Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn E l s ä k e r h e t s v e r k e t s r a p p o r t 2 0 0 9
Dnr 09EV774 Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn I regleringsbrevet för 2009 fick Elsäkerhetsverket i uppdrag att utreda vissa frågor om spänningskvalitet med mera och att redovisa uppdraget senast den 15 september 2009. Härmed överlämnas rapporten Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn. Kristinehamn 2009-09-07 Magnus Olofsson Generaldirektör Horst Blüchert Teknisk direktör
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 4 2. Inledning... 5 3. Uppdraget... 5 4. Utredningens genomförande... 5 5. Begreppet spänningskvalitet... 5 6. Nuvarande regleringsordning... 6 6.1 Ellagen... 7 6.2 EMC-lagen... 9 6.3 Närmare om EMC-direktivet 2004/108/EG... 9 6.4 Elmarknadsdirektivet...11 6.5 EMC-direktivet och Elmarknadsdirektivet olika slags direktiv...11 6.6 Berörda myndigheter...11 7. Spänningskvalitet och elektromagnetiska störningar...12 7.1 Exempel på hur elektromagnetiska fenomen påverkar spänningskvalitet...13 8. Standarder inom området...14 9. Tillsyn...16 9.1 Tillsyn enligt ellagen...16 9.2 Tillsyn enligt EMC-lagen...16 10. Övervägande...17 10.1 Begreppet spänningskvalitet...17 10.2 Regleringsordningen...17 10.3 Tillsyn...19 11. Förslag...20 12. Konsekvenser...20 Förteckning över bilagor BILAGA 1 Deltagare i referensgrupp...21 BILAGA 2 Kortfattad sammanställning till yttranden...22 BILAGA 2:1 Energimarknadsinspektionens synpunkter...24 Noter...34
Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 1. SAMMANFATTNING Spänningskvalitet är enligt Elsäkerhetsverket ett begrepp som beskriver hur mycket spänningen i ett elnät avviker från den ideala spänningen i en given punkt vid ett visst tillfälle. God spänningskvalitet är enligt verket ett uttryck för låga elektromagnetiska störningar i spänningen. Det är av mycket stor betydelse för elektriska anläggningars och anordningars tillfredsställande funktion hur de elektromagnetiska störningarna hanteras. Funktionen hos elektriska anläggningar och anordningar är beroende av en tillräckligt god spänningskvalitet, det vill säga tillräckligt låga elektromagnetiska störningar i spänningen. Spänningskvaliteten påverkas av elnätens kvalitet på överföringen av el men även av elektromagnetiska störningar i den ström som flyter mellan elnät och anslutna produktionsanläggningar och elanvändare. Samhället bör ställa krav på elektromagnetisk kompatibilitet mellan elnät och anslutna elektriska anläggningar och anordningar som en grundläggande förutsättning för el som energibärare. Elsäkerhetsverkets genomgång av hur regleringsordningen beträffande spänningskvalitet avspeglar de tekniska förhållandena visar enligt verkets uppfattning bland annat att både ellagen och EMClagen innehåller bemyndiganden som omfattar elnät. Energimarknadsinspektionens bemyndigande enligt elförordningen att meddela föreskrifter enligt 3 kap. 9 ellagen inkluderar indirekt krav som rör elektromagnetisk kompatibilitet av betydelse för kvaliteten i överföring av el. Elsäkerhetsverket har å sin sida bemyndigande enligt EMC-förordningen att meddela föreskrifter om EMC-krav för fasta installationer, vilket omfattar även elnät. Bemyndigandena överlappar således varandra. EMC-lagen implementerar ett EG-direktiv som inte ger utrymme för nationella särbestämmelser. Elsäkerhetsverket anser därför att det bör övervägas hur EMC-lagen och ellagen kan koordineras så att dubbelreglering undviks och gemenskapsrätten innehålls. Verket anser att föreskrifter om EMC bör kunna meddelas endast med stöd av EMC-lagen. Beträffande gränsdragningen mellan Elsäkerhetsverket och Energimarknadsinspektionen i fråga om tillsyn över spänningskvalitet och leveranssäkerhet konstaterar rapporten att Elsäkerhetsverket har de bemyndiganden, den kompetens och de resurser som behövs för att utöva tillsynen över leveranssäkerhet och spänningskvalitet i elnäten. Verket utövar redan i dag tillsyn över elsäkerheten i näten. Det är därför rationellt och kostnadseffektivt att Elsäkerhetsverket utövar tillsynen. I rapporten lämnar Elsäkerhetsverket följande förslag: 1. Ellagen bör ändras så att det tydligt framgår att lagen inte gäller EMC. Det kan ske så att bestämmelsen i 9 kap. 8 flyttas till 1 kap. så att det framgår att bestämmelsen syftar på lagen i dess helhet. 2. EMC-lagen bör tillämpas för tekniska krav på elnät avseende spänningskvalitet. 3. Endast en myndighet bör ha föreskriftsrätt avseende spänningskvalitet. Såväl Elsäkerhetsverket som Energimarknadsinspektionen är lämpliga att meddela föreskrifter om EMC. 4. Tillsynen av spänningskvalitet bör utövas av Elsäkerhetsverket. När det gäller tillsynen avseende leveranssäkerhet bör Elsäkerhetsverket vara tillsynsmyndighet såvitt avser efterlevnaden av föreskrifter som avser elnätens beskaffenhet. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 4
2. INLEDNING Nuvarande ellag (1997:857) trädde i kraft 1998 och lagen om elektromagnetisk kompatibilitet (1992:1512), EMC-lagen, 1994. Ellagen har ändrats ett flertal gånger sedan sin tillkomst. EMClagstiftningen genomgick en omfattande ändring 2007. Ändringarna i de båda regelverken har motiverats av nytillkomna eller ändrade EU-direktiv, teknisk utveckling eller, beträffande ellagen, av de allvarliga stormar som inträffat under 2000-talet samt utvecklingen av elmarknaden. Genom den ändring som skedde i EMC-lagen 2007 klargjordes att lagen (liksom det direktiv som lagen implementerar) omfattar också fasta installationer. I dag kopplas elektriska anläggningar ihop med elnäten i anslutningspunkter för elanvändare och för elproducenter. För att uppnå föreskriven elektromagnetisk kompatibilitet 1) måste man ställa krav på elnäten för att skapa goda förutsättningar för elektriska anläggningars och anordningars funktion. I snittet mellan elnäten sinsemellan samt mellan elnät och anslutna elproducenter och elanvändare möts de båda regelverken. Genom ändringarna i ellagen och EMC-lagen, som har skett oberoende av varandra, råder enligt Elsäkerhetsverket viss oklarhet i frågan om med stöd av vilken lagstiftning tekniska krav på elnät ska ställas och som en konsekvens av detta vilken eller vilka myndigheter som ska meddela föreskrifter om och utöva tillsyn över spänningskvalitet för elnät. 3. uppdraget I regleringsbrevet för budgetåret 2009 fick Elsäkerhetsverket följande uppdrag: Elsäkerhetsverket ska utreda begreppet spänningskvalitet i syfte att klargöra om den nuvarande regleringsordningen avspeglar de bakomliggande tekniska förhållandena. Verket ska under utredningen samråda med Energimarknadsinspektionen och andra berörda myndigheter och organisationer. I uppdraget ingår vidare att lämna förslag på gränsdragning mellan Elsäkerhetsverket och Energimarknadsinspektionen såvitt avser tillsyn av leveranssäkerhet och överföringskvalitet i elnäten. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 15 september 2009. 4. Utredningens genomförande En intern arbetsgrupp har ansvarat för utredningen inom verket. Under utredningens gång har arbetsgruppen haft överläggningar med ett antal berörda företag och myndigheter, däribland Energimarknadsinspektionen, i en referensgrupp. Deltagarna har också beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till denna rapport. I viss utsträckning har inkomna synpunkter beaktats i rapporten. Deltagare i referensgruppen och en sammanfattning av yttrandena finns i bilaga, 1. Utredningen har begränsats till spänningskvalitet i starkströmsanläggningar 2). När rapporten använder benämningen elektrisk anläggning avses starkströmsanläggning. Vidare använder utredningen begreppet leveranssäkerhet 3) som beskrivning av en av faktorer som elnätsföretagen själva kan påverka, det vill säga avbrottsfrekvens och avbrottens längd i deras nät, jämför prop. 2008/09:141, s. 27. Slutligen har begreppet överföringskvalitet använts med innebörden spänningskvalitet, en annan faktor som elnätsföretagen själva kan påverka, jämför prop. 2001/02:56, s. 21. 5. BEGREPPET SPÄNNINGSKVALITET Elektrisk spänning är ett sammanfattande mått på det elektriska fältet mellan två lägen i rummet, exempelvis mellan två elektriska ledare. När elektrisk spänning driver elektrisk ström genom en ledare uppstår ett magnetiskt fält. Överföring av elektrisk energi sker elektromagnetiskt, det vill säga genom samverkande elektriska och magnetiska fält. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 5
På den elektriska energins väg från generering till användning är elektriska anläggningars 4) och anordningars 5) funktion central. Elektriska anläggningar omfattar allt från elnät för allmän distribution och industriella elnät till kraftverk. Exempel på elektriska anordningar är elektriska hushållsapparater eller stora eldrivna industrimaskiner. Spänningskvalitet är ett begrepp som beskriver hur mycket spänningen i ett elnät avviker från den ideala spänningen. Elnätens tekniska uppgift är att överföra elektrisk energi med tillräckligt god spänningskvalitet i elnätets anslutningspunkter. 6) Det finns olika sätt att beskriva spänningens avvikelse från dess ideala tillstånd. De två mest vanliga sätten är att dels utgå från en nominell spänning med acceptabla avvikelser och där övriga avvikelser betraktas som elektromagnetiska störningar 7), dels utgå från en ideal spänning där alla avvikelser betraktas som elektromagnetiska störningar. Det första sättet bygger på en praktisk syn på elnäten och tar fasta på att det är normalt med variationer av spänningen, bara dessa variationer håller sig inom acceptabla gränser medan övriga elektromagnetiska fenomen är störningar. Det andra sättet bygger på en mera fullständig syn på hur de elektromagnetiska fenomenen påverkar elektriska anläggningar och anordningars funktion. Oberoende av vilket sätt som används för beskrivning av spänningskvalitet, så anses spänningen vara av god kvalitet när spännings- och frekvensvariationerna är låga och när även andra elektromagnetiska fenomen har sådana egenskaper att dessa inte leder till otillfredsställande funktion hos elektriska anläggningar och anordningar. God spänningskvalitet är således en teknisk aspekt som är en grundläggande förutsättning för tillfredsställande funktion hos elektriska anläggningar och anordningar som är anslutna till elnäten. Spänningskvaliteten är i sin tur beroende av produktionsanläggningars och elanvändares strömbelastning av elnäten och av elektromagnetiska fenomen som uppträder i själva elnäten. Elektromagnetiska fenomen kan leda till nedsättning av prestanda hos elektriska anläggningar och anordningar och kan ha sådana egenskaper som leder till risker för elsäkerheten. 6. NUVARANDE REGLERINGSORDNING Bestämmelser av betydelse för spänningskvalitet finns i ellagen (1997:857) och lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompabilitet (EMC-lagen) samt elförordningen (1994:1250), starkströmsförordningen (2009:22), förordningen (1994:1806) om systemansvar för el och förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet som utfärdats med stöd av ellagen respektive EMC-lagen. EMC-lagen Systemansvar driftsäkerhet 8 kap. ellagen Nätverksamhet 3 kap. ellagen Skyddsåtgärder 9 kap. ellagen spänningskvalitet Figur 1. Spänningskvalitet och lagrum Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 6
Genom EMC-lagen, ellagen och myndigheternas föreskrifter är olika EU-direktiv genomförda. Tekniska specifikationer av betydelse för kvaliteten i överföringen av el, spänningskvalitet och EMC finns i standarder som har utarbetats internationellt. 6.1 Ellagen Bestämmelser om systemansvaret ges i 8 kap. ellagen Det övergripande systemansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert inom hela eller delar av landet regleras i ellagens 8 kap. Driftsäkerheten förstås som att kortsiktigt upprätthålla en balans mellan produktion och förbrukning av el så att den totala inmatningen till och det totala uttaget från det samlade elnätet är lika stort vid varje givet tillfälle. Om så inte är fallet uppstår omedelbart frekvens- och spänningsvariationer och, om störningarna når en viss omfattning, omfattande strömavbrott. Enligt 1 förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el har Affärsverket svenska kraftnät systemansvaret för el. Bestämmelser för vad som avses med nätverksamhet ges i 1 kap. 4 och 3 kap. 1 ellagen Med nätverksamhet avses enligt 1 kap. 4 ellagen att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningar, ställverk och transformatorstationer, anslutning av elektriska anläggningar, mätning och beräkning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Ett företag som bedriver nätverksamhet ansvarar enligt 3 kap. 1 för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av sitt ledningsnät och, i tillämpliga fall, dess anslutning till andra ledningsnät. Företaget ansvarar också för att dess ledningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. 3 kap. 1 fick sin nuvarande lydelse genom lagen (2005:404) om ändring i ellagen och anger de allmänna skyldigheter som den som bedriver nätverksamhet har beträffande hanteringen av sitt nät. Lagändringen var ett led i genomförandet av elmarknadsdirektivet 2003/54/EG (prop. 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.). Paragrafen infördes efter förslag av lagrådet som i sitt yttrande över det remitterade lagförslaget anförde att det med hänsyn till direktivet klart borde framgå vem som är i direktivets mening ansvarig för de ifrågavarande överföringssystemen och vilka skyldigheter som följer av detta ansvar. Enligt 3 kap. 6 och 7 är innehavare av nätkoncession skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning om det inte finns särskilda skäl som talar emot anslutningen. Med utgångspunkt i dessa bestämmelser har elnätsföretagen rätt att ställa administrativa, ekonomiska och tekniska krav på elektriska anläggningars beskaffenhet och drift. Enligt 3 kap. 9 ska överföringen av el vara av god kvalitet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka krav som ska vara uppfyllda för att överföringen ska vara av god kvalitet, andra respektive fjärde stycket. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse genom lagen (2005:1110) om ändring i ellagen. Kravet på god kvalitet i överföringen av el infördes emellertid redan genom lagen (2002:121) om ändring i ellagen. I 3 kap. 9 a e finns bestämmelser som syftar till att förebygga leveransavbrott, bland annat om skyldighet för elnätsföretagen att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser och åtgärdsplaner avseende leveranssäkerhet. Paragraferna tillkom genom lagen (2005:1110) om ändring i ellagen. Det huvudsakliga motivet till ändringarna 2005 var de allvarliga leveransavbrott som inträffat i samband med stormen Gudrun som drabbade södra Sverige 2005. Samtidigt ändrades också utformningen av bemyndigandet i 3 kap. 9. Lagtexten pekade tidigare ut nätmyndigheten som den myndighet som efter regeringens bestämmande fick meddela föreskrif Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 7
ter om god kvalitet på överföring av el. Genom lagändringen överlämnades åt regeringen att besluta vilken myndighet som lämpligen bör föreskriva om kraven på elöverföring. Vidare utökades bemyndigandet till att avse föreskrifter om vilka krav som skall vara uppfyllda för att överföringen av el skall vara av god kvalitet. I den bakomliggande propositionen (2005/06:27 Leveranssäkra elnät) anförde regeringen, s. 28, i denna fråga att det inte är möjligt att i ellagen reglera detaljerade krav på utförande av elnätet för att säkerställa en leveranssäker elöverföring eftersom den tekniska utvecklingen ständigt går framåt och samhällets krav på leveranssäkerhet förändras med tiden. Med ändringen av bemyndigandet kan regeringen bemyndiga den för ändamålet mest lämpade myndigheten att utfärda myndighetsföreskrifter om vilka krav som ska ställas för att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Regeringen bemyndigade därefter nätmyndigheten att utfärda föreskrifter om de krav som ska vara uppfyllda för att överföring av el ska vara av god kvalitet enligt 3 kap. 9 ellagen, jämför 15 i elförordningen (1994:1250, ändrad genom 2006:1138). Enligt 1 elförordningen är det Energimarknadsinspektionen som är nätmyndighet. I författningskommentaren till bemyndigandet i 3 kap. 9 anförde regeringen, s. 56, följande. Bemyndigandet i fjärde stycket har utformats enligt Lagrådets förslag. Genom ändringen framgår det att föreskrifterna får avse de krav som skall vara uppfyllda för att överföringen av el skall vara av god kvalitet. Föreskrifterna får avse en precisering av vilka kvalitativa krav på överföringen som skall vara uppfyllda, exempelvis i fråga om avvikelser i spänning och frekvens, transienter och övertoner. Föreskrifterna får även avse exempelvis tekniska krav i syfte att säkerställa en leveranssäker överföring av el. Någon definition av begreppet spänningskvalitet har inte införts i ellagen. I propositionen (prop. 2001/02:56) som föregick 2002 års ändring anförde emellertid regeringen bland annat följande, s. 32. En grundläggande skyldighet för alla nätkoncessionshavare är att överföra el till alla elanvändare som är anslutna till hans nät. En viktig komponent i denna skyldighet är att överföringen är av tillräckligt god kvalitet. De allvarligaste bristerna i överföringen är sådana som kan hota elsäkerheten, det vill säga orsaka person- eller sakskada eller störningar i driften av det egna nätet eller andra elektriska anläggningar. Den grundläggande regeln om elsäkerhet finns i 9 kap. 1 ellagen. Med stöd av ett bemyndigande i den paragrafen har regeringen och Elsäkerhetsverket utfärdat ett antal föreskrifter om elsäkerheten. Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet i frågor om elsäkerhet. Det förekommer emellertid brister i överföringen som inte hotar elsäkerheten. De vanligaste typerna av sådana brister är dels att överföringen helt avbryts, varigenom elanvändarna inte alls får någon el, dels att spänningen hos den överförda elen avviker alltför mycket från det nominella värdet, vilket är 230 volt för hushåll. Strömavbrott kan bero på både brister hos själva nätet och yttre påverkan på nätet, till exempel genom att träd blåser ner på ledningarna. Bristande spänningskvalitet beror i allmänhet på att nätet har för låg kapacitet, vilket medför att spänningen påverkas av variationer i belastningen, det vill säga det samlade uttaget av el från nätet vid varje givet tillfälle. Då belastningen ökar sjunker spänningen och vice versa. Vid mera allvarliga brister i nätets kapacitet påverkas hela nätet medan vid mindre brister endast elanvändare längst ut på nätet påverkas. Om sådana brister i spänningskvaliteten förekommer kan det leda till att elektrisk utrustning skadas eller fungerar felaktigt eller inte alls. Frågor om kvalitetsbrister i överföringen ingår redan idag i tillsynen av nätverksamheten. Det saknas emellertid kriterier för kvaliteten hos överföringen, vilket försvårar den praktiska tillsynen. Därför bör det i lagstiftningen införas sådana kriterier. Det är emellertid en grannlaga uppgift att utforma föreskrifter med dessa kriterier. Den föreskrift som regeringen föreslår skall införas i ellagen är därför mycket allmänt hållen. Föreskriften bör kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 8
kvaliteten hos överföringen. Innan sådana föreskrifter meddelas kommer regeringen att ge ett uppdrag åt nätmyndigheten att, i samråd med den systemansvariga myndigheten (Affärsverket svenska kraftnät) och företrädare för elbranschen, ta fram ett underlag för dessa föreskrifter. Som vägledning vid detta arbete bör bland annat användas vissa standarder som finns på detta område. Bestämmelser om skyddsåtgärder finns i 9 kap. ellagen Enligt 9 kap. 1 ellagen som omnämns i utdraget ovan ska elektriska anläggningar, elektriska anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel och elektriska installationer vara så beskaffade och placerade samt brukas på sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- eller sakskada eller störning i driften vid den egna anläggningen eller vid andra elektriska anläggningar. Av 9 kap. 8 ellagen framgår vidare att särskilda bestämmelser om elektromagnetisk kompatibilitet finns i lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet. I specialmotiveringen till denna bestämmelse hänvisar propositionen (1996/07:136) s. 179 till 7 utredningens förslag. Med utredningen förstås här SOU 1995:108 Ny ellag. Utredningen hänvisar i sin tur, s. 146, till propositionen (1992/93:47) om en ny lag om elektromagnetisk kompatibilitet, s. 18. Föredraganden konstaterar där att det med införandet av EMC-direktivet saknas grund för att i fortsättningen reglera EMC-frågor med stöd av ellagen och att en ny lag om elektromagnetisk kompatibilitet därför borde införas. 6.2 EMC-lagen Lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet (EMC-lagen) trädde i kraft 1994. Genom lagen, förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet och myndighetsföreskrifter meddelade med stöd av förordningen genomfördes rådets direktiv 89/336/EEG, EMCdirektivet. Ett nytt EMC-direktiv Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/108/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet och om upphävande av direktiv 89/336/EEG antogs den 15 december 2004. Direktivet föranledde ändringar i EMC-lagen och förordningen, lagen (2007:352) om ändring i lagen om elektromagnetisk kompatibilitet och förordningen (2007:360) om ändring i förordningen om elektromagnetisk kompatibilitet. Enligt 1 EMC-lagen, som närmast är en bemyndigandelag, får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer i fråga om kommunikationer eller näringsverksamhet eller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa meddela föreskrifter om bland annat krav på egenskaper hos eller användning av utrustning för att den ska kunna fungera tillfredsställande i sin elektromagnetiska omgivning utan att orsaka oacceptabla störningar för annan utrustning (elektromagnetisk kompatibilitet). Utöver detta grundläggande bemyndigande innehåller lagen bestämmelser om tillsyn och ansvar. EMC-förordningen innehåller, förutom definitioner, och bemyndiganden, bestämmelser om skyddskrav på den utrustning som omfattas av lagstiftningen, 4. Enligt 9 får Elsäkerhetsverket meddela föreskrifter bland annat om skyddskraven enligt 4 och om dokumentation av god branschpraxis vid installation av fasta installationer. Elsäkerhetsverket har meddelat föreskrifter om elektromagnetisk kompatibilitet, ELSÄK-FS 2007:1. 6.3 Närmare om EMC-direktivet 2004/108/EG Bestämmelserna i direktivet gäller enligt artikel 1 utrustnings elektromagnetisk kompatibilitet. Syftet med direktivet är att den inre marknadens funktion ska säkerställas genom att det inom den Europeiska gemenskapen ställs samma krav på utrustningars elektromagnetiska kompatibilitet. Med elektromagnetisk kompatibilitet avses enligt artikel 2 en utrustnings förmåga att fungera tillfredsställande i sin elektromagnetiska omgivning utan att introducera oacceptabla elektromagnetiska störningar för annan utrustning i denna omgivning. Med utrustning avses enligt artikel 2 apparat eller fast installation. Med fasta installationer avses Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 9
en särskild kombination av apparater, och i förekommande fall, andra anordningar som monterats på en i förhand bestämd plats i syfte att användas där permanent. I artikel 5 och bilaga 1 till direktivet anges kraven på elektromagnetisk kompatibilitet för utrustning, de så kallade skyddskraven. Skyddskraven innebär i huvudsak att utrustning ska kunna fungera tillfredsställande i sin elektromagnetiska omgivning utan att introducera elektromagnetiska störningar (emission) som medför att annan utrustning inte kan fungera som avsett. Skyddskraven består således till en del av kravet att utrustning ska ha en viss tålighet (immunitet) mot elektromagnetisk störning. Utrustning ska vidare ha en sådan tålighet mot den elektromagnetiska störning som kan förväntas vid avsedd användning att dess avsedda funktion inte i oacceptabel utsträckning försämras. Viss grad av elektromagnetisk störning måste således accepteras. Till exempel måste en tillfällig störning av ljudet i en radiomottagare accepteras i anslutning till att elektriciteten i en annan utrustning sätts på eller av. Vad som är en acceptabel störning är en avvägning mellan betydelsen av att en utrustning fungerar och kostnaderna för att komma tillrätta med en störning. I bilaga 1 punkten 2 finns dessutom ett särskilt skyddskrav för fasta installationer. En fast installation ska installeras enligt god branschpraxis (good engineering practices i den engelska versionen) och i enlighet med komponenttillverkarnas information om hur de ingående komponenterna är avsedda att användas för att tillgodose kraven på elektromagnetisk kompatibilitet. Här återges (14) och (18) i direktivets inledande skäl, eftersom de ger vägledning till förståelse av bland annat innebörden av begreppet fasta installationer. (14) Tillverkare av utrustning som är avsedd att anslutas till nät bör konstruera sådan utrustning på ett sätt som inte leder till oacceptabelt försämrad nätdrift när den används under normala driftsvillkor. Nätoperatörer bör konstruera sina nät på ett sätt som gör att tillverkare av utrustning som är avsedd att anslutas till nät inte åläggs orimligt merarbete för att förebygga en oacceptabelt försämrad nätdrift. De europeiska standardiseringsorganen bör ta lämplig hänsyn till detta mål (och de samlade effekterna av de relevanta typerna av elektromagnetiska fenomen) när de utarbetar harmoniserade standarder. (18) Fasta installationer, bland annat stora maskiner och nät, kan alstra elektromagnetiska störningar eller påverkas av dessa. Det kan finnas en gränsyta mellan fasta installationer och apparater, och de elektromagnetiska störningar som alstras av fasta installationer kan påverka apparater och tvärtom. Vad beträffar den elektromagnetiska kompatibiliteten är det irrelevant om den elektromagnetiska störningen alstras av en apparat eller en fast installation. Fasta installationer och apparater bör därför omfattas av en sammanhängande och uttömmande ordning med väsentliga krav. Det bör vara möjligt att tillämpa harmoniserade standarder på fasta installationer för att bevisa överensstämmelse med de väsentliga krav som omfattas av sådana standarder. Kommissionen har den 21 maj 2007 givit ut Guide for the EMC Directive 2004/108/EC. Även om guiden är utgiven av Kommissionen är den inte ett rättsligt bindande dokument. Guiden ger vägledning i tolkningen av direktivet. Under 1.3 Defining the scope of fixed installations, s. 26, i Guiden, står följande. Fixed installations is thus an all encompassing term that applies to all electrical installations that have been constructed with the intention of being permanent. The definition covers all installations from the smallest residential electrical installation through to national electrical and telephone networks, including all commercial and industrial installations. Examples of fixed installations: Industrial plants, power plants, power supply networks, telecommunication networks, cable TV networks, computer networks, airport luggage handling installations, airport runway lighting installations, automatic warehouses, skating hall ice ring machinery installations, storm surge barrier installations (with the control room), wind turbine stations, car assembly plants, water pumping stations, water treatment plants, railway infrastructure, air conditioning installations Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 10
6.4 Elmarknadsdirektivet Av betydelse i detta sammanhang är också det så kallade elmarknadsdirektivet. 2003 antogs det så kallade inre marknadspaketet av Europaparlamentet och rådet. Paketet omfattar två direktiv och en förordning. Ett av direktiven, direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det så kallade elmarknadsdirektivet, genomfördes i ellagen 2004 genom ändringar i 3 kap. prop. 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv för de inre marknaderna för el och naturgas m.m. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna se till att frågor som rör försörjningstrygghet övervakas. Vid behov får medlemsstaterna överlåta denna uppgift åt de tillsynsmyndigheter som avses i artikel 23.1. Denna övervakning skall i synnerhet omfatta balansen mellan tillgång och efterfrågan på den inhemska marknaden, förväntad framtida efterfrågan, ytterligare kapacitet som planeras eller håller på att anläggas, samt nätens kvalitet och underhållsnivå samt åtgärder för att täcka efterfrågetoppar och hantera brister i leverans från en eller flera leverantörers sida. De behöriga myndigheterna skall senast den 31 juli vartannat år offentliggöra en rapport i vilken resultaten av övervakningen av dessa frågor och de åtgärder som vidtagits eller planerats skall anges; rapporten skall därefter genast överlämnas till kommissionen. Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna se till att tekniska säkerhetskriterier definieras och att det utarbetas och offentliggörs tekniska regler, som anger lägsta tekniska konstruktions- och driftkrav för anslutning till systemet av produktionsanläggningar, distributionssystem, direktanslutna konsumenters utrustning, länkutrustning och direktledningar. Kraven i form av nationella föreskrifter ska enligt artikeln anmälas till kommissionen för granskning, så att nationella föreskrifter om tekniska krav inte leder till handelshinder eller rör områden som redan omfattas av gemenskapsrättslig lagstiftning. Med hänvisning till bland annat Elsäkerhetsverkets instruktion (se nedan) och de bemyndiganden som fanns i 9 kap. 1 och 8 kap. 1 ellagen och de föreskrifter som Affärsverket svenska kraftnät och Elsäkerhetsverket meddelat med stöd av dessa, bedömde regeringen i propositionen (s. 45) att artikel 5 inte ledde till att Sverige behöver vidta ytterligare åtgärder. 6.5 EMC-direktivet och Elmarknadsdirektivet olika slags direktiv För att komma till rätta med de tekniska handelshindren på den inre marknaden och främja den fria rörligheten för varor, antog EU 1985 den s.k. nya metoden för harmonisering av tekniska regler. Nya metoden-direktiv anger exempelvis viktiga hälso- och säkerhetskrav för respektive produktgrupp. De europeiska standardiseringsorganisationerna får sedan i uppdrag att inom sina ansvarsområden utarbeta harmoniserade Europastandarder som uppfyller säkerhetskraven i direktiven. Har en tillverkare använt sig av en standard som harmoniserats mot direktivet föreligger presumtion för att kraven i direktivet har uppfyllts. Därmed har en tillverkare rätt att sätta utrustningen på marknaden. EMC direktivet är ett nya metoden-direktiv (se (12) i direktivets skäl) som syftar till fri rörlighet för varor, i det här fallet utrustning, medan elmarknads- och elförsörjningsdirektiven är direktiv som syftar till en harmonisering av den inre marknaden för el där rättvis konkurrens ska råda samt till att trygga elförsörjningen. Dessa är inte några nya metoden-direktiv med tekniska krav i harmoniserade standarder. EMC-direktivet gäller för elektrisk utrustning som i sin tur omfattar både apparater och fasta installationer. Nya metoden-principen gäller således även fasta installationer. Detta betyder att fasta installationer och apparater kontrolleras på samma sätt och att samma tillsynsprinciper gäller för apparater och fasta installationer. Detta avspeglas också i EMC-lagen. Om det visar sig att en fast installation alstrar oacceptabla störningar har således Elsäkerhetsverket rätt att ingripa enligt lagen. 6.6 Berörda myndigheter De myndigheter som berörs av frågor om spänningskvalitet är Elsäkerhetsverket, Energimarknads Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 11
inspektionen och Affärsverket svenska kraftnät. Elsäkerhetsverket är enligt sin instruktion (2007:1121) förvaltningsmyndighet för tekniska säkerhetsfrågor på elområdet. De övergripande målen för verksamheten är att förebygga skador orsakade av elektricitet på person och egendom samt störningar på radiokommunikation och näringsverksamhet inom området elektromagnetisk kompatibilitet. Energimarknadsinspektionens uppgifter är enligt instruktionen (2007:1118) bland annat att ansvara för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen enligt ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) med undantag för frågor om försörjningstrygghet enligt 8 a kap., och lagen (1978:160) om vissa rörledningar samt för tillsynen och regelgivningen enligt fjärrvärmelagen (2008:263). Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) har enligt instruktionen (2007:1119) till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. 7. SPÄNNINGSKVALITET OCH ELEKTROMAGNETISKA STÖRNINGAR All elektrisk energi överförs elektromagnetiskt. Den elektriska energin omvandlas från och till andra energiformer såsom ljus, mekanisk rörelse och värme. På elens väg från framställning till användning är elektriska anläggningars och anordningars avsedda funktion central för systemet och därför är det av vikt att deras förmåga att fungera tillfredställande inte försämras på grund av elektromagnetiska fenomen. Begreppet spänningskvalitet får, som ovan nämnts, ses som en beskrivning av hur spänningen i ett elnäts anslutningspunkter avviker från den ideala spänningen. De internationella och europeiska standardiseringsorganen 8) listar följande vanliga ledningsbundna elektromagnetiska fenomen: Lågfrekventa fenomen Långsamma variationer i leveransspänningen Övertoner, mellantoner Överlagrade signaler för kommunikation på elnät 9) Spänningsvariationer Kortvariga spänningssänkningar och avbrott Spänningsobalans 10) Variationer i kraftfrekvens Inducerade lågfrekventa spänningar Likspänningskomponenter i växelspänningsnät Högfrekventa fenomen Inducerade spänningar eller strömmar Kontinuerliga vågor Modulerade vågor Monopolära transienter enstaka eller som pulsskur Oscillerande transienter enstaka eller som pulsskur Dessa elektromagnetiska fenomen kan i en given punkt påverka spänningens kvalitet på sådant sätt att den blir till en elektromagnetisk störning som kan försämra funktionen hos anslutna utrustningar. Hur mycket elektromagnetiska störningar i form av ström påverkar spänningskvaliteten beror på samspelet mellan elnätet och till detta anslutna andra elnät eller samspelet mellan elnätet och anslutna elanvändare och elproducenter. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 12
7.1 Exempel på hur elektromagnetiska fenomen påverkar spänningskvalitet Ett exempel på hur snabba spänningsvariationer yttrar sig i ett flimrande ljusflöde, är när ett stålverk är anslutet till ett nät med låg kortslutningseffekt och stålverkets så kallade ljusbågsugnar drar en ström som varierar med storleksordningen tio större ändringar per sekund. Detta ger motsvarande variationer i spänningen vilket orsakar flimmer i ljusflödet från elektrisk belysning. Ett annat exempel är kortvariga spänningssänkningar som kan orsakas av åsknedslag i kraftledningar med blanka ledare så kallade friledningar. Strömmen från åskan orsakar elektriska överslag genom luften mellan ledningens faslinor och/eller till jord. Ledningen kopplas tillfälligt bort genom automatisk öppning av effektbrytare i ledningens ände/ändar och återinkopplas efter en förinställd tid som ska vara tillräcklig för att ljusbågar ska hinna slockna. Under hela kedjan från åsköverslaget, bortkoppling av ledningen och efterföljande återinkoppling upplever till denna anläggningsdel anslutna elektriska anläggningar och anordningar ett kortvarigt avbrott eller en kortvarig spänningssänkning. Alltför låga spänningar uppträder vanligen till följd av spänningsfall under tider med hög elanvändning och drabbar oftast elanvändare som befinner sig långt ut i elnätet. Avvikelser från den nominella spänningen kan leda till försämring av den optimala funktionen hos elektriska anläggningar eller anordningar. Vidare kan avvikelserna leda till ökad uppvärmning av elmateriel och över tiden ger en minskad livslängd. Större frekvensavvikelser kan orsaka drifts- och funktionsstörningar. Obalans mellan fasspänningar i ett trefasigt växelströmssystem kan ge upphov till minskad prestanda och förkortad livslängd för elmotorer. Övertoner och mellantoner alstras i regel av till elnäten anslutna elektriska anläggningar eller anordningar såsom exempelvis omriktare och ljusbågsugnar. Över- och mellantoner kan ge upphov till felfunktioner och ökad uppvärmning. En elektromagnetisk störning som alstras i en elektrisk anläggning eller anordning som är ansluten till ett elnät kan fortplanta sig genom elnätet till en annan elektrisk anläggning eller anordning som är ansluten till samma elnät, vilket visas i figur 2. elektromagnetisk störning störkälla mottagare Figur 2. Elektromagnetisk störning som fortplantar sig via ett elnät. Liksom anslutna elektriska anläggningar eller anordningar kan även elnätet alstra elektromagnetiska störningar vilket visas i den vänstra delen av figur 3. Ett exempel är kortvariga spänningssänkningar. Även anslutna elektriska anläggningar eller anordningar kan alstra elektromagnetiska störningar genom att exempelvis belastningen drar ström som försämrar spänningskvaliteten i elnätet. Den försämrade spänningskvaliteten i elnätet kan i sin tur påverka funktionen av till nätet anslutna elektriska anläggningar eller anordningar men även apparater som ingår i själva elnätet. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 13
elektromagnetisk störning störkälla elektromagnetisk störning mottagare mottagare störkälla Figur 3. Elektromagnetisk störning som utbreder sig från elnätet till en ansluten elektrisk anläggning eller anordning och omvänt. I figur 4 visas fall när elektromagnetiska störningar utbreder sig mellan elnät, vilket innebär att ett elnät kan påverka ett annat elnät. En elektromagnetisk störning kan även alstras inom ett elnät och fortplanta sig genom ett eller flera andra elnät till ett elnät längre bort och där påverkar själva nätets spänningskvalitet och försämrar funktionen av anslutna elektriska anläggningar eller anordningar. elektromagnetisk störning störkälla elektromagnetisk störning mottagare mottagare störkälla Figur 4. Elektromagnetisk störning som utbreder sig från ett elnät till ett annat och omvänt. I princip kan även kraftverk alstra elektromagnetiska störningar men det är sällsynt. I stamnätet finns många stora generatorer anslutna såsom vatten- och kärnkraftverk som har sådan styrka att det krävs mycket kraftiga elektromagnetiska störningar för att påverka spänningskvaliteten. Elnätens spänningskvalitet avtar normalt med fallande spänningsnivå, det vill säga efter varje transformering till lägre spänning. Detta eftersom flertalet störningar härrör från elektriska anläggningar och anordningar anslutna på lägre spänningsnivåer. Till sist ska nämnas att denna del av rapporten begränsas till en kortfattad beskrivning av i uppdraget ingående elektromagnetiska fenomen och deras verkningar. I övrigt hänvisas till facklitteraturen i ämnet, genomförda utredningar, forskningsrapporter med mera som finns inom området. Orsak till och verkningar av nämnda elektromagnetiska fenomenen är ingen teknisk tvistefråga. 8. standarder INOM OMRÅDET I dag finns det en serie internationella standarder inom området elektromagnetisk kompatibilitet som skapar goda förutsättningar för att elektriska anläggningar och anordningar kan fungera tillfredsställande med avseende på elektromagnetiska störningar, såväl vad gäller emission som immunitet. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 14
Standarderna är framtagna av IEC och införda som europeiska standarder av CENELEC. Dessa EMC-standarder ingår i en serie som heter 61000 och innehåller följande delar: del 1 med introduktion, grundläggande principer, definitioner och terminologi del 2 med beskrivningar av EMC-miljön, klassificering av miljöer och kompatibilitetsnivåer del 3 med gränsvärden för emission och i fall det saknas en produktstandard även gränsvärden för immunitet del 4 med mät- och provningsmetoder del 5 med vägledningar för installation av apparater och metoder för minskning av störningar del 6 tillhandahållande av generiska standarder för produktfamiljer del 9 med övriga standarder. Varje del är uppdelad i flera undergrupper som är utgivna som standarder, tekniska specifikationer eller tekniska rapporter. Standarderna tjänar som horisontella standarder för implementering av EMC-fordringar i produktstandarder som därefter kan harmoniseras med Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/108/EG om elektromagnetisk kompatibilitet. Inom del 2 finns kompatibilitetsnivåer för både allmän distribution för lågspänning (SS-EN 61000-2-2), allmän distribution för mellanspänning (SS-EN 61000-2-12) samt för industriella mellanspänningsnät (SS-EN 61000-2-4). Med utgångspunkt från kompatibilitetsnivåer i dessa standarder kan man ställa krav på planeringsnivåer för spänningskvalitet i elnäten samt emission från och immunitet av utrustningar. Den svenska standarden SS-EN 61000-2-2 11) behandlar ledningsbundna störningar i frekvensområdet 0-9 khz, för signalering på elnätet dock upp till 148,5 khz. Den anger kompabilitetsnivåer för allmänna distributionsnät för lågspänning med en nominell spänning av högst 420 V enfas eller 690 V trefas och 50 eller 60 Hz nominell frekvens. De i standarden angivna kompatibilitetsnivåerna gäller i elnätens anslutningspunkter. Kompatibilitetsnivåerna är specificerade för elektromagnetiska störningar av de slag som kan förväntas i allmänna distributionsnät för lågspänning och avsedda att tjäna som vägledning för att fastställa gränser för emission och immunitet för utrustning som utsätts för ledningsbundna störningar som förekommer i allmänna distributionsnät. Standarden innehåller inga kompatibilitetsnivåer för kortvariga spänningssänkningar och avbrott, transienta överspänningar, likspänningskomponenter och signalering på nätet. En ny svensk standard med beteckningen SS-EN 61000-2-12 12) kom 2003 och behandlar ledningsbundna störningar i frekvensområdet 0 khz till 9 khz, för signalering på elnätet dock upp till 148,5 khz. Den anger kompatibilitetsnivåer för allmänna distributionsnät för mellanspänning med en nominell spänning mellan 1 och 35 kv trefas och 50 eller 60 Hz nominell frekvens. Standarden omfattar samma ledningsbundna elektromagnetiska störningar som SS-EN 61000-2-2. Som ett resultat av att el ingår som produkt i EU:s produktansvarsdirektiv (85/374/EEC) har CE NELEC tagit fram en europeisk standard, EN 50 160 13) som fastställdes första gången 1999. Standarden beskriver spänningens egenskaper i elnät för allmän distribution för låg- och mellanspänning upp till och med 35 kv i anslutningspunkten under normala driftsförhållanden. Den behandlar i princip samma elektromagnetiska fenomen som finns i motsvarande EMC-standarder men ger inga kompatibilitetsnivåer. Spänningsegenskaperna som är angivna i denna standard är inte avsedda som EMC-nivåer eller gränsvärden för emission av ledningsbundna störningar i allmänna distributionsnät. De är inte heller avsedda att definiera fordringar i produktstandarder och installationsstandarder. Idag gäller utgåva 3 som fastställdes 2008 och en ny utgåva 4 är klar för fastställande av CENELEC:s Technical Board. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 15
9. TILLSYN I uppdraget ingår också att lämna förslag på gränsdragning mellan Elsäkerhetsverket och Energimarknadsinspektionen såvitt avser tillsyn av leveranssäkerhet och överföringskvalitet i elnäten. Verket uppfattar att med överföringskvalitet enligt uppdragen avses spänningskvalitet. 9.1 Tillsyn enligt ellagen Bestämmelser om tillsyn enligt ellagen finns i 12 kap. Tillsynen över efterlevnaden av lagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas enligt 1 av den eller de myndigheterna som regeringen bestämmer såvitt avser elsäkerheten och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet. Tillsynen i övrigt utövas av nätmyndigheten. Nätmyndigheten är vidare tillsynsmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1228/2003 om villkor för tillträde till gränsöverskridande elhandel. Enligt 1 förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el har Affärsverket svenska kraftnät systemansvaret för el, enligt 15 starkströmsförordningen (2009:22) är Elsäkerhetsverket tillsynsmyndighet för frågor om elsäkerhet och enligt 1 elförordningen (1994:1250) är det Energimarknadsinspektionen som är nätmyndighet. Tillsynsmyndigheterna har rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs, 2. En tillsynsmyndighet får enligt 3 meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Besluten enligt 2 och 3 får förenas med vite. Föreläggande enligt 3 som avser elsäkerhet eller driftssäkerhet hos det nationella elsystemet gäller omedelbart. I 4 och 5 finns särskilda bestämmelser om tillsyn som avser elsäkerhet eller driftssäkerheten i det nationella elsystemet. Enligt dessa bestämmelser har tillsynsmyndigheterna relativt långtgående befogenheter. Elsäkerhetsverket får bland annat förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad om det är påkallat av elsäkerhetsskäl och i vissa fall förbjuda användning eller tillhandahållande av elektrisk materiel. För tillsynen som avser elsäkerhet eller driftsäkerheten hos det nationella elsystemet har tillsynsmyndigheten enligt 5 rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra områden, dock inte bostäder. Även för nätmyndighetens tillsyn finns särskilda bestämmelser. Dessa är till stor del inriktade på övervakning av elmarknaden och eltarifferna. 9.2 Tillsyn enligt EMC-lagen Enligt 2 ska den myndighet som regeringen bestämmer utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsmyndigheten har rätt att i den utsträckning det behövs för tillsynen 1. få del av upplysningar och handlingar, 2. hos den som tillverkar, saluför, hyr ut eller till Sverige för in utrustning, få tillgång till utrustning för att kontrollera den, och 3. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder. Om det är påkallat från skyddssynpunkt får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Tillsyn över efterlevnaden av EMC-förordningen och föreskrifter meddelade med stöd av förordningen utövas enligt 12 av: Post- och telestyrelsen, i fråga om radio- och teleterminalutrustning som avses i 2 lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning, Vägverket, i fråga om utrustning som avses i 10, och Elsäkerhetsverket, i fråga om övrig utrustning. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 16
10. ÖVERVÄGANDEN Det är ett samhälleligt intresse att elektriska anläggningar och anordningar fungerar väl. Industrin är beroende av att maskiner inte stoppar eller att driften blir ojämn, sjukvården är extremt beroende av att apparatur har en pålitlig funktion och för vår allmänna standard är även funktionen hos anordningar i hemmen av betydelse. Många faktorer påverkar denna funktion i större eller mindre utsträckning, men en viktig faktor (vid sidan av en säker och avbrottsfri leverans) är hanteringen av elektromagnetiska störningar. Hur en anläggning eller anordning tål störningar och vilka störningar de alstrar är avgörande för elektriska anläggningars och anordningars funktion. Med elektromagnetisk kompatibilitet uppnås förutsättningar för god funktion. 10.1 Begreppet spänningskvalitet Innebörden av begreppet spänningskvalitet och begreppets förhållande till kvalitet i överföringen av el har behandlats i avsnitt 5. Spänningskvalitet är, som där sägs, ett begrepp som beskriver hur mycket spänningen i ett elnät avviker från den ideala spänningen i en given punkt vid ett visst tillfälle och god spänningskvalitet är ett uttryck för låga elektromagnetiska störningar. Spänningskvaliteten beror också på bland annat produktionsanläggningars inmatning i näten och användarnas uttag av ström. God kvalitet i överföringen av el är önskvärd och ett krav som ellagen ställer på elnätsföretagen, men det som är väsentligt för de elektriska anläggningarnas och anordningarnas funktion är hur de elektromagnetiska störningarna hanteras. God kvalitet i överföringen av el är inte någon garanti för elektromagnetisk kompatibilitet och därmed inte heller för en tillfredställande funktion hos elektriska anläggningar och anordningar. Trots god kvalitet i överföringen av el kan spänningskvaliteten vara bristfällig genom emission av elektromagnetisk störning från exempelvis en ansluten industri. Är däremot de elektromagnetiska störningarna begränsade (skyddskraven enligt EMC-lagstiftningen är uppfyllda) finns förutsättningar för tillfredsställande funktion hos elektriska anläggningar och anordningar om man bortser från risken för längre leveransavbrott. God kvalitet i överföringen av el är bara en förutsättning för en tillräcklig spänningskvalitet. För en bra spänningskvalitet måste man även ta hänsyn till samspelet mellan elnäten och till dessa anslutna elektriska anläggningar och anordningar. Samhället bör därför ställa krav på elektromagnetisk kompatibilitet i samband med överföring av el. 10.2 Regleringsordningen Hur avspeglar då regleringsordningen de förhållanden som har beskrivits ovan? Så som 3 kap. 9 är uppbyggd kan man få intrycket att det är bland annat spänningskvalitet som bygger upp kvaliteten i överföringen. Förhållandet är emellertid snarast det omvända: God kvalitet i överföringen är en förutsättning för god spänningskvalitet men även annat påverkar, exempelvis elektromagnetiska störningar från till elnätet anslutna elektriska anläggningar och anordningar. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6, s. 6 ff finns bestämmelse av betydelse för utredningsuppdraget i ellagen (1997:857) och lagen om elektromagnetisk kompatibilitet (1992:1512) och med stöd av dessa utfärdade förordningar. I ellagen finns bestämmelser bland annat om nätverksamhet, om kvalitet i överföringen av el, om leveranssäkerhet och om elsäkerhet. I EMC-lagen finns bestämmelser om elektromagnetisk kompatibilitet. EMC-lagen trädde i kraft 1994 som ett led i anpassning av svensk lagstiftning till ett antal EGrättsakter som omfattades av EES-avtalet. Lagen innebar en nyhet för svenska förhållanden. Tidigare hade endast en aspekt av elektromagnetisk kompatibilitet reglerats i Sverige, nämligen emission av Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 17
radiostörningar. Bestämmelser om radiostörningar fanns i den alltjämt gällande radiostörningsförordningen (1985:625). Förordningen hade utfärdats med stöd av bemyndigande i då gällande ellag (1902:71 s. 1 ). I och med att den gamla ellagen ersattes av den nuvarande upphörde kopplingen mellan ellagen och elektromagnetisk kompatibilitet. Detta har kommit till uttryck i 9 kap. 8 ellagen varav framgår att bestämmelser om elektromagnetisk kompatibilitet finns i EMC-lagen. Skälet till att elektromagnetisk kompatibilitet frigjordes från ellagen var (se s. 9) att EMC-direktivet har ett annat och tillika större tillämpningsområde än ellagen. Vid denna tid var det sålunda lagstiftarens uppfattning att frågor om elektromagnetisk kompatibilitet skulle regleras genom den nya lagen. I propositionen (prop. 1992/93:47 s. 19) konstaterade föredraganden vidare att det var önskvärt att ansvaret att meddela föreskrifter borde hållas samman hos en myndighet. Flera förändringar i regelverken har skett sedan dess som har betydelse för denna utredning: För det första har 3 kap. 1 och 9 ellagen ändrats och 9 a e tillkommit. För det andra har ett nytt EMC-direktiv antagits som föranlett att EMC-lagen omarbetats. Genom de ändringar som gjordes 2006 i 3 kap. 9 ellagen har regeringen fått ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Bemyndigandet avser inte elektromagnetisk kompatibilitet uttryckligen, men att det är detta som avses framgår bland annat av uttalanden i förarbetena, (prop. 2005/06:27 s. 56) se avsnitt 6.1 ovan. EMC-lagstiftningen har förtydligats så att det nu klart framgår att även fasta installationer omfattas av bestämmelserna. Om elnät, som ingår i nätverksamhet enligt 3 kap. ellagen, även omfattas av EMC-lagen så blir konsekvensen enligt Elsäkerhetsverkets uppfattning att tekniska krav på överföring av el kan meddelas enligt två olika regelsystem. En fråga att ta ställning till blir därför om elnät kan anses vara en sådan fast installation som omfattas av EMC-direktivet. I avsnitt 6.2 ovan har Elsäkerhetsverket redovisat direktivets innehåll. Som där framgår omfattar direktivet utrustning, varmed avses apparater eller fasta installationer. Med fasta installationer avses i sin tur en särskild kombination av apparater, och i förekommande fall andra anordningar som monterats på en i förhand bestämd plats i syfte att användas där permanent, artikel 1 och 2. Det framgår inte direkt av definitionerna i artikel 2 att fasta installationer omfattar elnät. Å andra sidan nämner definitionerna inte heller några andra specifika typer av installationer. Vägledning kan i stället hämtas ur de inledande skälen och ur Kommissionens egna riktlinjer 14). I skälen motiveras de viktigare bestämmelserna i artikeldelen av direktivet. Skälen (14) och (18) behandlar nät och nätoperatörer, se avsnitt 6.3. Kommissionens riktlinjer är inte en rättskälla i EG-rätten, men ger god vägledning i förståelse av innebörden av direktivet, se avsnitt 6.3. Av skälen och av riklinjerna anser Elsäkerhetsverket att det klart framgår att alla elnät, inklusive elnät enligt 3 kap. ellagen, omfattas av EMC-direktivet och därmed av EMC-lagen. Energiföretaget E.ON, som ingått i referensgruppen under denna utredning, har ifrågasatt om elnätsverksamhet omfattas av formuleringen i 1 EMC-lagen. Elsäkerhetsverket kan konstatera att utformningen av 1 EMC-lagen avviker från direktivet genom att bemyndigandena enligt lagen avser föreskrifter i fråga om kommunikationer eller näringsverksamhet eller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Motsvarande begränsning finns inte i direktivet och avspeglas för övrigt inte heller i EMC-förordningen. Paragrafens utformning leder till viss osäkerhet om innebörden av de bemyndiganden som lagen ger. Elsäkerhetsverket avser att i annan ordning återkomma till departementet med en redogörelse för detta och vissa frågor om EMC-regelverket som har aktualiserats genom denna utredning. Verket anser dock inte att utformningen av 1 innebär att nätverksamhet inte skulle omfattas. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 18
I sammanhanget vill Elsäkerhetsverket också framhålla att, om elnät omfattas av EMC-direktivet, medger inte EG-rätten att Sverige utesluter näten från den svenska lagstiftningen. Härvidlag finns alltså inte någon valfrihet. De elnät som ingår i nätverksamheten är stamnätet, regionnäten och lokalnäten. Energimarknadsinspektionen har enligt elförordningen bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 3 kap. 9 ellagen. Detta bemyndigande inkluderar indirekt krav som rör elektromagnetisk kompatibilitet av betydelse för kvaliteten i överföring av el. Elsäkerhetsverket har å sin sida bemyndigande enligt EMC-förordningen att meddela föreskrifter om EMC-krav för fasta installationer, vilket omfattar även elnät. Bemyndigandena överlappar således varandra. Genom 3 kap. ellagen implementerades energimarknadsdirektivet i svensk rätt och genom EMClagen implementerades EMC-direktivet. EMC-direktivet syftar till fri rörlighet för varor medan elmarknadsdirektivet är ett direktiv för att harmonisera konkurrenskraven på elmarknaden och trygga elförsörjningen. EMC-direktivet är ett nya metoden-direktiv och energimarknadsdirektivet är ett harmoniseringsdirektiv. Enligt artikel 5 i det senare direktivet ska medlemsstaterna utarbeta och fastställa tekniska krav. Artikelns utformning tyder på att det är nationella krav som avses eftersom artikeln också föreskriver notifiering. Nationella krav tillåts inte enligt EMC-direktivet. Som Elsäkerhetsverket ser det överlappar således ellagen och EMC-lagen varandra på grund av att man i förarbetena hade olika utgångspunkter. Det finns därför skäl för regeringen att överväga hur lagarna bör koordineras så att dubbelreglering förebyggs och så att gemenskapsrätten fullföljs. Enligt verkets uppfattning leder dubbelregleringen till en suboptimering av de samlade insatserna av båda myndigheterna. För att få legitimitet och effektivitet bör endast ett regelverk tillämpas, nämligen EMC-lagen. 10.3 Tillsyn Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet ifråga om regelverken beträffande elsäkerhet och EMC. Verket har en väl genomarbetad tillsynsstrategi mot elnätsföretagen. Varje elnätsföretag är föremål för en återkommande tillsyn som sker med en viss periodicitet. I tillsynen ingår kontroll av att nätanläggningarna och apparaternas installation i näten uppfyller gällande elsäkerhets- och EMC-krav, att det finns har ett system för att hålla anläggningar i sådant skick att dessa ger betryggande säkerhet mot person- eller sakskada samt att underhåll och reparationer uppfyller kraven på säkert elarbete. Det är idag vanligt att elnätsföretagen låter entreprenörer ta hand om skötsel av deras anläggningar. Elsäkerhetsverket har därför även en återkommande tillsyn över entreprenörer som arbetar på nätanläggningar. Elsäkerhetsverket har de bemyndiganden, den kompetens och de resurser som behövs för att utöva tillsynen över leveranssäkerhet och spänningskvalitet i elnäten. Verket utövar redan i dag tillsyn över elsäkerheten i näten. Det är därför rationellt och kostnadseffektivt att Elsäkerhetsverket utövar tillsynen. Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 19
11. Förslag Mot bakgrund av det ovan anförda lämnar Elsäkerhetsverket följande förslag. 1. Ellagen bör ändras så att det tydligt framgår att lagen inte gäller EMC. Det kan ske så att bestämmelsen i 9 kap. 8 flyttas till 1 kap. så att det framgår att bestämmelsen syftar på lagen i dess helhet. 2. EMC-lagen bör tillämpas för tekniska krav på elnät avseende spänningskvalitet. 3. Endast en myndighet bör ha föreskriftsrätt avseende spänningskvalitet. Såväl Elsäkerhetsverket som Energimarknadsinspektionen är lämpliga att meddela föreskrifter om EMC. 4. Tillsynen av spänningskvalitet bör utövas av Elsäkerhetsverket. När det gäller tillsynen avseende leveranssäkerhet bör Elsäkerhetsverket vara tillsynsmyndighet såvitt avser efterlevnaden av föreskrifter som avser elnätens beskaffenhet. 12. KONSEKVENSER Inget av de fyra nu framlagda förslagen har omedelbara konsekvenser i form av kostnader eller administrativa problem. Förslagen innebär i princip förtydliganden (förslag nr 1) eller förenklingar (förslagen nr 3 och 4). Beträffande konsekvenserna av förslag nr 3, att EMC-lagen bör tillämpas för tekniska krav på elnät avseende spänningskvalitet, kan följande anföras. Genom EMC-lagen har EU:s EMC-direktiv införlivats med svensk rätt. I samband med riksdagsbehandlingen har lagen konsekvensbedömts. Elsäkerhetsverket hänvisar till vad regeringen har anfört i prop. 2006/07:67, s. 15. Lagen är redan i kraft och med Elsäkerhetsverket tolkning av direktiv och lag saknas utrymme för att undanta nätverksamhet från lagens tillämpningsområde. Frågan om konsekvenser aktualiseras därför först när myndighetsföreskrifter ska beslutas. I likhet med andra myndighetsföreskrifter ska eventuella nya föreskrifter om skyddskrav för elnät konsekvensutredas i enlighet med det regelverk som finns för detta, jfr förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenserna låter sig naturligen inte helt bedömas i detta läge. Elsäkerhetsverket vill dock framhålla att de ytterligare krav som kan komma att behöva ställas måste innefatta en noggrann avvägning mellan praktiska och ekonomiska konsekvenser för nätägarna och skyddsintresset. I en sådan avvägning ingår att beakta de olika förutsättningar som gäller för olika nät (stamnät, regionnät och lokalnät). Spänningskvalitet i lagstiftning och myndighetstillsyn 20