Europeiska unionens råd Bryssel den 22 maj 2018 (OR. en)

Transkript

1 Europeiska unionens råd Bryssel den 22 maj 2018 (OR. en) Interinstitutionella ärenden: 2016/0364 (COD) 2016/0360 (COD) 2016/0361 (COD) 2016/0362 (COD) 9059/18 EF 139 ECOFIN 435 DRS 31 CCG 18 CODEC 815 NOT från: till: Ärende: Ordförandeskapet Rådet Bankpaketet Allmän riktlinje I. INLEDNING 1. Den 17 juni 2016 antog rådet slutsatser om en färdplan för att fullborda bankunionen, där man bland annat underströk vikten av att vidta ytterligare åtgärder för att minska och dela risker i lämplig ordning. 2. I enlighet med rådets färdplan från 2016 antog kommissionen den 23 november 2016 ett paket med lagstiftningsförslag (nedan kallat bankpaketet), med ändringar av olika nu gällande lagstiftningsinstrument som rör tillsynskrav för bankverksamhet, närmare bestämt kapitalkravsförordningen, kapitalkravsdirektivet, direktivet om återhämtning och resolution av banker och förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 1

2 3. Arbetsgruppen för finansiella tjänster sammanträdde 38 gånger under det slovakiska, maltesiska, estniska och bulgariska ordförandeskapet för att granska förslagen i bankpaketet. Coreper diskuterade diverse kvarstående frågor i mars och maj Den 15 maj behandlade Coreper ordförandeskapets kompromissförslag om förslagen till kapitalkravsförordning, kapitalkravsdirektiv, direktiv om återhämtning och resolution av banker och förordning om den gemensamma resolutionsmekanismen, vilka återges i dokumenten 8626/18, 8627/18, 8628/18 respektive 8629/18, på grundval av en not från ordförandeskapet med de fyra politiska frågor som kvarstår. 5. När det gäller den första frågan stödde medlemsstaterna i stort den av ordförandeskapet föreslagna riktlinjen om genomförande av den grundläggande översynen av handelslagret men begärde ett tydligare åtagande att genomföra de nya kapitalkraven för marknadsrisker i tid. 6. I den andra frågan motsatte sig många medlemsstater ordförandeskapets förslag till ytterligare behandling av verksamheter i medlemsstater som deltar i bankunionen i syfte att beräkna poängtalet för globalt systemviktiga institut. Ordförandeskapet har därför gjort en del ändringar i sin ursprungliga kompromiss för att ta vederbörlig hänsyn till de farhågor som kommit till uttryck och lägger fram en ändrad kompromisstext som bör vara godtagbar. 7. I den tredje frågan, tillämpningsområdet för kapitalkravsförordningen/kapitalkravsdirektivet, kunde man inte nå någon överenskommelse på arbetsgruppsnivå, och ordförandeskapet anser att diskussionerna i Coreper bekräftade att detta är en fråga för beslut på ministernivå. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 2

3 8. Vad gäller den fjärde frågan, slutligen, som rör efterställning med avseende på minimikravet för kapitalbas och kvalificerade skulder (MREL), framhävdes svårigheten att komma fram till en godtagbar kompromiss av skillnaderna i medlemsstaternas ståndpunkter. Ordförandeskapet anser dock att den föreslagna riktlinjen för Coreper överbryggade många av skillnaderna mellan medlemsstaterna. MREL-ramen bör säkerställa en tillräckligt ambitiös nivå av riskminskning och finansiell stabilitet utan att det äventyrar finansinstitutens uppgift att finansiera ekonomin och främja tillväxten. 9. Med beaktande av diskussionerna i Coreper och med tonvikt på behovet av att bibehålla en lämplig övergripande jämvikt i lagstiftningspaketet, föreslår ordförandeskapet som kompromiss följande tillvägagångssätt för att ta itu med de fyra kvarstående frågorna. II. KVARSTÅENDE FRÅGOR A. GENOMFÖRANDE AV DEN GRUNDLÄGGANDE ÖVERSYNEN AV HANDELSLAGRET Genom den grundläggande översynen av handelslagret (fundamental review of the trading book FRTB) fastställs nya internationella standarder för bankers kapitalbas för marknadsrisker. Standarder för kapital för marknadsrisker kan definieras som det kapital som banker måste avsätta som skydd för potentiella förluster till följd av deras handelsverksamhet, för att därigenom kunna täcka riskerna för förändringar av värdet på de instrument som handlas (t.ex. aktier, obligationer), valutarisker, ränterisker osv. 10. Kommissionens förslag genomförde FRTB i EU-rätten i överensstämmelse med Baselstandarderna från 2016, med beaktande av ett antal särdrag inom EU. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 3

4 11. I december 2017 publicerade Baselkommittén ett uttalande där man tillkännagav att genomförandet av FRTB skulle skjutas upp i tre år och att kapitalkraven för marknadsrisker ska granskas. 12. Baselkommittén lade i mars 2018 fram ett samrådsdokument om de exakta beståndsdelarna i de marknadsrisker som omfattas av granskningen. 13. Ordförandeskapets kompromissförslag till Coreper om att i ett inledande skede genomföra FRTB som ett rapporteringskrav godtogs i stort av medlemsstaterna. Medlemsstaterna upprepade dock vikten av att sända en kraftfull signal om EU:s fortsatta åtagande att genomföra FRTB fullt ut och i tid när arbetet med standarderna har slutförts i Basel. I rättstexten infördes därför ett starkare åtagande, vilket även återspeglas i kommissionens uttalande i bilagan. B. POÄNGSÄTTNING FÖR GLOBALA SYSTEMVIKTIGA INSTITUT: VERKSAMHETER I MEDLEMSSTATER SOM DELTAR I DEN GEMENSAMMA RESOLUTIONSMEKANISMEN De största bankerna och värdepappersföretagen klassificeras som "globala systemviktiga institut" om de, baserat på vissa relevanta parametrar som till exempel storlek, kopplingar till andra finansinstitut, gruppens komplexitet eller gränsöverskridande verksamhet, bedöms utgöra ett väsentligt hot mot stabiliteten på internationella finansmarknader vid ett eventuellt fallissemang. Dessa faktorer används som parametrar för att beräkna poängsättningen för varje sådant institut och ju högre poäng för ett globalt systemviktigt institut, desto högre tillämplig kapitalbuffert måste det ha. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 4

5 14. Den parameter som avser gruppens gränsöverskridande verksamhet motiveras med att resolution av en grupp av denna typ är svårare att samordna och förvalta och därför innebär mera risker för alla inblandade jurisdiktioner. Enligt nuvarande poängsättningsregler för globala systemviktiga institut får en grupps verksamhet i medlemsstater som deltar i bankunionen samma behandling av gränsöverskridande verksamhet som gränsöverskridande affärsverksamhet som bedrivs i medlemsstater som inte ingår i bankunionen eller i tredjeländer, trots att sådan verksamhet nu sker inom ramen för den gemensamma resolutionsmekanismen. 15. Enligt den föreslagna ordalydelsen i ordförandeskapets kompromisstext ska följande gälla: samtidigt som hantering av fallissemang vid gränsöverskridande verksamhet inom bankunionen förblir samma för alla globala systemviktiga institut i enlighet med rutan ovan, ska behöriga myndigheter även beräkna ytterligare poäng för globala systemviktiga institut med användning av samma uppsättning parametrar som för metoden för fallissemang, men med diskontering av verksamhet inom bankunionen. I syfte att begränsa potentiella följder av denna ytterligare beräkning ska man dock överlåta till den behöriga myndigheten att bedöma om denna andra poängsättning ska beaktas eller inte. 16. Efter diskussion i Coreper gjordes flera ändringar i texten. Både skälen och lagtexten ändrades för att tydliggöra att det är inrättandet av en gemensam resolutionsmekanism som motiverar införandet av den ytterligare metoden för beräkning av poäng för globala systemviktiga institut. Ordförandeskapet anser att inget prejudikat bör fastställas med avseende på andra åtgärder med anknytning till fullbordandet av bankunionen. Dessutom har den potentiella effekten av ytterligare metoder begränsats för att säkerställa att denna ytterligare poäng inte innebär att ett globalt systemviktigt institut upphör att uppfylla kraven som ett sådant. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 5

6 17. Ovanstående bör utgöra en godtagbar kompromiss för medlemsstaterna. Samtidigt som den föreslagna strategin återspeglar de framsteg som har gjorts med inrättandet av den gemensamma resolutionsmekanismen, innebär den endast ett begränsat erkännande av detta framsteg när det gäller poängsättningen för globala systemviktiga institut, och därvid beaktas de reservationer som många medlemsstater gjort på detta område. C. UNDANTAG FRÅN TILLÄMPNINGSOMRÅDET FÖR KAPITALKRAVSFÖRORDNINGEN/KAPITALKRAVSDIREKTIVET 18. I nuvarande artikel 2.5 i kapitalkravsdirektivet anges ett antal juridiska personer som uttryckligen ska undantas från såväl kapitalkravsdirektivet som kapitalskravsförordningen, och som därmed inte heller ska omfattas av resolutionsramen. Dessa juridiska personer är för det mesta kreditföreningar samt investerings- och utvecklingsbanker. I avsaknad av ett undantag skulle de uppfylla kraven för kreditinstitut och därmed omfattas av kapitalskravsförordningens/kapitalkravsdirektivets tillstånds- och tillsynskrav. 19. Tre medlemsstater begärde att deras nationella utvecklingsbanker ska läggas till på förteckningen över undantag, vilket stöddes av en stor majoritet av medlemsstaterna. Förslaget om att göra undantag för kreditföreningar från tre medlemsstater, i linje med andra kreditföreningar som för närvarande är undantagna, fick också stort stöd. 20. En annan medlemsstat har begärt att 14 investeringsbanker ska undantas (en nationell och 13 regionala). Denna medlemsstat har redan en nationell investeringsbank som är undantagen från kapitalskravsförordningens/kapitalkravsdirektivets krav. I kompromisstexten från ordförandeskapet undantas de 14 investeringsbankerna. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 6

7 D. EFTERSTÄLLNING MED AVSEENDE PÅ MINIMIKRAVET FÖR KAPITALBAS OCH KVALIFICERADE SKULDER (MREL) I november 2015 antog rådet för finansiell stabilitet en standard för total förlusttäckningskapacitet (TLAC) för globala systemviktiga banker som ger en nöjaktig förlusttäckningskapacitet (TLAC) när banker fallerar. 21. TLAC-standarden bör genomföras från och med den 1 januari Kommissionen har föreslagit att TLAC införlivas i kapitalkravsförordningen som minsta obligatoriska kapitalkrav och krav vad gäller efterställda skulder. Den befintliga MREL-ramen behöver också anpassas till TLAC. Resolutionsmyndigheterna bör ha möjlighet att ställa krav på ytterligare MREL för globala systemviktiga institut och även för andra banker. Sådana tillägg måste uppfyllas med MREL-kvalificerade instrument som kan vara både efterställda och icke-efterställda. MREL står för minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder och fastställer de nödvändiga kapital- och skuldinstrument som varje bank i EU måste inneha för att täcka förluster och möjliggöra rekapitalisering i händelse av resolution. MREL infördes i EU:s lagstiftning 2014 genom direktivet om återhämtning och resolution av banker (2014/59/EU) och förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen (EU) nr 806/ Det totala beloppet (kvantiteten) vad gäller MREL och efterställningsnivån för kvalificerade skulder bör tillgodose en effektiv tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget via en lämplig förlusttäcknings- och rekapitaliseringskapacitet hos banken. Efterställda instrument är sådana instrument som är utformade för att skrivas ned före andra skulder som skulle kunna undantas från tillämpningen av skuldnedskrivning. På grund av den ökade risken för potentiella förluster är det mer kostsamt för bankerna att utfärda sådana efterställda instrument. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 7

8 i. Minimikrav avseende efterställning för globala systemviktiga institut och toppnivåbanker 23. Det rådde bred enighet om den text om kapitalkravsförordningen som det bulgariska ordförandeskapet föreslagit och som anpassar minimikraven avseende efterställning för globala systemviktiga institut så nära som möjligt till språket i TLAC-standarden: 18 % riskvägda tillgångar eller 6,75 % exponeringsmått för bruttosoliditetsgrad som kan justeras nedåt med högst 3,5 % riskvägda tillgångar om det inte föreligger någon risk för rättstvist på grundval av åsidosättande av principen om "inte sämre villkor för borgenär". Vissa medlemsstater ansåg dock att lagtexten borde justeras ytterligare för att ge ökad tydlighet och rättssäkerhet så att det när resolutionsmyndigheten bedömer att det inte finns någon risk för rättstvist ska vara möjligt att göra en justering nedåt. 24. Det bulgariska ordförandeskapet har infört begreppet toppnivåbanker i syfte att fånga upp finansinstitut som utöver systemviktiga institut är viktiga när det gäller finansiell stabilitet. Ett minimikrav när det gäller efterställning bör tillämpas på de institut vars konsoliderade balansräkning (på resolutionsgruppsnivå) är högre än 100 miljarder euro. Nivån på sådana krav bör grundas på rekommendationer från Europeiska bankmyndigheten (EBA). 25. Resolutionsmyndigheterna bör även kunna tillämpa de strängare villkor som gäller för toppnivåbanker på andra banker som utgör en systemrisk utifrån de villkor som anges i nivå 1-lagtexten. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 8

9 26. Trots vad som sägs ovan godkände många medlemsstater i Coreper kraven på efterställningsnivå för globala systemviktiga institut och toppnivåbanker på minst 8 % av den totala summan av skulder och kapitalbas tillsammans med tillräcklig flexibilitet för resolutionsmyndigheterna att justera detta belopp beroende på vad som är lämpligt, och att vid behov kräva ytterligare efterställning. Andra medlemsstater uttryckte emellertid farhågor om att den efterställningsnivå som ovanstående metod skulle kunna innebära vore oproportionerlig och att det skulle leda till potentiell marknadsbrist för efterställda skulder. Dessa medlemsstater insisterade också på en mer begränsad flexibilitet för resolutionsmyndigheterna, både vad gäller maximibelopp och villkor. 27. Mot bakgrund av dessa diskussioner anser ordförandeskapet att kompromissförslaget innehåller en lämplig avvägning mellan miniminivå för kravet avseende efterställning och begränsningen av utrymmet för resolutionsmyndigheten att justera den nivån och kräva ytterligare ett belopp av efterställda skulder för vissa banker. ii. Skönsmässig efterställning för banker som inte är globala systemviktiga institut eller toppnivåbanker 28. För banker som inte är globala systemviktiga institut eller toppnivåbanker finns det inga minimikrav avseende efterställning. 29. I linje med kommissionens förslag och på grundval av diskussionerna i arbetsgruppen och Coreper anser ordförandeskapet att resolutionsmyndigheterna bör ha möjlighet att kräva efterställning för kvalificerade skulder för att säkerställa att borgenärer inte behandlas sämre vid en resolution än vid insolvensförfaranden, när så är nödvändigt och i den utsträckning som krävs. Detta är vad som kallas principen om "inte sämre villkor för borgenär". Ett sådant krav bör dock inte överskrida den högsta nivå avseende efterställning som gäller för globala systemviktiga institut eller toppnivåbanker. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 9

10 iii. Övergång 30. Med tanke på de striktare MREL-kraven bör instituten ges tillräckligt med tid för att hantera möjliga brister i instrument som är kvalificerade för MREL, medan resolutionsmyndigheterna fortfarande bör ha rätt att fastställa individuella tidsfrister. I Coreper insisterade många medlemsstater på att det bör fastställas en tydlig tidsfrist för uppfyllande av MREL-kraven, i stället för en startpunkt. Andra medlemsstater framhöll dock behovet av att ge bankerna tillräckligt med tid för att nå målet utan att deras finansiella situation och förmåga att finansiera ekonomin äventyras. Mot bakgrund av dessa diskussioner anser ordförandeskapet att den föreslagna kompromissen, som beskrivs i slutsatserna, skapar en rimlig och fungerande balans. III. SLUTSATSER 31. Ordförandeskapet anser att följande lösningar på de fyra kvarstående politiska frågorna utgör en väl avvägd och godtagbar kompromiss för bankpaketet: 1. GENOMFÖRANDE AV DEN GRUNDLÄGGANDE ÖVERSYNEN AV HANDELSLAGRET Införande av FRTB som ett rapporteringskrav i det inledande skedet, under förutsättning att det bifogade uttalandet från kommissionen tas till rådets protokoll efter det att en överenskommelse har nåtts om den allmänna riktlinjen. 2. POÄNGSÄTTNING FÖR GLOBALA SYSTEMVIKTIGA INSTITUT: VERKSAMHET I MEDLEMSSTATER SOM DELTAR I DEN GEMENSAMMA RESOLUTIONSMEKANISMEN Införande av en ytterligare metod för beräkning av poängen för globala systemviktiga institut, som skulle innebära ett erkännande av inrättandet av den gemensamma resolutionsmekanismen i och med att de behöriga myndigheterna ges möjlighet att anpassa poängen för globala systemviktiga institut. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 10

11 3. UNDANTAG FRÅN TILLÄMPNINGSOMRÅDET FÖR KAPITALKRAVSFÖRORDNINGEN/KAPITALKRAVSDIREKTIVET Beviljande av undantag för de 14 investeringsbanker som avses i punkt 20 i enlighet med en medlemsstats begäran. 4. EFTERSTÄLLNING MED AVSEENDE PÅ MINIMIKRAV FÖR KAPITALBAS OCH KVALIFICERADE SKULDER (MREL) i. Efterställning för globala systemviktiga institut och toppnivåbanker: Krav på efterställningsnivå för MREL motsvarande 8 % av den totala summan av skulder och kapitalbas (om detta är högre än det lagstadgade minimikravet för total förlusttäckningskapacitet (TLAC) och toppnivåbanker i enlighet med rättsakterna) möjlighet för resolutionsmyndigheterna att justera denna nivå nedåt med ett maximibelopp som står i proportion till den eventuella TLAC-toleransen för ickeefterställda instrument, om det inte föreligger någon betydande risk för en framgångsrik rättslig prövning på grundval av ett brott mot principen om "inte sämre villkor för borgenär" Ytterligare efterställning av MREL enligt resolutionsmyndighetens beslut upp till 8 % av den totala summan av skulder och kapitalbas eller tillsynsformeln, beroende på vilket som är högre (i enlighet med rättsakten) För upp till 30 % av globala systemviktiga institut och toppnivåbanker för vilka resolutionsmyndigheten fastställer MREL-kravet (i direktivet om återhämtning och resolution av banker ges medlemsstaterna rätt att öka denna procentsats för globala systemviktiga institut och toppnivåbanker utanför Gemensamma resolutionsnämndens behörighet) Grundar sig på breda alternativa kriterier som rör bankens riskutsatthet, på icke åtgärdade hinder för möjligheten till resolution eller egenskaper hos resolutionsenheten som kan begränsa resolutionsstrategins genomförbarhet och tillförlitlighet Förteckning över faktorer som resolutionsmyndigheten bör beakta när det gäller den individuella nivån på det skönsmässiga efterställningskravet 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 11

12 ii. Skönsmässig efterställning för banker som inte är globala systemviktiga institut eller toppnivåbanker på grundval av en bedömning baserad på principen om att ingen borgenär får hamna i en sämre position, upp till den nivå som är nödvändig enligt den ovannämnda bedömningen, men inte högre än det som är högst av 8 % av den totala summan av skulder och kapitalbas eller tillsynsformeln, (i enlighet med rättsakten). iii. Övergångsarrangemang: TLAC-tidsfrist (2022) för uppfyllande av MREL-minimikravet för globala systemviktiga institut (18 % RWA / 6,75 % LREM) och toppnivåbanker (13,5 % RWA / 5 % LREM) Måldatum för uppfyllande av både externa och interna MREL-krav: 1 januari 2024 Mellanliggande mål för externa och interna MREL-krav: 1 januari 2022 Möjlighet att förlänga tidsfristen till efter 2024 för enskilda banker (på grundval av villkor i rättsakten) Mellanliggande mål och tidsfrister för uppfyllande av interna MREL-krav anpassade till dem som gäller för externa MREL-krav 32. Rådet uppmanas att nå en överenskommelse om ordförandeskapets kompromisstexter för bankpaketet enligt dokumenten 9055/18, 9056/18, 9057/18 och 9058/18, för förslagen till kapitalkravsförordning, kapitalkravsdirektiv, direktiv om återhämtning och resolution av banker respektive förordning om den gemensamma resolutionsmekanismen. 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 12

13 BILAGA Uttalande från kommissionen om "genomförande av den grundläggande översynen av handelslagret" "I november 2016 föreslog kommissionen att den nya marknadsriskstandarden, som fastställdes av Baselkommittén för banktillsyn i januari 2016 som en del av den grundläggande översynen av handelslagret, skulle införlivas i unionsrätten. Kommissionen noterar att rådet önskar ersätta detta med en rapporteringsskyldighet samtidigt som det har åtagit sig att genomföra standarden i ett senare skede. Om detta blir resultatet av den politiska överenskommelsen mellan samtliga medlagstiftare, kommer kommissionen vid tidpunkten för antagandet fortsatt att vara redo att åta sig att lägga fram ett nytt lagstiftningsförslag som genomför den nya marknadsriskstandarden, som ska ha setts över och slutförts på internationell nivå i december 2018, som ett kapitalkrav i EU senast i mitten av I detta skede ingår i åtagandet inget fastställande av regler för infasning av denna reviderade och slutförda standard i unionen." 9059/18 em,hg,mh/gg/chs 13