EUROPEISKA REVISIONSRÄT TEN Ståndpunktsdokument 2011 KONSEKVENSER FÖR OFFENTLIG REDOVISNINGSSKYLDIGHET OCH OFFENTLIG REVISION I EU OCH REVISIONSRÄTTENS ROLL MOT BAKGRUND AV DEN RÅDANDE FINANSIELLA OCH EKONOMISKA KRISEN SV
3 INLEDNING 1. Den globala finansiella och ekonomiska kris som tog sin början 2007 har fått stora konsekvenser för Europeiska unionen. Som svar på krisen har EU vidtagit åtgärder som ska stödja finansbranschens bärkraftighet, främja ekonomisk återhämtning och tillväxt, ge finansiellt stöd till medlemsstaterna och stärka medlemsstaternas samordning av finanspolitiken och den ekonomiska politiken. Dessa åtgärder har lett till en förändrad ekonomisk och monetär politik, till skapandet av nya organ och instrument och till införandet av nya politiska strukturer och processer. Åtgärderna har också fått stora konsekvenser för hur offentliga medel de skatter som EU-medborgarna betalar används inom EU. Den förändrade ekonomiskpolitiska situationen i unionen innebär nya utmaningar när det gäller redovisningsskyldighet, insyn och offentlig revision. 2. Revisionsrätten anser att de nya åtgärderna bör följa principen om att när det gäller offentliga medel sk a det finnas lämpliga arrangemang för insyn, offentlig redovisningsskyldighet och offentlig revision. I detta dokument undersöks de konsekvenser som de centrala delarna i EU:s svar på krisen får för den offentliga revisionen, bland annat Europeiska revisionsrättens roll.
4 VILKA KONSEKVENSER FÅR EU:S SVAR PÅ KRISEN NÄR DET GÄLLER OFFENTLIG REVISION? F i n a n s b r a n s c h e n s b ä r k r a f t i g h e t 3. EU har vidtagit ett antal åtgärder för att främja en bärkraftig finansbransch och bland annat inrättat ett europeiskt system för finansiell tillsyn. Ett stort framsteg inom mikrotillsyn är inrättandet av tre nya tillsynsmyndigheter, Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), som är verksamma sedan den 1 januari 2011. Revisionsrätten utför redovisningsrevisionen av dessa myndigheter 1. Vidare planerar revisionsrätten en effektivitetsrevision på detta område. 1 Se till exempel artikel 64 i förordning (EU) nr 1093/10 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten). 4. Problemen inom finansbranschen har även synliggjort brister i redovisning och revision inom den privata sektorn. På området för internationella redovisningsstandarder pågår arbete med att uppnå en "enhetlig uppsättning globala redovisningsstandarder av god kvalitet". När det gäller internationella revisionsstandarder uppmanade kommissionen i sin grönbok om revision från oktober 2010 intressenterna att lämna sina synpunkter i olika frågor, bland annat vad gäller införande av internationella revisionsstandarder (ISA) i EU. ISA är en viktig inspirationskälla för de standarder som tillämpas av revisorerna i den offentliga sektorn. Revisionsrätten kommer att använda sin sakkunskap på området för att överväga hur institutionen ska bidra till samråden samt till att utveckla och införa de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn i Europeiska unionen.
5 Åt e r h ä m t n i n g o c h t i l lväx t 5. I k o m m i s s i o n e n s m e d d e l a n d e o m e n e k o n o m i s k återhämtningsplan för Europa från november 2008 presenteras idéer om hur medlemsstaterna och EU skulle kunna "stödja realekonomin och återsk apa för troendet". EU:s budget var av betydelse för initiativet, eftersom ett extra belopp på 5 miljarder euro togs från den i syfte att göra energiförsörjningen tr yggare och tillhandahålla höghastighetsanslutningar till internet på landsbygden. Även extra förskott inom ramen för sammanhållningspolitiken på 11 miljarder euro togs från EUbudgeten. Vidare har Europeiska investeringsbanken (EIB) ökat lånemöjligheterna för små och medelstora företag med 15 miljarder euro. Dessa idéer utvecklas ytterligare inom Europa 2020-strategin, som är en strategi för att komma ur krisen och uppnå en smart och hållbar tillväxt för alla, och denna strategi sk a vara vägledande för hur EU-budgeten sk a användas. Revisionsrätten kommer att granska utgifterna i EU-budgeten som en del av sina vanliga revisioner. Det finns också utrymme för samarbete med medlemsstaternas högre revisionsorgan inom ramen för fördraget. 2 Det fungerar som ett betalningsbalansstöd med en garanti från EU:s budget. 3 Artikel 9a i förordning (EG) nr 332/2002 (ändrad genom förordningarna (EG) nr 1360/2008 och (EG) nr 431/2009). Finansiellt stöd till de EU-medlemsstater som är i behov av det 6. Den ekonomiska krisen har skapat ett behov av finansiellt stöd från EU i form av lån till några medlemsstater. När det gäller länder som inte ingår i eruroområdet kunde EU använda ett befintligt instrument, gemenskapssystemet för medelfristigt ekonomiskt stöd 2. Enligt instrumentets rättsliga grund har revisionsrätten "rätt att utföra de finansiella kontroller eller revisioner i den medlemsstat som erhållit gemensk apens medelfristiga ekonomiska stöd som den anser vara nödvändiga i samband med förvaltningen av det stödet" 3. Revisionsrätten planerar att göra en revision som omfattar lån som har godkänts av rådet. 7. E U h a r s k a p a t t v å t i l l f ä l l i g a i n s t r u m e n t f ö r a t t h j ä l p a medlemsstaterna inom euroområdet. 2010 inrättades den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen i syfte att ge finansiellt stöd från unionen med garantier från EU-budgeten. Hittills har man gett stöd till Irland och Portugal. Enligt förordning (EU) nr 407/2010 har revisionsrätten "rätt att utföra de finansiella kontroller eller revisioner i den mottagande medlemsstaten som den anser vara nödvändiga i samband med förvaltningen av biståndet". Revisionsrätten planerar att granska tillförlitligheten i låneutbetalningen i samband med sin revision av genomförandet av EU-budgeten för budgetåret 2011 (DAS-revisionen).
6 8. Genom den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) kan man ge stöd till medlemsstater inom euroområdet (stödet kan uppgå till 440 miljarder euro). Ramavtalet mellan medlemsstaterna inom euroområdet och EFSF innehåller inga bestämmelser om extern offentlig revision (en revisor från den privata sektorn har utsetts). Den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten är ett privat bolag (société anonyme) som ägs till 100 % av euroländerna och som bildats enligt den nationella lagstiftningen i Luxemburg. 9. Europeisk a rådet har fattat beslut om att de två tillfälliga i n s t r u m e nten s k a e r s ättas m e d e n p e r m a n e nt e u ropeisk stabilitetsmekanism (ESM) 2013. Revisionsrätten skickade i november 2010 en skrivelse från ordföranden till bland andra ordförandena för Europeiska rådet och kommissionen för att informera dem om revisionsrättens ståndpunkt i fråga om revisionen av och redovisningsskyldigheten för den planerade ESM. Hur arbetet på detta område ska fördelas dels mellan privat och offentlig revision, dels mellan de europeiska institutionerna och medlemsstaternas högre revisionsorgan är en viktig fråga. Revisionsrättens mål är att bidra till en öppen struktur som garanterar tillräcklig offentlig revision. Samordning av finanspolitiken och den ekonomiska politiken 10. K o m m i s s i o n e n l a d e i s e p t e m b e r 2 0 1 0 f r a m f ö r s l a g o m ö k a d ö v e r v a k n i n g a v m e d l e m s s t a t e r n a s f i n a n s p o l i t i k, makroekonomiska politik och strukturella reformer. Europeiska rådet har gett sitt stöd till initiativet och godkänt euro plus-pakten som har som syfte att förbättra kvaliteten på samordningen a v d e n e k o n o m i s k a p o l i t i k e n. E t t n y t t f ö r f a r a n d e f ö r förhandssamordning av medlemsstaternas politik, den europeiska planeringsterminen, har redan godk änts. Revisionsrätten kommer att inleda diskussioner med medlemsstaternas högre revisionsorgan om hur detta politikområde ska granskas. 11. Två andra frågor som är värda ytterligare reflektion på EU-nivå är Europeiska centralbankssystemet och de nya reglerna för att utforma den nationella finanspolitiken. I några EUmedlemsstater och i några länder utanför EU omfattas dessa politikområden i större utsträckning än inom EU av offentlig k o n t roll o c h i b l a n d av o f fe n t l i g revision. N ä r d e t g ä l l e r centralbankerna är skälet till ytterligare reflektion på det här stadiet de stora finansiella risker som nu tas, och som slutligen kan komma att drabba EU:s skattebetalare, och de nya uppgifter inom makrotillsyn som nu tilldelas Europeiska centralbanken. När det gäller finanspolitiken handlar det om behovet av en ändamålsenlig och oberoende uppföljning av den politik som bedrivs i medlemsstaterna, en uppgift som liknar den som i vissa medlemsstater utförs av "finansråd".
7 SLUTSATSER 12. Finanskrisen har väckt nya frågor om offentlig revision i Europeiska unionen. Revisionsrätten kommer inom ramen för sitt uppdrag att utföra revisioner av nya tillsynsmyndigheter, stödmekanismer med garantier från EU-budgeten och, så långt det är möjligt, kommissionens verksamhet när det gäller den europeiska planeringsterminen. Revisionsrätten konstaterar dock att det finns fall där arrangemangen för offentlig revision inte är tillfredsställande. Exempelvis anser revisionsrätten att fördraget om inrättandet av den europeisk a stabilitetsmek anismen bör innehålla bestämmelser om offentlig extern revision. Revisionsrätten konstaterar slutligen att det finns ett antal fall där d e b e h ö r i g a i n s t i t u t i o n e r n a i n o m u n i o n e n, s ä r s k i l t Europaparlamentet och rådet, måste reflektera över frågor som rör redovisningsskyldighet och öppenhet. Det gäller redovisningsstandarder och revisionsstandarder, centralbankernas verksamhet och uppföljningen av finanspolitiken inom ramen för de nya regler som nu införs. Revisionsrätten beslutade vid sitt sammanträde den 19 maj 2011 att offentliggöra detta dokument. Det presenterades för Europaparlamentets budgetkontrollutskott den 25 maj 2011 och skickades till ordförandena vid EU-institutionerna, ordförandena vid de högre revisionsorganen i EU:s medlemsstater och medlemsstaternas ständiga representanter vid Europeiska unionen. För revisionsrätten Vítor Manuel da Silva Caldeira Ordförande