Rollen som biståndshandläggare. Lena Fröjdlund-Göransson

Transkript

1 Rollen som biståndshandläggare Lena Fröjdlund-Göransson FoU-trainee Uppsats nr 13 December 2009

2 Förord Detta arbete är resultatet av en litteraturstudie som genomförts av Lena Fröjdlund-Göransson, planeringssekreterare i stadsdelsförvaltning Rosengård. Arbetet är genomfört under Lenas tid som FoU-trainee på FoU Malmö. Att vara trainee innebär att man arbetar på FoU Malmö en dag i veckan under ett halvår. Personal inom vård och omsorg får ledigt från sitt ordinarie arbete för att kunna fördjupa sig inom något område som är viktigt för den egna arbetsplatsen. Ämnet kan vara en fråga eller ett problem som diskuterats på arbetsplatsen, eller något som den anställde själv funderat på. Fördjupningen sker genom att den anställde får tillfälle att söka litteratur som rör det valda ämnet. Litteratursökningen genomförs med hjälp av en handledare på FoU Malmö. Aktiviteten FoU-trainee syftar till att öka de anställdas intressen och möjligheter att följa utvecklingen av den forskning som bedrivs inom vård och omsorg. Målet är att stödja Malmö stads långsiktiga arbete med kvalitets- och kompetensutveckling inom detta område. Varje trainee redovisar sin studie i en uppsats. Uppsatserna publiceras i en serie enklare publikationer. De publicerade uppsatserna har olika ambitionsnivåer. Syftet med publiceringen är att ge personalen på den egna arbetsplatsen och andra intresserade möjlighet att ta del av litteraturstudien. Lena har arbetat självständigt med ett stort engagemang och intresse för biståndshandläggarrollen. Lena har kombinerat forskning och egen erfarenhet med personliga reflektioner om biståndshandläggarnas arbete igår och idag. Hon har också bidragit med kunskap om de förändringar som biståndshandläggarna har att vänta framöver. Jenny Ekblad Koordinator FoU Malmö 1

3 Innehållsförteckning Förord... 1 Innehållsförteckning...2 Inledning...3 Begränsningar...4 Syfte och frågeställningar...4 Metod...5 Bakgrund...5 Ett nytt yrke växer fram...6 Biståndshandläggning...7 Lagar...8 Handläggningsprocessen...8 Ansökan...8 Utredning...8 Beslut...9 Biståndshandläggarnas agerande i beslutsprocessen...9 Rollen som biståndshandläggare Den formella yrkesrollen...10 Grunderna i biståndshandläggarnas yrkesutövning...11 Normaliseringsprincipen...11 Individuell behovsprövning...11 Samverkan...12 Omsorg och sjukvård i privatlivet...12 Riktlinjer och normer...13 Specialisering av biståndshandläggarrollen...13 Biståndshandläggarnas position i organisationen...14 Biståndshandläggarnas roller, funktioner och svårigheter...16 Professionalisering av biståndshandläggarrollen...17 Biståndshandläggarnas handlingsutrymme...18 Bedömning av behov Mötet mellan biståndshandläggarna och den sökande...19 Svårigheter i mötet med den sökande...20 Dilemman i biståndshandläggarrollen...22 Olika typer av ärenden...24 Biståndshandläggarnas arbetssätt...24 Kartläggning av behov...26 Biståndshandläggarnas arbetsmetoder...28 Bedömning och beslut...29 Aktuella förändringar...29 Vad innebär detta för biståndshandläggarna?...31 Ytterligare utvecklingsområde...34 Slutord...37 Tack...39 Referenser

4 Inledning När jag första gången 2006 såg möjligheten att en dag i veckan vara på FoU-enheten som trainee tyckte jag att det lät jättespännande. Tänk att någon gång få fördjupa sig i ett ämne. På den tiden arbetade jag som chef för myndighets- och rehabenheten på Rosengårds stadsdelsförvaltning och tyvärr fanns inte utrymmet i almanackan då. Men nu ungefär tre år senare är jag inte längre chef utan planeringssekreterare i samma stadsdel och är inte längre lika fullbokad, så i mitten av april i år började jag på FoU. Jag har arbetat inom vård och omsorg i Malmö i mer än trettio år och har under årens lopp samlat på mig erfarenheter, tankar och funderingar kring vård och omsorg både kring äldre och om personer med funktionsnedsättning. Jag är utbildad psykolog och blev klar i slutet av sjuttiotalet, men på den tiden fanns det inte många psykologjobb så jag fortsatte med mitt sommarjobb som hemtjänstassistent. Yrket hette så på den tiden. Under mina år inom vård och omsorg har jag, inom ramen för ordinarie verksamhet, i mitt arbete som hemtjänstassistent, områdeschef, hemvårdsinspektör, projektarbetare, enhetschef och planeringssekreterare alltid sysslat med utvecklingsarbete, såsom starta hemtjänstgrupper, öka brukarinflytandet, verksamhetsutveckling, förbättra samverkan inom den egna organisationen och mellan Malmö stad och primärvården, psykiatrin och mycket mera. När jag nu beslutade mig att skriva om biståndshandläggarrollen är det inte av en slump. Jag intresserar mig för vad som ska hända med handläggarrollen i framtiden med tanke på mina erfarenheter. Biståndshandläggare är en relativ ny yrkesroll och jag har egen erfarenhet ur olika perspektiv. Jag har själv varit handläggare och har arbetat med både socialtjänstlagen (SoL) och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Jag har också som handläggare ingått i olika samverkansprojekt. De sista fem åren var jag chef för en myndighetsenhet. Med kombinationen lång egen erfarenhet och intresset för utvecklingsfrågor blev valet självklart Vad står nu den knappt tjugo år gamla yrkeskåren inför för förändringar de närmsta åren? Studien är en litteraturstudie, men instucket finns även mina egna erfarenheter och tankar. Denna uppsats vänder sig till er som är intresserade av vad yrket som biståndshandläggare innebär, hur det har växt fram, hur det ser ut idag och vad som finns runt hörnet för denna yrkeskategori. 3

5 Begränsningar Ämnet är stort så jag har valt att koncentrera mig på vad som hänt och händer i Sverige. Vissa exempel kan vara från min egen erfarenhet av utvecklingen i Malmö. Syfte och frågeställningar Syftet med litteraturstudien är att ta reda på hur yrket växte fram, hur det ser ut idag och vilka tendenser som finns i samhället när det gäller biståndshandläggning och hur det påverkar yrkesrollen i framtiden. Fokus i denna studie är yrkesrollen i Sverige och Malmö främst sett ur handläggarens perspektiv. För att ta reda på detta utgår jag från följande frågeställningar: Hur växte yrket biståndshandläggare fram? Vad styr biståndshandläggarnas arbete? Hur ser yrkesrollen ut idag? Hur ser biståndshandläggaren på sitt yrke och på sig själv? Hur ser mötet ut mellan den sökande och biståndshandläggaren? Vad finns det för strömningar i samhället? 4

6 Metod Metoden för att söka litteratur, artiklar och rapporter med frågeställningarna i fokus har genomförts på följande sätt: 1. Via sökmotorn den 17 april Följande ord användes som sökord biståndshandläggare och biståndsbedömare, för ordet biståndshandläggare fick jag träffar och för biståndsbedömare Av alla dessa träffar valde jag att gå vidare med de som var aktuella och hade med mina frågeställningar att göra. Jag tittade på de första tjugo sidorna. 2. Via internet gjordes sökningar på socialstyrelsens, länsstyrelsens samt regeringskansliets hemsidor med sökorden biståndshandläggning, biståndsbedömning, biståndshandläggare och biståndsbedömare. 3. Via internet gjordes sökningar på Malmö Högskola, Uppsala och Lunds universitets hemsidor. 4. Litteratur relaterat till biståndshandläggning. 5. Manuell sökning genom läsning av listor över referenslitteratur i nedladdade rapporter och böcker relaterat till biståndshandläggning. Ett relevant urval gjordes. 6. Tips från handledare, FoU-koordinatorer och kollegor. Datainsamlingen utgjordes av genomläsning av böcker, rapporter och artiklar. Materialet avgränsas till litteratur, artiklar och rapporter skrivna främst på 2000-talet. Bakgrund För att kunna blicka framåt måste vi börja med en tillbakablick hur biståndshandläggarrollen kom till och hur den har utvecklats framtill idag. Sedan beskrivs vilka strömningar och tendenser som finns i samhället och hur rollen kan komma att förändras. I detta avsnitt ges en bakgrund till hur biståndshandläggarrollen har vuxit fram i Sverige från början av 1990-talet och framtill idag. En del av exemplen är hämtade från utvecklingen i Malmö. Vidare beskrivs vad det 5

7 är som styr biståndshandläggaren i sitt arbete och vilka svårigheter som kan finnas. Yrkesrollens fortsatta utformning och var i organisationen biståndshandläggarna befinner sig samt en beskrivning av handläggningsprocessen görs också. Ett nytt yrke växer fram I början på 1990-talet gjordes en förändring i socialtjänstlagen och i kommunallagen vilket innebar att kommunerna fick möjlighet att sluta avtal med andra utförare än de kommunala och gav kommunerna möjlighet att införa nya styrsystem. Myndighetsutövningen däremot förblev en kommunal angelägenhet. Myndighetsutövning är ett förvaltningsrättsligt begrepp och omfattar beslut och andra åtgärder som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgaren. Myndighetsutövning kan innebära beslut som är gynnande för den enskilde, men även avslag eller betungade beslut som exempelvis avgifter. Den enskilde kan överklaga beslutet. En annan förändring var Ädelreformen som infördes 1992 och syftet med reformen var att skapa bättre villkor för att effektivt kunna utnyttja resurserna inom äldreomsorgen. Ansvaret övergick från landstingen till kommunerna för all vård och omsorg om äldre som inte är av akut karaktär. Förändringen av socialtjänstlagen medförde att kommunerna ändrade sitt sätt att organisera sig. Det resulterade i bland annat införandet av en beställar- och utförarorganisation, vilket innebar att myndighetsutövningen och biståndsbedömningen skiljdes från verkställigheten. I samband med den borgliga segern i Malmö i början 1990-talet bestämdes att konkurrensutsätta både särskilt boende och hemtjänstområde i Malmö stad. Det medförde nödvändigheten av att göra en organisationsförändring i Malmö infördes en beställar- och utförarorganisation. De flesta kommuner i Sverige har idag denna organisation. Vid den tiden arbetade jag i centrums socialförvaltning inom centrumvästs äldreomsorgsområde. Det motsvarar ungefär det som idag är stadsdelen Västra Innerstaden. Jag var ansvarig för hemtjänsten på Slottstadens servicecentrum och var både arbetsledare och biståndshandläggare med titeln hemtjänstassistent. Organisationsförändringen innebar att yrkesrollen som hemtjänstassistent delades upp i två ansvarsområden, nämligen biståndshandläggning och chefskap. Trots olika politiska styren under årens lopp och andra organisationsförändringar, exempelvis införandet av stadsdelar 1996, har Malmö stad valt att behålla denna organisation. 6

8 Under en kort period innan stadsdelsreformen var beställarna organiserade i en egen förvaltning och de kommunala utförarna i en annan. Efter stadsdelarnas införande valde vissa stadsdelar att behålla den uppdelningen, men idag år 2009 ingår myndighetsenheten som en del av Vård och Omsorg med en gemensam chef för både beställare och utförare. Den gemensamma titeln för arbetsledaren och biståndshandläggaren var för det mesta hemtjänstassistent. Nu är det ju två olika yrkesroller och vad skulle man då kalla detta nya yrke? I landet finns det ingen enhetlig benämning på yrket. Exempel på titlar är biståndshandläggare, behovsbedömare, utredare, hemtjänstsekreterare, beställarkonsult/ konsulent med flera. I Malmö valde man att kalla yrket hemvårdsinspektör, men år 2008 ändrades titeln till biståndshandläggare. Utbildnings- och yrkesbakgrunden kan också vara mycket varierande. I SOSFS 2007:17 och SOSFS 2008:32 beskriver socialstyrelsen vilken kompetens som biståndshandläggare behöver vid handläggning och uppföljning av äldre respektive personer med funktionsnedsättning. I dessa allmänna råd förordas socionomexamen eller social omsorgsexamen som enligt tidigare studieordning ska vara den utbildning som krävs för att arbeta som biståndshandläggare. Områden som biståndshandläggarna behöver ha kunskap om är äldre och åldrande, funktionshinder och dess konsekvenser, utredning och beslut, samtal och relationer, samverkan och samordning, regelverk och rättsutveckling, insatser samt uppföljning och utvärdering. Biståndshandläggarna ska också ha ett professionellt förhållningssätt och bemötande. Biståndshandläggare är ju ett relativt nytt yrke. Biståndshandläggning däremot inom äldre- och handikappomsorgen har funnits längre. Det infördes i samband med införandet av socialtjänstlagen Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ersatte 1994 omsorgslagen och innebar en utvidgning av denna. LSS kompletterar socialtjänstlagen och ska försäkra att den enskilde får det stöd i det dagliga livet som krävs för att kunna leva som andra trots sin funktionsnedsättning. Biståndshandläggning Jag kommer här göra en kort beskrivning vilka lagar som styr biståndshandläggarna och vad biståndshandläggning är. Längre fram i uppsatsen fördjupar jag mig i vissa delar av processen. 7

9 Lagar Socialtjänstlagen (SoL) och/eller LSS styr biståndshandläggarna i sitt arbete. Socialtjänstlagen är utformad som en ramlag, som innehåller allmänt hållna principer, övergripande mål samt riktlinjer för verksamheten. LSS är en rättighetslag, som innehåller en beskrivning av de tio insatser som den enskilde kan ansöka om. Förvaltningslagen och kommunallagen styr hur handläggningsprocessen ska gå till väga. Villkoren för biståndshandläggarnas yrkesutövning förändras hela tiden för att tolkningen av lagarna förändras, vilket leder till att praxis och fokus ständigt förflyttas. Handläggningsprocessen Enligt Lindelöf och Rönnbäck, 2007, (sidan 71) innehåller biståndshandläggningprocessen tre olika steg - ansökan, utredning och beslut. Ansökan Utredning Beslut Den enskildes begäran om hjälp. 1. Kartläggning av behov (fysiska, psykiska, sociala, existentiella och medicinska), egna och omgivningens resurser, livsstil och vanor. 2. Bedömning - Hur kan behoven tillgodoses? - Behoven i relation till lagstiftningen. Biståndet ska utformas så att det svarar mot behoven och att de tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Flödesschema över biståndshandläggningen (Lindelöf & Rönnbäck 2007) Ansökan Biståndshandläggarna ska när en ansökan skriftlig eller muntlig inkommit inleda en utredning. Ansökan om insatser kan enbart den enskilde eller legal ställföreträdare göra. Äldre sökande kan vara otydliga i vad de ansöker om. I biståndshandläggarens arbetsuppgifter ingår att fånga upp, vara lyhörd och hjälpa den enskilde att precisera sig. Handläggning av ärenden ska dokumenteras. Vad den enskilde ansöker om ska tydligt framgå i utredningen. Utredning Nästa steg i handläggningen är utredning och den är uppdelad i två faser. Den första fasen handlar om att samla in uppgifter kring den enskildes behov, livssituation och omgivningsfaktorer. I kartläggningsfasen ska uppgifter samlas in som behövs för att kunna göra en analys och bedömning. Bedömningen innebär att handläggaren utifrån insamlade 8

10 uppgifter gör en analys om behovet utifrån lagstiftningens intentioner och rättpraxis. Kartläggningsfasen kan ses som ett neutralt insamlande av uppgifter från den sökande och eventuellt andra. Beslut Beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL) eller beslut om insatser enligt Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) fattas i formuleringar om skälig levnadsnivå eller goda levnadsvillkor. Det saknas klara definitioner av de två begreppen. Ett sätt att skapa sig en uppfattning om vilken nivå bistånd och insatser ska utgå ifrån, för att nå upp till respektive lags målsättning, är att se på begreppens språkliga betydelse. Enligt Svenska Akademins ordlista (2006) kopplas skälig till förnuft och förstånd. Skäligt kan sägas vara det som är likvärdigt med den allmänna uppfattning om vad som är lämpligt. Ordet god används i allmänhet i betydelsen tillfredsställande, bra, förträfflig. De båda orden har som synes stora skillnader i språklig betydelse, där ordet god har en mer positiv innebörd än ordet skälig. I allmänna ordalag kan man säga att goda livsvillkor är bättre än skälig levnadsnivå. Prövningar i domstol vägleder biståndshandläggarna och bildar vad man kallar rättspraxis. Rättspraxis är något som förändras över tid och vad som avspeglas i det omgivande samhället. Den politiska styrningen har ökat under årens lopp och de flesta kommuner har idag skriftliga riktlinjer, som är en tolkning om vad som är skälig levnadsnivå. Biståndshandläggarnas agerande i beslutsprocessen Dunér och Nordström (2005) beskriver biståndshandläggarnas agerande, att de handlar inom ramen för de villkor som deras handlingsutrymme medger, det vill säga rättsliga, organisatoriska samt moraliska villkor. Avsikten är att fatta ett beslut att antingen bevilja eller avslå en ansökan och handlingssättet kan beskrivas som avvisa, expediera, omvandla behov och kontrollera. Avvisa - kan göras på olika vis: rättsligt genom att avstyra förfrågan så att ingen ansökan inkommer moraliskt genom att jämföra de sökande med varandra för att fördela resurserna rättvisst eller om andra söker om hjälp för den enskilde, avvisa med hänvisning att det strider mot individens rätt till självbestämmande 9

11 organisatoriskt genom att informera selektivt om gällande riktlinjer Expediera - kan göras på olika vis formulera en ansökan så att den kan beviljas sortera de sökande utifrån administrativa kategorier Omvandla behov - biståndshandläggarna agerar utifrån de olika villkoren i handlingsutrymmet rättsligt genom att utreda individuellt organisatoriskt genom att bevilja hjälp enligt tjänsteutbudet moraliskt genom att förhandla för att uppnå samförstånd Biståndshandläggarna balanserar mellan de inblandades olika upplevelser av individens behov och jämkar mellan deras behov, anhörigas önskemål och organisationens tjänsteutbud. Genom att omvandla behoven strävar biståndshandläggarna efter att nå en överenskommelse som kan accepteras av alla. Kontrollera - biståndshandläggarna kontrollerar att det råder samstämmighet mellan individernas behov och den hjälp som beviljas: rättsligt genom att granska att behov finns organisatoriskt genom att hjälpen ges enligt gällande riktlinjer moraliskt genom att ta reda på att hjälpen motsvarar behoven Rollen som biståndshandläggare Den formella yrkesrollen Det formella uppdraget i biståndshandläggarnas arbete är som beskrevs i föregående avsnitt att ta emot, utreda, bedöma och besluta kring den enskildes ansökningar om stöd från kommunen. Det innebär myndighetsutövning inom äldre- och handikappomsorgen. Biståndshandläggarna möter medborgaren ansikte mot ansikte och tillsammans ska man komma fram till vilket stöd den enskilde behöver. Biståndshandläggning är en individuell behovsprövning och styrs av lagstiftning och biståndshandläggaren ska möta den enskildes behov så förutsättningslöst som möjligt och göra en individuell behovsbedömning. Som myndighetsutövare är biståndshandläggarna ansvariga för att den enskilde får den hjälp och det stöd som han/hon behöver. Deras beslut påverkar i allra högsta grad kommunens omsorgsbudget. 10

12 Grunderna i biståndshandläggarnas yrkesutövning Äldre- och handikappomsorgen baseras på fyra grunder (Dunér och Nordström 2005). Dessa styr på olika sätt biståndshandläggarnas arbete, när de bedömer personens behov av stöd samt fattar ett biståndsbeslut. De blir också i sin förlängning styrande för hur hjälpen och stödet till personen kommer att utformas. De fyra grunderna är: normaliseringsprincipen individuell behovsprövning samverkan omsorg och sjukvård i privatlivet Normaliseringsprincipen Exempel på normaliseringsprincipen är att den äldre ska ges möjlighet att bo kvar i sitt hem så länge han eller hon önskar, den så kallade kvarboendeprincipen. I behovsbedömningarna utgår handläggaren ifrån att den enskilde vill bo kvar i sitt eget hem. Individuell behovsprövning En annan viktig utgångspunkt vid behovsbedömning är att det ska vara en individuell prövning och utgå från den enskildes individuella förhållanden. Det är dock inte sällan att den enskildes individuella behov ställs mot ett rättvisetänkande där lika fall ska behandlas lika och resurserna ska fördelas rättvist. Motsättningen mellan individernas unika behov och rättvis fördelning av resurserna ställer biståndshandläggarna inför många svåra överväganden. Denna motsättning är ibland anledning till att biståndshandläggarnas beslut ifrågasätts av både den enskilde, deras anhöriga, äldre- och handikappomsorgens ledning och/eller arbetskamrater. Det råder tillika en motsättning mellan den förutsättningslösa och individuella prövning som enligt SoL och LSS ska utgå personens unika behov och den standardiserade hjälpen och stödet som erbjuds. Biståndshandläggarna agerar nästan uteslutande utifrån de organisatoriska förutsättningarna istället för utifrån omsorgstagarnas individuella behov. Istället för att se till varje enskild individs behov jämför de personerna med varandra så att ingen ska få mer hjälp än någon annan med liknande behov. Att jämföra personerna med varandra innebär att de begränsade resurserna fördelas någorlunda lika mellan medborgarna, men också att vissa äldre och personer med funktionsnedsättning inte får den hjälp de behöver. Ett annat centralt begrepp i behovsbedömning är rättssäkerhet. Begreppet har använts på många olika sätt dels för att motivera organisationsförändringar, dels för att utarbeta lokala riktlinjer för biståndsbedömning och dels för behov av utbildningsinsatser för 11

13 biståndshandläggare. Rättssäkerhet är inriktad på relationen mellan det offentliga och medborgaren och ska garantera den enskildes rättigheter enligt lag och verka mot rättskränkningar av enskilda. En vanlig åtskillnad görs mellan formell och materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten innebär att biståndshandläggare handlägger ärendet enligt gällande regler. I förvaltningslagen och socialtjänstlagen regleras handläggning och dokumentation samt hur den enskilde kan överklaga beslut. Den materiella rättssäkerheten handlar om innehållet i själva beslutet ur sociala och etiska aspekter (Dunér och Nordström 2005). Enligt socialtjänstlagen och LSS ska den enskildes rättigheter tillgodoses genom biståndshandläggarnas beslut, som även ska vara förenliga med lagarnas övergripande mål och intentioner. Enligt Lundquist (1998) och Lindelöf och Rönnbäck (2000, 2004) så fokuseras rättssäkerhet inom socialtjänstlagen främst på den formella handläggningen och inte lika mycket på innehållet. Däremot i LSS är det materiella innehållet i fokus. Skillnaden kan bero på lagarnas olika konstruktion, ramlag respektive rättighetslag, med andra ord kan lagarnas utformning ha betydelse för medborgarens rättssäkerhet. Den organisatoriska och administrativa styrningen har stor betydelse för hur biståndsbesluten kommer att utformas. Det finns uppenbara svårigheter för biståndshandläggarna att bevilja insatser som ligger utanför det standardiserade tjänsteutbudet. Avsaknaden av lämpliga insatser eller ovillighet från vissa enheter att ta ansvar för personer med särskilda behov försvårar arbetet. Den enskildes behov blir många gånger otillfredsställda på grund av otydligheter mellan olika vård- och omsorgsgivares respektive ansvarsområde. Samverkan Den offentliga omsorgen och vården består av aktörer från flera olika yrkesgrupper och verksamheter. Samverkan mellan dessa måste ske, främst mellan den kommunala omsorgen och sjukhus- och primärvård. Att samordna de olika verksamheternas arbete i nätverket kring personen är viktigt, men det är ofta oklart hur denna samordning ska gå till. Biståndshandläggarnas funktion och befogenheter i detta sammanhang är oklara, förväntningarna är att de ska ta den samordnade rollen även om det råder brist på tid, mandat och stöd från ledning. Omsorg och sjukvård i privatlivet Äldre- och handikappomsorgen är en offentlig verksamhet som till stor del bedrivs i den enskildes hem. Att ta emot vård och omsorg för den enskilde innebär att släppa in personal från offentliga verksamheter i sitt privatliv. I och med det börjar samhällets lagar och regler att gälla i det egna hemmet. Exempel på lagar och regler är socialtjänstens regler om 12

14 vad som är skälig levnadsnivå, arbetsmiljölagens regler för äldre- och handikappomsorgspersonalens arbetsmiljö och verksamhetens riktlinjer för hur stöd ska utformas. Det innebär att äldre och personer med funktionsnedsättning inte längre själva rår över sitt vardagsliv och att biståndshandläggarna måste ta hänsyn till detta i beslutsprocessen. Personens vardagsrutiner och livsvanor måste anpassas till de offentliga tjänsternas utformning, en omställning som för många kan vara svårt att acceptera och vänja sig vid. Det blir också ett dilemma för biståndshandläggarna att fatta ett beslut utan att kränka den enskildes självkänsla och integritet (Karlsson, m.fl., 2005). Riktlinjer och normer Det finns ytterligare påverkan på biståndshandläggarna i deras yrkesutövning. Äldre- och handikappförvaltningar har skapat lokala riktlinjer för hur bistånd ska fattas. Ibland är dessa skriftliga och politiskt beslutande men är oftast muntliga och förmedlas vidare av erfaren personal till nyanställd. Dessa riktlinjer innebär en inskränkning i biståndshandläggarnas möjligheter att tolka lagen, men kan också vara ett stöd i beslutsfattandet. Ett flertal studier (Lindelöf och Rönnbäck 2000; Trydegård 2000; Socialstyrelsen 2005) visar att det råder stora lokala variationer mellan olika biståndshandläggares beslut och mellan kommunernas riktlinjer. De bakomliggande orsakerna till riktlinjernas uppkomst och skiftande innehåll kan variera. Den vanligaste orsaken är att de antas underlätta en likartad bedömning av liknande ärende bland olika handläggare i samma kommun och att det därför är rättvist. Det är även lika vanligt att riktlinjer uppkommer ur behovet av att hushålla väl med de ekonomiska resurserna. Biståndshandläggarna har ofta uttalade eller outtalade krav på sig att ta ekonomiska hänsyn vid sina biståndsbeslut. Slutligen enligt Dunér och Nordström (2005) så finns i ett samhälle alltid normer och värderingar som de flesta av dess medlemmar ansluter sig till. Dessa normer och värderingar är kulturellt betingade och varierar mellan olika samhällen och en del av de lagar som är instiftade utgör en del av dessa regler. Inom till exempel vård- och omsorgsverksamhet betonas vårt ansvar för de svaga. Specialisering av biståndshandläggarrollen Som jag skrev i inledningen var den mest genomgripande förändringen uppdelningen av yrkesrollen hemtjänstassistent till biståndshandläggare eller arbetsledare. Införandet av beställar- utförarorganisation innebar att biståndshandläggarnas kunskap fördjupades kring administration och 13

15 juridik, medan insatserna kunde utföras av både offentlig förvaltning och privata entreprenörer. En annan förändring är att biståndshandläggarna specialiserar sig mot olika målgrupper. Psykiatrireformen i början på 1990-talet innebar att kommunerna fick ansvar för psykiskt långtidssjuka och det medförde att biståndshandläggarna specialiserade sig mot den målgruppen. Ett annat sätt att arbeta är med vissa arbetsuppgifter så som handläggning av boendeansökningar. Ur brukarperspektiv kan specialisering skapa gråzoner och då speciellt för utsatta grupper som kan riskera att flyttas mellan olika enheter och handläggare, eller helt enkelt falla mellan stolarna. Specialiseringen och omfattande rationaliseringar inom äldre- och handikappomsorgen har även inneburit en standardisering av tjänsteutbudet och att biståndshandläggarna fattar detaljerade beslut om stöd och hjälp. Utförarna har även genomgått samma process i specialisering till exempel chef för demensboenden, boende för personer med psykisk funktionsnedsättning eller boendestödsteam till samma målgrupp. Enligt Dunér och Nordström (2005) så har förändringarna i äldreoch handikappomsorgen kännetecknats av en ökad byråkratisering, professionalisering och medikalisering. Det har inneburit att ingen särskild yrkesgrupp förmår överblicka den hjälp och det stöd som äldre och personer med funktionsnedsättning kan behöva. En ytterligare specialisering av yrket har riktats mot den administrativa och juridiska funktionen. Komplexiteten och mångfalden i biståndshandläggarnas arbete har ökat i takt med välfärdsstatens förändringar. Biståndshandläggarna är som myndighetsutövare kommunens representanter och kommunen har det yttersta ansvaret för sina invånare. Detta innebär att människor vars hjälp- och stödbehov inte kan sorteras in under olika specialiserade verksamheter, exempelvis psykiatrin, hänvisas till kommunen och då oftast till den kommunala äldre- och handikappomsorgen. Biståndshandläggarnas position i organisationen Inom vård och omsorg arbetar verksamhetsledning, ett mellanskikt bestående av chefer och biståndshandläggare samt utförande personal som sjuksköterskor, rehabiliteringspersonal och baspersonal. Yrkesgruppernas kunskapsbas vilar på skilda grunder och deras arbete styrs av olika lagar. För det mesta bygger biståndshandläggarnas och de verksamhetsansvarigas kunskaper på en samhällsvetenskaplig grund och deras arbete styrs av socialtjänstlagen och/eller LSS. Biståndshandläggarna arbetar på uppdrag av politikerna och vilka beslut som de får fatta styrs av en delegationsordning. Delegations- 14

16 ordningen beslutas av politikerna i respektive kommun eller förvaltning och kan variera. Delegeringar kan variera beroende på ekonomiska resurser, vid brist tenderar politikerna att minska delegeringar medan vid gynnsamma tider råder det motsatta förhållandet. Till vilken nivå och position i organisationen delegeringen sker varierar också mellan olika kommuner och förvaltningar. Även inom Malmö stad varierar delegationen för vilka beslut biståndshandläggarna får fatta. Beslut om bistånd är dock för det mesta delegerat långt ner i organisationen. Det innebär att handläggarna gör prioriteringar, som egentligen borde ligga på ledningsnivå. Biståndsbedömning är en aktivitet som idag utförs med en allt knappare budget. Biståndshandläggare har ett betydande kostnadsansvar och därmed ett indirekt ekonomiskt ansvar och ställs ofta inför mycket svåra prioriteringsuppgifter. Att bedöma behov handlar därför också om att bedöma eller hushålla med resurser. Som tidigare beskrivits är biståndshandläggarnas uppdrag att de som söker hjälp inom äldre- och handikappomsorgen får det stöd som han/hon är i behov av. Det kan dock vara svårt för biståndshandläggarna att gå emot politikers och ledningens beslut i synnerhet i ekonomiska frågor. Kommunens ekonomiska situation gör att omsorgen förväntas tillgodoses inom ramen för gällande budget. Biståndshandläggarna har med andra ord dubbla lojaliteter, såväl mot ledningen som mot medborgaren. Verksamhetens policy skapas genom att biståndshandläggarna agerar utifrån de strukturer som finns i organisationen. Dessa strukturer är en del av det dagliga arbetet och tas därför som givna. Skapandet av strukturerna sker inte alltid medvetet utan växer fram efterhand. Att som biståndshandläggare ifrågasätta strukturerna kan därför vara svårt, dels för att man kanske inte är helt medveten om sin egen roll i processen, dels för att det kan upplevas som att man ifrågasätter det egna arbetet. Arbetsuppgifter för chefer inom vård och omsorg bestäms även de av politiker enligt en delegationsordning och de har för det mesta personal-, budget-, arbetsmiljö- och verksamhetsansvar. Sjuksköterskors, sjukgymnasters och arbetsterapeuters arbetsuppgifter bestäms i hälso- och sjukvårdslagen. Den statliga legitimationen tillskriver dem att självständigt besluta om sina arbetsuppgifter samt att delegera arbetsuppgifter till baspersonalen (Karlsson, m.fl. 2005). Baspersonalen, undersköterskor och vårdbiträden arbetar med att utföra biståndshandläggarnas beslut om bistånd/insatser antingen enligt socialtjänstlagen och/eller LSS. De utför även delegerade arbetsuppgifter enligt hälso- och sjukvårdslagen från sjuksköterskor och rehabpersonal. Ett annat perspektiv på biståndshandläggarrollen och biståndshandläggarnas position i organisationen är enligt Dunér och 15

17 Nordström (2005) att beskriva dem som spindeln i nätet. Deras funktion är att samordna, fördela och tillhandahålla resurser samt ha ett övergripande omsorgsansvar. Om arbetet är organiserat rätt kommer inga problem att uppstå enligt detta synsätt. Ett annat synsätt är att beskriva biståndshandläggarnas situation ur ett konfliktperspektiv. Här befinner sig biståndshandläggarna i en korstryckssituation klämd mellan olika intressen inom organisationen, mellan olika förvaltningar samt i gränslandet mellan den formella och informella omsorgen. Deras roll blir konfliktfylld och motsägelsefull med krav från flera håll. Det gäller främst deras mellanposition i organisationen som underordnad ledningen, överordnad baspersonalen samt sidordnad sjuksköterskor, sjukgymnaster och arbetsterapeuter. Sammanfattningsvis befinner sig biståndshandläggarna i en konfliktfylld situation med krav på olika lojaliteter vilket skapar dilemman för dem i deras arbete. Biståndshandläggarnas roller, funktioner och svårigheter I min uppsats hitintills har jag sammanfattat hur yrket biståndshandläggare växt fram under 1990-talet, vilka faktorer som styr, hur yrkesrollen utvecklats och var i organisationen biståndshandläggarna befinner sig. Biståndshandläggarna har en viktig och central roll i dagens äldreoch handikappomsorg. Mellanpositionen i organisationen gör dock att de utsätts för krav och förväntningar från flera håll både inifrån organisationen och från omgivningen. I detta avsnitt kommer jag att beskriva vilka roller och funktioner biståndshandläggarna har och vilka svårigheter som finns i rollen. Jag kommer även beskriva några strategier de använder för att kunna fatta beslut om bistånd i relation till de motsägande villkor och krav som gäller för deras yrkesutövning. Jag redogör även för handläggarnas handlingsutrymme. En av rollerna är att vara offentlig tjänsteman. Enligt Rönnbäck (2008) så kan biståndshandläggarna räknas till vad Lipsky redan i början på 1980-talet definierade som gräsrotsbyråkrater eller frontlinjebyråkrater (Lipsky, M. 1980). Kännetecknande för en gräsrotbyråkrat är att han eller hon både har en direktkontakt med medborgarna och en viss handlingsfrihet att utföra sina arbetsuppgifter. Att vara frontlinjedemokrat innebär att de är i fokus för politikernas, ledningens och medborgarnas intresse och utsätts för deras kritik. Biståndshandläggarna har en strävan efter gemensamma riktlinjer för att skapa en känsla av säkerhet och att deras beslut är rättvisa. Lundqvist (1998) beskriver tjänstemannens ställning i organisationen med hjälp av fyra olika roller. Dessa roller är lojaliteten gentemot 16

18 överordnade och den egna organisationen, lydnaden inför lagen, hänsynen till medborgarna samt den fjärde rollen att vara expert och beakta sin professionella kunskap. De tre första rollerna ingår hos alla som arbetar som tjänstemän hos en myndighet. Den sista rollen experten är däremot inget givet alla tjänstemän. Biståndshandläggarna är en av de grupper som förväntas besitta en viss kompetens. Dessa olika roller kan leda till konflikter hos den enskilde tjänstemannen. Den konflikt som kan uppstå mellan motstridiga roller och lojaliteter tvingar tjänstemannen att välja och bedöma vilken relation som ska väga tyngst. Som exempel beskriver Lundqvist (1998) att tjänstemannen kan med stöd av lagen och sin professionella kunskap fatta beslut eller inta en ståndpunkt som gagnar medborgaren, men som kan uppfattas illojalt gentemot överordnande. En stark profession förtydligar yrkesrollen. En annan funktion som biståndshandläggarna har ansvar för är att ompröva sina beslut. Deras arbetssituation har medfört att detta inte sker i den omfattning som är önskvärt. Det blir istället utförarna som inom ramen för gällande beslut om hjälp och stöd får omprioritera omsorgsarbetet. Men det kan innebära att den enskilde inte får den hjälp som han/hon kan behöva. Det finns tillika en risk att brukaren avstår hjälp eller stöd som de har rätt till med hänsyn till omsorgspersonalen. Professionalisering av biståndshandläggarrollen Biståndshandläggare måste ha en gedigen social, juridisk och administrativ kunskap för att medborgare ska ha förtroende för dem och de beslut de fattar. För att räknas till en professionell yrkesgrupp krävs alltså både specialkunskap och samhällelig legitimitet. Professionalisering innebär att en yrkesgrupp strävar efter ett eget kunskapsområde och autonomi i yrkesutövningen, samt att arbetet/tjänsten inte kan besättas av andra yrkesgrupper. Det finns olika strategier för de professionella att avgränsa, stänga ute och kontrollera sitt kunskapsområde samt att bevaka sin autonomi. Biståndshandläggarna kan exempelvis stänga i sidled och då rör det sig om yrkesgrupper som sjuksköterskor, arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Det finns klara tendenser idag att anställa sjuksköterskor på tjänster som biståndshandläggare. Ett annat sätt är inre specialisering inom kunskapsområdet. Specialisering sker mot olika målgrupper och bidrar med att kompetensoch kunskapsområden utvecklas. Biståndshandläggarna har nått långt i sin professionalisering. Trots det finns det en motsägelsefullhet i deras strävan, dels framför handläggarna krav på fler och tydligare regler vid bistånds- 17

19 handläggningen och dels önskas större handlingsutrymme vid mötet med den äldre eller personen med funktionsnedsättning. Biståndshandläggarnas handlingsutrymme För att utföra ett professionellt arbete krävs en viss grad av handlingsutrymme. Biståndshandläggarnas handlingsutrymme utgår från de rättsliga reglerna, organisatoriska och moraliska villkor. Dessa regler och villkor avgränsar även deras handlingsutrymme. De rättsliga reglerna styrs av socialtjänstlagen och/eller LSS. Lagen pekar ut riktlinjerna och är ett uttryck för normer och värderingar på en generell och abstrakt nivå. De organisatoriska villkoren är regler och riktlinjer beslutade av lokala politiker och/eller äldre- och handikappomsorgens ledning. Den rättsliga regleringen och de organisatoriska riktlinjerna tolkas av biståndshandläggarna när de ska fatta ett biståndsbeslut. Samtidigt som villkoren ger ett stöd i beslutsprocessen så skapar det en osäkerhet i hur de ska tillämpas i varje enskilt ärende. Människor är unika och alla mellanmänskliga möten innefattar överväganden. Som individer är biståndshandläggarna själva bärare av normer och värderingar och som alla andra människor drivs biståndshandläggarna av egna underliggande motiv. Dunér och Nordström (2005) menar att biståndshandläggarna i mötet med den äldre eller personen med funktionsnedsättning och dennes anhöriga finns det utrymme för dem att agera godtyckligt utifrån de villkor som gäller. Lindelöf och Rönnbäck (2004) lyfter fram problematiken med biståndshandläggarnas handlingsutrymme i äldre- och handikappsorgen. De menar att socialtjänstlagen ger biståndshandläggarna handlingsutrymme att fatta biståndsbeslut där andra lösningar utöver de standardiserade insatserna är möjliga. De menar att biståndshandläggarna inte använder sitt handlingsutrymme i den utsträckning som de formellt har befogenhet till. Pettersson (2001) däremot menar att lagstiftningen och på det sätt socialt arbete är organiserat, starkt reglerar biståndshandläggarnas handlingsutrymme. Det sker genom att verksamhetens inordning i den kommunala byråkratin och sammankopplingen med kommunens ekonomi. Organisationsförändringarna inom äldre- och handikappomsorgen de senaste tjugo åren har lett till en ökad byråkratisering av biståndshandläggarnas arbete samtidigt som kontrollen och i viss mån även styrningen från ledningens sida har ökat. Detta har gjort att biståndshandläggarnas handlingsutrymme istället har minskat trots att lagstiftningen inte har förändrats. 18

20 Till skillnad från handläggarna inom individ- och familjeomsorgen har biståndshandläggarna som tidigare nämnts oftast delegation på i stort sett samtliga biståndsbeslut. Biståndshandläggarna har formella befogenheter att besluta enligt sina egna bedömningar. Dunér och Nordström (2005) menar att biståndshandläggarna har trots begränsningarna, ett handlingsutrymme i sitt arbete, som de av olika skäl inte har förmåga att utnyttja. De har en vana att arbeta på uppdrag av politikerna, både formellt genom delegeringar och informellt genom de direktiv dessa ger till verksamheten. Det finns ingen tradition inom den sociala äldre- och handikappomsorgen att, som inom medicinen, hävda och arbeta utefter det egna kunskapsområdet genom professionell kunskap och beprövad erfarenhet. En av anledningarna till detta är att socionomer, och andra grupper med social kunskap, inte är lika självständiga i sin yrkesutövning som de legitimerade yrkesgrupperna inom vårdvetenskap och medicin. Bedömning av behov Mötet mellan biståndshandläggarna och den sökande I detta avsnitt ska jag försöka beskriva maktförhållandet mellan den sökande och biståndshandläggarna i mötet vid handläggning av en ansökan sett ur handläggarens perspektiv. All myndighetsutövning handlar om makt och biståndshandläggarna utövar sin makt i relation till de medborgare som ansöker om bistånd. Relationen mellan biståndshandläggare och den sökande är inte jämlik och det påverkar mötet och interaktionen i beslutsprocessen. Dunér och Nordström, 2005 (sidan 60), beskriver biståndshandläggarnas olika agerande i maktutövning i samband med beslutsprocessen på följande sätt: befattningen och dess formella befogenheter kontroll över verksamhetens resurser kontroll över kunskap och information som rör verksamheten kontroll över relationen och situationen administrativa tekniker yrkesspecifika strategier individens egna intentioner och motiv Biståndshandläggarna tilldelas makt genom sin befattning som myndighetsutövare vilket handlar om formella befogenheter. Genom sin strukturella makt försöker biståndshandläggarna fördela organisationens materiella och personella resurser på ett rättvist sätt. Detta sker genom 19