Socialstyrelsens yttrande över betänkandet Förbud mot köp av sexuell tjänst en utvärdering (SOU 2010:49)

Transkript

1 Dnr 23884/2010 1(7) Avdelningen för Kunskapsstyrning Vägledning Ola Florin Regeringskansliet Justitiedepartementet Stockholm Socialstyrelsens yttrande över betänkandet Förbud mot köp av sexuell tjänst en utvärdering (SOU 2010:49) Sammanfattning Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att ett fortsatt och uthålligt socialt arbete i förhållande till prostitution är nödvändigt samt att det inom berörda verksamheter föreligger utvecklingsbehov vad gäller kunskap, kompetens och metoder. Socialstyrelsen avstyrker förslaget att inrätta ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel. Myndigheten anser att förutsättningar och möjliga åtgärder för att uppnå syftena bakom förslaget behöver utredas i sig, dvs. utan att ett tvärsektoriellt centrum betraktas som en på förhand given lösning. Socialstyrelsen välkomnar klargörandet att personer som tillhandahållit sexuella tjänster i det enskilda fallet kan vara att anse som målsägande. Utredningen har i otillräcklig grad beaktat förhållandet mellan förbudet mot köp av sexuell tjänst och de sociala insatser som förbudet är ett komplement till. Utredningen har i otillräcklig grad undersökt vilken inverkan förbudet har haft på situationen för dem som säljer sexuella tjänster. Socialstyrelsen anser att betänkandet innehåller brister vad gäller begreppsanvändning, analys samt val av källor och metoder. Enligt myndigheten drar utredningen mer långtgående slutsatser om förbudets effekter än det empiriska underlaget tillåter. Inledning Socialstyrelsen kommenterar främst aspekter av betänkandet som rör myndighetens ansvarsområden och slutsatserna om effekterna av förbudet mot köp av sexuell tjänst Mot bakgrund av myndighetens uppdrag att enligt prop. 1997/98:55 Kvinnofrid fortlöpande följa och samla kunskap om prostitutionens omfattning och utveckling, konstaterar Socialstyrelsen att utredningen har haft en utomordentligt SOCIALSTYRELSEN Stockholm Telefon socialstyrelsen@socialstyrelsen.se Fax Org nr Plusgiro

2 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 2(7) vansklig uppgift. Till problemen hör avsaknaden av data som är väsentliga för möjligheten att utvärdera effekter av förbudet, t.ex. dokumentation av antalet handlingar som motsvarar tidigare och nuvarande brottsbeskrivningar under en viss period före det att lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster trädde i kraft den 1 januari Socialstyrelsen instämmer i utredningens uppfattning att delar av prostitutionen är svåra att kartlägga och att det framstår som mycket osäkert att bedöma dess totala omfattning i Sverige. Inte minst genom översynen av hur förbudet har tillämpats ger utredningen ett viktigt bidrag till det fortsatta arbetet i dessa frågor. I det följande anger Socialstyrelsen några områden där utredningens resultat och slutsatser ytterligare kan behöva analyseras och kompletteras. Allmänt Med fullt beaktande av uppgiftens svårighetsgrad finner Socialstyrelsen betänkandet bitvis motsägelsefullt och oklart. Utredningen definierar inte uttryckligen begreppet prostitution. Med detta begrepp, som enligt regeringen utmärks av vaghet (prop. 2004/05:45, s. 105), verkar man emellanåt åsyfta enbart exponerade former av de handlingar som är straffbelagda. Såtillvida avviker utredningen från den definition av prostitution som är implicit i 6 kap. 11 Brottsbalken (BrB). I betänkandet används uttryck som kan avse säljare eller köpare av sexuella tjänster eller både och utan att detta preciseras. Utan förklaring hänvisar utredningen ibland till vissa uppgifter och källor och inte till andra. Utredningen drar genomgående slutsatsen att förbudet har haft en viss avsedd effekt även i fall där uppgifter saknas som entydigt talar för en sådan slutsats. Enligt prop. 1997/98:55 (s.105) kan en kriminalisering inte utgöra annat än ett komplement i arbetet att minska prostitutionen och inte på något vis ersätta de sociala insatserna. Därför hade det varit värdefullt om utredningen bl.a. behandlat frågan om vilken inverkan sociala insatser specifikt kan ha haft på förekomst av köp och försäljning av sexuell tjänst i relation till förbudet och vilka konsekvenser den föreslagna höjningen av straffmaximum kan tänkas ha för genomförandet av sådana insatser. Beträffande egna undersökningar har utredningen valt att i huvudsak inskränka sig till polis, åklagare och domstolar (s. 60). Man nämner att frågor om problematiken bakom prostitutionen och de sammansatta hjälpbehov som personer i prostitution har är alldeles för komplexa för att beröras inom ramen för arbetet. (s. 64, fotnot 2) Socialstyrelsen menar att betänkandet ändå innehåller bedömningar och förslag för vilka just kunskap om bakomliggande problematik och behov borde vara högst relevant. Detta gäller t.ex. möjligheten att värdera vilken betydel-

3 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 3(7) se förbudet har haft för dem som säljer sexuella tjänster, dvs. en fråga som utredningen särskilt skulle undersöka enligt kommittédirektivet (dir. 2008:44, s.7). Enligt utredningen har dessa personer på det individuella planet den säkraste kunskapen om prostitutionens förändring och förbudets eventuella effekter. (s ) Via enkät har synpunkter enbart hämtats in från två nätverk för personer som har tillhandahållit eller tillhandahåller både sådana tjänster för vilka betalning är straffbelagd och sådana tjänster för vilka betalning är tillåten, t.ex. striptease. Endast 14 personer har besvarat enkäten. Socialstyrelsen vill uppmärksamma att personer som ingår en tillfällig sexuell förbindelse med den som gör sig skyldig till brott mot 6 kap. 11 BrB, utgör en heterogen kategori. Den omfattar personer som i olika fora, t.ex. Socialstyrelsens Kännedom om prostitution 2007, uppger att de med pengar som viktig drivkraft säljer sex i egen regi, är fria från missbruk och inte upplever psykisk ohälsa. Till samma övergripande kategori hör även de 88 missbruksklienter som under har uppgett inkomst av prostitution de senaste 30 dagarna i de s.k. ASIintervjuer som används i minst 200 kommuner. I jämförelse med övriga respondenter utmärks denna grupp av tungt narkotikamissbruk, brottslighet, beroende av försörjningsstöd, betydande psykisk ohälsa och brister i kontakten med samhällets stödorgan vad gäller behandling för olika problem. (Kartläggning av missbrukare som fått pengar från prostitution, Institutet för klinisk psykologi, Umeå 2010) Vidare kan sexuella tjänster tillhandahållas i skiftande omfattning över tid, med och utan mellanhänder och av personer som identifierar sig som sexarbetare, prostituerade eller ingetdera. Dessa personer kan avsevärt skilja sig åt i fråga om intresse och möjligheter att på denna grund samarbeta, organisera sig och delta i offentlig debatt. 3. Bakgrund och gällande rätt m.m Sociala insatser riktade till personer som utnyttjas i prostitution och som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål Socialstyrelsen vill tillägga att nolltolerans och skadereduktion är inriktningar som inte behöver utesluta varandra. Ett övergripande syfte att ge människor möjlighet att upphöra att sälja eller köpa sexuella tjänster står inte nödvändigtvis i motsättning till att hjälpa dem att skydda sig mot skaderisker. Med stöd i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och smittskyddslagen (2004:168) är det t.ex. fullt möjligt att dela ut kondomer, glidmedel och överfallslarm till personer som säljer sex respektive kondomer till personer som köper sex då avsikten är att förebygga smittspridning eller på annat sätt förebygga skada. Endast 18,5 procent av sexsäljande missbrukare 2009 uppgav att de använde kon-

4 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 4(7) dom vid senaste samlag enligt Sveriges rapport (2010) till UNAIDS, FN:s särskilda organ för hiv-aidsfrågor. 4. Prostitution i Sverige I avsnitten till framhåller utredningen att det saknas uppgifter som visar att prostitutionen totalt sett har ökat med en viss kontaktväg eller på en viss arena. Socialstyrelsen menar att det omvända också gäller, dvs. att det saknas tillräckliga uppgifter för att styrka att prostitutionen totalt sett inte har ökat i dessa sammanhang Andra kontaktvägar i inomhusprostitutionen Utredningen konstaterar att det saknas närmare uppgifter om omfattningen av prostitution som inte förutsätter exponering utåt för kontakt med kunderna. Man hänvisar till vissa koppleri- och människohandelsärenden i vilka mindre nätverk av köpare har gjort gemensamma beställningar från mellanhänder. Utredningen pekar även på byten av sexuella tjänster mot t.ex. droger, mat och husrum i socialt utsatta miljöer samt ungdomars kontakt med sexköpare genom bekanta. Enligt Socialstyrelsen kan det inte uteslutas att sexuella tjänster utan extern marknadsföring byts mot materiella och andra förmåner i strid med förbudet 6 kap. 11 BrB i fler sammanhang än de ovan nämnda. Den yttre exponeringens betydelse för vad som överhuvudtaget identifieras som prostitution diskuteras av kriminologerna Pettersson och Tiby (2003) som utredningen hänvisar till på ett annat ställe i betänkandet (s. 60, fotnot 5). Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att kunskap om mer dolda prostitutionsformer i stor utsträckning är beroende av vilka resurser som avsätts, prostitutionsgruppernas uppsökande verksamhet och polisens spaningsverksamhet. Socialstyrelsen vill tillägga att kunskapen också är beroende av allmänhetens och berörda yrkesgruppers förståelse av vilka handlingar som är straffbelagda enligt 6 kap. 11 BrB och enskildas benägenhet att anmäla sådana handlingar. Medan endast tre av Sveriges 290 kommuner har riktad socialtjänstverksamhet för personer som säljer och köper sexuella tjänster har brott mot förbudet anmälts och lagförts i flera kommuner. I Socialstyrelsens senaste rapport (2008) uppger 49 kommuner att de vet att prostitution förekommer lokalt. En aktuell kartläggning av socialtjänst, hälso- och sjukvård samt ungdomsmottagningar i 16 kommuner vittnar bl.a. om bristande samsyn kring vad prostitution betyder, att klienter sällan tillfrågas om erfarenhet av att sälja sex och okunskap om både företeelsen och gällande rätt. Några intervjupersoner trodde t.ex. att det är olagligt att sälja sex i Sverige. (Verksamhetskartläggning prostitution och människohandel för sexuella ändamål, Socialstyrelsen 2010)

5 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 5(7) Sammanfattning och slutsatser Utredningen motiverar delvis sin slutsats att prostitutionen totalt sett inte har ökat i Sverige med att det är osannolikt att det skulle finnas någon omfattande prostitution som är helt okänd då prostitutionsverksamhet typiskt sett är beroende av att visa upp sig på något sätt för att komma i kontakt med kunderna. (s. 120) I denna del glider utredningen ifrån den prostitutionsdefinition som är implicit i förbudet mot köp av sexuell tjänst. Förbudet inskränker sig alltså inte till exponerade former av sexköp och utredningen har enligt ovan konstaterat att kunskap om mindre exponerade former är beroende av offentliga insatser som i dagsläget är begränsade De utnyttjade personernas syn på kriminaliseringen Utredningen menar att det är tydligt, och framstår som logiskt, att de som tagit sig ur prostitutionen är positiva till kriminaliseringen medan de som alltjämt utnyttjas i prostitutionen är kritiska mot förbudet. (s.129) Enligt Socialstyrelsen är det svårt att understödja denna slutsats då omständigheterna kring samtliga brott mot förbudet inte är kända. Det förefaller inte rimligt att personer som tillhandahåller sexuella tjänster under tvång och utnyttjande av tredje part nödvändigtvis skulle vara negativt inställda till förbudet. Det kan heller inte uteslutas att vissa personer som tillhandahåller sexuella tjänster är likgiltiga till förbudet eller att de kan vara negativa både till prostitution som företeelse och till straffrättsliga åtgärder som problemlösning. Enligt utredningen måste de negativa effekter av förbudet som uppgivits av ett antal sexsäljare såsom ett förstärkt socialt stigma, upplevelser av att bli jagad av polisen och omyndigförklarad, närmast beskrivas som positiva utifrån perspektivet att syftet med lagen är att bekämpa prostitutionen. (s.130) Socialstyrelsen delar inte denna uppfattning då personer som tillhandahåller sexuella tjänster på olika grunder kan vara mycket utsatta och förbudet är ett komplement till sociala insatser. För sådana insatser utgör bl.a. SoL en central lagstiftning enligt vilken socialtjänstens verksamhet ska bygga på frivillighet och respekt för människornas självbestämmande och integritet. 5. En jämförelse med situationen i några andra länder Gatuprostitutionen har ökat i Norge och Danmark men inte i Sverige Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att kunskapen om gatuprostitutionens omfattning är större än den rörande annan prostitution men vill tillägga att även uppskattningar av gatuprostitution kan vara behäftade med osäkerhet. De uppgifter som KFUK:s härbärge Reden Köpenhamn under perioden lämnade som underlag för danska Service-

6 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 6(7) styrelsens uppskattningar har efter kritik debatterats i folketinget Kritiken handlade om att besök under olika år har slagits samman i redovisningen av det årliga antalet besökare, att besökare har dubbelregistrerats och att samtliga besökare schablonmässigt har antagits sälja sex. Socialministeriet har sedermera gett det nationella forskningscentret för välfärd i uppdrag att kartlägga prostitutionen i Danmark om vilken centret menar att helt basala fakta saknas Ökad prostitution totalt sett men inte i Sverige Utredningen återger här uppskattningar av antalet personer i prostitution med vilket man avser enbart personer som säljer sex. Socialstyrelsen vill påpeka att det bl.a. för mängdberäkningar av sexköp är viktigt att beakta att personer kan sälja sexuella tjänster i olika omfattning under olika perioder och med olika antal köpare. Av utredningen framgår inte om det förekommer uppgifter från Danmark och Norge om ett förändrat antal svenskar som sålt eller köpt sexuella tjänster i dessa länder Denna fråga är relevant vid en bedömning av effekterna av det svenska förbudet Tio gånger fler prostituerade i Nederländerna än i Sverige Utredningen påpekar att det är svårt att bedöma antalet prostituerade i Nederländerna och att närmare beräkningar saknas men antyder genom rubriken att antalet i detta land är tio gånger större än i Sverige. För att understryka osäkerheten i detta antagande kan nämnas att pågående forskning vid Leidens universitet, som utgår ifrån identifiering av lokaler för sexförsäljning, preliminärt bedömer att antalet sexsäljare är i ungefär samma storleksordning som den skattning utredningen gör för Sverige. 7. Överväganden och förslag Förbudet har haft avsedd effekt Utredningen betraktar det som rimligt att anta att prostitutionen skulle ha ökat i Sverige utan förbudet mot köp av sexuell tjänst bl.a. utifrån bedömningar att prostitutionen i Norge och Danmark har ökat Även här kan hänsyn tas till de skillnader mellan länderna i närliggande lagstiftning och rättstillämpning som utredningen redogör för i avsnitt 5.3. Om det stämmer att antalet sexköp enligt 6 kap. 11 BrB har minskat i Sverige i förhållande till motsvarande handlingar i Danmark skulle t.ex. olikheter i kopplerilagstiftningen kunna vara en bidragande orsak. I Danmark är det tillåtet att marknadsföra försäljning av sexuella tjänster och att främja sådan försäljning genom lokaluthyrning för ändamålet. I Sverige har uppklarade brott mot sexköpsförbudet till betydande del varit resultatet av spaningar inriktade på brott med högre straffvärde såsom koppleri. För att genom jämförelser med andra länder

7 SOCIALSTYRELSEN Dnr 23884/2010 7(7) säkert kunna dra slutsatsen att just förbudet mot köp av sexuell tjänst har påverkat prostitutionens omfattning i Sverige, är det alltså nödvändigt att beakta samtliga faktorer som påverkar prostitutionens omfattning i de länder som jämförs Ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel bör inrättas Socialstyrelsen delar utredningens bedömning att ett fortsatt och uthålligt socialt arbete i förhållande till prostitution är nödvändigt (7.2.1) samt att det på alla berörda verksamhetsområden föreligger utvecklingsbehov vad gäller kunskap, kompetens och metoder. Emellertid är det inte säkert att inrättandet av ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel löser samtliga de problem som förslaget syftar till att hantera. Det finns också en risk att ett tvärsektoriellt centrum hamnar vid sidan av övrig verksamhet hos de myndigheter det representerar. Utredningen föreslår att uppbyggnaden och organisationsformen för ett centrum bör utredas i särskild ordning. Socialstyrelsen anser att förutsättningar och åtgärder för att uppnå syftena bakom förslaget som ett första steg behöver utredas i sig. Socialstyrelsens ansvar och uppgifter rörande socialtjänst, hälso- och sjukvård, hälsoskydd, smittskydd och epidemiologi innebär att myndigheten bör ha en central roll i framtida initiativ att på nationell nivå förbättra vård och omsorg för personer som tillhandahåller eller köper sexuella tjänster Den som utnyttjas i prostitution kan vara att anse som målsägande Utredningen klargör att den person som har tillhandahållit sexuella tjänster enligt 6 kap. 11 BrB i det enskilda fallet kan vara att anse som målsägande. Socialstyrelsen välkomnar detta klargörande som kan komma att ge vägledning beträffande personers möjlighet att betraktas som brottsoffer enligt 5 kap. 11 SoL i kraft av att tillhandahålla - eller ha tillhandahållit - sexuella tjänster. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektören Lars-Erik Holm. I den slutliga handläggningen har överdirektören Håkan Ceder samt avdelningscheferna Anders Tegnell och Anders Printz deltagit. Utredaren Ola Florin har varit föredragande. SOCIALSTYRELSEN Lars-Erik Holm Ola Florin