ÖVERSYN AV MILJÖMÅLSSYSTEMET

Transkript

1 Dnr M 2008:02/ Utredningen om miljömålssystemet M 2008:02 ÖVERSYN AV MILJÖMÅLSSYSTEMET lägesrapport

2 2 Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet Andreas Carlgren Regeringen beslutade den 17 juli 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Generaldirektören Rolf Annerberg förordnades samma dag att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om miljömålssystemet. En särskild referensgrupp med representanter för alla riksdagspartier samt experter från departement, nationella och regionala myndigheter, kommuner och landsting, näringsliv och miljöorganisationer har knutits till utredningen. I referensgruppen ingår även en expert från EU-kommissionen. Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 25 augusti 2008 Siv Näslund och som sekreterare i utredningen den 1 september 2008 Pirjo Körsén, den 6 oktober 2008 Erika Budh och den 27 oktober 2008 Amanda Palmstierna. Utredaren ska slutredovisa uppdraget senast den 30 september 2008 och ska senast den 1 mars 2008 redovisa ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag. Utredningen överlämnar härmed sin delredovisning Översyn av miljömålssystemet lägesrapport. Stockholm den 27 februari 2009 Rolf Annerberg /Siv Näslund Erika Budh Pirjo Körsén Amanda Palmstierna

3 3 ÖVERSYN AV MILJÖMÅLSSYSTEMET lägesrapport 1 Uppdraget 1.1 Direktivet Utredningen om miljömålssystemet har i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Syftet är att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation. I uppdraget ingår att lämna förslag som innebär att miljöproblemens internationella karaktär beaktas och att näringslivets miljöarbete bättre tas tillvara i miljömålssystemet. I uppdraget ingår också att analysera och vid behov föreslå förbättringar av rapporteringen av tillståndet i miljön. Utredaren ska analysera och lämna förslag till en förenkling av ansvars- och rollfördelningen inom miljömålsystemet. Utredaren ska även lämna förslag till en systematiserad uppföljning av vidtagna åtgärders kostnadseffektivitet. Ett delbetänkande avseende förslagens ekonomiska konsekvenser ska redovisas senast den 1 mars Uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 30 september (Direktivet bifogas som bilaga 1.) 1.2 Delrapportens upplägg Delrapporten är en lägesrapport för utredningen om miljömålsystemet. Rapporten behandlar upplägget av utredningen i stort och de utredningsfrågor som identifierats. - Avsnitt 1.3 tar kort upp frågan om utredningens ekonomiska konsekvenser - Avsnitt 1.4 beskriver hur uppdraget hittills genomförts. - Kapitel 2 behandlar miljömålssystemets komponenter. - Kapitel 3 tar upp frågor om hur arbetet med att nå målen kan läggas upp. - Kapitel 4 behandlar ansvar och roller i miljömålsystemet. 1.3 Ekonomiska konsekvenser Utredningen ska avge slutbetänkande senast den sista september I detta skede av utredningsarbetet finns ännu inga färdiga förslag att bedöma ekonomiska konsekvenser av. Utredningens uppgift är att se över miljömålssystemets struktur och organisation. Det är således inte utredningens uppgift att analysera eller ta ställning till ekonomiska konsekvenser av de konkreta förslag som presenterades i Miljömålsrådets fördjupade utvärdering Miljömålen nu är det bråttom! i april Utredningen har emellertid noterat att förslag från utvärderingen inom

4 4 prioriterade områden kommer att behandlas i propositioner till Riksdagen under våren Enligt direktivet är syftet med utredningen att förenkla och effektivisera systemet bl.a. för att få en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Även om syftet är att förenkla kan förändringar medföra omställningskostnader på kort sikt. Sammanfattningsvis är det svårt att redan nu uppskatta om utredningens förslag kan komma att innebära merkostnader eller storleksordningen av dessa eventuella kostnader. Utredningen bedömer dock att förslagen inte kommer att leda till några betydande ekonomiska konsekvenser under budgetåret Genomförande av uppdraget Referensgrupp I enlighet med direktivet finns en referensgrupp knuten till utredningen. I gruppen ingår representanter från de sju riksdagspartierna samt experter från myndigheter, intresseorganisationer, departement inom regeringskansliet och en expert från EU-kommissionen (se bilaga 2). Referensgruppen har möten var sjätte vecka och har hittills haft tre möten Uppdrag och sammanställningar Utredningen har ställt skriftliga frågor till de miljömålsansvariga myndigheterna om olika komponenter och aspekter av miljömålssystemet. Svaren ger underlag för resonemang och slutsatser om såväl möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen, som om delmålen och om åtgärdsstrategierna. I samarbete med Miljömålsrådet har ett särskilt uppdrag lagts på Statistiska Centralbyrån (SCB). Enligt uppdraget ska SCB jämföra indikatorerna inom miljömålssystemet med internationella indikatorer. I uppdraget ingår även att bedöma möjligheterna att ta fram en indikatoruppsättning, som kan möjliggöra jämförelser med andra länder respektive mellan regioner och mellan kommuner. Uppdraget redovisades den 31 januari SCB arbetar nu vidare med att analysera hur rådigheten över måluppfyllelsen kan illustreras. Ytterligare två uppdrag är utlagda och kommer att rapporteras under våren Det ena behandlar sektorsansvaret inom miljömålssystemet och analyserar vilka möjligheter som kan finnas att utveckla detta. Det andra uppdraget analyserar miljömålsystemet från ett politiskt perspektiv. Två särskilda sammanställningar tas fram ur befintligt material om regionalt och lokalt miljömålsarbete respektive om näringslivets roll inom och syn på miljömålssystemet. Underlaget är rapporter i miljömålsuppföljningen, särskilda studier samt forskning. Utredningen har även bjudit in en forskare från Institutionen Tema vid Linköpings universitet till referensgruppen för att redogöra för aktuell forskning om miljömålssystemet.

5 Möten och seminarier Arbetet ska enligt direktivet bedrivas i nära samverkan med miljömålsarbetets aktörer såsom miljömåls- och sektorsansvariga myndigheter, regionala och lokala aktörer samt näringsliv och miljöorganisationer. Utredningen har haft möten med alla miljömålsansvariga myndigheter och med de myndigheter som deltar i arbetet inom de tre åtgärdsstrategierna, dvs. strategierna för effektiva energi- och transportsystem (EET) för giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK) samt för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM). Utredningen har även deltagit i Miljömålsrådets två möten i oktober 2008 respektive januari Utredningen har deltagit i två seminarier med representanter från näringslivsorganisationer och enskilda företag för att ta del av näringslivets synpunkter på miljömålssystemet. Därutöver har utredningen vid särskilda tillfällen träffat Svenskt Näringsliv och några av dess medlemsorganisationer. Utredningen har även haft möten med Svensk Energi och Lantbrukarnas Riksförbund. Två seminarier med deltagare från länsstyrelse, kommuner, regionorgan och näringsliv hölls i februari 2009 i Falun. Ett motsvarande seminarium kommer att hållas i mars i Malmö. Utredningen har också för avsikt att delta vid ett möte som ordnas av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och vid en konferens som anordnas av FAH (Föreningen för allmänt hälsoskydd). Vidare planerar utredningen att medverka vid en konferens där alla länsstyrelser deltar i april 2009, arrangerad av Länsstyrelsen i Värmland tillsammans med Miljömålsrådet och RUS (Länsstyrelsernas samordningsfunktion för miljömålsuppföljning) Särskilda möten har också hållits med ideella organisationer. Utredningen har träffat representanter för Svenska Naturskyddsföreningen, Miljöförbundet Jordens Vänner och Svenskt Friluftsliv. En särskild arbetsgrupp har bildats för att analysera hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas. Gruppen är också ett forum för att diskutera hur en systematiserad utvärdering av den samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av vidtagna åtgärder kan åstadkommas. Gruppens sammansättning framgår av bilaga 3. Utredningen har också intervjuat ett antal nyckelpersoner samt träffat alla vattendirektörer. Vidare har utredaren respektive utredningens sekretariat presenterat uppdraget och fått synpunkter vid åtskilliga tillfällen vid konferenser och seminarier arrangerade av andra aktörer. Utredningen har besökt Europeiska miljöbyrån (EEA) i Köpenhamn och avser göra ett studiebesök vid EU-kommissionen i Bryssel i mars. Utredaren har också haft kontakt med den miljömålsutredning som tillsatts av den norska regeringen.

6 6 2 Miljömålsystemets komponenter Miljömålssystemet utvecklades under 1990-talet och var ursprungligen tänkt som ett mål- och resultatstyrningssystem med fokus på att följa upp utvecklingen av miljötillståndet. Miljömålsystemet har under de cirka tio år det har funnits utvecklats allt mer mot att även ta fram förslag till åtgärder. Miljömålssystemet innehåller många komponenter samt olika former av ansvar och roller. Systemet anses därför vara komplext. Kommissionen för hållbar utveckling har sammanställt en tabell (tabell 1) med miljömålsstrukturens olika komponenter. Som en del i utredningen finns frågan om alla komponenter behövs inom systemet. Tabell 1 Miljömålssystemets viktigare komponenter Komponent Beståndsdelar Funktion Grundläggande värden 1. Människors hälsa, 2. Biologisk mångfald och naturmiljö, 3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, 4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, 5. God hushållning med naturresurser Bas för hela miljömålsarbetet. Tjäna som utgångspunkt för formulering av miljökvalitetsmål och delmål. Övergripande miljömålsfrågor Miljökvalitetsmålen 1. Hälsofrågor, 2. Kulturmiljön, 3. Fysisk planering och hushållning med mark och vatten. 1. Begränsad klimatpåverkan, 2. Frisk luft, 3. Bara naturlig försurning, 4. Giftfri miljö, 5. Skyddande ozonskikt, 6. Säker strålmiljö, 7. Ingen övergödning, 8. Levande sjöar och vattendrag, 9. Grundvatten av god kvalitet, 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård, 11. Myllrande våtmarker, 12. Levande skogar, 13. Ett rikt odlingslandskap, 14. Storslagen fjällmiljö, 15. God bebyggd miljö, 16. Ett rikt växt- och djurliv preciseringar per miljökvalitetsmål; totalt 120 (+10 riktvärden för frisk luft) Preciseringar till miljökvalitetsmålen Delmål 1 9 per miljökvalitetsmål; totalt 72. För varje delmål finns ett antal preciseringar. Regionala och lokala miljömål Åtgärdsstrategier Indikatorer Antas av länsstyrelser och kommuner utifrån de nationella målen eller regionala och lokala förutsättningar 1. Effektivare energianvändning och transporter, 2. Giftfria och resurssnåla kretslopp, 3. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö Cirka 100 centralt, ytterligare indikatorer sektoriellt, regionalt och lokalt. Källa: Sekretariatets bearbetning av propositioner och Miljörådets rapporter. Tillgodose de grundläggande värdena och vara komplement till miljökvalitetsmålen. Definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot i ett generationsperspektiv (2020 enligt Miljömålsrådet). Anger närmare hur man ska tolka miljökvalitsmålen. Konkretiserar delar av miljökvalitetsmålet i ett kortare perspektiv (5 10 år); kan avse miljökvalitet eller vara åtgärdsbetonade. Beslutas av Riksdagen och ändras, läggs till eller stryks efter behov. Vägledande för regionalt och lokalt miljöarbete. Bidrar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen samtidigt. Del av underlaget för att bedöma om miljökvalitetsmål och delmål nås.

7 7 2.1 Grundläggande värden Utredningen anser att de grundläggande värdena utgör grunden för hela miljöpolitiken. De bör därför enligt utredningen inte primärt ses som enskilda komponenter i miljömålssystemet. Utredningen avser utreda vidare om de grundläggande värdena behöver ses över. Enligt 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) fastställde Riksdagen att det arbete som bedrivs inom ramen för miljöpolitiken ska syfta till att: - skydda människors hälsa - bevara den biologiska mångfalden - hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas långsiktigt - skydda natur och kulturlandskap. Dessa övergripande mål skulle utgöra en allmän inriktning för det miljöpolitiska arbetet och är ursprunget till de s.k. grundläggande värdena i miljömålsystemet som i miljömålspropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145 bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) utvecklades enligt följande: - främja människors hälsa - värna den biologiska mångfalden och naturmiljön - ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena - bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga - trygga en god hushållning med naturresurserna. Dessa grundläggande värden utgör enligt propositionen grunden för miljökvalitetsmålen vilka konkretiserar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. De fem grundläggande värdena uttrycker enligt regeringen de grundläggande krav som miljökvalitetsmålen måste svara mot. Alla dessa värden bör beaktas så att människornas upplevelse av miljön berikas, förståelsen av dess uppbyggnad fördjupas och förmågan att vårda och använda den på ett hållbart sätt utvecklas. Även delmålen till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem bör utformas med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena. De grundläggande värdena utgör grunden för miljöpolitiken. De bör därför enligt utredningen inte primärt ses som enskilda komponenter i miljömålssystemet. Mot bakgrund av miljöfrågornas utveckling kan de behöva ses över.

8 8 2.2 Övergripande miljömålsfrågor Utredningen avser att utreda vidare frågan om de övergripande frågornas roll i miljömålssystemet. I samband med att regeringen fördelade ansvaret för miljökvalitetsmålen till målansvariga myndigheter (prop. 2000/01:130) gav regeringen även några myndigheter ansvar för övergripande miljömålsfrågor enligt nedan: Naturvårdsverket Boverket Riksantikvarieämbetet Socialstyrelsen Övergripande miljömålsfrågor och naturmiljön Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader Kulturmiljön Hälsofrågor Regeringen angav även att Länsstyrelserna är ansvariga för övergripande miljömålsfrågor i regionalt mål- och uppföljningsarbete. De ansvariga myndigheternas uppgift är att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen nås. När det 16:e miljökvalitetsmålet infördes i miljömålssystemet blev den övergripande miljömålsfrågan för naturmiljö överflödig och det beslutades att den skulle utgå ur miljömålsystemet (prop. 2004/05:150). För närvarande finns således tre övergripande miljömålsfrågor i systemet i form av ansvarsområden för hälsa, kulturmiljö samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Utredningen har ifrågasatt dessa frågors fortsatta roll och funktion i miljömålsystemet. De tre berörda myndigheterna, Socialstyrelsen, Riksantikvarieämbetet och Boverket, har framfört till utredningen att de övergripande frågorna fyller en funktion och att de bör finnas kvar i systemet eftersom de tillför miljömålssystemet humanistiska och geografiska aspekter samt löper igenom alla miljömål. Utredningen kommer att överväga om ett eventuellt borttagande av de övergripande frågorna som en nivå i systemet skulle bidra till att förenkla och effektivisera systemet, vilka konsekvenser det skulle få och om det finns andra sätt att beakta dessa frågor. 2.3 Ett övergripande mål generationsperspektivet Regeringen angav i 1998 års proposition (prop. 1998/99:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) att det var möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för miljöpolitiken: Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Då ska de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig,

9 9 den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. Detta övergripande mål har sedan använts som utgångspunkt för att bedöma måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen. Frågan om hur lång en generation är har diskuterats i olika sammanhang. En definition som har använts är cirka år. Miljömålsrådet har vid sina uppföljningar och utvärderingar av miljökvalitetsmålen utgått från att miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda år 2020 dvs. en ambitiös tolkning av generationsmålet Miljökvalitetsmål Utredningen avser att vidare utreda miljökvalitetsmålens innebörd och bedömningsgrund, dvs. preciseringarnas funktion. Även tidsperspektivet för när miljökvalitetsmålen ska uppnås, dvs. om de är mål eller visioner samt om det är kvalitet eller förutsättningar för att nå målens som ska vara uppnådda, kommer att utredas vidare. Utredningen avser även att behandla miljökvalitetsmålens internationella beroende och hur det tydligare kan visas i uppföljningen. Det finns olika uppfattningar om huruvida miljökvalitetsmålen är mål eller visioner. Frågan om miljökvalitetsmålen ska uppfattas som visioner eller mål har stor betydelse för att bedöma måluppfyllelsen. Även frågan om vad som ska vara uppnått inom en generation är inte klart uttolkad. Regeringens ursprungliga definition av generationsmålet var, som framgått, att de svenska ekosystemen inom en generation ska vara på väg att återhämta sig. Miljömålsrådet och de miljömålsansvariga myndigheterna har vid uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen lagt betoningen på att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger som ska vara uppnådd år Denna bedömning har inneburit en höjning av ambitionsnivån jämfört med regeringens ursprungliga skrivning att ekosystemen ska vara på väg att återhämta sig Möjligheter att nå miljökvalitetsmålen I Miljömålsrådets årliga uppföljningar görs en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålens formulering med tillhörande preciseringar ( innebär att satser ) utgör grunden för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd. De är därmed också de kriterier som huvudsakligen används för att bedöma måluppfyllelse och möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådets bedömning är att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger som ska vara uppnådd till år Miljömålsrådets bedömning med den ambitiösare tolkningen ger en förhållandevis dyster bild av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen samtidigt som miljötillståndet för flera miljökvalitetsmål utvecklas åt rätt håll.

10 10 Miljömålsrådet har i den fördjupade utvärderingen Miljömålen Nu är det bråttom! angett följande huvudsakliga orsaker till att det är svårt att nå målen: - Miljökvalitetsmålen är ambitiöst formulerade - Tiden är en viktig faktor i bedömningen om miljökvalitetsmålen kommer att nås. Förändringar i naturen sker oftast långsamt. Detta innebär att även om en negativ trend bryts finns en fördröjningseffekt i naturen som gör att det många gånger ändå är svårt att inom utsatt tid till år 2020 nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen syftar till. - Det internationella arbetet och dess utveckling i form av t.ex. konventioner, direktiv och andra överenskommelser är avgörande för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. - Förändringar i samhällsstrukturen och hur omvärlden förändras i och utanför Sveriges gränser påverkar möjligheterna att nå målen. - Åtgärder genomförs inte. Det finns ett genomförandeunderskott. Miljömålsrådet konstaterade att många åtgärder redan tidigare föreslagits för att komma till rätta med olika miljöproblem. Trots att förslagen finns och beslut om dem många gånger har fattats har de av olika skäl inte genomforts. Utredningen anser att det finns ett behov av att se över miljökvalitetsmålens bedömningsgrund samt vad det är som ska vara uppnått inom en generation, dvs. preciseringarnas funktion och innebörd. Utredningen avser, med anledning av att tolkningen av måluppfyllelsen har skärpts, analysera möjligheterna att använda den tolkning av generationsperspektivet som anges i det övergripande generationsmålet nämligen:...att de svenska ekosystems ska vara på väg att återhämta sig... (istället för kvalitet till år 2020). I Miljömålen nu är det bråttom! diskuterar Miljömålsrådet huruvida det är kvaliteten i målen eller förutsättningarna för att nå målen, som ska nås inom en generation. Miljömålsrådets tolkning är, som framgått, att det är kvaliteten i miljön som ska vara uppnådd till 2020 (2050 i en första etapp för Begränsad klimatpåverkan) och att kvaliteten så långt som möjligt definieras genom miljökvalitetsmålens preciseringar. Miljömålsrådet säger vidare: För många mål innebär det att målet inte är möjligt att nå till För vissa mål kan möjligen förutsättningarna för att nå den kvalitet som målet anger skapas till 2020 men alltså inte själva kvaliteten. Orsaken till detta kan vara att miljön inte hinner återhämta sig trots att åtgärder har genomförts eller att de insatser som görs i Sverige inte är tillräckliga för att miljökvaliteten ska kunna nås. Många av målen är ju beroende av att åtgärder vidtas internationellt för att de ska kunna nås. Att miljökvalitetsmålen uttrycker en hög ambition är dock viktigt för att miljömålsarbetet ska vara kraftfullt.

11 11 Utredningen har frågat de målansvariga myndigheterna hur bedömningarna skulle förändras om bedömningsgrunden ändrades till: förutsättningar för att nå målets miljökvalitet ska vara uppnådda inom en generation (istället för kvalitet till år 2020). Enligt en preliminär bedömning från de miljömålansvariga myndigheterna skulle det ge ett mer positivt utfall Nationell rådighet och internationellt beroende för måluppfyllelse Regeringen anger i direktivet till utredningen att möjligheten att nå målen avgörs till viss del av den allmänna samhällsutvecklingen i Sverige och i vår omvärld och att vi inte alltid själva kan styra måluppfyllelsen på grund av miljöproblemens gränsöverskridande karaktär. Regeringen menar därför att miljökvalitetsmålen måste ses i ett internationellt sammanhang. Sedan det nuvarande miljömålssystemet lades fast har Sveriges miljöarbete inom EU och internationellt intensifierats. Miljökvalitetsmålen skulle kunna kopplas till det internationella arbetet där så är relevant. Den internationella kopplingen kan ses från två håll, dels hur internationella frågor påverkar möjligheten att nå de svenska miljökvalitetsmålen, dels vilken påverkan Sverige har på miljö och hälsa i andra länder. Miljökvalitetsmålens internationella aspekter omhändertas i miljömålssystemet som en del i den uppföljning och utvärdering som görs vid bedömning av måluppfyllelse. I vilken grad de olika målen är internationellt beroende varierar. Hur det varierar skulle tydligare kunna visas i uppföljningen tex. genom att identifiera de områden där Sverige nationellt förfogar över måluppfyllelse och de områden där Sverige är beroende av vad som sker i omvärlden. Utredningen har bett de miljömålsanvariga myndigheterna att bedöma det internationella beroendet för de olika miljökvalitetsmålen. Resultatet av dessa bedömningar kan översiktligt illustreras som i tabell 2.

12 12 Tabell 2 Den nationella rådigheten och det internationella beroendet över måluppfyllelsen Miljökvalitetsmål /måluppfyllelse /rådighet Återhämtning Genomförande underskott (i Sverige Internationellt beroende Nationell rådighet Begränsad klimatpåverkan Frisk luft Bara naturlig försurning Giftfri miljö Skyddande ozonskikt Säker strålmiljö Ingen övergödning Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Myllrande våtmarker Hav i balans samt levande Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö Ett rikt växt- och djurliv 2.5 Delmål Utredningen avser att vidare utreda delmålens och de regionala målens funktion samt hur delmål mer strategiskt skulle kunna användas i internationella sammanhang. Utredningen har inledningsvis ställt sig vissa frågor om delmålen och de regionala målens roll i systemet. Vilken funktion har de? Vem ska utveckla och besluta om delmål? Behöver de bli mer operativa för dem som ska använda dem? Riksdagen beslutade om delmålen år 2001 (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2000/01:36). Regeringen har i ett antal miljömålspropositioner beskrivit förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen så att; Miljökvalitetsmålen ska definiera det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan delmålen ska ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Regeringen menar i prop. 2000/01:130 att nya delmål bör kunna utformas när det behövs för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen, men mer systematiska förändringar bör ske i samband med de återkommande fördjupade utvärderingarna av systemet. Dessutom menade regeringen att nya mål kan tillföras målstrukturen och beslutade mål kan revideras på grund av Sveriges internationella åtaganden. Delmålen reviderades första gången av regering och Riksdag år 2005 (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). Miljömålsrådets första utvärdering av miljökvalitetsmålen utgjorde det huvudsakliga underlaget för denna revidering.

13 13 I den andra fördjupade utvärderingen Miljömålen nu är det bråttom! har Miljömålsrådet reviderat och föreslagit nya delmål. Miljömålsrådet betonade att det är viktigt att delmålen är tydliga och lätta att kommunicera. I miljömålssystemet finns för närvarande 72 delmål. Med de delmål som är föreslagna i den fördjupade utvärderingen skulle det bli 70 delmål. Delmålen i dagens system har olika karaktär. Vissa delmål utgör delar av miljökvalitetsmålet, dvs. är nära kopplade till miljökvalitetsmålets preciseringar. Andra delmål är mer formulerade som etapper, dvs. steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålet. Det finns direkta reduktionsmål av utsläpp, haltmål, mål avseende miljöstatus, mål avseende information om varor, mål om strategier och åtgärder etc. Miljömålsrådet har haft ambitionen att föreslå delmål som så långt som möjligt ska ange resultat eller effekter i miljön snarare än att ha formen av åtgärder eller åtgärdsprogram. Tanken var att delmålen som en del i ett målstyrningssystem inte skulle ange vägarna för att nå målen utan de effekter i miljön som delmålet avser. Samtidigt är skillnaden mellan vad som är en åtgärd, en effekt eller ett resultat inte glasklar, t.ex. kan delmålet om bevarande av skyddsvärd skogsmark under Levande skogar betraktas som en åtgärd. Miljömålsrådet diskuterar även om de delmål som tas fram och de åtgärder som föreslås ska vara de som behövs för att nå miljökvalitetsmålet eller de som bedöms vara realistiska att uppnå. De åtgärder som har föreslagits i samband med den fördjupade utvärderingen är oftast knutna till olika delmål. Det innebär att delmålen faktiskt behöver ange en nivå som bidrar till att miljökvalitetsmålet kan nås. Miljömålsrådet menar att problemet är att miljökvalitetsmålen är så ambitiösa att det i flera fall är svårt att sätta delmål som är realistiska och möjliga att nå och som samtidigt leder till att miljökvalitetsmålet nås till Därför uppstår för flera miljökvalitetsmål ett gap genom att föreslagna delmål och åtgärder inte leder fram till den miljökvalitet som föreskrivs i miljökvalitetsmålet Delmålen i ett mål- och resultatstyrningssystem Regeringen menade i prop.1997/98: 145 att det skulle ankomma på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål ange inriktningen för hur arbetet ska bedrivas. Delmålen skulle vara utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål skulle ligga på de olika samhällssektorerna. Regeringen menade att: genom att riksdagen inte behöver ta ställning till delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet ska syfta till och på att uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas. Miljö - och jordbruksutskottet tillstyrkte regeringens förslag om en ny struktur i arbetet med miljömål 1999 men föreslog, med anledning av motioner från m, kd, v, c, fp och mp, att regeringen skulle återkomma till riksdagen med redovisning och förslag även beträffande de delmål som behövs för det fortsatta

14 14 arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Delmålen arbetades ursprungligen fram i den parlamentariska Miljömålskommittén(SOU 2000:52). Därefter har nya delmål och reviderade delmål, byggda på ny kunskap, tagits fram genom Miljömålsrådets arbete. Detta i enlighet med uttalanden i regeringens propositioner. Därutöver har regeringen inte lagt någon särskild beställning. Den ursprungliga tanken var att delmål skulle kunna tillföras systemet mer löpande vid behov, föranlett av internationella åtaganden eller av andra skäl. Att det i stället sker en samlad revision i samband med den fördjupade utvärderingen vart fjärde år beror bl.a. på att Riksdagen ska besluta om delmålen. Många anser att en styrka med miljömålsystemet är just att delmålen beslutas av Riksdagen. Det ger en stabilitet och långsiktighet för arbetet. För flera av utsläppsmålen är delmålen ofta kopplade till direktiv, konventioner eller andra internationella överenskommelser. Riksdagen beslutar om sådana mål. Genom att dessa mål förs in som delmål i miljömålssystemet kan systemet ge en helhetsbild av miljöarbetet. Regeringen har uttalat att miljökvalitetsmålen ska definiera den miljömässiga delen i den hållbara utvecklingen. Det skulle i sin tur innebära att delmålen ska styra mot en ekologiskt hållbar utveckling och ska uttrycka de för respektive miljökvalitetsmål mest prioriterade frågorna. Mot den bakgrunden har regeringen också uttryckt att omställningen mot ett hållbart samhälle kan bli effektivare om vissa områden prioriteras högre under vissa perioder för att få lägre prioritet under andra Delmålens internationella kopplingar Det finns klara kopplingarna mellan den internationella dimensionen och miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. Kopplingarna är dock inte alltid tydligt uttryckta och klarlagda och är beroende av miljökvalitetsmålens olika karaktär, dvs. utsläppsmål och naturtypsmål. Naturtypsmålen är mer nationella till sin karaktär men har internationella inslag. Utsläppsmålen bygger till stora delar på internationella direktiv och andra överenskommelser men anger också vad som ska åstadkommas i Sverige. Delmålen används i internationella sammanhang där det är motiverat. I flera fall används de som inriktningar och svenska ståndpunkter vid internationella förhandlingar. I andra fall blir de internationella förhandlingarna en utgångspunkt för de svenska nationella målsättningarna. Uppföljningen av delmålen används även som underlag för internationella rapporteringar i samband med svenska åtaganden enligt överenskommelser och direktiv. I vissa fall används de även som underlag för att i internationella sammanhang framföra utvecklingsbehov för miljöövervakning och för dataförsörjning. Miljömålsuppföljningen och den internationella rapporteringen skulle kunna utvecklas till att bli mer enhetlig i syfte att underlätta jämförelser. Det kan finns anledning att se över miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål med utgångspunkt i hur de mer strategiskt skulle kunna användas i internationella sammanhang.

15 Regionala mål I miljömålssystemet ingår att regionalt anpassa de nationella delmålen samt att vid behov utveckla sektorsmål. Regeringen menar i prop. 2000/2001:130 att miljökvalitetsmålen med delmål ska kunna ge vägledning för allt miljöarbete som bedrivs inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer av aktörer inom alla samhällsområden. Regeringen ansåg att miljökvalitetsmålen med delmål och sektorsmålen för miljö tillsammans utgör delar av en sammanhållen miljöpolitik. Regionala miljömål har beslutats av respektive länsstyrelse och, när det gäller regionala miljömål för miljökvalitetsmålet Levande skogar, Skogsstyrelsen. De flesta regionala miljömål har sin utgångspunkt i de nationella delmålen som har regionaliserats. De regionaliserade nationella delmålen har i vissa län även kompletterats med egna mål för sådana frågor som är särskilt angelägna för länet. Utredningen avser att närmare undersöka de regionala målens funktion och användning i miljömålsystemet. 2.6 Miljömålstrukturen Utredningen avser att fortsättningsvis arbeta vidare med konsekvenser av en eventuell förändrad målstruktur. Miljömålssystemet innehåller sammantaget många mål och målnivåer men spelar det någon roll? Miljömålstrukturen med 16 miljökvalitetsmål har fått ett stort stöd i samhället. Under de tio år som miljömålssystemet har funnits har strukturen allteftersom etablerats och den används i allt större omfattning som en struktur för miljöarbetet i olika sammanhang. Man kan ändå fråga sig om nuvarande målstruktur med 16 miljökvalitetsmål är ändamålsenlig. Miljökvalitetsmålen är i princip skurna på två ledder med mål som syftar till att begränsa utsläpp på ena ledden utsläppsmål och naturtypsmål som syftar till ett hållbart nyttjande av landskapet på andra ledden. Alla naturtypsmål påverkas i stort sett av de mål som ska begränsa utsläppen, som illustreras i tabell 3.

16 16 Tabell 3 Sammanställning av hur bedömningen för olika mål är inbördes beroende Miljökvalitetsmål Grundvatten Levande sjöar och vattendra g Våtmarker Hav i balans Levande skogar Odlingslandskap Fjällmiljö Bebyggd miljö Växt och djurliv Klimat Luft Försurning?? Giftfritt Ozonskikt Strålmiljö Övergödnin g Denna uppdelning gör uppföljningen av miljökvalitetsmålen till viss del komplicerad och svårkommunicerad. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen ska kunna bedömas var för sig. Samtidigt är de beroende av varandras måluppfyllelse. Exempelvis bedöms inte övergödningsaspekter i målet Levande sjöar och vattendrag, eftersom de omfattas av bedömningen av målet Ingen övergödning. Överlappen och beroendet av målen sinsemellan medför att man kan fråga sig om denna målstruktur i längden är kostnadseffektiv när målen ska genomföras och följas upp. För att genomföra effektivare bedömningar om måluppfyllelse och för att underlätta kommunikationen av måluppfyllelse kan det finnas skäl att se över målstrukturen och möjligheter till sammanslagningar av miljökvalitetsmålen. Sådana överväganden måste avvägas noggrant mot de fördelar som de nu etablerade 16 miljökvalitetsmålen har. I direktivet till utredningen anger regeringen att systemet inte hanterar prioriteringar mellan olika mål och åtgärder på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen avser att fortsättningsvis arbeta vidare med konsekvenser av en eventuell förändrad målstruktur. 2.7 Uppföljning och rapportering Utredningen avser att vidare utreda syftet med indikatorerna och deras användningsområden samt hur dataförsörjning och miljömålsrapportering kan genomföras mest effektivt. Uppföljning och utvärdering utgör en central del i miljömålsystemet som ger möjlighet att bedöma hur miljöutvecklingen och miljöarbetet fortskrider. Dataoch informationsförsörjningen på miljöområdet sker främst inom ramen för den nationella och regionala miljöövervakningen samt genom statistikansvariga myndigheters arbete med den officiella statistiken. Det dataunderlag som används för uppföljning av Miljökvalitetsmålen ska också så långt möjligt vara detsamma som utnyttjas för den internationella rapporteringen. Integrering av miljöfrågor med övriga politikområden har medfört ökade krav på samordning, insamling och strukturering av informationen. I utredningens uppdrag ingår att beskriva och lämna förslag till hur miljömålsarbetet bättre kan kopplas till en

17 17 samlad beskrivning av miljötillståndet i Sverige med utgångspunkt i den svenska miljöövervakningen. Vid behov ska förslag lämnas på hur rapporteringen av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. Miljömålssystemet har i dag cirka 100 nationella indikatorer. Indikatorer finns dessutom regionalt och lokalt. Det finns även andra indikatorset. Miljömålsrådet har poängterat att det finns behov av att samordna de olika indikatorinitiativen. Tanken är att indikatorerna ska kunna användas för att visa måluppfyllelse. Men det finns även andra användningsområden tex. i form av jämförelser mellan andra länder och mellan kommuner m.m. Utredningen avser att titta närmare på syftet med indikatorerna och dess användningsområden tex. indikatorer som kan användas för internationella jämförelser och om det är möjligt att utveckla indikatorkedjor internationellt nationellt regionalt lokalt. Identifierade hinder i indikatorförsörjningen är enligt Miljömålsrådet och Havsmiljöutredningen att dataförsörjning är dyrt och det är svårt att få fram de data som behövs med god kvalitet. Utredningen avser även att vidare utreda dataförsörjning för miljömålsuppföljningen samt hur miljömålsrapporteringen genomförs mest effektivt. 3 Hur ska miljömålen nås? Utredningen avser att arbeta vidare med hur genomförandet ska organiseras för att hitta effektiva målövergripande lösningar. Däri ingår att studera former för myndighetssamverkan i arbetet med att nå miljömålen, hur andra aktörer kan involveras bättre, den politiska kopplingen i genomförandet samt hur målkonflikter och synergier ska hanteras. Ansvaret för att nå målen kan inte enbart decentraliseras till myndigheter eller lokala aktörer, eftersom dessa inte alltid förfogar över de medel som krävs för att nå målen. Figur 1 Rådighet över måluppfyllelse av miljökvalitetsmålen Statlig rådighet Nationell rådighet, dock krävs medel för att nå icke-statliga aktörer Internationellt beroende, kräver internationellt arbete Miljökvaliteten beror av så väl inhemsk som internationell påverkan, där en mängd omvärldsfaktorer spelar in och berörda myndigheter har begränsad kontroll.

18 18 Det återstår en hel del arbete för att uppnå miljökvalitetsmålen. Hur mycket varierar mellan målen, men för många miljökvalitetsmål är det långt kvar. I rapporten Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46) konstaterar Försvarsberedningen att miljöpåverkan och klimatförändringar utgör de allvarligaste globala hoten mot människors säkerhet. Omställningen till en mer hållbar utveckling kan inte vänta. Samma slutsats uttrycks av Miljömålsrådet som Nu är det bråttom! Att det är långt kvar till målen kan som framgått delvis förklaras av ett genomförandeunderskott. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen nu är det bråttom! konstateras att många förslag lagts tidigare men inte genomförts av olika skäl. Rådet bedömer att en viktig orsak till att åtgärder inte genomförs är intressekonflikter där miljöhänsyn får stå tillbaka för ekonomiska intressen. Rådet konstaterar vidare att dessa konflikter måste hanteras genom tydliga politiska signaler och att det ibland krävs politiskt mod att fatta obekväma beslut. 3.1 Åtgärdsstrategierna Utredningen avser att utreda vidare hur åtgärdsarbetet kan organiseras och hur olika aktörer kan involveras bättre i syfte att uppnå miljömålen. Utredningen har haft möten med arbetsgrupperna för de tre åtgärdsstrategierna Effektivare energianvändning och transporter (EET), Giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK) och Hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön (HUM). Slutsatserna från dessa möten är att strategierna är användarvänliga på så sätt att de är anpassade efter samhällets organisation. Arbetet med strategierna tog ett stort kliv framåt i den senaste fördjupade utvärderingen, formerna för myndighetssamarbetet börjar sätta sig och grunden är lagd för ytterligare utveckling i vilken även andra aktörer behöver involveras. Bland svagheterna kan nämnas att samtliga grupper upplevde den politiska styrningen som svag eller otydlig. Strategiarbetet fungerade inte heller särskilt väl för att hantera konflikter mellan olika miljökvalitetsmål eller med andra samhällsmål. Samtliga grupper konstaterade dock att målövergripande strategier behövs i någon form, men att utredningen behöver arbeta vidare med hur samverkan kan göras mer funktionell.

19 Styrform för miljöarbetet Utredningen avser att arbeta vidare med hur den politiska styrningen från regeringen bör utformas, hur miljömålsarbetet bör organiseras samt hur kommuner och näringsliv bättre kan involveras i arbetet med miljömål. Styrning sker ofta vertikalt och kan sträcka sig från EU-beslut, vidare till nationell, regional och även lokal nivå. Styrformen kan också vara mer horisontell genom t.ex. sektorsintegration. Den statsvetenskapliga litteraturen skiljer mellan government och governance. Enligt governmentperspektivet har staten stort inflytande över genomförandet, som sker vertikalt med hjälp av traditionella styrmedel. Enligt governanceperspektivet sker målformulering och genomförande till stor del i nätverk och processer där såväl statliga som ickestatliga aktörer påverkar genomförandet. Det faktum att allt fler aktörer involveras i miljöpolitiken ses som en förskjutning från government till governance. Det beror delvis på att många av dagens miljöproblemen inte kan hanteras genom traditionell vertikal styrning. I governance-modellen är statens roll exempelvis att koordinera insatser från såväl statliga som icke-statliga aktörer för att försäkra genomförandet av politiken. En styrform för miljöarbetet kan konstrueras med följande komponenter: 1. Mål och bas för långsiktigt arbete 2. Forum och former för att involvera aktörerna 3. Medel för att nå målen 4. Uppföljning och utvärdering Givetvis behövs miljömål, dessa har presenterats i kapitel 2. Den organisatoriska basen för omställningen till ett samhälle som är förenligt med miljökvalitetsmålen kan se ut på många olika sätt. Vilket alternativ som bör väljas beror av omständigheterna. Det handlar bl.a. om behovet av avvägningar och prioritering liksom graden av osäkerhet i kunskapsunderlagen. Forum och former för att involvera olika aktörer krävs därför att aktörer som kommuner och näringsliv är avgörande för att miljökvalitetsmålen ska nås. Kommunerna ansvarar för verksamheter som är av stor betydelse för både kortsiktig och långsiktig miljöpåverkan, t.ex. fysisk planering och tillsyn. Näringslivet har en betydande roll tillsammans med andra aktörer för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. Många företag bedriver i dag ett strukturerat miljöarbete som är av vikt för miljön. Även sektorsintegrering fyller en viktig funktion i arbetet med att realisera miljökvalitetsmålen. Frågeställningar kring sektorsansvaret beskrivs vidare under avsnitt 4.4. Mål- och resultatstyrning fungerar väl i vissa sammanhang och mindre väl under andra förutsättningar. Miljöproblemens olika karaktär innebär att vissa lämpar sig att lösa genom mål- och resultatstyrning, sektorsintegration och att involvera aktörerna, medan andra kräver direkt politisk styrning och sektorövergripande lösningar. För att nå målen behöver styrmedlen utvecklas, något som framhålls särskilt i Miljömålsrådets rapport Miljömålen nu är det bråttom!

20 20 Rådet anser t.ex. att det krävs kraftfulla styrmedel för att förändra utvecklingen i transport- och energisektorerna. Inom åtgärdsstrategin för giftfria och resurssnåla kretslopp handlar flera viktiga åtgärder som föreslås om att säkra effektiva regler och god efterlevnad av miljölagstiftningen. Inom åtgärdsstrategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö lyfts betydelsen av såväl samverkansprocesser som det hårda ramverket. Utredningens vidare arbete med uppföljningen av miljömålen berördes i avsnitt 2.7 och frågor om utvärdering belyses i det följande i avsnitt Konsekvensanalyser Utredningen avser att arbeta vidare med identifierade utvecklingsbehov beträffande samhällsekonomiska analyser. I direktivet till utredningen sägs följande: För att nå så hög kostnadseffektivitet som möjligt på insatserna ska utredaren analysera hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas, bl.a. utifrån Miljömålsrådets förslag på denna punkt. Den fördjupade utvärderingen 2004 granskades av Riksrevisionen. Väsentliga delar av de brister som Riksrevisionen påpekade i rapporten Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1) rör bristande konsekvensanalyser. Det handlar om att de drivkrafter som orsakar miljöproblemen inte beskrivs i tillräcklig omfattning, att underlaget för scenarier och prognoser är otillräckligt, att rapporteringen inte tydliggör vilka insatser som har störst effekt för att nå målen samt att underlaget är otillräckligt för att kostnadsberäkna åtgärderna, vilket också skymmer målkonflikter. I den senaste fördjupade utvärderingen konstaterade Miljömålsrådet att det behövs ett långsiktigt arbete med att utveckla modeller som kan användas för att göra bra konsekvensanalyser och att miljömålsansvariga myndigheter behöver förstärka sina resurser samt utveckla kompetens i att genomföra konsekvensanalyser. I syfte att analysera hur konsekvensanalyserna utvecklats sedan Riksrevisionens granskning av den fördjupade utvärderingen 2004 och hur konsekvensanalyserna behöver utvecklas framöver inom miljömålsarbetet har utredningen skapat en arbetsgrupp för samhällsekonomiska analyser. Vid det första mötet med arbetsgruppen konstaterades att de väsentliga styrkorna i de konsekvensanalyser som myndigheterna gör i miljömålsarbetet är: - Det finns en stor sakkunskap och en god anpassningsförmåga hos myndigheterna. - Det finns många bra konsekvensanalyser. Konsekvensanalyser i den här fördjupade utvärderingen är bättre än de var förra gången. - Det är viktigt att se att det är en över tid pågående process av kompetensutveckling där ekonomer och naturvetare möts.

21 21 Gruppen anser att förbättringar har skett och att det finns en kompetens på myndigheterna att genomföra konsekvensanalyser, men överväger om den kompetensen används på bästa sätt. Några möjliga utvecklingsområden har identifierats av arbetsgruppen. Möjlighet till snabba förbättringar är att använda den ekonomiska kompetens som redan finns på myndigheterna på ett bättre sätt, primärt alltid tidigt i processen, att utveckla entydig användning av begrepp och att tydligare väga av ambitionsnivån i analyserna. För att väga av ambitionsnivån och hur mycket arbete som ska läggas på analyserna behövs ett antal kriterier som t.ex. hur allvarligt är problemet, hur svårlöst är det och hur höga är kostnaderna för att få effekt. Därutöver har ett antal mer långsiktiga utvecklingsfrågor identifierats. Det handlar om att öka jämförbarheten så att åtgärderna kan vägas mot varandra, med respekt för att allt inte kan kvantifieras och värderas. Det behövs enligt gruppen också metod- och modellutveckling. Utöver de utvecklingsområden som lyfts fram i Miljömålsrådets senaste fördjupade ytvärdering har Naturvårdsverkets rapport 5398 Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar överlämnats till utredningen. Utredningen avser att studera dessa förslag. Statskontoret har för närvarande i uppdrag att kartlägga och analysera det miljöekonomiska arbete som bedrivs vid Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket. Mot bakgrund av denna analys ska underlag lämnas för regeringens ställningstagande till hur verksamheten kan utvecklas och förbättras. Uppdraget redovisas 31 mars 2009 och kommer att beaktas i utredningens fortsatta arbete Utvärderingsfunktion Utredningen avser att arbeta vidare med hur utvärderingsfunktionen ska organiseras. Enligt direktiven ska utredaren också: lämna förslag till en systematiserad utvärdering av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. En analys av kostnadeffektivitet syftar till att bedöma om målet nås till lägsta möjliga kostnad. För att göra en kostnadseffektivitetsanalys krävs ett tydligt mål, t.ex. att minska utsläppen med viss angiven mängd. Det krävs också kvantifierade åtgärdskostnader och kvantifierade samband mellan åtgärd och effekt på målet. Dessa villkor är sällan uppfyllda i praktiken. Även när så är fallet ger denna utvärderingsmetod liksom alla andra utvärderingsmetoder endast ett delperspektiv på resultatet. Således behövs såväl kriterier för när utvärdering ska göras som på vilket sätt. Det görs redan en hel del utvärderingar av insatser för att uppnå miljömålen, se t.ex. rapporten Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken från Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2006). Alltså är problemet att en systematiserad utvärdering saknas. Utredningen kommer att belysa hur utvärderingsfunktioner

22 22 organiserats inom andra samhällsområden och överväga vad som kan vara lämpligt för utvärdering av miljömålsarbetet. 4 Ansvar och roller De huvudfrågor som utredningen ställer i anslutning till ansvar och roller i systemet är om ansvarsfördelningen är ändamålsenlig, hur rollfördelningen och ansvaret kan bli tydligare samt om alla roller behövs. Figur 2 Aktörer i miljömålssystemet Källa: Miljömålsrådet 2008, Nu är det bråttom!

23 Miljömålsrådet Utredningen avser att arbeta vidare med om förhållandet mellan Miljömålsrådet och Naturvårdsverket behöver tydliggöras samt vilka uppgifter Miljömålsrådet kan och bör ansvara för. Rådets uppgifter regleras i Naturvårdsverkets instruktion. Rådet ska: - varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbetet, - sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, - svara för övergripande information om miljömålsarbetet, - verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, - fördela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering samt - samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering. Miljömålsrådet består av en ordförande, femton ledamöter, som är generaldirektörer för centrala myndigheter, och fem experter. Experterna företräder miljöorganisationer, näringsliv samt kommuner och landsting. 4.2 Miljömålsansvariga myndigheter Utredningen avser att arbeta vidare med hur målmyndigheternas resurser kan användas mest effektivt, t.ex. om det går att förena behoven av stöd till det regionala miljömålsarbetet med att arbeta inom EU och i internationella forum. Utredningen arbetar också vidare med att överväga hur ansvaret för att föreslå åtgärder kan utvecklas. I miljömålssystemet finns sju miljömålsansvariga myndigheter. Naturvårdsverket ansvarar för tio av de nationella miljökvalitetsmålen. Boverket, Kemikalieinspektionen, Strålskyddsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket har ansvar för vardera ett miljökvalitetsmål. Miljömålsansvaret är inskrivet i samtliga dessa myndigheters respektive instruktion. Miljömålsansvaret innebär ett ansvar och en samordningsfunktion för att följa upp, utvärdera och driva på arbetet för att nå respektive miljökvalitetsmål.