EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den XXX [ ](2013) XXX draft ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Vägledande kommentar till direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG Artikel 6: Offentliga sektorns inköp COURTESY TRANSLATION OF SWD(2013) 446 FINAL SV SV
INNEHÅLL A. Inledning 2 B. Rättslig och politisk bakgrund 2 C. Skyldighetens omfattning 4 C1. Statliga myndigheter 4 C2. Upphandlingsposter som omfattas 5 C3. Tröskelvärden 9 D. Upphandlingsförfarandet 9 D1. Villkoren 10 D2. Slutsats 12 1
ARTIKEL 6: OFFENTLIGA SEKTORNS INKÖP A. INLEDNING 1. Enligt artikel 6 i direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet 1 (nedan kallat energieffektivitetsdirektivet eller direktivet) ska medlemsstaterna se till att statliga myndigheter endast köper produkter, tjänster och byggnader med hög energieffektivitetsprestanda. Genom direktivet anges vad dessa poster innebär och vilken prestandanivå de ska uppnå genom hänvisning till kriterier som fastställts enligt ett antal av EU:s lagstiftningsåtgärder, såsom energimärkningsdirektivet 2010/30/EU 2 och direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EU) 3. Denna skyldighet är föremål för en rad olika villkor som anges i artikel 6.1 och gäller endast kontrakt vilkas värde uppgår till eller överstiger de tröskelvärden som anges i artikel 7 i direktivet om offentlig upphandling (2004/18/EG) 4. Artikel 6 omfattar även specifika bestämmelser om försvarsmaktens kontrakt, stöd till myndigheter på regional och lokal nivå, främjande av avtal om energiprestanda samt köp av produktpaket. Syftet med detta dokument är att stödja medlemsstaterna vid genomförandet av artikel 6 genom att ta upp följande frågor: Förhållandet mellan artikel 6 och direktivet om offentlig upphandling och jämförande av detsamma med annan EU-lagstiftning på området energieffektiv upphandling. Tillämpningsområdet för artikel 6 vad gäller förpliktigade parter, upphandlingsposter och kontrakt. Inbegripandet av bestämmelserna i artikel 6 i upphandlingsförfarandet. Syftet med denna kommentar är att ge medlemsstaterna vägledning i fråga om tillämpningen av artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet. Genom kommentaren klarläggs kommissionens synpunkter, utan att detta ändrar direktivets rättsliga verkan eller påverkar domstolens bindande tolkning av artikel 6. B. RÄTTSLIG OCH POLITISK BAKGRUND 2. De allmänna reglerna för upphandling inom andra sektorer än försvar, vatten, energi, transport och postväsende anges i direktivet om offentlig upphandling. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 14.11.2012, s. 1). 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/30/EU av den 19 maj 2010 om märkning och standardiserad produktinformation som anger energirelaterade produkters användning av energi och andra resurser (EUT L 153, 18.6.2010, s. 1). 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda (omarbetning) (EUT L 153, 18.6.2010, s. 13). 4 EUT L 134, 30.4.2004, s. 114 240. 2
3. Genom direktivet om offentlig upphandling fastställs ramen för hur upphandling ska genomföras i syfte att garantera efterlevnaden av t.ex. principerna om sund konkurrens och största möjliga utbyte för skattebetalarnas pengar. Varje eventuell definition av vad som ska köpas in överlåts till specifik lagstiftning, t.ex. energieffektivitetsdirektivet. De regler som ingår i sådan specifik lagstiftning måste emellertid överensstämma med den allmänna upphandlingsramens regler. 4. Vad gäller energieffektivitetsdirektivet säkerställs principerna om att agera rättvist och om att uppnå det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris genom att de minimikrav som de upphandlade posterna ska uppfylla är allmänt tillgängliga/generiska samt gemensamma, samtidigt som de syftar till att minimera dessa posters livscykelkostnader. Detta behandlas närmare i avsnitt D i detta dokument. 5. De samlade obligatoriska EU-reglerna på området energieffektiv upphandling är väl inarbetade. Energieffektivitetsaspekten förs in i upphandlingsförfarandet på olika sätt: Enligt direktivet om rena fordon (2009/33/EG) 5 ska de upphandlande parterna på en rad olika sätt beakta driftskostnaderna under hela livscykeln för de fordon som köps in, vilket inbegriper energianvändning och koldioxidutsläpp. Detta ska antingen ske genom att man utarbetar lämpliga tekniska specifikationer eller genom att man inbegriper dessa aspekter i tilldelningskriterierna. Om konsekvenserna ges ett penningvärde för att inbegripas i upphandlingsförfarandet måste medlemsstaterna använda en fastställd metod och standarduppgifter i enlighet med vad som anges i direktivet. I syfte att stödja upphandlare ges genom portalen för rena fordon 6 ett redskap för beräkningen av driftskostnaden över hela livscykeln. Enligt energitjänstedirektivet (2006/32/EG) 7 ska den offentliga sektorn som ett av flera alternativ tillämpa avtal om energiprestanda eller köpa energieffektiva produkter, byggnader och fordon på grundval av en livscykelkostnadsanalys. Medlemsstaterna får själva bestämma vilka energieffektivitetsnivåer och metoder som ska tillämpas. Detta direktiv upphävdes genom energieffektivitetsdirektivets ikraftträdande den 4 december 2012. Enligt energimärkningsdirektivet (2010/30/EU) 8 ska upphandlande myndigheter sträva efter att uteslutande upphandla produkter som tillhör den högsta energieffektivitetsklassen, då sådana produkter omfattas av delegerade akter enligt detta direktiv. Denna bestämmelse ska upphävas genom energieffektivitetsdirektivet den 5 juni 2014. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon (EUT L 120, 15.5.2009, s. 5 12). 6 http://www.cleanvehicle.eu/ 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG (EUT L 114, 27.4.2006, s. 64 85). 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/30/EU av den 19 maj 2010 om märkning och standardiserad produktinformation som anger energirelaterade produkters användning av energi och andra resurser (EUT L 153, 18.6.2010, s. 1). 3
Energy Star-förordningen (106/2008/EG) 9 tillämpar samma strategi som i artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet, nämligen att statliga myndigheter ska specificera energieffektivitetskraven för offentliga varukontrakt avseende kontorsutrustning som inte är mindre effektiva än de krav som anges enligt Energy Star-programmet. Av denna anledning inför artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet inte någon ny strategi avseende EU:s regler om energieffektiv upphandling, utan utvidgar endast skyldighetens omfattning till ytterligare poster. C. SKYLDIGHETENS OMFATTNING C1. Statliga myndigheter 6. I överensstämmelse med den definition som anges i artikel 2.9 i energieffektivitetsdirektivet avser statliga myndigheter alla administrativa organ vilkas behörighet sträcker sig över en medlemsstats hela territorium. 7. Vid tillämpningen av denna definition kan medlemsstaterna stödja sig på följande: Bilaga IV till direktivet om offentlig upphandling (2004/18/EG), som omfattar en förteckning över alla statliga myndighetsorgan i samtliga medlemsstater. De uppgifter om offentliga räkenskaper som samlas in av Eurostat på grundval av rådets förordning (EG) nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen 10. I riktlinjerna till rådets förordning (EG) nr 479/2009, ENS95 11 (europeiska national- och regionalräkenskapssystemet), definieras statliga myndigheter på följande sätt i punkt S.1311: Alla administrativa organ tillhörande staten och andra statliga byråer vilkas behörighet normalt sett omfattar hela det ekonomiska området, med undantag för förvaltningen av socialförsäkringsmedel. Delsektor S.1311 inbegriper icke-vinstdrivande institutioner som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vilkas behörighet omfattar hela det ekonomiska området. 8. Denna definition avviker från den som används i energieffektivitetsdirektivet genom att den senare inte uttryckligen hänvisar till statliga byråer och genom att den inte utesluter administrativa organ för förvaltningen av socialförsäkringsmedel. Medlemsstaterna kan därför i princip använda de förteckningar över statliga myndighetsorgan som anges enligt rådets förordning (EG) nr 479/200912 som en möjlig hänvisning vid fastställandet av vilka 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning) (EUT L 39, 13.2.2008, s. 1 7). 10 EUT L 145, 10.6.2009, s. 1. 11 http://circa.europa.eu/irc/dsis/nfaccount/info/data/esa95/en/een00081.htm. 12 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2009:145:0001:0009:en:pdf. 4
institutioner som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet, med beaktande av de skillnader som nämns ovan. 9. I kommissionens riktlinjer avseende rådets förordning (EG) nr 479/2009 klargörs att statliga myndigheter utgörs av icke-vinstdrivande institutioner som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vilkas behörighet omfattar hela det ekonomiska området. Följaktligen begränsas inte begreppet statliga myndigheter till ministerier, utan omfattar också enheter som är direkt beroende av desamma i fråga om befogenheter (de är alltså inte helt självständiga) och finansiering. Rådets förordning (EG) nr 479/2009 och tillhörande riktlinjer tillhandahåller möjliga kriterier för medlemsstaternas fastställande av tillämpningsområdet för statliga myndigheter i samband med energieffektivitetsdirektivet, utan att på något sätt vara bindande eftersom energieffektivitetsdirektivet varken innehåller hänvisningar till förordningen eller till bilaga IV till direktivet om offentlig upphandling i fråga om definitionen av statliga myndigheter. 10. Vid fastställandet av skyldighetens omfattning bör medlemsstaterna beakta skäl 17 i energieffektivitetsdirektivet, där följande anges: [ ] Skyldigheten att renovera golvyta i statliga myndighetsbyggnader bör också gälla andra administrativa organ vilkas behörighet sträcker sig över en medlemsstats hela territorium. Om det i en viss medlemsstat med avseende på en viss behörighet inte finns något sådant tillämpligt administrativt organ som omfattar hela territoriet, bör skyldigheten gälla sådana administrativa organ vilkas behörighet tillsammans omfattar hela territoriet. Genom detta skäl beaktas vissa medlemsstaters federala uppbyggnad och skälet är relevant för de medlemsstater där det beträffande vissa behörigheter (såsom hälsovård eller utbildning) saknas myndigheter som utövar kontroll eller tillhandahåller huvudsaklig finansiering på statlig/nationell nivå. C2. Upphandlingsposter som omfattas 11. De upphandlingsposter som omfattas av lagar och som finns förtecknade i bilaga III till energieffektivitetsdirektivet anges nedan. Med undantag av däck och byggnader är förteckningen inte slutgiltigt fastställd eller uttömmande, eftersom genomförandeåtgärder avseende ytterligare poster kommer att föreslås i framtiden. Tillämpningsföreskrifter avseende energimärkning enligt direktiv 2010/30/EU 12. Energimärkningsdirektivets genomförandeåtgärder utgörs av delegerade akter i den betydelse som anges i artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och antas av kommissionen om Europaparlamentet och rådet inte framför invändningar. 13. Beträffande de produkter som anges nedan kommer medlemsstaterna uteslutande att kunna köpa de produkter som tillhör högsta möjliga energieffektivitetsklass mot bakgrund av behovet av att säkerställa tillräcklig konkurrens: Diskmaskiner för hushållsbruk (förordning (EU) nr 1059/2010). Kylar och frysar för hushållsbruk (förordning (EU) nr 1060/2010). Tvättmaskiner för hushållsbruk (förordning (EU) nr 1061/2010). Tv-mottagare (förordning (EU) nr 1062/2010). Luftkonditioneringsapparater (förordning (EU) nr 626/2011). Torktumlare för hushållsbruk (förordning (EU) nr 392/2012). 5
Elektriska lampor och armaturer (förordning (EU) nr 874/2012). 14. I överensstämmelse med artikel 6.4 i energieffektivitetsdirektivet ska medlemsstaterna vid köp av ett produktpaket som i sin helhet omfattas av en delegerad akt som antagits enligt direktiv 2010/30/EU kunna kräva att den samlade energieffektiviteten ska ha företräde framför energieffektiviteten hos enskilda produkter inom paketet, genom att köpa det produktpaket som uppfyller kriteriet om att tillhöra den högsta energieffektivitetsklassen. 15. För närvarande finns det inga regler avseende märkning av produktpaket. Genomförandeåtgärder avseende energimärkning av produktpaket förväntas emellertid inom en nära framtid vad gäller värmare och belysningssystem. Som ett hypotetiskt exempel ska upphandlare som köper ett belysningssystempaket som omfattar lampor, kontrollutrustning, barlast och ljusarmaturer kunna begära att lamporna endast behöver tillhöra kategori B, förutsatt att hela paketet uppnår den högsta kategorin (A+ och högre). Genomförandeåtgärder avseende ekodesign enligt direktiv 2009/125/EG 16. Genomförandeåtgärder enligt ekodesigndirektivet 13 behandlas för närvarande inom ramen för ett kommittéförfarande. De antas av kommissionen efter omröstning i en föreskrivande kommitté som består av företrädare för medlemsstaterna och efter granskning av Europaparlamentet och rådet. 17. Vad gäller produkter som omfattas av en ekodesignrelaterad genomförandeåtgärd får statliga myndigheter bara köpa produkter som uppfyller de riktmärken avseende energieffektivitet som anges i ifrågavarande genomförandeåtgärd. Detta krav gäller endast produkter som inte omfattas av genomförandeåtgärder enligt energimärkningsdirektivet. För övrigt gäller detta krav endast för de ekodesignrelaterade tillämpningsföreskrifter som antagits efter energieffektivitetsdirektivets ikraftträdande. Hittills omfattar denna förteckning kommissionens förordning (EU) nr 1194/2012 vad gäller krav på ekodesign för riktade lampor, ljusdiodlampor och tillhörande utrustning och kommissionens förordning (EU) nr 617/2013 vad gäller krav på ekodesign för datorer och datorservrar. Energy Star 18. Specifikationerna avseende Energy Star ingår i bilaga C till avtalet om Energy Star mellan EU och USA 14. Det bör framhållas att det, mot bakgrund av att Energy Star utgör en frivillig märkning, inte krävs enligt energieffektivitetsdirektivet att den kontorsutrustning som köps ska vara Energy Star-märkt, utan bara att den inte är mindre effektiv än de nivåer som anges enligt de relevanta specifikationerna för Energy Star. Nya produktspecifikationer ska läggas till under 2013. 19. Genomförandeåtgärder avseende ekodesign vad gäller produkter som omfattas av avtalet om Energy Star ska enligt planerna antas under 2013. Därmed uppstår frågan om vilken av de två reglerna som medlemsstaterna ska använda vid offentlig upphandling. Eftersom detta inte behandlas specifikt i energieffektivitetsdirektivet kommer det att bli 13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter (omarbetning), (EUT L 285, 31.10.2009, s. 10). 14 Avtal mellan USA:s regering och Europeiska unionen om samordning av program för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (EUT L 63, 6.3.2013, s. 7). 6
nödvändigt att ta itu med frågan i produktspecifika genomförandeåtgärder avseende ekodesign eller genom en övergripande genomförandeåtgärd avseende ekodesign, som behandlar denna specifika fråga. Däck 20. Statliga myndigheter kommer bara att kunna köpa däck som uppnår den högsta drivmedelseffektivitetsklassen, i enlighet med vad som anges i förordning (EG) nr 1222/2009 15 om märkning av däck vad gäller drivmedelseffektivitet och andra väsentliga parametrar. I bilaga III till energieffektivitetsdirektivet anges att detta krav inte bör hindra offentliga organ från att köpa däck med högsta klassificering för väggrepp på vått underlag eller klassificering för externt däck- och vägbanebuller av säkerhetsskäl eller för allmänhälsan. Artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet gäller inte däck som faller utanför tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1222/2009 i enlighet med artikel 2 i ifrågavarande förordning (t.ex. regummerade däck). Tjänster 21. Mot bakgrund av att tjänstekontrakt inte definieras i energieffektivitetsdirektivet ska de relevanta definitionerna i direktivet om offentlig upphandling användas som referens. I artikel 1.2 d i direktivet om offentlig upphandling definieras offentliga tjänstekontrakt och desamma anges i bilaga II till samma direktiv. Detta är nödvändigt för att man ska kunna skilja på offentliga tjänstekontrakt och byggentreprenader, som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet. 22. Det kommer att åligga statliga myndigheter att i sina upphandlingar av tjänstekontrakt kräva att tjänsteleverantörer bara använder produkter som uppfyller de krav som anges i punkterna a d i bilaga III till energieffektivitetsdirektivet när de tillhandahåller ifrågavarande tjänster. Detta krav kommer endast att gälla nya produkter som köps av tjänsteleverantörer uteslutande eller delvis i syfte att tillhandahålla tjänsten i fråga. Till exempel kommer en upphandlande enhet som köper it-tjänster inte att vara tvungen att kräva att tjänsteleverantörerna ska uppgradera all sin utrustning till Energy Star-nivå, utan bara att den nya utrustning som dessa köper för den ifrågavarande tjänstens ändamål ska uppnå dessa nivåer. 23. I kontraktshandlingarna (t.ex. meddelanden om upphandling, kontraktshandlingar eller tilläggshandlingar) ska det specificeras hur anbudsgivare ska bevisa att detta krav uppfylls. Hänsyn måste därvid tas till att detta kommer att fungera på olika sätt i samband med olika upphandlingsvägar till exempel kan det samtidigt som man utan svårighet kan identifiera köp som gjorts specifikt för tillhandahållandet av en viss fastställd tjänst inledningsvis vara svårare att göra detsamma beträffande resultatbaserade specifikationer, särskilt vad gäller sådana som upprättas genom förhandling. I det senare fallet kan ett möjligt alternativ utgöras av en bindande avsiktsförklaring från anbudsgivarna i ett tidigt skede, följt av mer utförliga uppgifter som förväntas ingå i ett slutgiltigt bud. Ur kontraktshandlingarna måste det framgå hur denna skyldighet kommer att kontrolleras. Kontrollmetoden måste stå i proportion till tjänstetypen i fråga. De bevis som krävs från entreprenörer kan omfatta prover, beskrivningar och fotografier av de produkter som köpts för tjänsten i fråga eller intyg som upprättats av 15 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1229/2009 av den 25 november 2009 om märkning av däck vad gäller drivmedelseffektivitet och andra väsentliga parametrar (EUT L 342, 22.12.2009, s. 46 58). 7
officiella institutioner för kvalitetskontroll eller av erkänt kompetenta organ, som vittnar om att de produkter som köpts och används av tjänsteleverantören uppfyller kraven. Byggnader 24. Vid köp av byggnader eller ingående av nya hyresavtal för byggnader kommer det att åligga statliga myndigheter att i allmänhet endast välja byggnader som uppfyller de minimikrav avseende energieffektivitet som denna medlemsstat har fastställt enligt direktivet om byggnaders energiprestanda. 25. I artikel 6 i och i bilaga III till energieffektivitetsdirektivet anges att köpta eller hyrda byggnader ska uppnå de minimikrav avseende energieffektivitet som anges enligt artikel 4 i direktivet om byggnaders energiprestanda. Enligt denna bestämmelse i direktivet om byggnaders energiprestanda ska medlemsstaterna bland annat fastställa minimikrav avseende byggnader och byggnadselement. 26. Då en medlemsstat har valt att införliva direktivet om byggnaders energiprestanda genom att endast tillämpa minimikraven avseende element i renoverade byggnader i enlighet med vad som tillåts enligt artikel 7 i direktivet om byggnaders energiprestanda, måste det göras en kontroll av huruvida byggnaden som helhet uppfyller minimikraven. I bilaga III till energieffektivitetsdirektivet anges att uppfyllandet av artikel 6 i och bilaga III till energieffektivitetsdirektivet ska kontrolleras genom de energiprestandacertifikat som anges i artikel 11 i direktivet om byggnaders energiprestanda. Detta förutsätter att energiprestandacertifikaten inbegriper en byggnads energiprestanda och referensvärden såsom minimikrav avseende energiprestanda för att man ska kunna jämföra och bedöma energiprestandan. Därför bör energiprestandacertifikat som uppfyller kraven i artikel 11 i direktivet om byggnaders energiprestanda, oberoende av hur artiklarna 4 och 7 i direktivet om byggnaders energiprestanda har införlivats, förse medlemsstaterna med de resurser som krävs för att uppnå kraven i artikel 6 i och bilaga III f till energieffektivitetsdirektivet. 27. Det föreligger ingen motsättning mellan de minimikrav avseende energieffektivitet som gäller för byggnadselement enligt artikel 7 i direktivet om byggnaders energiprestanda och fastställandet av energiprestandan för byggnaden som helhet. Enligt artikel 4 i direktivet om byggnaders energiprestanda ska medlemsstaterna upprätta minimikrav avseende energiprestanda för såväl byggnader eller byggnadsenheter som för byggnadselement. I artikel 7 i direktivet om byggnaders energiprestanda anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att, när byggnader genomgår en större renovering, energiprestandan för byggnaden eller den renoverade delen av denna förbättras så att de uppfyller minikraven avseende energiprestanda som fastställts i enlighet med artikel 4, i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. I artikeln anges specifikt att dessa krav ska tillämpas på den renoverade byggnaden eller den renoverade byggnadsenheten som helhet och att kraven dessutom, eller alternativt, får tillämpas på de renoverade byggnadselementen. 28. I bilaga III f till energieffektivitetsdirektivet förtecknas vissa undantag. Ett undantag gäller statliga myndigheters köp eller hyra av en byggnad för att genomföra en totalrenovering eller rivning. Även om totalrenovering inte definieras i direktivet hänvisas i skäl 16 till en renovering som leder till en uppgradering som i betydande utsträckning minskar både den levererade energin till och den slutliga energianvändningen i en byggnad jämfört med före 8
renoveringen, så att mycket god energiprestanda uppnås. Detta innebär att sådana renoveringar åtminstone ska överträffa de minimikrav avseende energieffektivitet som anges i direktivet om byggnaders energiprestanda. C3. Tröskelvärden 29. De skyldigheter som anges i artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet gäller kontrakt som överstiger de tröskelvärden som förtecknas i artikel 7 i direktivet om offentlig upphandling. De tröskelvärden som gäller för närvarande fastställdes genom förordning (EU) nr 1251/2011 16. För alla varukontrakt som ingås av en statlig myndighet som inte verkar inom försvarsområdet och för alla kontrakt och projekttävlingar avseende tjänster som finns förtecknade i bilaga II del A till direktivet om offentlig upphandling uppgår tröskelvärdet till 130 000 euro. För alla kontrakt avseende tjänster som finns förtecknade i bilaga II B till direktivet om offentlig upphandling uppgår tröskelvärdet till 200 000 euro. Tjänsterna omfattas av bilaga III till energieffektivitetsdirektivet och i det sammanhanget inbegriper de relevanta kategorierna i bilaga II del A till direktivet om offentlig upphandling bland annat underhålls- och reparationstjänster, datatjänster och tillhörande tjänster, städtjänster avseende byggnader och fastighetsförvaltningstjänster. 30. Eftersom köp av befintliga byggnader inte omfattas av direktivet om offentlig upphandling gäller inga tröskelvärden för kontrakt i detta fall. Statliga myndighetsorgan får bara köpa eller ingå nya hyresavtal för byggnader som åtminstone uppfyller de minimikrav avseende byggnaders energiprestanda som anges i artikel 4.1 i direktivet om byggnaders energiprestanda, oberoende av den köpta byggnadens eller hyreskontraktets värde. D. UPPHANDLINGSFÖRFARANDET 31. Principen i artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet är enkel när statliga myndigheter köper produkter, byggnader och tjänster måste de säkerställa en hög energieffektivitet samtidigt som de standarder som förtecknas i bilaga III måste uppfyllas. Dessa krav utgör obligatoriska minimikrav och, i överensstämmelse med artikel 1.2 i energieffektivitetsdirektivet, kan medlemsstaterna tillämpa hårdare krav så länge de håller sig inom gränserna för unionsrätten och så länge dessa strängare nationella åtgärder anmäls till kommissionen. Därför ska dessa krav inom ramen för upphandlingsförfarandet i princip ingå i de tekniska specifikationerna eller i någon annan handling där föremålet för kontraktet anges. 32. De skyldigheter som införs enligt artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet är i viss utsträckning villkorliga. De måste vara förenliga med kraven på kostnadseffektivitet, ekonomisk genomförbarhet, hållbarhet i vidare bemärkelse, teknisk lämplighet och tillräcklig konkurrens. Syftet med dessa villkor är att förankra den specifika lagstiftningen i de centrala principerna i direktivet om offentlig upphandling, det vill säga det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris och säkerställandet av sund konkurrens. Därför måste medlemsstaterna, förutsatt att villkoren uppfylls, köpa de mest energieffektiva produkter, tjänster och byggnader som finns att tillgå. För att fastställa om villkoren uppfylls ska medlemsstaterna införa en öppen och 16 Kommissionens förordning (EU) nr 1251/2011 av den 30 november 2011 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG, 2004/18/EG och 2009/81/EG vad gäller de tröskelvärden som ska tillämpas vid upphandlingsförfaranden (EUT L 319, 2.12.2011, s. 43 44). 9
evidensbaserad metod snarare än besluta från fall till fall. Detta för att säkerställa att de principer om att agera rättvist och om att uppnå det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris som anges i den övergripande upphandlingslagstiftningen efterlevs. I princip införs dessa fem villkor i de rättsakter som förtecknas i bilaga III till energieffektivitetsdirektivet. Det kan emellertid förekomma fall där köp av produkter/tjänster/byggnader i enlighet med vad som anges i bilaga III inte uppfyller samtliga villkor. I nedanstående avsnitt tillhandahålls vägledning om i vilka fall detta kan gälla och om hur det kan kontrolleras. D1. Villkoren Kostnadseffektivitet och ekonomisk genomförbarhet 33. I ett energieffektivitetssammanhang innebär kostnadseffektivitet i princip kostnadseffektivitet sett under en produkts, tjänsts eller byggnads hela livscykel. Detta hör ihop med kostnaderna för en åtgärd i förhållande till den verkan som uppnåtts i termer av produktens/tjänstens/byggnadens energieffektivitet (dvs. inköpskostnad i euro per enhet energi som sparas) och energiprestanda. Kostnadseffektivitet i samband med offentlig upphandling kan emellertid också i en vidare bemärkelse innebära att man inbegriper hänsynstaganden som inte är knutna till direkta vinster för den upphandlande enheten, t.ex. samhällskostnader med anknytning till växthusgasutsläpp eller luftföroreningar. Direktivet om byggnaders energiprestanda är ett exempel på hänsyn till sådana samhällskostnader, genom vilket medlemsstaterna kan använda den makroekonomiska strategin vid fastställandet av den kostnadsoptimala energieffektivitetsnivån för byggnader och inbegriper kostnaderna för koldioxidutsläpp i beräkningarna. Ett annat exempel utgörs av direktivet om rena fordon, i samband med vilket externa kostnader med anknytning till koldioxid, kväveoxider, andra kolväten än metan samt partiklar beaktas vid beräkningen av livscykelkostnaden för fordon som köps in av offentliga myndigheter. 34. Ekonomisk genomförbarhet syftar på förskottspriset och driftskostnaderna för produkten/tjänsten/byggnaden och den upphandlande myndighetens förmåga att bära denna kostnad. Eftersom energieffektivitetsåtgärder alltid leder till lägre driftskostnader vad gäller energikostnaden, avser principen om ekonomisk genomförbarhet i detta sammanhang endast den upphandlande myndighetens förmåga att bära förskottspriset och andra driftskostnader (t.ex. kostnader för underhåll och reservdelar). Det bör noteras att artikel 6, och energieffektivitetsdirektivet i bredare bemärkelse, syftar till en minimering av livscykelkostnaden oberoende av förskottspriset. 35. Livscykelkostnadseffektiviteten underbygger de poster som förtecknas i bilaga III till energieffektivitetsdirektivet, oavsett om det gäller minimikraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda eller Energy Star-specifikationerna för kontorsutrustning. Enligt direktivet om byggnaders energiprestanda måste det fastställas minikrav för byggnader i syfte att uppnå kostnadsoptimala nivåer, medan minimeringen av livscykelkostnaden jämfört med marknadsgenomsnittet utgör ett av kriterierna för fastställande av Energy Starspecifikationerna. 36. Emellertid kan det uppstå situationer där det inte är kostnadseffektivt eller ekonomiskt genomförbart att köpa den mest energieffektiva produkten, till exempel i förhållande till riktmärken avseende vissa produkter enligt ekodesigndirektivet och de högsta energieffektivitetsklasserna för vissa produkter enligt energimärkningsdirektivet. Riktmärkena 10
avseende ekodesign syftar till att fastställa vilka produkter på marknaden som har bäst prestanda och energimärkningsdirektivet möjliggör fastställande av tomma toppenergiklasser som motsvarar teknik som ännu inte finns tillgänglig eller som inte finns tillgänglig i tillräcklig utsträckning. Detta kan komma att begränsa det antal produkter som finns tillgängliga på marknaden som kan uppnå toppkraven, till dess att nya och mer effektiva modeller dyker upp som motsvarar detta toppskikt. I dessa båda fall kan tillverkare debitera extrasummor som överskrider de besparingar som uppstår tack vare lägre driftskostnader eller som gör att det inte är ekonomiskt genomförbart att köpa produkten. 37. Med avseende på artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet innebär kostnadseffektivitet inte den billigaste produkten på marknaden sett ur ett livscykelkostnadsperspektiv. När det rör sig om produkter motsvarar till exempel den lägsta livscykelkostnadsnivån de minimikrav som fastställs enligt ekodesigndirektivet. I detta fall innebär köpet av en produkt med lägst livscykelkostnad att man köper den minst effektiva produkten på marknaden. Statliga myndigheter har en skyldighet att dra med sig marknaden genom upphandlingen mot större effektivitet, även om detta inte leder till att man köper de produkter som har lägst livscykelkostnad. Denna ledarroll betonas i skäl 15 i energieffektivitetsdirektivet. 38. Om offentliga upphandlare upptäcker att livscykelkostnaden för alla produkter som tillhör en effektivitetskategori för vilken inköp ska göras enligt artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet är betydligt högre än livscykelkostnaden för mindre effektiva produkter, ska de emellertid ha möjlighet att köpa dessa mindre effektiva produkter, förutsatt att detta görs på grundval av en strukturerad, evidensbaserad och öppen strategi (dvs. inte från fall till fall). Hållbarhet i vidare bemärkelse 39. Det råder ingen motsättning mellan hållbarhet i vidare bemärkelse och större energieffektivitet. Tvärtemot finns det i de flesta fall synergieffekter mellan de båda inslagen. Dessutom har energiförbrukningen i användningsskedet störst miljöpåverkan, när det rör sig om poster som omfattas av bilaga III till energieffektivitetsdirektivet. 40. I det fåtal fall där det föreligger en motsättning mellan större energieffektivitet och minskad miljöpåverkan kommer offentliga upphandlare att vara tvungna att väga denna påverkan på grundval av en öppen och evidensbaserad strategi för att kunna köpa produkter/byggnader/tjänster som är mindre effektiva än de vilkas effektivitet motsvarar de nivåer som anges i bilaga III i energieffektivitetsdirektivet. Detta kommer att behöva fastställas på grundval av lämpliga uppgifter och verktyg såsom ekoindikatorer 17. Det är emellertid svårt att mäta energi, material, luftföroreningar och annan miljöpåverkan enligt samma måttstock. Ett möjligt alternativ är att normalisera genom att dela upp varje påverkanskategori utifrån ifrågavarande kategoris sammanlagda mängd (t.ex. luftföroreningar) under ett givet år inom EU eller en enskild medlemsstat, och sedan jämföra för att se i vilken miljökategori som produktens påverkan är störst. Sådana bedömningar är ofullständiga men kan vara till hjälp vid fastställandet av de fall där högre energieffektivitet sammantaget kan leda till en negativ miljöpåverkan. 17 ILCD-handboken. Analysis of existing Environmental Impact Assessment methodologies for use in Life Cycle Assessment, Gemensamma forskningscentrumet, Institutet för miljö och hållbar utveckling, 2010. 11
41. I de fall där det på grundval av erkända verktyg och uppgifter framgår att den totala miljöpåverkan av alla de produkter som tillhör en energieffektivitetsklass för vilken inköp ska göras enligt artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet är påtagligt värre än den totala miljöpåverkan av mindre energieffektiva produkter, ska offentliga upphandlare ha möjlighet att köpa dessa mindre energieffektiva produkter. Tillräcklig konkurrens 42. Enligt energieffektivitetsdirektivet kan det uppstå ett problem då marknadsutbudet av en viss produkt är begränsat. Detta kan gälla i synnerhet riktmärken enligt ekodesigndirektivet och toppenergiklasser enligt energimärkningsdirektivet. Tillgängliga databaser såsom Top ten (www.topten.eu) kan vara till hjälp för upphandlare vid bedömningen av antalet produkter som erbjuds inom en viss kategori. Det ska emellertid noteras att Europeiska unionens domstol i mål (C-513/99) Concordia Bus Finland kom fram till att [ ] det faktum att ett av de kriterier som den upphandlande enheten tillämpar för att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet endast kunde uppfyllas av ett fåtal företag, bland vilka ett till denna enhet hörande företag, inte i sig medför att likabehandlingsprincipen åsidosätts (punkt 85). D2. Slutsats 43. I ett fall där en upphandlande enhet på rimliga grunder kan misstänka att de mest effektiva produkter/tjänster/byggnader på marknaden som samtidigt uppfyller de kriterier som anges i bilaga II till energieffektivitetsdirektivet inte uppfyller ett eller flera av de villkor som anges i artikel 6, gäller inte skyldigheten att köpa dessa produkter/tjänster/byggnader. Det åligger i detta fall enheten att på ett öppet och evidensbaserat sätt visa hur villkoren inte uppfylls. Det sätt på vilket detta ska visas ska anges i den nationella lagstiftning genom vilken artikel 6 i energieffektivitetsdirektivet införlivas, eller i andra officiella handlingar som är tillgängliga för allmänheten. 12