Äganderätt och politik. Några äganderättsströmningar i lagstiftningen Chefsjurist vid Lantbrukarnas Riksförbund och vice ordförande i Ägarfrämjandet

Transkript

1 LANTBRUKARNAS RIKSFÖRBUND PM Äganderätt och politik. Några äganderättsströmningar i lagstiftningen Chefsjurist vid Lantbrukarnas Riksförbund och vice ordförande i Ägarfrämjandet FREDRIK BONDE Inledning Att privat ägande erkänns och skyddas svarar mot vad de flesta människor känner och önskar. Oberoende av politisk åskådning lär alla människor slå vakt om sina ägodelar. Även tjuven ropar på polis när han eller hon råkar ut för inbrott. Det behövs därför egentligen inte någon särskild motivering för den privata äganderätten. Det är dock ändå naturligt att ställa frågan: Varför skall vi ha äganderätt? Två huvudmotiv brukar härvid anföras. Det ena är att den privata äganderätten är en nödvändig grund för marknadsekonomi, och erfarenheten genom historien har lärt att marknadsekonomin är det samhällssystem som bäst garanterar välfärd för människorna. Den andra huvudmotiveringen för den privata äganderätten utgår från den demokratiska rättsstaten. Det har inte kunnat påvisas att vare sig demokrati eller rättsstat har kunnat upprätthållas utan privat äganderätt. Trots dessa insikter kan för svenskt vidkommande konstateras att frågor om den privata äganderätten har hamnat på den politiska skuggsidan. Inget politiskt parti driver det privata ägandets betydelse för samhällsutvecklingen i Sverige. I den nyligen avslutade valrörelsen lyste frågor kring äganderätten med sin frånvaro. Varför då denna passiva politiska hållning? Delvis kan svaren sökas i de politiska partiernas principprogram. Av dessa program kan i sammanfattning utläsas följande. Inom Alliansen finns en grundläggande förståelse för äganderättens betydelse men sparsamt med uttryck för denna förståelse i den praktiska politiken. På den röd-gröna sidan finns allt från ren fientlighet - den står Vänsterpartiet för - till förvirring, vilket Miljöpartiet ger uttryck åt. För Socialdemokraterna förefaller det privata ägandet vara ett problem snarare än en möjlighet. Detta gav redan 1928 Ernst Wigforss uttryck åt genom följande beryktade ord.

2 PM 2(10) Fattigdomen fördrages med jämnmod, då den delas av alla. Den blir outhärdlig, då den dagligen kan jämföras med andras överflöd Den här problemorienterade synen på äganderätten har till följd av ett långvarigt socialistiskt ledarskap länge dominerat det svenska äganderättstänkandet. Synsättet verkar ha svårt för att ge plats för fräschare tankegods. Även om ägandefrågor idag inte har någon framträdande plats i samhällsdebatten och på den allmänpolitiska arenan, så saknar dock svensk politik inte äganderättsfrågor. Jag tänker då särskilt på det svenska lagstiftningsarbetet. På lagstiftningens område finns flera exempel på äganderättspolitiska överväganden som kommer till närmare uttryck i lagtext och lagförarbeten. Härvid ligger det i saken natur att politik och juridik är nära förknippade med varandra. Vad finns det då för äganderättsströmningar i lagstiftningen? Lagstiftningen I Sverige har vi ett skydd för äganderätten i lagstiftningen. Det har kommit till uttryck i 2 kap. 18 regeringsformen och i den med nationell svensk rätt införlivade Europakonventionen. Det här skyddet är ett minne från den borgliga regimen Det hann bli en förstärkning av egendomsskyddet strax innan det på nytt blev ett regimskifte. Bestämmelsen i regeringsformen innebär att vissa lagliga intrång i äganderätten är tillåtna, men då skyddas ägaren på två sätt 1) I första stycket står det att egendomen är tryggad mot det allmänna genom att man inte kan expropriera den och inte heller inskränka ägarens användning av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. 2) Andra stycket innebär att om nu ingrepp i äganderätten är tillåten enligt första stycket så skall det i varje fall i en rad situationer utgå ersättning till ägaren. Regeringsformen 2:18 vänder sig i första hand till riksdagen. Denna måste ta hänsyn till grundlagen när den stiftar lagar. Regelverket tar dock ut svängarna ordentligt. Det finns alltså ett stort tolkningsutrymme för lagstiftaren ifråga om en lag står i överensstämmelse med grundlagen.

3 PM 3(10) Ett mått på styrkan av äganderätten är omfattningen av möjligheterna att expropriera eller att inskränka rådigheten över ägarens egendom. Ju fler sådana möjligheter som finns desto svagare är äganderätten. Ett annat mått på styrkan av äganderätten är storleken på den ersättning som skall utgå vid olika ingrepp i äganderätten. Ju högre ersättning desto starkare äganderätt. Efter tillkomsten av 2 kap 18 regeringsformen 1995 så har en rad lagstiftningsåtgärder genomförts som berört författningar med äganderättsligt innehåll. En del av dessa lagstiftningsåtgärder har initierats och genomförts under den socialdemokratiska regimen medan andra har initierats och genomförts efter det att Alliansen kom till makten 2006 Med utgångspunkt från de två måttstockarna om styrkan av äganderätten så framträder ett tydligt mönster när man jämför lagstiftningsåtgärder genomförda under det socialdemokratiska styret och sådana åtgärder som gjorts efter det att det blev borglig regim När socialdemokraterna styrde medförde flera lagstiftningsåtgärder en försvagning av äganderätten. Efter 2006, under det borgliga styret, har strömningen varit den motsatta. Jag tänkte nu exemplifiera detta. Lagstiftning under socialdemokratisk regim ( ) Miljöbalken Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft. Reformen var ett resultat av en politisk uppgörelse mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Miljöministern hette vid denna tid Anna Lind. I Riodeklarationen från 1992 slogs fast att de ekologiska, sociala och ekonomiska pelarna skulle utgöra fundamentet för hållbar utveckling. Detta synsätt fick dock inte genomslag i miljöbalken. Det ekonomiska intresset i form av produktion och företagande trycktes istället tillbaka till förmån för starka ekologiska och sociala intressen. Ur ett äganderättsperspektiv innebar balken en tydlig nedmontering av den enskilda äganderätten. Ägare till produktionsresurserna mark och vatten fick bestämmanderätten över sin egendom kraftigt inskränkt 1999 års Författningsutredning I nära anslutning till miljöbalkens ikraftträdande uppstod en debatt om innebörden av 2 kap. 18 andra stycket regeringsformen på miljöområdet Bestämmelsen uttrycker att

4 PM 4(10) ersättning ska utgå till den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnader på sådant sätt att pågående markanvändning på berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande på den delen av fastigheten. Debatten kom att gälla om bestämmelsen skulle tolkas efter ordalydelsen eller efter motivuttalandena. Den socialdemokratiska regeringen beslöt i september 1999 tillsätta en grundlagsutredning som tog sig namnet 1999 års Författningsutredning. Huvuduppdraget för utredningen var att lämna förslag till ny lydelse av det nu ifrågavarande grundlagsstadgandet. I utredningen föreslog Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet en förändring av innebörd att ersättning inte skulle komma ifråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskäl. De borgliga partierna motsatte sig förslaget, eftersom det skulle innebära ett försvagat egendomsskydd i regeringsformen. Det finns en gammal konstitutionell praxis i Sverige som innebär att för grundlagsändring krävs en bred parlamentarisk enighet. Då en sådan enighet inte uppnåddes blev resultatet att någon ändring av grundlagsregeln inte kom till stånd. Ledningsrättslagen Ledningsrättslagen från 1973 är en specialexpropriationslag. Den gäller rätten att dra fram - om så behövs med tvång - elektriska starkströmsledningar, teleledningar, vatten- och avloppsledningar och ledningar för transport av olja eller gas m.m. I februari 2002 tillsatte den socialdemokratiska regeringen en utredning för att göra en översyn av vissa frågor om ledningsrätt. En av de frågor som ingick i utredningens uppdrag var att utvidga det expropriativa området i ledningsrättslagen. Närmare bestämt handlade det om att göra det möjligt att tvångsianspråkta mark för ledningsrätt inte bara för ledningar utan också för andra anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät, såsom master för mobiltelefoni och antenner. Utredningen fullföljde sitt uppdrag till punkt och pricka. Och i en proposition i april 2004 (2003/04:136) föreslog regeringen Persson en ändring i ledningsrättslagen med nu nämnda innebörd, vilket senare samma år antogs av riksdagen.

5 PM 5(10) Genom den här reformen utvidgades möjligheten att expropriera, vilket innebar en försvagning av den privata äganderätten. En olycklig konsekvens av detta blev att det dittillsvarande sättet för markanskaffning för master och antenner genom avtal om anläggningsarrende mellan teleoperatörer och markägare kraftigt hämmades. Operatörerna började i ökad utsträckning föredra expropriation istället för frivilligt ingångna avtal. En tydlig trend är numera att när ingångna arrendeavtal löpt ut begär operatören tvångsvis ledningsrätt till marken i stället för fortsatt arrende. Trenden underblåses av att de rättstillämpande myndigheterna regelmässigt fastställer ersättningen för den exproprierade marken till ett betydligt lägre belopp än det pris arrendemarknaden stipulerar (jmf NJA 2008 s. 510 (I-III) ). Minerallagen Den 1 juli 1992 trädde den nuvarande minerallagen i kraft. I februari 1999 lät regeringen tillsätta en utredning med uppdrag att bl.a. utreda vissa frågor som gällde äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhöll sig till gruvnäringens behov inom minerallagen. Från ett markägarperspektiv skapade dessa direktiv vissa förväntningar. Resultatet av utredandet och en längre tids överväganden i regeringskansliet blev dock mycket magert ur äganderättslig synvinkel. I oktober 2004 presenterade regeringen propositionen (2004/05:40) Ändringar i minerallagen. Här föreslog regeringen en blygsam positionsframflyttning på ersättningsrättens område. Den innebar att vid gruvbrytning skulle koncessionshavaren betala en särskild ersättning, mineralersättning, till fastighetsägare inom koncessionsområdet och till staten. Mineralersättningen skulle motsvara två promille av det beräknade värdet av mängden brutet och uppfordrat koncessionsmineral under året. Av ersättningen skulle tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna och en fjärdedel tillfalla staten. Man skulle med rätta kunna tycka att när nu regeringen föreslog en ersättningsrätt för mineralen detta innebar ett erkännande för att denna tillhörde markägaren. Det ville dock inte regeringen vidgå. I propositionen uttalas: Regeringen anser att det inte finns tillräckliga skäl att i detta begränsade sammanhang ta ställning till denna fråga (s.62) Trots detta kom regeringen något överraskande fram till att det inte gjorde någonting att det var oklart vem som äger mineralen. Ersättning kunde ändå betalas till markägarna för mineralen.

6 PM 6(10) Den socialdemokratiska regeringen, representerad av den dåvarande näringsministern Ulrica Messing, kunde alltså inte erkänna markägarens äganderätt till den mineral som finns under marken på dennes ägda fastighet. Ändå tyckte man att markägaren var berättigad till viss ersättning för mineralen. Det är svårt att förstå ekvationen. Detta visar tydligt på socialdemokratins synnerligen styvmoderliga och problemorienterade hållning till privat äganderätt. Lagstiftning under borglig regim ( ) Förköpslagen Förköpslagen infördes den 1 januari 1968 och innebar att en kommun i vissa fall kunde träda in i en köpares ställe när ett avtal tecknats om en fastighetsöverlåtelse. Syftet med lagen var att underlätta en aktiv kommunal markpolitik och att kommunerna på ett förhållandevis enkelt sätt skulle kunna bli ägare av sådan mark som behövdes för framtida tätortsexpansion. I juni 2007 beslutade den borgliga regeringen att uppdra åt Boverket att utvärdera lagen och dess tillämpning. Mera konkret innebar uppdraget att överväga - om det förelåg behov av en förköpslagstiftning, eller - om förköpslagen borde upphävas Ett år senare redovisade Boverket sitt uppdrag till regeringen. Boverket föreslog att förköpslagen skulle behållas men förenklas. Regeringen var dock av en annan mening. Efter sedvanlig remissbehandling föreslog regeringen i propositionen 2009/10:82 att förköpslagen skulle upphävas. Riksdagen gick på regeringens linje och den 1 maj 2010 upphävdes förköpslagen. Härvid försvann en expropriativ lag ur lagstiftningen. Regeringsformen I juli 2004 beslöt den socialdemokratiska regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av regeringsformen. Utredningen tog sig namnet Grundlagsutredningen och ordförande blev det tidigare socialdemokratiske statsrådet Lars Engqvist. Kommitténs huvuduppdrag var främst att förbättra och fördjupa demokratin i Sverige.

7 PM 7(10) I direktiven nämndes inte uttryckligen regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter och än mindre skyddet för äganderätten. Det fanns däremot en ventil i direktiven. Den uttrycktes på följande sätt. Kommittén bör ges vida ramar för sitt arbete. Den bör i princip vara oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som kommittén har i uppdrag att se över Den här ventilen visade sig få stor betydelse när det efter valet 2006, mitt under det pågående kommittéarbetet, blev byte av regim och alliansen kom till makten. Den nya regeringen började med att byta ut Lars Engquist som ordförande i kommittén och ersätta honom med det tidigare moderasta statsrådet Per Unckel. Därefter fick kommittén tydliga signaler om att även ta sig an fri och rättighetsfrågor, varav en gällde skyddet för äganderätten i 2 kap. 18 regeringsformen. Grundlagsutredningen presenterade sitt betänkande i december Ett av förslagen innebar ett kraftfullt stärkt skydd mot intrång i äganderätten. Utredningen föreslog att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande över enskild egendom skulle komma till tydligt uttryck i regeringsformen. Ett år senare - i december lade regeringen fram sin proposition En reformerad grundlag 2009/10:80. I fråga om skyddet för äganderätten gick regeringen helt på Grundlagsutredningens linje. Den nya lydelsen föreslogs träda i kraft den 1 januari Riksdagen biföll propositionen i juni Eftersom det är fråga om en grundlagsändring krävs ytterligare ett riksdagsbeslut för att ändringen skall bli gällande. Ett sådant beslut är aviserat till den 24 november. Expropriationslagen I december 2005 tillsatte den socialdemokratiska regeringen en utredning för att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen. Utredningen tillkom som en del i en uppgörelse mellan socialdemokraterna och moderaterna. Uppgörelsens huvudingrediens var att moderaterna skulle ställa sig bakom det socialdemokratiska förslaget att utvidga möjligheterna att tvångsvis ta mark i anspråk med ledningsrätt för uppförande av master för mobiltelefoni m.m. I gengäld skulle socialdemokraterna låta en kommitté se över expropriationslagens ersättningsregler.

8 PM 8(10) Utredningens tillsättande skedde inte med någon större entusiasm. Det drog ut på tiden innan regeringen och dåvarande justitieministern Thomas Bodström utfärdade direktiv. Och när väl direktiven kom var de synnerligen urvattnade. Utredningen kom dessutom inte igång med sitt arbete förrän en god bit in på Efter det borgliga maktövertagandet hösten 2006 skedde en förändring. Regeringen och den nya justitieministern Beatrice Ask utfärdade tilläggsdirektiv till utredningen med konkreta och tydliga uppgifter. Enligt de nya direktiven skulle utredningens uppdrag ta sin utgångspunkt i att äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen och att skyddet för enskild äganderätt skall varar starkt. Vidare framhölls att utredningen skulle beakta intresset av att ersättning vid tvångsförfoganden fastställs på ett sådant sätt som både är och uppfattas som rättssäkert. I direktiven preciserades några ersättningsfrågor som utredningen särskilt skulle överväga. Fyra frågor framhölls särskilt, nämligen införande av nya regler om individuellt värde och vinstfördelning, utmönstring av den s.k. presumtionsregeln samt införande av nya regler om ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättning. I november 2008 presenterade utredningen sitt slutbetänkande med förslag i stort sett helt i enlighet med uppdraget. Efter sedvanlig remissbehandling lade regeringen fram sin proposition Ersättning vid expropriation (2009/10:162) i mars i år. I propositionen föreslogs följande ersättningsreform. - Ett schablonpåslag på expropriationsersättningen med 25 % av fastighetens marknadsvärde - Upphävande av presumtionsregeln - Något s.k. toleransavdrag från expropriationsersättningen ska inte längre göras Förslaget godtogs av riksdagen och den 1 augusti i år trädde reformen i kraft. Reformen innebär en icke oansenlig höjning av den ersättning som skall betalas vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång. Eftersom den årliga ersättningsutgiften för markintrång i Sverige uppgår till drygt 1,5 miljarder kronor innebär regeln om ett schablonpåslag med 25 % på fastighetens marknadsvärde en förmögenhetsöverföring på nästan 400 miljoner kronor per år till markägare som drabbas av expropriation. Den höjning av expropriationsersättningen som reformen innebär är samtidigt en betydande förstärkning av äganderätten. Regeringens ambitioner är att

9 PM 9(10) denna reforminriktning skall fortgå. Från regeringskansliet har upplysts att målsättningen är att tillsätta en ny expropriationsutredning vid årsskiftet 2010/11. Arbete med författande av direktiv pågår. Uppgiften för utredningen blir bl.a. att överväga införande av regler om vinstfördelning och om ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättningar. Avslutning Jag tänkte avsluta med det som jag började med att säga, nämligen att den privata äganderätten har hamnat på den politiska skuggsidan. Detta förhållande är något som organisationen Ägarfrämjandet vill ändra på. Ägarfrämjandet är en förening vars medlemmar utgörs av åtta tunga intresseoch näringslivsorganisationer. Dessa är Fastighetsägarna Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Företagarna, Svensk Handel, Sveriges Aktiesparares Riksförbund, Bostadsrättsorganisationen SBC, Sveriges Jordägareförbund och Villaägarnas Riksförbund. Ägarfrämjandet har i samarbete med kommunikationskonsulten JKL utarbetat en strategiplan för genomförande av ett större äganderättsprojekt som vi kallar Ägandet i fokus. Projektet befinner sig just nu i ett finansieringsskede som vi räknar med skall vara framgångsrikt avslutat vid årsskiftet. Projektets målsättning är att det privata ägandet ska vara en lika självklar fråga för politikerna att förhålla sig till i valet 2014 som jämställdhetsfrågorna och miljö/klimatfrågorna. Det vi vill åstadkomma är följande. - Varje betydande proposition eller motion ska helt naturligt innehålla ett äganderättsperspektiv. - Alla ledande partier ska ha frågor om ägandet på en central plats i sina valplattformar. - Partiprogrammen ska genomsyras av ett genomtänkt och otvunget förhållningssätt till frågan om ägandet. Detta skall åstadkommas genom opinionsbildningsinsatser av olika slag och av olika valör på sätt närmare framgår av strategiplanen. Dagen efter valdagen i september 2014 vill vi se följande löpsedel från aftonbladet ÄGANDET AVGJORDE VALET

10 PM 10(10) En osannolik värderingsförskjutning på bara några år