Europeiska unionens råd Bryssel den 1 december 2016 (OR. en) Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare

Transkript

1 Europeiska unionens råd Bryssel den 1 december 2016 (OR. en) 15140/16 FÖLJENOT från: inkom den: 30 november 2016 till: Komm. dok. nr: Ärende: MI 773 COMPET 639 POLARM 9 CFSP/PESC 991 COARM 220 Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska unionens råd COM(2016) 762 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförande av direktiv 2009/81/EG när det gäller offentlig upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, i enlighet med artikel 73.2 För delegationerna bifogas dokument COM(2016) 762 final. Bilaga: COM(2016) 762 final 15140/16 /ub DG G 3A SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2016) 762 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförande av direktiv 2009/81/EG när det gäller offentlig upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, i enlighet med artikel 73.2 {SWD(2016) 407 final} SV SV

3 1. INLEDNING I direktiv 2009/81/EG (nedan kallat direktivet) fastställs regler för tilldelning av offentliga kontrakt på försvars- och säkerhetsområdet efter konkurrensutsatta upphandlingsförfaranden på grundval av principerna om öppenhet och likabehandling. I denna rapport, som krävs enligt artikel 73.2 i direktivet, anges de viktigaste resultaten från en översyn av direktivets genomförande och dessutom presenteras ett förslag till hur man kan gå vidare. Det medföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar innehåller en detaljerad utvärdering av direktivet. I översynen utvärderas direktivets funktion och dess inverkan på försvarsmarknaden och den försvarsindustriella basen, så långt det senare är möjligt med tanke på den korta tid som gått sedan tidsfristen för införlivande löpte ut och den ännu kortare tid som gått sedan medlemsstaterna faktiskt införlivade direktivet 1. Översynen baseras i huvudsak på följande källor: upphandlingsdatabasen Tenders Electronic Daily (EUT/TED), ett internetbaserat offentligt samråd och samrådsmöten med medlemsstaterna och intressenter, samt uppgifter från Eurostat och IHS Jane's försvarsdatabas BAKGRUND Det viktigaste problemet som ledde till kommissionens förslag och sedan antagandet av direktivet 2009 var att medlemsstaterna i synnerhet på grundval av artikel b i EG-fördraget (nu artikel b i EUF-fördraget) nästan per automatik undantog upphandling av militär utrustning från EU:s regler för offentlig upphandling. Den främsta orsaken till problemet ansågs vid denna tidpunkt vara att EU:s regler för offentlig upphandling inte tog hänsyn till de särskilda behoven vid försvarsupphandlingar och känsliga säkerhetsupphandlingar. Under uppgick totalkostnaden för de försvarsupphandlingar som gjordes av de 28 EU-medlemsstaterna och EES-länderna till miljarder euro per år 3. Huvudsyftet med direktivet är att försvarsupphandlingar och känsliga säkerhetsupphandlingar på denna marknad ska ske enligt EU:s bestämmelser om konkurrens, öppenhet och likabehandling. Det ska uppnås genom att direktivet innehåller skräddarsydda regler för denna typ av upphandling. Därigenom begränsas användningen av undantag, i synnerhet sådana som omfattas av artikel 346 i EUF-fördraget, till exceptionella fall. Direktivets syfte är att på så sätt stödja inrättandet av en öppen och konkurrenskraftig europeisk marknad för försvarsmateriel, vilket i sin tur stärker konkurrenskraften för den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen I enlighet med artikel 73.2 i direktivet inriktar sig utvärderingen huvudsakligen på den försvarsindustriella och försvarsteknologiska basen, även om direktivet också gäller känslig säkerhetsupphandling. Se avsnitt 4 och bilaga III i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information om utvärderingsmetoden. Detta är den offentliga sektorns utgifter för militärt försvar. Utgifterna består av fasta bruttoinvesteringar och insatsförbrukning oavsett om de specifika inköpen omfattas rättsligt av direktivet. Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. 2

4 3. GENOMFÖRANDE 3.1. Införlivande Totalt sett har medlemsstaternas införlivande av direktivet försenats avsevärt. Den angivna tidsfristen löpte ut den 21 augusti Endast tre medlemsstater meddelade att de hade slutfört införlivandet av direktivet vid detta datum. I mars 2012 hade nitton medlemsstater införlivat det. I maj 2013 hade alla medlemsstater meddelat att de slutfört införlivandet. Kommissionen har inte funnit några grundläggande problem när det gäller de nationella införlivandeåtgärdernas överensstämmelse med direktivet, dvs. det finns inga problem som skulle kunna äventyra direktivets övergripande funktion. För ett begränsat antal bestämmelser i direktivet behöver dock vissa frågor förtydligas 4. Innan direktivet antogs hade 18 medlemsstater kompensationsbestämmelser som systematiskt (dvs. för alla avtal eller avtal över ett visst värde) krävde ersättning från utländska leverantörer vid köp av försvarsutrustning från dem. Dessa bestämmelser var uppenbart oförenliga både med EU-fördragen och med ett korrekt införlivande och en korrekt tillämpning av direktivet. Medlemsstaterna har nu antingen avskaffat eller omarbetat kompensationsbestämmelserna. Enligt de bestämmelser som finns kvar kan kompensation/industriell avkastning endast krävas efter en analys från fall till fall om villkoren i artikel 346 i EUF-fördraget är uppfyllda. Dock kvarstår frågan om hur man i praktiken vid upphandling ska säkerställa att krav på kompensation/industriell avkastning uppfyller de strikta villkoren för tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget Utnyttjande av direktivet Utnyttjandet av direktivet inleddes så gott som omedelbart efter att det hade trätt i kraft och har uppvisat en tydligt uppgående trend. Efter att direktivet införlivades av medlemsstaterna har värdet av de kontrakt om försvars- och säkerhetsupphandling som har tilldelats enligt direktivet ökat mer än tiofalt. Det totala värdet av tilldelade kontrakt om försvars- och säkerhetsupphandling enligt direktivet uppgick under till cirka 30,85 miljarder euro 5. Kontrakt om försvars- och säkerhetsupphandling har också tilldelats enligt de civila upphandlingsdirektiven, och värdet för dessa utgör ytterligare 8 miljarder euro, vilket innebär att kontrakt för sammanlagt nästan 39 miljarder euro tilldelades under i enlighet med EU:s upphandlingsregler. Användningen av direktivet varierar dock mellan medlemsstaterna. Kontrakt som tilldelades av de brittiska myndigheterna svarade för mer än hälften av värdet av de kontrakt som tilldelades enligt direktivet under den femårsperiod som har granskats (nästan 17 miljarder euro). Frankrike, Polen, Tyskland och Italien, som hör till de medlemsstater som har störst utgifter för försvarsupphandlingar, kom på de följande placeringarna i rangordningen. Mellan 2011 och 2015 offentliggjorde de upphandlande 4 5 Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. Eftersom en betydande andel av meddelanden om kontraktstilldelning inte innehåller kontraktets slutvärde är 30,85 miljarder euro ett minimivärde för de kontrakt som har tilldelats enligt direktivet. Om kontraktens slutvärde beräknas kalkylmässigt med hjälp av genomsnittliga kontraktsvärden uppskattas detta värde öka till ungefär 34,55 miljarder euro. 3

5 myndigheterna i sex medlemsstater inga meddelanden om tilldelning enligt direktivet: Cypern, Grekland, Irland, Malta, Luxemburg och Spanien 6. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är betydande även när värdet på kontrakten som har tilldelats enligt direktivet jämförs med den tillgängliga budgeten (utgifter för försvarsupphandlingar). Denna indikator visar på skillnader som sträcker sig från till exempel Litauen (38,4 %), Slovakien (36,4 %), Förenade kungariket (17,7 %), Frankrike (10,3 %) till Nederländerna (1,3 %), Sverige och Österrike (1 %). När det gäller användningen av förfaranden är det viktigt att notera att förfaranden med föregående offentliggörande och meddelande om upphandling stod för 60 % av antalet meddelanden om kontraktstilldelning och 76 % av värdet. Ett förhandlat förfarande utan offentliggörande av meddelande om upphandling stod för 38 % respektive 23 %. Uppskattningar av fördelningen mellan försvars- och säkerhetskontrakt visar att den största delen rör försvarsinköp. Känsliga säkerhetskontrakt stod för endast 7 % av antalet meddelanden och 3 % av värdet. 4. RESULTATET AV UTVÄRDERINGEN Direktivet har utvärderats utifrån fem kriterier: ändamålsenlighet, effektivitet, relevans, samstämmighet och mervärde för EU Ändamålsenlighet Den viktigaste faktorn för utvärderingen är att bedöma om och i vilken utsträckning direktivets mål har uppnåtts Konkurrens, öppenhet och icke-diskriminering på den europeiska marknaden för försvarsmateriel Direktivets främsta mål är att bidra till skapandet av en öppen och konkurrensutsatt europeisk marknad för försvarsmateriel genom att se till att offentliga kontrakt inom områden försvar och känslig säkerhet tilldelas genom konkurrensutsatta och rättvisa upphandlingsförfaranden. Under perioden (referensperioden) uppgick det årliga genomsnittsvärdet av den upphandling på försvars- och säkerhetsområdet som offentliggjordes på EU-nivå till ungefär 2,9 miljarder euro, dvs. cirka 3,3 % av de totala utgifterna för försvarsupphandlingar 7. Efter att direktivet hade börjat tillämpas uppgick det årliga genomsnittsvärdet av de upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet som offentliggjordes på EU-nivå till ungefär 6,2 miljarder euro, eller 7,8 miljarder om man lägger till försvars- och säkerhetsinköp enligt regelverket för civil upphandling. Det motsvarar 7,6 % respektive 9,5 % av det totala värdet av utgifterna för försvarsupphandlingar under referensperioden. 6 7 Dessa länder har offentliggjort ett antal meddelanden om tilldelning av kontrakt med försvarsrelaterat innehåll enligt de civila upphandlingsdirektiven. Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. I uppgifterna ingår avtal som har offentliggjorts i EUT/TED enligt de civila upphandlingsdirektiven och kontrakt som har offentliggjorts på Europeiska försvarsbyråns elektroniska anslagstavla. 4

6 Ovanstående visar att direktivet har lett till mer än en fördubbling av värdet av de kontrakt om försvars- och säkerhetsupphandlingar som har offentliggjorts på EU-nivå och tilldelats under konkurrens enligt regler som grundas på öppenhet och likabehandling. I vilken grad direktivet tillämpas, och därmed i vilken grad konkurrensen och öppenheten har ökat och diskrimineringen minskat, varierar emellertid mellan medlemsstaterna, vilket nämnts ovan. Trots den positiva utvecklingen i fråga om ökande volymer av offentlig upphandling som genomförs enligt EU:s regler visar resultatet av utvärderingen att försvarsupphandlingar som görs utanför direktivet fortfarande står för en betydande andel av utgifterna för försvarsupphandlingar. Bland annat har direktivet använts i mycket begränsad utsträckning för upphandling av strategiska och komplexa försvarssystem med högt värde 8. Det finns dock några exempel på senare tid som rör anbud för komplexa försvarssystem som har lämnats i enlighet med direktivet 9. När det gäller användningen av direktivet i gränsöverskridande upphandling visar utvärderingen att cirka 10 % av värdet av de kontrakt som har tilldelats enligt direktivet har gått direkt till utländska företag 10. Om resultaten jämförs med referensperioden (trots att det finns vissa metodskillnader) förefaller det som att direkt gränsöverskridande upphandling i EU efter att direktivet började tillämpas har legat kvar på ungefär samma nivå i förhållande till de totala utgifterna för försvarsupphandlingar. Direkta gränsöverskridande upphandlingar sker när företag på sin hemmamarknad ger anbud och tilldelas kontrakt i upphandlingar som inleds i en annan medlemsstat. Gränsöverskridande upphandlingar sker också indirekt genom dotterbolag (t.ex. när dotterbolag ger anbud i upphandlingar i ett annat land än det där företagets huvudkontor eller moderbolag är lokaliserat). En jämförelse av de företag som vunnit upphandlingar med Sipris förteckning över de hundra största försvarsföretagen 11 visar att det sammanlagda värdet av indirekta gränsöverskridande upphandlingar som tilldelats under uppgick till omkring 40 % av det totala värdet av kontrakt som tilldelats enligt direktivet (12,44 miljarder euro). Antalet och värdet av indirekta gränsöverskridande kontrakt kan i praktiken vara större, eftersom indirekta gränsöverskridande kontrakt som tilldelas mindre företag (som inte finns med i Sipris förteckning) saknas i uppskattningen. En annan faktor som behöver tas med i bedömningen av hur marknaden fungerar är den praxis som finns i fråga om kompensation/industriell avkastning. På grundval av synpunkter från branschen och uppgifter från Förenta staternas handelsministerium 12 kan Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. Det mest framträdande exemplet är det meddelande om upphandling som offentliggjordes av de tyska myndigheterna i juli 2015 om upphandling av flerrollskrigsfartyg. Andelen direkt gränsöverskridande upphandling enligt de civila upphandlingsdirektiven var 3,5 % räknat i värdet av upphandlingen under The SIPRI Top 100 arms-producing and military services companies in the world excluding China, december 2015, Den årliga rapporten Offsets in Defense Trade, Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. 5

7 man dra slutsatserna att medlemsstaterna fortfarande i viss utsträckning tycks använda sig av krav på kompensation/industriell avkastning (förmodligen med stöd av artikel 346 i EUF-fördraget), att förekomsten av sådana krav verkar ha minskat marginellt, och att det tycks finnas en tendens att sluta använda sig av indirekt icke-militär kompensation. Det bör tilläggas att vissa branschintressenter uttryckte oro över osäkerheten kring hur krav på kompensation användes i praktiken i vissa medlemsstater. Slutsatsen kan därför dras att målen i direktivet endast delvis har uppnåtts: det har lett till att en ökning av konkurrens, öppenhet och icke-diskriminering har inletts på marknaden för försvarsupphandlingar i Europa, men det behövs mycket större framsteg i fråga om en konsekvent användning av direktivet hos medlemsstaterna för att målen ska uppnås helt. Flera faktorer anses ha bidragit till att direktivet används endast delvis och i varierande utsträckning och att uppfyllandet av direktivets mål därmed har påverkats. En relativt kort period (2 3 år) har gått mellan medlemsstaternas faktiska införlivande av direktivet och det sista år som ingår i bedömningen (2015). Om den uppåtgående trenden i användningen av direktivet fortsätter kommer direktivets effekter att bli mer märkbara under de närmast kommande åren. Kunskapen om direktivets bestämmelser hos medlemsstaternas myndigheter kan också vara begränsad. En faktor som är besläktad är sannolikt att en alltför bred tolkning fortfarande görs av möjliga undantag, bland annat enligt artikel 346 i EUF-fördraget. Det är också möjligt att en stor andel av utgifterna för försvarsupphandlingar har gått till kontrakt som har tilldelats inom samarbetsprogram som påbörjades långt innan direktivet antogs. Slutligen kan även den ekonomiska krisen ha lett till att nya, större upphandlingsprojekt som skulle ha genomförts enligt direktivet har ställts in eller skjutits upp Bestämmelser som är anpassade till försvarsupphandlingar Direktivets syfte är att säkerställa att det råder konkurrens, öppenhet och likabehandling, men i direktivet fastställs även bestämmelser som är anpassade till de särskilda behoven för försvarsupphandlingar och för att slå vakt om medlemsstaternas säkerhetsintressen. De bestämmelser som är mest relevanta i det här sammanhanget är de som rör undantag (dvs. bestämmelser som undantar vissa kontrakt från att omfattas av direktivet under vissa omständigheter som är specifika för försvarsupphandling) och bestämmelserna om informationssäkerhet och försörjningstrygghet. Beträffande undantagen kan det på grundval av samråden med medlemsstaterna och intressenter konstateras att formuleringarna inte behöver ändras. Det kan dock vara lämpligt att ge vägledning om hur vissa delar av bestämmelserna bör tillämpas. Flera medlemsstater nämnde särskilt att förtydliganden om artikel 12 c om internationella organisationer skulle vara till nytta. Vissa branschintressenter uttryckte oro över tillämpningen av vissa undantag, särskilt av artikel 13 f om försäljning mellan regeringar, och efterlyste vägledning och efterlevnad i detta avseende. Det kan också bekräftas att de bestämmelser om informationssäkerhet som finns är lämpliga. Inga problem har konstaterats när det gäller bestämmelserna om försörjningstrygghet. Det är dock uppenbart att de senare bestämmelserna är inriktade på endast en del av ett mycket mer komplicerat problem och inte i sig räcker för att fullt ut garantera medlemsstaternas försörjningstrygghet. 6

8 Inverkan på den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen Den analys av tillståndet för Europas försvarsindustri som har gjorts utifrån tillgängliga uppgifter visar att det är svårt att dra slutsatsen att den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen totalt sett har ändrats i grunden under perioden som en följd av införandet av direktivet. I själva verket finns det flera faktorer som skulle kunna påverka den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen, till exempel förändringar i medlemsstaternas budgetar, nya konkurrenter på marknaderna i länder utanför EU och den tekniska utvecklingen samt en effektivare europeisk marknad. Med tanke på den långa livscykeln för försvarsprodukter kommer det troligtvis att ta flera år innan alla dessa faktorer åstadkommer några förändringar i den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen. Därför är det omöjligt att fastställa något orsakssamband mellan direktivets effekter och utvecklingen av den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen redan nu, bara fem år efter att tidsfristen för införlivandet löpte ut. Hänsyn måste tas till de stora förseningarna i införlivandet av direktivet och att medlemsstaterna endast delvis har börjat använda sig av det Situationen för små och medelstora företag Mindre företag har tillgång till offentliga upphandlingar genom att lägga anbud i och vinna en offentlig upphandling eller genom att teckna underleverantörsavtal med den utvalda anbudsgivaren (underentreprenader). För att uppskatta den andel kontrakt som tilldelats små och medelstora företag enligt direktivet gjordes ett urval av vinnande företag för att se hur många av dem var små och medelstora företag 13. Analysen visade att 27,9 % av kontrakten i urvalet hade beviljats till små och medelstora företag. I marknadsandelar utgjorde dessa avtal 6,1 % av det totala värdet av kontrakten i urvalet. Små och medelstora företag verkar därmed inte vinna lika många kontrakt enligt direktivet som generellt vid offentlig upphandling i EU, där deras andel är 56 % räknat i antal kontrakt och 29 % räknat i värde. Skillnaden kan förklaras av försvarsmaterielmarknadens särskilda karaktär. Uppfattning av direktivets inverkan på små och medelstora företag är ganska blandad hos intressenterna. Många ser ingen större inverkan (positiv eller negativ). Sammantaget tycks intressenterna anse att små och medelstora företag har större svårigheter, trots att inga grundläggande förändringar av deras situation inom försvarssektorn har ägt rum under senare år. Svårigheterna beror emellertid enligt intressenterna på faktorer som neddragningar av de nationella försvarsbudgetarna snarare än på direktivet. Traditionellt sett får den utvalda anbudsgivaren själv besluta om andra företag ska anlitas som underleverantörer. I ca 10 % av meddelandena om kontraktstilldelning enligt direktivet uppgav de upphandlande myndigheterna att en viss del av det tilldelade kontraktet troligtvis skulle läggas ut på underleverantörer. I fråga om värde stod dessa kontrakt för 42 % av den totala upphandlingen enligt direktivet, dvs. nästan 13 miljarder euro. Om ett värde på 30 % används som ett mått på den andel av kontrakten som läggs ut på underleverantörer skulle det totala värdet av underentreprenaderna 13 Se avsnitt och bilaga III i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information. 7

9 uppgå till ca 3,8 miljarder euro. Detta är en uppskattning av affärsmöjligheterna för små och medelstora företag och underleverantörer som den utvalda anbudsgivaren (huvudentreprenören) fritt kan välja bland. De särskilda bestämmelserna för underentreprenader i direktivet ger den upphandlande myndigheten möjlighet att kräva att den utvalda anbudsgivaren ska lägga ut en del av kontraktet på tredje part genom en konkurrensutsatt upphandling enligt de bestämmelser som anges i artiklarna Dessa bestämmelser har helt uppenbart inte utnyttjats av medlemsstaternas myndigheter eftersom antalet offentliggjorda meddelanden om underentreprenader är försumbart. Den negativa bedömningen av ändamålsenligheten hos direktivets bestämmelser om underentreprenader bekräftas av medlemsstaterna, Europeiska försvarsbyrån och branschen. Baserat på deras synpunkter kan de viktigaste skälen till att bestämmelserna inte har använts anses vara i) att medlemsstaterna inte har någon anledning att använda bestämmelserna eftersom de inte innebär någon garanti för att lokala företag deltar, ii) att bestämmelserna syftar till att öppna försörjningskedjor för tilldelning av specifika kontrakt, trots att försörjningskedjorna, i synnerhet vad gäller försvarsområdet, är etablerade sedan långt tidigare, och iii) att en användning av denna form av anbudsförfaranden för underentreprenader skulle leda till flera rättsliga och administrativa problem. Eftersom bestämmelserna om underentreprenader bara anger frivilliga alternativ för medlemsstaterna och de upphandlande myndigheterna innebär det faktum att de inte har använts ingen underminering av direktivets funktion eller något hinder för att det används. Syftet att genom lagstiftning skapa ytterligare möjligheter för underleverantörer och små och medelstora företag genom att föra in konkurrens i huvudentreprenörernas försörjningskedjor har däremot inte uppnåtts Effektivitet För att bedöma direktivets effektivitet undersöktes i utvärderingen vilka kostnader som tillämpningen av det orsakar och hur de förhåller sig till direktivets fördelar. De totala kostnaderna för de upphandlingsförfaranden som har genomförts enligt direktivet uppskattas till cirka 89,6 miljoner euro under (27,6 miljoner euro för upphandlande myndigheter och nästan 62 miljoner euro för alla företag, även dem som förlorade upphandlingarna). Kostnaderna är inte bara sådana som direkt följer av skyldigheterna enligt direktivet utan innefattar även andra kostnadsposter som inte kan separeras, exempelvis normala driftskostnader och kostnader som följer av nationell lagstiftning 14. Kostnaderna för upphandlingsförfarandena står för 0,3 % av kontraktsvärdet jämfört med det totala värdet av tilldelade kontrakt (30,85 miljarder euro under ). Enligt ett antal intressenters uppfattning (däribland större delen av de företag som svarade på webbenkäten) har kostnaderna ökat i och med tillämpningen av direktivet. Denna uppfattning grundar sig dock på en jämförelse av direktivets kostnader med en tidigare situation där försvarsupphandlingar inte omfattades av några konkurrensregler. Från samrådsmötena framkommer också att intressenter inom branschen inte anser det möjligt att uppnå direktivets mål med en betydligt lägre grad av regleringar. 14 Se avsnitt och bilaga III i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information om kostnadsuppskattningar och metodfrågor. 8

10 I fråga om kostnads-nyttoanalys skulle direktivet kunna förväntas ge besparingar på omkring 770 miljoner euro, om ett försiktigt antagande om en besparing på 2,5 % görs på grundval av utvärderingen 2011 av de civila upphandlingsdirektiven. De besparingar som direktivet medför kommer därmed troligtvis att vara nästan nio gånger högre än de offentliga myndigheternas och företagens kostnader för förfarandena 15. Vid samråden ombads intressenterna även att ge en övergripande bedömning av direktivets effektivitet genom att jämföra kostnaderna med fördelarna vid genomförande av (för upphandlande myndigheter) eller deltagande i (för företag) upphandlingsförfaranden enligt direktivet. Bland de upphandlande myndigheterna är uppfattningen övervägande positiv medan företagsrespondenterna förhåller sig mer kritiska. Såsom framgår av samrådsmötena verkar företag anse att kostnaderna för att delta i upphandlingsförfaranden enligt direktivet är större än fördelarna, inte till följd av direktiv i sig utan snarare på grund av den begränsade användningen av det och skillnader i hur bestämmelserna tillämpas. Direktivet föreskriver informationsskyldighet om upphandlingsförfaranden för framförallt de upphandlande myndigheterna, inte för företagen. Skyldigheterna är grundläggande för EU:s regler för offentlig upphandling och skiljer sig inte från vad som gäller enligt de civila upphandlingsdirektiven. I utvärderingen konstateras därför att den administrativa börda som följer av direktivet är försumbar. Även om intressenternas uppfattning om effektiviteten inte är helt och hållet positiv konstaterar kommissionen, i synnerhet mot bakgrund av de uppskattade kostnaderna och besparingarna, att direktivet i stort sett är effektivt, men att ytterligare framsteg behövs för att säkerställa en mer enhetlig och ökad användning av det i medlemsstaterna Relevans Kommissionen anser att direktivets mål fortfarande är relevanta. Såsom framgår ovan har betydande framsteg mot dessa mål gjorts, men mycket återstår att göra. Behoven och hela det bakomliggande resonemanget som ledde till att direktivet antogs är fortfarande relevanta. Det råder ett brett samförstånd till stöd för detta bland medlemsstater och intressenter. Den utveckling som ägt rum efter att direktivet antogs det försämrade säkerhetsläget, budgetbegränsningar, ett växande samförstånd kring behovet av strategisk autonomi och mer samarbete, den nya rättsliga ramen för civil offentlig upphandling minskar inte relevansen hos direktivets mål Samstämmighet I utvärderingen undersöktes den interna samstämmigheten mellan de olika bestämmelserna i direktivet och deras förenlighet med rättsliga och politiska instrument inom näraliggande områden. 15 Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar för ytterligare information om uppskattningar av kostnadsbesparingar. 9

11 Kommissionen har inte kunnat konstatera några interna samstämmighetsproblem vad gäller direktivets bestämmelser och samråden visade inte heller på några sådana problem. Direktivet överensstämmelse med EU:s lagstiftning om offentlig upphandling analyserades också. Kommissionen konstaterar att det inte finns några problem vad gäller samstämmigheten med andra instrument inom EU:s lagstiftning om offentlig upphandling, bland annat de nya direktiven om civil upphandling. Frågan om (en del av) de innovationer som har införts genom de nya direktiven om civil upphandling även borde införas i direktivet (för försvarsupphandlingar) rönte särskild uppmärksamhet från medlemsstater och intressenter, som hade ganska blandade åsikter i frågan. Kommissionen konstaterar att innovationerna i de nya civila direktiven inte skapar några problem i fråga om överensstämmelse med den befintliga texten i direktivet (för försvarsupphandlingar). Kommissionen konstaterar att det inte finns några samstämmighetsproblem mellan direktivets bestämmelser och bestämmelserna i direktiv 2009/43/EG om överföringar inom EU av försvarsrelaterade produkter 16. Medlemsstater och intressenter har framhållit att genomförandet av det senare är en viktig faktor för att direktivet ska utnyttjas fullt ut. På senare år har medlemsstaterna, unionens institutioner och intressenter betonat behovet av att stärka det europeiska samarbetet på försvarsområdet, bland annat i fråga om upphandling. I direktivet erkänns betydelsen av denna aspekt och det syftar till att göra det möjligt för medlemsstaterna att fortsätta olika former av samarbete kring upphandlingar. Baserat på diskussioner med experter från medlemsstaterna, samråden med intressenter och ett särskilt inlägg från Europeiska försvarsbyrån kan man dra slutsatsen att direktivet inte hindrar gemensamma upphandlingar. Det är dock viktigt att uppmuntra medlemsstaternas myndigheter att fullt ut utnyttja den flexibilitet som görs tillgänglig i och med direktivet för att fortsätta de gemensamma upphandlingarna Mervärde för EU Direktivet har lett till en ökning av värdet av de försvarskontrakt som har offentliggjorts på EU-nivå och som har tilldelats genom ett rättvist och konkurrensutsatt anbudsförfarande. De beräkningar som har som utförts för kostnads-nyttoanalysen visar också att direktivet sannolikt har åstadkommit besparingar som avsevärt överstiger kostnaderna för förfarandena för offentliga myndigheter och företag. Om utnyttjandet av direktivet ökar ytterligare i framtiden kommer detta resultat troligtvis att vara ännu mer uttalat. Samma resultat skulle inte kunna ha uppnåtts genom åtgärder av medlemsstaterna, som oundvikligen skulle ha lett till olika ordningar som hade ökat lagstiftningens komplexitet och orsakat onödiga hinder för gränsöverskridande verksamhet. Utan något särskilt EUsystem för försvars- och säkerhetsupphandling skulle användningen av öppna, rättvisa och konkurrensutsatta anbudsförfaranden, och motsvarande minskning av användningen av undantag, inte ha fortsatt utan kanske till och med gått tillbaka. Därmed kan det anses att direktivet innebär ett tydligt mervärde för EU och fortfarande står i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. 16 Se avsnitt i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. 10

12 5. SLUTSATSER OCH NÄSTA STEG Kommissionen anser, mot bakgrund av utvärderingen och stora delar av medlemsstaternas och intressenternas synpunkter, att bestämmelserna i direktivet är ändamålsenliga och att målen för direktivet i stort är på väg att uppfyllas, och att en ändring av direktivet inte är nödvändig. Såsom framgår ovan och med tanke på den korta tid som förflutit sedan det faktiska införlivandet av direktivet finns det trots det ett stort behov av att fokusera på ett effektivt genomförande av direktivet för att förbättra dess ändamålsenlighet och därmed dess effektivitet. Detta kräver bland annat en stabil rättslig ram. Även om ett lagstiftningsförslag skulle kunna leda till ett fåtal marginella förbättringar av texten skulle det i detta skede inte bidra till att direktivets mål uppnås. Kommissionen har därför beslutat att inte lägga fram ett lagstiftningsförslag med denna rapport. Nedan beskrivs dock ett antal förslag till nästa steg baserade på utvärderingens slutsatser. Inga grundläggande problem har kunnat konstateras beträffande införlivandet av direktivet i nationell lagstiftning. Det finns dock vissa frågor kring införlivandet av några av direktivets bestämmelser som behöver klargöras: Kommissionen kommer att kontakta de berörda medlemsstaterna för att lösa dessa frågor och begära de förtydliganden som krävs. Direktivet ledde till en början till en ökning av konkurrens, öppenhet och ickediskriminering på den europeiska marknaden för försvarsupphandling, och till en motsvarande minskning av användningen av undantag. En mycket stor andel av utgifterna för försvarsupphandlingar används dock fortfarande utanför direktivets tillämpningsområde. Direktivet har använts i mycket begränsad omfattning för inköp av strategiska och komplexa försvarssystem med högt värde. I vilken grad direktivet tillämpas i de olika medlemsstaterna varierar också, vilket leder till extrakostnader för branschen. I viss mån tycks också medlemsstaterna fortsätta att använda sig av krav på kompensation/industriell avkastning (förmodligen med stöd av artikel 346 i EUFfördraget). Branschintressenter har uttryckt oro över osäkerheten kring användningen av dessa krav. Mot denna bakgrund kommer kommissionen att vidta följande åtgärder: Ge vägledning om tolkning och tillämpning av särskilda bestämmelser om undantag i direktivet. Antagandet av ett meddelande från kommissionen som ger vägledning om kontrakt mellan regeringar är ett första steg i denna riktning. Kommissionen kommer också att överväga att utarbeta ytterligare vägledning om användning av krav på kompensation/industriell avkastning. Utveckla dialogen med medlemsstater och intressenter om direktivets tillämpning. Kvalificerade samråd mellan medlemsstaterna och kommissionen kan vara särskilt användbara när det gäller större försvarsupphandlingsprojekt. Offentliggöra periodiska statistikrapporter (resultattavlor) för medlemsstaternas användning av direktivet. Inleda överträdelseförfaranden när allvarliga överträdelser av unionsrätten har konstaterats i specifika försvarsupphandlingar. Särskilt fokus bör ligga på bristande tillämpning av direktivet och på den snedvridning av marknaden som hör ihop med detta, till exempel krav på kompensation/industriell avkastning. 11

13 Direktivets bestämmelser om underentreprenader har inte har använts och anses vara verkningslösa: Kommissionen kommer att se över vägledningen om bestämmelserna om underentreprenader för att öka flexibiliteten för medlemsstaternas upphandlande myndigheter, vilket skulle motivera dem att utnyttja bestämmelserna och mer allmänt ge dem möjlighet att föra in konkurrens i försörjningskedjorna. Direktivet förhindrar inte gemensam upphandling. För att uppmuntra medlemsstaternas myndigheter att fullt ut utnyttja den flexibilitet som direktivet ger kommer följande åtgärd att vidtas: Kommissionen kommer att ge vägledning för att förtydliga alla de alternativ som står till buds för gemensam upphandling. Kommissionen kommer att ge kompletterande eller ändrad vägledning i alla dessa frågor i nära samarbete med medlemsstaterna och i samråd med intressenter. Förslagen i den europeiska försvarshandlingsplanen, som syftar till främja gränsöverskridande marknadstillträde för underleverantörer och små och medelstora företag, förväntas även de bidra till att öka den gränsöverskridande upphandlingen och små och medelstora företags deltagande i upphandlingar på försvarsområdet. 12