsbidrag förrän det har kunnat fastställas att ett faktiskt samband finns mellan den arbetssökande och denna stats arbetsmarknad. Förekomsten av ett sådant samband skulle bland annat kunna anses styrkt om det konstateras att personen i fråga under en rimlig tidsrymd verkligen har sökt arbete i medlemsstaten i fråga. Enligt domen i Collins-målet kunde Förenade kungariket således kräva en anknytning mellan de personer som söker ett sådant bidrag och dess arbetsmarknad. 20 Domen i det ovan nämnda målet Grzelczyk, punkt 46. 21 I detta avseende utgör EG-domstolens dom i målet Collins en ändring av tidigare praxis, jfr. dom av den 18 juni 1987 i mål 316/85, Lebon, REG 1987, s. 2811, punkt 26, och av den 12 september 1996 i målc-278/94, kommissionen mot Belgien, REG 1996, s. I-4307, punkterna 39 och 40. 22 Se, vad gäller särskild arbetslöshetsersättning för ungdomar som söker sitt första arbete, domen i det ovan nämnda målet D'Hoop, punkt 38.

Ett bosättningsvillkor kan enligt EG-domstolens dom i Collins-målet i princip garantera en sådan anknytning. För att vara proportionerligt får det emellertid inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Närmare bestämt måste de nationella myndigheternas tillämpning av villkoret styras av klara och i förväg kända kriterier, och det skall finnas en möjlighet att föra talan vid domstol mot beslutet. Om det för att villkoret skall vara uppfyllt krävs att bosättningen varat en viss tid, får denna tid inte under några omständigheter vara längre än vad som är nödvändigt för att de nationella myndigheterna skall kunna försäkra sig om att den berörda personen verkligen söker arbete på värdmedlemsstatens arbetsmarknad. 10