En avgiftsfinansierad fond för efterbehandling av förorenade områden

Transkript

1 1 En avgiftsfinansierad fond för efterbehandling En utredning på uppdrag av Naturvårdsverket Folke Hansson Swedeval Utvärdering PM

2 2 Innehåll 1. Inledning Uppdraget Faktaunderlag och genomförande 3 2. Fond för efterbehandling några utgångspunkter 5 3. Författningsmässiga förutsättningar för en avgiftsfinansierad fond Avgift för efterbehandling Fond för efterbehandling Finansiell styrning och redovisning av statliga avgifter och fondmedel Förvaltningspolitiska aspekter på en avgiftsbaserad fondlösning Förvaltningspolitiska utgångspunkter Fondens organisation Avgiftssystemets administration och konstruktion Förslag till organisation, administration och ansvarsfördelning Avgiften till en fond för efterbehandling Fonden för ersättning till efterbehandling Behovet av författningsmässigt stöd och övriga förutsättningar Resursmässiga konsekvenser för statliga myndigheter och kommuner 42 Referenser 46

3 3 1. Inledning 1.1 Uppdraget Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag (regeringsbeslut ) att utreda förutsättningarna för och om möjligt föreslå nya finansieringsformer för kostnadseffektiv efterbehandling av förorenade områden, där den ansvarige saknar betalningsförmåga för en efterbehandling. Naturvårdsverket ska redovisa uppdraget senast den 31 januari I det sammanhanget har Naturvårdsverket uppdragit (NV ) åt Swedeval Utvärdering att analysera förutsättningarna för en avgiftsfinansierad fond för efterbehandling. Konsultuppdraget består av två delar med följande huvudsakliga uppgifter (rapporthänvisning inom parentes). 1. En beskrivning och analys av de förvaltningsmässiga förutsättningarna för upprättande av en fond. Författningsmässiga förutsättningar för ett avgiftsuttag från enskilda och användning av fondens medel (kap 3). Förutsättningar för en effektiv förvaltning med hänsyn till förvaltningspolitiska riktlinjer och principer (kap 4). 2. Förslag till organisation och ansvar för en fondlösning. Förslag till organisation, ansvar och administration av fonden (avsnitt 5.1 och 5.2). Översiktlig beskrivning av behovet av författningsmässigt stöd (avsnitt 5.3). Översiktlig beskrivning av förslagets resursmässiga konsekvenser för statliga myndigheter (avsnitt 5.4). Uppdraget ska slutredovisas skriftligt senast den 30 oktober En delredovisning av del 1 ska lämnas senast den 12 oktober Faktaunderlag och genomförande Utredningen har bedrivits i nära kontakt med Naturvårdsverket. Intervjuer har genomförts med flera deltagare i verkets projektgrupp för regeringsuppdraget. Intervjuerna har bl.a. berört fondens kon-

4 4 struktion och funktion, verkets arbete med det statliga bidraget för efterbehandling, miljöjuridiska frågor. Naturvårdsverket har även lämnat kompletterande underlag i anslutning till intervjuerna. I faktaunderlaget ingår en omfattande genomgång av skriftlig dokumentation. En detaljerad förteckning över de studerade dokumenten framgår av referenslistan i bilaga 1. Dokumentstudierna har varit inriktade på följande områden. Statlig styrning av statliga och kommunala myndigheters roller och uppgifter inom tillsyn av miljöfarlig verksamhet och efterbehandling. De relevanta styrdokumenten är framförallt miljölagstiftningen och dess förarbeten. Naturvårdsverkets olika redovisningar av planerat och genomfört arbete med efterbehandling av förorenade områden samt i övrigt redogörelser för avgiftsbelagda verksamheter vid myndigheten. Branschföretagens egna miljösaneringsarbeten. Miljöansvarsutredningens utvärdering av den tidigare saneringsförsäkringen och förslag till myndighetslösning samt SPIMFAB:s slutrapport över drivmedelsbolagens egen miljösaneringsfond har analyserats. Statlig reglering och styrning samt analyser av generella avgifts- och fondfrågor i staten. Styrdokumenten utgörs av författningar och förarbeten med bl.a. lagrådsyttranden. Vidare har Ekonomistyrningsverket (ESV) i ett flertal rapporter analyserat olika frågor om finansiell styrning och redovisning av avgifter och fonder i staten. I detta sammanhang har även styrningen och redovisningen av batterifonden vid Naturvårdsverket studerats. Regeringens förvaltningspolitiska riktlinjer och intentioner för den statliga verksamheten, som framställts i regeringens förvaltningspolitiska propositioner och skrivelser till riksdagen. Intervjuer har genomförts med ESV:s experter om finansiell styrning och redovisning respektive avgifter i statlig verksamhet. Frågorna har även gällt förutsättningarna för fondbildning vid statliga myndigheter. Intervjun har följts upp med samtal och kompletterande uppgifter via telefon och epost. En telefonintervju har genomförts med länsstyrelsens ansvarige i miljöfrågor i Västerbottens län. Intervjun var inriktad på frågor om förutsättningarna och konsekvenserna för länsstyrelsens arbete av en införd en avgift och fond för ersättning av efterbehandling när den ansvarige är i konkurs. Uppdraget har genomförts under perioden september - oktober Under arbetets gång har konsulten haft ett flertal kontakter med Naturvårdsverkets projektledning, bl.a. möten vid projektstart och vid en halvtidsavstämning. En delredovisning av uppdraget (del 1) lämnades skriftligt den 12 oktober. Inkomna synpunkter på delredovisningen har beaktats i det fortsatta arbetet med slutrapporten. Föreliggande rapport utgör slutredovisningen av uppdraget i sin helhet. Konsultuppdraget har genomförts av Folke Hansson, Swedeval Utvärdering.

5 5 2. Fond för efterbehandling några utgångspunkter I diskussionerna med Naturvårdsverkets projektgrupp har några utgångspunkter för inriktningen av det fortsatta arbetet lyfts fram. Fonden för finansiering av efterbehandling av förorenad mark ska finansiera efterbehandling av förorenade områden där det finns en ansvarig som saknar betalningsförmåga. Fonden är inte avsedd att ersätta miljöbalkens ansvarsregler, principen om förorenarens ansvar för efterbehandling och det sekundära fastighetsägaransvaret gäller fortfarande. Fonden ska finansiera förorenade objekt där ansvariga drivits i konkurs och konkursboet saknar medel för att täcka efterbehandlingskostnaderna. Fonden kan ses som en "statlig försäkring" mot risk och en finansieringskälla för efterbehandling. Fondens inbetalningar föreslås komma från samtliga tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter, A, B- och C-anläggningar (alla miljöfarliga verksamheter), dvs. i stort samma avgiftskollektiv som idag betalar avgifter enligt FAPT för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter. Intentionen är att fondens medel i princip ska kunna ersätta efterbehandling inom samtliga miljöfarliga verksamheter (A-C-anläggningar). Alla avgiftspliktiga betalar in en procentandel av vad de betalar i prövnings- och tillsynsavgift (till vem). Avgiften är kopplad till risk enligt FAPT. När det gäller C-anläggningarna beräknas procentandelen på kommunernas intäkter schablonmässigt utifrån SKL:s riktlinjer för kommunernas avgiftsuttag (frivillig tillämpning). Volymen beräknas på antalet anmälda C-anläggningar till kommunerna. Fondavgiften baseras på verksamhetskoder i Miljöprövningsförordningen (MPF). Anläggningar som har krav på ställande av ekonomisk säkerhet undantas från fonden 1. Det förekommer att anläggningar har en huvudverksamhet och flera sidoverksamheter enligt miljöprövningsförordningen. Antalet verksamhetskoder kommer att påverka storleken på fondavgiften men i vilken omfattning kvarstår att utreda. Eventuellt kommer det att finnas ett takbelopp. Ur fonden ska kommuner och länsstyrelser kunna söka medel för efterbehandling av objekt, där den ansvarige saknar betalningsförmåga. Den som söker medel ur fonden skall också agera huvudman för de förorenade objekten. 1 Huvudsakligen deponiverksamhet vid gruvföretag.

6 6 3. Författningsmässiga förutsättningar för en avgiftsfinansierad fond I detta kapitel analyseras de författningsmässiga förutsättningarna för att ta ut en statlig avgift från enskilda och tillföra intäkterna till en statlig fond för finansiering av efterbehandling av förorenade områden i miljöfarliga verksamheter. I kapitlet analyseras de bestämmelser och intentioner i de statliga regelverk m.m. som gäller generellt för såväl avgiftsbeläggning (3.1) som fondbildning (3.2) i statlig verksamhet. Vidare beskrivs regler och riktlinjer för finansiell styrning och redovisning av statliga avgifter och fonder (3.3). Det resulterar i en bedömning av vilka förutsättningar som finns och behovet av ett särskilt författningsmässigt stöd för att kunna genomföra det skisserade förslaget i uppdraget. I kapitel 5 lämnas ett förslag till en avgiftsfinansierad fondlösning och i avsnitt 5.3 ges en samlad översikt över de författningsmässiga stöd som bedöms vara en förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna lösningen. 3.1 Avgift för efterbehandling Är finansieringen av efterbehandlingen en skatt eller avgift? 2 En viktig utgångspunkt för analysen av det författningsmässiga stödet är om ersättningen kan definieras som en skatt eller avgift i statsrättslig mening. Gränsen mellan skatt och avgift har betydelse eftersom riksdagen inte får delegera rätten att bestämma nivån på en skatt till regeringen eller myndigheter. Beteckningen avgift eller skatt avgör dock inte i sig ersättningens statsrättsliga karaktär. En skillnad mellan skatter och avgifter är enligt regeringsformen (RF) och dess förarbeten att en skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift betalas för en direkt motprestation från statens sida. Gränsdragningen mellan avgift och skatt handlar främst om avvägningen mellan avgift och punktskatt. Gränsen är inte alldeles klar, men avgiften syftar till skillnad från punktskatten i första hand till att finansiera en kostnad, snarare än att styra ett visst beteende. Punktskatter kan visserligen finansiera statlig verksamhet, men kopplingen mellan de betalande, skattens storlek och verksamhet är i allmänhet svag. De som betalar skatten får således ingen bestämd tjänst som motprestation av staten. Avgiften är vanligen en penningprestation som betalas för motprestationen från det allmänna. Motprestationen preciseras som en direkt, särskild eller specialiserad motprestation från samhällets sida. ESV:s tolkning är att statliga resurser måste förbrukas och kostnader uppstå för att ersättningen ska 2 Begreppen skatt och avgift behandlas i förarbetena (prop. 1973:90) till regeringsformen RF (1974:152). I ESV:s rapport Att avgränsa avgifter (ESV 2004:17) analyseras avgiftsbegreppet i förhållande till skattebegreppet utifrån förarbetena till regeringsformen (RF), andra författningar och praxis. Se även Avgiftsutredningen (SOU 2007:96).

7 7 vara en avgift. Avgiften blir då ersättningen som helt eller delvis ska täcka kostnaderna för motprestationen, men avgiftens storlek får inte syfta till ett överuttag. Det betyder att en avgift inom regeringens kompetensområde inte får syfta till intäkter som klart överstiger statens kostnader. Det måste finnas ett rimligt samband mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet betalar. En svårighet är att avgöra när en specificerad motprestation faktiskt föreligger. ESV beskriver ett antal exempel på avgifter med tveksamma motprestationer och som har viss relevans för efterbehandlingen. Det gäller bl.a. när motprestationer erhålls av annan än den som betalar. Avgifterna för tillsyn av miljöfarliga verksamheter nämns i detta sammanhang, där företagen betalar för tillsynen men motprestationen även anses tillfalla samhällets medborgare i form av en renare miljö. Avgifter för bankgarantier är ett annat exempel. ESV hänvisar till utvecklad praxis när dessa avgifter kategoriseras som avgifter i statsrättslig mening. Garantiavgifter liknar försäkringspremier med utfästelser att erhålla ersättning från staten. Det är statliga åtaganden som medför statliga kostnader för att infria garantierna, även om tiden från inbetalningen av avgiften till motprestationen kan vara utsträckt. Alla som betalar får inte heller del av inbetalda medel därför att deras fordringar t.ex. flutit in utan att garantierna utlösts. ESV framhåller att garantiavgifterna kan betraktas som statliga avgifter i RF:s mening, eftersom de avser att ge täckning för infriandet av de statliga åtagandena i garantiverksamheten inklusive myndighetens administrationskostnader. ESV tar också upp de särskilda avgifterna i form av uttag av ersättningar i näringsreglerande syfte, som sedan tillförs näringsgrenen som helhet enligt särskilda villkor. Det gäller avgifter till vissa statliga fonder, där finansieringen säkerställs genom ett lagstadgat avgiftssystem (ex. Kärnavfallsfonden). I dessa fall krävs inte en direkt specificerad motprestation till den enskilde som betalat pålagan, utan det räcker med att den utgår till kollektivet för att utgöra avgifter i RF:s bemärkelse. 3 Avgifterna till dessa statliga fonder tas ut för att säkerställa att det finns medel för vissa åtgärder inom området. De bekostar åtgärder som annars hade ålegat de avgiftsskyldiga, t.ex. genom egna försäkringslösningar. På så sätt kan dessa åtgärder sägas utgöra en motprestation för erlagda avgifter. Exempelvis betraktas avgifterna till Batterifonden för miljöfarliga batterier som en avgift i RF:s mening, eftersom intäkterna i sin helhet, exklusive administrationskostnaderna, tillförs näringsgrenen. 3 Se förarbeten till RF. Frågan om avgifter utan motprestation har också diskuterats i ett stort antal lagrådsyttranden. Se även Avgifter (SOU 2007:96). Se även förarbetena till lagen om avgifter för miljöfarliga batterier (prop. 1990/91:36 s.10).

8 8 Bedömning och slutsatser De ursprungliga motivuttalandena till RF är delvis svårtolkade och gör att gränsdragningen mellan skatter och avgifter inte alltid är klar. Det framgår inte minst av att lagrådet har tvingats pröva frågan i ett stort antal ärenden och även i förarbetena till miljöbalken. 4 Här är ändå bedömningen att den tänkta avgiften bör kunna definieras som en avgift i RF:s mening. Staten lämnar en motprestation till avgiften genom sitt ekonomiska åtagande som innebär att den under särskilda villkor ersätter kostnaderna för efterbehandling från ansvariga utövare av miljöfarlig verksamhet. Avgiften för efterbehandling kan i viss mån relateras till de statliga garantiavgifterna, som enligt ESV kan betraktas som avgifter i RF:s mening, eftersom de ska täcka infriandet av statliga åtaganden. Detta gäller trots att tiden från inbetalningen av avgiften till motprestationen kan vara utdragen och att alla betalande inte heller får del av inbetalda medel. Avgiften får således täcka kostnaderna för statens åtagande när en ansvarig är försatt i konkurs, men den får inte innebära ett överuttag. Även resonemanget om att en näringsgren tillförs ersättning som en kollektiv motprestation har viss relevans för den avgiftsfinansierade ersättningen för efterbehandling. Den som utövar en verksamhet inom ett miljöfarligt område åläggs betala en avgift till en fond, som säkerställer att det allmänna får ersättning för dess framtida utgifter vid sanering om verksamhetsutövaren blir insolvent. Statens ekonomiska åtagande gentemot de ansvariga inom kollektivet bedöms uppfylla kravet på en motprestation. Sammanfattande slutsatser: Avgiften för efterbehandling kan definieras och behandlas som en avgift i RF:s mening. Det författningsmässiga stödet för finansieringen genom en tvingande avgift måste regleras i lag, där riksdagen beslutar om tydliga grunder för avgiftsuttaget. Regleringen av avgiften måste säkerställa att ersättningen för kostnader i sin helhet tillfaller det avgiftspliktiga kollektivet. Vidare får avgiften enbart täcka statens kostnader för motprestationen och inte innebära något överuttag eller belastas med främmande kostnader. Nuvarande regler för statsbidrag till efterbehandling behöver ses över och förtydligas i förhållande till nya bestämmelser om den fondfinansierade ersättningen. Preciseringen gäller förordningen (2004: ), som för närvarande medger att kostnader för efterbehandling får täckas av anslaget när ansvarig inte kan betala. 4 Se bl.a. författningskommentaren till 27 kap. 1 i förarbetena (prop. 1997/98:45) till miljöbalken. Se även lagrådets yttranden över exempelvis prop. 1997/98:48 (avgift för livsmedelsföretag) och prop. 1997/98:64 (tillsynsavgift vid kameraövervakning).

9 Vilket författningsmässigt stöd behövs för att kunna införa en tvingande avgift? Den fortsatta analysen av behovet av författningsmässigt stöd utgår ifrån att finansieringen kommer att vara en avgift som är tvingande eller belastande för samtliga tillstånds- och anmälningspliktiga verksamhetsutövare. 5 Regler om skatt och offentligrättsliga avgifter påverkar enskilda genom att de tvingar medborgare till ekonomiska förpliktelser och utgör ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden (RF 8). För att en myndighet ska få ta ut dessa tvingande avgifter i en offentligrättslig verksamhet, krävs det att riksdagen har beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd för de som får tillgång till dess tjänster eller motsvarande. Dessa regler som gäller tvingande avgifter meddelas genom lag (RF 8:3). Det är sällsynt att riksdagen själv bestämmer storleken på offentligrättsliga avgifter. Rätten att ta ut avgifter kan riksdagen delegera till regeringen. Regeringen kan då efter riksdagens bemyndigande meddela föreskrifter om offentligrättsliga avgifter. Riksdagen kan även medge att regeringen i sin tur överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela föreskrifter om avgifter. För att en myndighet ska få besluta om avgifternas storlek eller disponera offentligrättsliga avgifter krävs det således att riksdagen har medgivit det. Rätten för statliga myndigheter under regeringen att ta ut avgifter styrs generellt av avgiftsförordningen (1992:91) med ESV:s föreskrifter och allmänna råd. Av de generella bestämmelserna framgår att en myndighet får ta ut avgifter för tillhandahållna varor och tjänster, bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Myndighetens avgiftsbelagda verksamhet styrs således av bestämmelser i lag och förordning och bedrivs som regel med ensamrätt. Regeringen bestämmer vanligtvis avgifternas storlek. Om myndigheten ska få bestämma avgiftens storlek, så måste regeringen ge myndigheten ett särskilt bemyndigande för detta. Ekonomiskt mål ska vara full kostnadstäckning, om inte regering eller riksdag föreskriver något annat. Enligt ESV:s föreskrifter betyder det att den långsiktiga självkostnaden (direkta och indirekta kostnader) för den avgiftsbelagda verksamheten ska täckas för att uppfylla kravet på full kostnadstäckning. 6 Avgift inom regeringens kompetensområde får inte ge intäkter som klart överstiger statens kostnader. Avgiftens storlek måste stå i rimlig överensstämmelse med statens kostnader för motprestationen. Huvudprincipen för offentligrättsliga avgifter är att regeringen beslutar om avgifternas storlek och att intäkterna inte disponeras av myndigheten, utan tillförs statskassan och redovisas under inkomsttitel (s.k. bruttoredovisning på statens budget). Myndigheten tilldelas istället anslag för att täcka sina förvaltningskostnader i den avgiftsbelagda verksamheten. ESV rekommenderar av statsrättsliga skäl en modell som följer av huvudprincipen när det är ett svagt samband mellan avgiftens storlek och kostnaden för enskilda prestationen eller mellan totala avgiftsintäkter och totala kostnader för verk- 5 Regeringen använder beteckningen "belastande avgifter" i förarbetena till den reformerade budgetlagen (prop. 2010/11:40). Synonymt används här även begreppen "offentligrättsliga avgifter" och "tvingande avgifter" för att beteckna denna kategori av avgifter. 6 Garantiavgifter ska i regel täcka samtliga kostnader för verksamheten på lång sikt (exempelvis 40 år). Avgifterna ska inte bara täcka kostnaderna för administration utan även, likt försäkringspremier, framtida utbetalningar.

10 10 samheten. 7 Under senare år har dock undantagen från huvudprincipen och andelen offentligrättsliga avgiftsintäkter, som specialdestineras och disponeras av myndigheterna, ökat betydligt. Se vidare avsnitt 3.3 nedan. Avgifterna för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet är offentligrättsliga avgifter som följer huvudprincipen. Det författningsmässiga stödet för avgiftsbeläggningen finns i miljöbalken kap 27. Riksdagen delegerar också rätten till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva skyldigheter om att ersätta en myndighets kostnader m.m. Regeringens bestämmelser om avgifterna läggs fast i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). I samma förordning bestämmer regeringen också avgiftsnivåerna för miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har dessutom utfärdat allmänna råd för länsstyrelsernas tillämpning av FAPT. Avgifterna bestäms av regeringen efter underlag från Naturvårdsverket. Länsstyrelsernas intäkter från avgifterna tillförs statskassan och redovisas under inkomsttitel. Länsstyrelsernas kostnader för den avgiftsbelagda verksamheten finansieras med statligt anslag. Skyldigheten att betala en avgift till den tidigare saneringsförsäkringen var reglerad i MB kap 33. Alla som bedrev miljöfarlig verksamhet med krav på tillstånd och anmälan var skyldiga att bidra till försäkringen. Regeringens förordning (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring reglerade skyldigheten att betala ett årligt bidrag till försäkringen och bidragets storlek för olika tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. För tillståndspliktiga verksamheter var bidraget differentierat och knutet till deras avgifter för prövning och tillsyn enligt FAPT-förordningen. Bidraget från de anmälningspliktiga verksamheterna var däremot fastställt till ett enhetligt belopp lika för alla. Även försäkringsvillkoren i övrigt var godkända av regeringen. Bedömning och slutsatser Med utgångspunkt i de generella villkoren som gäller för verksamhet med tvingande avgifter kan följande bedömning göras av det nödvändiga författningsstödet för en tvingande avgift för efterbehandling. Miljöbalken innehåller bestämmelser om avgifter för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, men ger i dagsläget inget stöd för en tvingande avgift för att finansiera kostnader för efterbehandling. Även skyldigheten att bidra till den tidigare saneringsförsäkringen var reglerad i miljöbalken (33 kap.) och är numera borttagen ur lagen. Riksdagen måste därför göra ett tillägg i miljöbalken, som definierar och lägger fast det nya avgiftsområdet. Alternativt skulle riksdagen i en särskild lag kunna ge rätt att avgiftsbelägga "risken" för betalningsoförmåga hos ansvariga verksamhetsutövare för att täcka statens kostnader för efterbehandling i dessa fall. För att ge ett starkt författningsstöd bör riksdagen i den berörda lagen även lägga fast grunderna för avgiftssystemet och skyldigheten för angivna verksamhetsutövare att betala avgiften. Riksdagen kan samtidigt delegera rätten till regeringen att bestämma avgiftens storlek och vidare ge möjligheter för en förvaltningsmyndighet att lämna föreskrifter om avgiften. 7 Se "Utvecklad finansiell styrning - delrapport", s. 28 (ESV:2009:13).

11 11 Med riksdagens lagstöd kan regeringen i nästa steg precisera regelverket för avgifterna och fondmedlen i en särskild förordning. Förutom tydliga regler om ersättningsbara saneringsåtgärder förutsätts regeringen i förordningen bestämma avgiftsnivåer, formerna för avgiftsuttaget samt redovisning och disposition av avgiftsintäkterna. Samma förordning kan också innehålla bestämmelser om fondering av influtna medel samt villkoren för ersättning ur fonden (se vidare avsnitt 3.2). Vidare kan regeringen lämna sitt medgivande till berörda myndigheter att få täcka sina administrativa kostnader för hanteringen av avgiften och eventuell registerhållning. I förordningen får den ansvariga myndigheten även föreskriftsrätt för verkställigheten av avgiftsuppbörden m.m. Se vidare översikten i avsnitt 5.3 över det författningsmässiga stödet för förslaget Kan medel beviljas till efterbehandling av objekt, vars verksamhetsansvariga inte varit avgiftspliktiga och bidragit till fondens intäkter. En utgångspunkt för uppdraget har hittills varit att de avgiftsskyldiga i princip ska omfatta samtliga tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter (A, B- och C-anläggningar), dvs. samma avgiftskollektiv som idag betalar avgifter enligt FAPT för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter. 8 I intentionen ingår också att avgifterna ska vara relaterade till föroreningsrisken och kostnaden för efterbehandlingen genom att fondavgiften baseras på de riskbedömningar som avgör verksamhetskoderna i Miljöprövningsförordningen (MPF). Det betyder också att avgifterna följer en likhetsprincip i hela landet som gäller för samtliga länsstyrelser och kommuner. Hela avgiftskonstruktionen syftar till att fungera som en försäkringsliknande lösning, där intäkterna från avgiftsuttaget återgår till betalande inom kollektivet för att täcka statens kostnader för efterbehandling av objekt när den ansvarige verksamhetsutövaren är insolvent och inte kan betala för uppkomna skador. Medlen byggs upp genom avgifter på verksamheter, som orsakar de skador som fonden täcker. Problemet är att denna begränsning i konstruktionen inte täcker finansieringen av saneringsåtgärder o.d. för samtliga miljöfarliga verksamheter, där den ansvarige saknar betalningsförmåga. En fråga för utredningen är därför om det är förenligt med gällande regler för statliga avgifter att en huvudman söker och beviljas medel för efterbehandling av ett förorenat objekt, där den miljöfarliga verksamheten inte omfattas av avgiftsplikten och därmed inte bidragit med medel till fonden. Omvänt blir frågan om det är möjligt att ta ut en tvingande avgift av aktiva verksamhetsutövare, som avser att även täcka kostnader för föroreningar som uppkommit utanför den betalande gruppens gällande ansvarsområde. Frågan aktualiseras t.ex. vid o föroreningar som orsakats av miljöfarliga verksamheter utan anmälningsplikt (s.k. U- anläggningar), o förorenade objekt där verksamheten har lagts ner innan avgiften och fonden trätt ikraft, 8 Undantaget från avgiften är de verksamheter, där det finns utställda ekonomiska garantier.

12 12 o föroreningar och saneringskostnader vars orsaker huvudsakligen kan hänföras till tiden före avgiften och fondens inrättande. Avgiftsutredningen (SOU 2007:96) diskuterar rättsläget för skatter och avgifter utifrån RF och olika lagrådsyttranden. Utredningen tar upp exemplet med avgifter i näringsreglerande syfte och som i sin helhet återgår till näringsgrenen ifråga enligt särskilda regler. I det fallet krävs inte en specificerad motprestation till just den som betalat avgiften för att det ska betraktas som en avgift, utan det räcker med att den utgår till kollektivet. Avgifterna är generella för alla företag med viss verksamhet, men motprestationen är inte individuellt bestämd. Avgiftsutredningen framhåller samtidigt, med stöd av tidigare lagrådsyttranden, att ett kollektiv inte avgiftsvägen får belastas med främmande kostnader som ligger utanför den egna branschen. 9 I det här fallet handlade det om kontrollkostnader som inte bara omfattande den egna verksamheten, utan även kostnader för andra företag och objekt i andra led. I praktiken handlar det om en övervältring av kostnader på ett annat kollektiv. Det strider, enligt lagrådet, mot principer som tillämpas ifråga om avgifter och borde istället betraktas som en punktskatt. I vårt fall skulle avgiften de facto avse en breddad kostnadstäckning för sanering av föroreningar av verksamheter utanför det kollektiv som är skyldiga att betala avgiften. I praktiken blir även detta då en övervältring av kostnader som drabbar avgiftskollektivet från ett annat kollektiv, som inte bidragit till finansieringen. Motprestationen för avgiften tillfaller därmed delvis ett annat kollektiv av ansvariga verksamhetsutövare än de som betalar. Med utgångspunkt i lagrådets resonemang torde även denna övervältring kunna ifrågasättas utifrån gällande avgiftsprinciper. Slutsatsen är att det är synnerligen tveksamt om förorenade objekt från s.k. U-verksamheter skulle kunna finansieras av fonden, utan att dessa också ingår i det kollektiv som ska betala avgiften. Alternativt skulle systemet möjligen vara genomförbart om ersättningen beslutades som ett tvångsbidrag till det allmänna utan motprestation, dvs. som en skatt. När det gäller frågan om tidigare föroreningar innan avgiften och fonden trätt ikraft finns det skäl att uppmärksamma den tidigare saneringsförsäkringen. Det var näringslivets egen försäkring, men vars årliga bidrag till försäkringen var tvingande för tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt regeringens förordning (1998:1473). 10 Saneringsförsäkringen inrättades den 1 januari Försäkringsvillkoren, som var godkända av regeringen, innebar bl.a. att kostnader för sanering, vars orsak huvudsakligen kunde hänföras till tiden före juli 1989, inte omfattades av försäkringen. Dessutom hade försäkringen beloppsgränser för högsta kostnader som kunde ersättas. Det ingick alltså en retroaktiv ersättning till tidigare uppkomna föroreningar i de försäkringsvillkor som godkänts av regeringen. Bedömning och slutsatser Sammanfattningsvis leder genomgången fram till följande bedömning och slutsatser. 9 Lagrådets yttrande angående avgifter för foderkontroll (prop. 1984/85:149, s. 59) 10 Förordning (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring.

13 13 Finansiering av saneringsåtgärder för föroreningar som orsakats av andra verksamheter än de avgiftspliktiga A-, B- och C-anläggningarna är inte förenligt med principerna för belastande statliga avgifter. Åtgärder för efterbehandling av förorenade objekt som tillhör kategorin U-anläggningar kan därför inte bekostas med medel från fonden. Alternativt kan statsmakterna omvärdera vissa U- anläggningar till anmälningspliktiga C-anläggningar och införa bestämmelser om detta i miljöprövningsförordningen (2013:251). Dessa anläggningar blir då avgiftsskyldiga och kan därigenom också bli berättigade till ersättning enligt gällande villkor. Det är inte förenligt med statliga avgiftsprinciper att belasta ett avgiftskollektiv med kostnader för åtgärder som ligger utanför den egna verksamheten. Det talar emot möjligheten att ta ut en avgift från aktiva verksamhetsutövare, som även täcker kostnader för tidigare uppkomna föroreningar i andra verksamheter som redan avvecklats innan fondens inrättande. För gruppen aktiva avgiftspliktiga verksamhetsutövare bör möjligheten prövas att i enlighet med villkoren ersätta efterbehandling av föroreningar, vars orsaker huvudsakligen kan hänföras till tiden efter år En förutsättning är att ansvarsfrågan är utredd och att insolvensen hos den ansvarige verksamhetsutövaren har inträffat efter det att avgiftsplikten har trätt ikraft. Den relativt långa retroaktiva perioden motiveras av tidpunkten för miljölagstiftningen och viljan att minimera gränsdragningsproblemen med att tidsbestämma föroreningarnas uppkomst. I likhet med villkoren för saneringsförsäkringen förutsätts det att regeringen inför bestämmelser om dessa retroaktiva tidsgränser i den berörda förordningen Författningsmässiga förutsättningar för avgiftsuttag via kommunerna? Förslaget om en avgiftsfinansierad fond för efterbehandling bygger på att alla verksamheter med tillstånds- och anmälningspliktiga anläggningar betalar in en avgift i anslutning till tillsynsmyndigheternas uttag av prövnings- och tillsynsavgiften. När det gäller anmälningspliktiga C-anläggningarna är det kommunerna som svarar för tillsynen och uppbär tillsynsavgiften. För att finna en lösning för avgiften för efterbehandling måste några författningsmässiga frågeställningar i anslutning till det kommunala avgiftsuttaget redas ut. Det gäller bl.a. följande. o o Statliga myndigheters möjligheter att ta ut en avgift från kommunerna, som avser enskildas anläggningar med miljöfarlig verksamhet. Registeruppgifter om enskilda som avgiftsunderlag.

14 14 Kommunernas avgiftssystem för prövning och tillsyn Inom miljöbalkens område är kommunerna bemyndigade att ta ut en tillsynsavgift för deras tillsyn av de ca anmälningspliktiga C-anläggningarna. Kommunerna utfärdar föreskrifter och bestämmer självständigt vilka avgifter de debiterar, men får enligt kommunallagen inte ta ut högre avgifter än motsvarande självkostnaden för de tjänster som tillhandahålls. Kommunerna tillämpar olika debiteringspraxis och avgifterna för samma tjänster kan därmed variera mellan olika kommuner. Regeringens uttalade intentioner bakom miljöbalken och generellt för kommunerna gäller att avgifterna ska täcka självkostnaden för myndigheternas prövning och tillsyn. Enligt SKL:s enkät 2011 låg kostnadstäckningsgraden på 48 procent för miljötillsynen i kommunerna. SKL har tagit fram ett särskilt underlag som stöd åt kommunerna vid taxesättningen av kommunernas tillsyn inom miljöbalkens område. 11 Det är ett vägledande dokument, som inte är tvingande för kommunerna att följa. SKL bedömer att en tillämpning av taxemodellen skulle leda till en kostnadstäckning på procent för tillsynen. SKL:s underlag bygger på ett riskbedömningssystem och indelning av verksamheter i avgiftsklasser. Indelningen i verksamheter bygger i sin tur på verksamhetskoderna i miljöprövningsförordningen. Modellen innebär att kommunerna tillämpar fasta årsavgifter för tillsynen utifrån risk- och erfarenhetsbedömningen av varje enskilt objekt. 12 Samtidigt framhåller SKL att tillsynsavgifterna svarar mot myndigheternas kostnader i ett längre perspektiv än ett år och att en årlig motprestation i form av en inspektion inte kan utkrävas av tillsynsmyndigheten. Register över anmälningspliktiga C-anläggningar Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) ska det finnas ett register över de tillsynsobjekt, som behöver återkommande tillsyn inom myndighetens ansvarsområde. För det kommunala tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet torde det betyda att kommunerna ska föra någon form av register över anmälda C-anläggningar inom sitt område. 13 Däremot är det mera tveksamt om kravet även kan anses omfatta en skyldighet för kommunerna att föra register över s.k. U-anläggningar. Miljöprövningsförordningen anger bl.a. vilka verksamheter som är anmälningspliktiga. För varje anmälningspliktig verksamhet anges dessutom en verksamhetskod. Bestämmelserna i miljöprövningsförordningen innebär alltså att kommunerna som tillsynsmyndigheter för uppgifter över de anmälningspliktiga anläggningarna och deras s.k. MPF-koder. 14 Uppgifter om C-anläggningarnas verksamhetskoder finns således sammanställda hos kommunerna. För tillsynspliktiga verksamheter ligger motsvarande verksamhetskod till grund för att bestämma den statliga tillsynsavgiften för verksamheten (se FAPT). 11 Taxa inom miljöbalkens område utifrån risk- och erfarenhetsbedömning (SKL). Underlaget togs fram i en första version år 2008 och har därefter reviderats 2010 och De fasta tillsynsavgifterna tas ut året efter ett tillstånd har meddelats, anmälan skett eller när verksamheten börjat. Den fasta avgiften kan även kompletteras med ett tillägg av en handläggningsavgift per timme. 13 Det finns även register över tillståndspliktiga A- och B-anläggningar. 14 MPF-koder är verksamhetskoderna enligt miljöprövningsförordningen (2011:13). Verksamhetskoden syftar till att underlätta rapportering och databehandling.

15 15 Uppbörden av bidraget till den tidigare saneringsförsäkringen byggde på att tillsynsmyndigheterna, dvs. även kommunerna, årligen gjorde en sammanställning över tillstånds- och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Dessa sammanställningar överlämnades slutligen till administratören av försäkringarna som underlag för kommande debiteringar. I detta fall utgick en enhetlig avgift för de anmälningspliktiga anläggningarna och därför behövdes ingen uppgift om verksamhetskod för dessa anläggningar. Bedömningar och slutsatser Vilka alternativa möjligheter har staten att ta ut en avgift för efterbehandling från miljöfarliga verksamheter inom kommunernas tillsynsområde? Ett första alternativ skulle vara att staten avgiftsbelägger kommunerna för de aktuella efterbehandlingsåtgärderna och att kommunerna i sin tur får kompensera sig genom ett motsvarande avgiftsuttag från C-anläggningarna i samband med uppbörden av den kommunala tillsynsavgiften. Det första steget i avgiftskedjan gäller då den statliga myndighetens avgiftsuttag från kommunerna. Det förutsätter att den ansvariga statliga myndigheten får ett bemyndigande att ta ut avgiften från kommunerna och en skyldighet för kommunerna att betala till fonden hos den statliga myndigheten. Ett sådant bemyndigande kan bara ges av riksdagen i lag och i en förordning från regeringen. Kommunen blir formellt avgiftsskyldig för att täcka kostnader från enskilda verksamhetsutövare. Konstruktionen är tveksam, inte minst utifrån statliga avgiftsprinciper om en tydlig motprestation för den avgiftsskyldige. I nästa steg kompletterar kommunerna sitt avgiftsuttag för tillsynen med att även täcka in kommunens kostnader för den statliga avgiften för efterbehandling. Nuvarande bemyndigande för kommunerna att ta ut avgifter för tillsynen ger inget stöd för att tillföra dessa tillkommande kostnader i avgiften. Det förutsätter således att statsmakterna genom ändringar i lagar och förordningar även ger kommunerna rätt att täcka kostnaderna för efterbehandling i samband med deras avgiftbeläggning av tillsynen av de anmälningspliktiga C-anläggningarna. Bedömningen är att detta alternativ är en tveksam konstruktion utifrån gällande statliga avgiftsprinciper. Dessutom är det ur både författningsmässig och administrativ synvinkel en krånglig lösning för avgiftsuttaget. Ett andra alternativ är att Naturvårdsverket eller länsstyrelserna blir bemyndigade av statsmakterna att ta ut den statliga avgiften för efterbehandling från de verksamheter som har anmälningspliktiga C-anläggningar. Det förutsätter att kommunerna åläggs en skyldighet att leverera ett avgiftsunderlag för den statliga myndighetens uppbörd. Med viss reservation för vilken avgiftskonstruktion som väljs, så borde ändå denna ordning fungera administrativt väl utifrån erfarenheterna av likartade rutiner i samband med debiteringen av avgiften till den tidigare saneringsförsäkringen. Nackdelarna är trots detta den tillkommande uppbördsadministrationen. För Naturvårdsverkets del skulle det innebära att en helt ny uppbördsadministration behöver byggas upp. Med länsstyrelserna som uppbördsmyndigheter för C-anläggningarna finns få samordningsfördelar med deras nuvarande hantering av till-

16 16 synsavgifterna. Den nya avgiften riktar sig till ett helt annat avgiftskollektiv, som ligger utanför deras tillsynsområde. Bedömningen är att länsstyrelserna skulle vara tvungna att bygga upp ett parallellt administrativt system för att hantera den nya avgiften. Ett tredje alternativ är att en statlig avgift för efterbehandling tas ut av kommunerna på uppdrag av staten. Kommunerna tar ut avgiften direkt från de avgiftsskyldiga C-anläggningarna och samordnar uppbörden med deras egen årliga uppbörd av den kommunala tillsynsavgiften. Intäkterna från den statliga avgiften levereras in direkt från kommunerna till fonden hos Naturvårdsverket. Kommunernas uppgifter och ansvar i uppbörden av den statliga avgiften samt eventuell ersättning för deras administrativa kostnader bör kunna regleras i de författningar som ska ligga till grund för avgiften som sådan. Naturvårdsverket bemyndigas att lämna närmare föreskrifter om uppbörden. Nedan diskuteras behovet av registeruppgifter. Den samlade bedömningen av de tre alternativen leder det fram till följande slutsats. Alternativet (3) med statlig avgift för efterbehandling som tas ut av kommunerna på uppdrag av staten bedöms vara den mest ändamålsenliga lösningen. Alternativet torde ligga väl i linje med gällande statliga avgiftsprinciper. Det författningsmässiga stödet för detta förfarande kan sannolikt byggas in i regelverket för den kommande avgiften. Dessutom är detta alternativ den administrativt smidigaste lösningen, som kan integreras med kommunernas befintliga rutiner för uppbörd av tillsynsavgiften och kombineras med en direkt inleverans av intäkterna till fonden hos Naturvårdsverket. Hur kan statens informationsbehov tillgodoses som underlag för avgiftsuttaget? Med utgångspunkt i det förordade alternativet för avgiftsuttaget behöver kommunerna ha tillgång till vissa uppgifter om de avgiftsskyldiga anläggningarna som underlag för debitering av avgiften. På ansvarig statlig nivå behöver Naturvårdsverket ett samlat underlag från kommunerna för sin redovisning, uppföljning och kontroll av uppbörden samt för avgiftskalkyler och budgetering av avgiftsintäkterna. Med en konstruktion av avgiften som knyts till C-anläggningarnas MPF-koder är det främst uppgifter över anmälda anläggningar och deras MPF-koder som behövs och som redan bör finnas upptagna i kommunernas register eller motsvarande över sina tillsynsobjekt. Naturvårdsverket kommer också att kunna använda sig av SKL:s riskbedömningssystem som en del i framtagandet av underlaget inför regeringens beslut om avgiftsnivåer o.d. Frågan är då vilka krav som ställs på den information som ska lämnas till Naturvårdsverket på nationell statlig nivå? En grundläggande förutsättning för att kunna tillgodose behovet på nationell nivå är att det finns en reglerad skyldighet för kommunerna att regelbundet lämna information till Naturvårdsverket eller alternativt till länsstyrelserna om de anmälningspliktiga anläggningarna inom deras respektive tillsynsområden.

17 17 En möjlighet är att Naturvårdsverket får upprätta ett permanent nationellt register över anmälda C- anläggningar hos kommunerna. Till registret knyts en uppgiftsskyldighet för kommunerna. Registret skulle mycket väl kunna tillgodose Naturvårdsverkets olika krav på ett avgiftsunderlag m.m. Samtidigt skulle ett statligt register behöva omgärdas av ett strikt regelverk och dessutom vara relativt kostsamt i drift och underhåll m.m. Den samlade bedömningen är att nyttan med ett nationellt register för detta ändamål inte motiverar de kostnader som det medför. Ett bättre anpassat alternativ skulle vara att kommunerna åläggs en uppgiftsskyldighet visavi Naturvårdsverket, som innebär att kommunerna årligen ska lämna en sammanställning till Naturvårdsverket över de C-anläggningar med verksamhetskoder, som ingår i deras tillsynsområde. Bedömningen är att dessa uppgifter en gång om året tillgodoser Naturvårdsverket behov av avgiftsunderlag och kontrolluppgifter m.m. Det är en enklare och mera kostnadseffektiv lösning. Regeringen förutsätts föreskriva denna uppgiftsskyldighet för kommunerna i sin förordning om avgiften. En variant är att länsstyrelserna medverkar i arbetet med att på regional nivå samla in och sammanställa uppgifterna från kommunerna i länet. Uppgifterna förs därefter vidare till Naturvårdsverket för en sammanställning på nationell nivå (jfr. saneringsförsäkringen). Enligt underhandskontakter med ESV finns det inte några formella krav på något nationellt register o.d. som underlag för avgiftsdebiteringen. ESV framhåller samtidigt vikten av de avgiftspliktiga anläggningarna är tillförlitligt dokumenterade för att avgiftsuttaget ska bli heltäckande och rättssäkert. Sammanfattningsvis leder bedömningen fram till följande slutsats. Regeringen bör i en föreslagen förordning ålägga kommunerna en uppgiftsskyldighet att årligen lämna uppgifter till Naturvårdsverket alternativt via länsstyrelserna om de anmälda C- anläggningar med verksamhetskoder som ingår i respektive tillsynsområde. Naturvårdsverket får rätten att utfärda föreskrifter om uppgiftsskyldigheten. Naturvårdsverket får även göra sammanställningar av inkomna uppgifter från kommunerna som underlag för sin handläggning angående avgiften för efterbehandling. 3.2 Fond för efterbehandling Avgiftsfinansierade statliga fonder - regelverken 15 Statliga fonder används för att förvalta och fördela medel till olika typer av ersättningar och bidrag till bestämda ändamål. Vid avgiftsfinansierade fonder tas en avgift ut för att säkerställa att det finns medel för bestämda åtgärder inom ett visst område. Fonderna tillförs dessa avgiftsintäkter från det betalande kollektivet. Fondens medel får sedan finansiera ett statligt ekonomiskt åtagande genom 15 Se bl. a. "Handledning - Redovisning av fonder vid statliga myndigheter" (ESV 2014:60).

18 18 att bekosta åtgärder som annars hade ålegat de avgiftsskyldiga, dvs. kostnaderna bärs upp av den grupp som betalar till fonden. De avgifter som tillförs fonden ska enbart täcka kostnaderna för det aktuella ändamålet. Avgifterna kan vara mer eller mindre korrekt beräknade, beroende på svårigheterna att fastställa en avgift som ska finansiera framtida, delvis osäkra kostnader. Avgifterna ska däremot inte vara försäkringstekniskt beräknade med inbyggda riskpremier och risktäckning i fondkapitalet. En fördel med fondlösningen är att en myndighet kan ta medlen i anspråk utan större risk för rättstvister, eftersom avgiften inte är direkt kopplad till förpliktelsens storlek. Om en myndighet ska finansiera ersättningar o.d. med ändamålsdestinerade avgifter, så måste det finnas en lag eller förordning som styr hur myndigheterna ska hantera avgifterna. Behållningen från en obligatorisk avgift för ett visst ändamål kan tas upp i en fond om det finns ett regelverk som ger myndigheten stöd för att föra avgifterna till en fond för att använda dem till senare utbetalningar. Den grundläggande förutsättningen är att riksdagen ger ett uttalat lagstöd åt att en verksamhet får beläggas med en avgift som syftar till att täcka vissa bestämda kostnader. I lagen reglerar riksdagen vilka verksamhetsutövare som är avgiftspliktiga. Riksdagen lämnar också sitt bemyndigande åt regeringen eller myndighet att meddela föreskrifter om avgiften. Det är i princip samma författningsstöd som beskrivits i avsnittet 3.1 ovan. Med stöd av lagen utfärdar regeringen en särskild förordning som anger tillämpningsområdet. Regeringen bestämmer där villkoren för fonderingen och användningen av fondmedlen samt hur beslut om ersättning ska fattas. Regeringen utser en ansvarig myndighet och bemyndigar myndigheten att utfärda de föreskrifter som behövs för verkställigheten. I förordningen bestämmer regeringen även avgiften och övriga villkor om fakturering o.d. samt eventuella bestämmelser om särskilt register. Det förekommer att en myndighet får finansiera sin kostnad för fondförvaltningen eller hela administrationen med medel från fonden. Vanligtvis finns det angivet i förordningen eller i ett annat beslut av regeringen. Batterifonden inom miljöområdet Inom miljöområdet kan batterifonden vara ett belysande exempel på hur det författningsmässiga stödet är uppbyggt för en specialdestinerad avgift, vars medel förvaltas och fördelas från en fond vid en statlig myndighet (Naturvårdsverket). Batterifonden tillförs avgifter som sedan används för att finansiera ett offentligt åtagande inom samma område. Den nya kadmiumbatterifonden består av medel från miljöavgifter, som betalats in av batteriproducenterna. Medlen från fonden betalas ut till sortering, återvinning och bortskaffning av batterier. Grunden för batterifondens verksamhet är riksdagens bemyndigande att inrätta ett avgiftssystem för miljöfarliga batterier. Det sker i lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier. Lagen definierar området som är avgiftsbelagt (hantering och import av miljöfarliga batterier). Den anger också att avgiften kan tas ut av den som yrkesmässigt hanterar och importerar batterier. Vidare ger lagen

19 19 ett bemyndigande till regeringen eller myndighet att lämna föreskrifter om avgifter för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier. Regeringens förordning (2008:834) om producentansvar för batterier grundas bl.a. på miljöbalken och den nämnda lagen om avgifter för miljöfarliga batterier och definierar tillämpningsområdet. Batteriförordningen reglerar användningen av medlen, som går till sortering, återvinning och bortskaffning av batterier. Regeringen beslutar också i förordningen om avgiften, faktureringsordning och bestämmelser om särskilt register. Naturvårdsverket ges i förordningen också uppgiften att fondera inbetalda medel och villkoren för ersättning ur fonden. Naturvårdsverket får också rätten att utfärda föreskrifter som behövs för verkställigheten. Naturvårdsverket får, enligt förordningen, även rätt att använda fondmedel för att täcka sina administrationskostnader för hantering av avgiften och eventuella kostnader för register över producenter samt förvaltningen av fonden. Enligt ESV samråder Naturvårdsverket om de administrationsavgifter (del av avgifterna) som myndigheten använder för att administrera fonderna. Avgiften till batterifonden omfattas däremot inte av samrådsskyldigheten. Naturvårdsverkets föreskrifter m.m. innehåller de närmare villkoren för ersättning ur fonden, t.ex. förfarandet vid ansökan om ersättningar. Regeringen styr också batterifonden delvis genom regleringsbrevet till Naturvårdsverket. Det gäller kvarvarande medel från den tidigare batterifonden, där regleringsbrevet anger hur myndigheten får använda dessa fondmedel. I regleringsbrevet tas batterifonden upp som en avgiftsbelagd verksamhet där myndigheten disponerar medlen. Dessutom gäller ett särskilt regeringsbeslut om att Naturvårdsverket vid varje budgetårsslut ska lämna in en redovisning till regeringen över batterifondens inkomster och utgifter föregående budgetår samt den kassamässiga behållningen. Bedömning och slutsatser Konstruktionen med en statlig fond för efterbehandling syftar till att skapa en ekonomisk garanti för staten att kunna gå in och finansiera framtida saneringsåtgärder, när den ansvarige verksamhetsutövaren saknar betalningsförmåga. Medlen byggs upp genom avgifter på de verksamheter, som typiskt sett orsakar de skador som fonden ska täcka. Fonden träder in och medlen används till att bekosta saneringsåtgärder när den ansvarige för miljöskadan inom avgiftskollektivet är insolvent. Avgiftsuttaget och fondmedlen ska enbart täcka de kostnader som krävs för att sanera de skador som uppkommit, möjligen med undantag av vissa administrationskostnader. Bedömningen är att detta syfte och förfarande ligger väl i linje med de generella regler och praxis som gäller för vissa liknande fonder i statlig verksamhet. Det bör därför finnas principiella förutsätt-