KOMMUNALT KONKURRENSPROGRAM

Transkript

1 KOMMUNALT KONKURRENSPROGRAM Antaget av kommunfullmäktige

2 1 Dessa bestämmelser har till ändamål att använda ökad konkurrens som ett av flera medel för att nå hög effektivitet och god kvalitet på kommunens tjänster till kommunmedlemmarna. Förbättrad konkurrens kan uppnås antingen genom upphandling eller genom införande av kundvalssystem. Kommunala uppgifter skall fullgöras där de kan lösas bäst och kostnadseffektivast. Konkurrensneutralitet skall eftersträvas. 2 De kommunala verksamhetsgrenarna skall i skälig omfattning vara föremål för antingen upphandling eller kundvalssystem. Omfattningen, val av metod (upphandling eller kundval) samt om egenregi ska beredas möjlighet att lämna internt anbud, beslutas av den nämnd, varunder respektive verksamhetsgren lyder, grundat på en av nämnden enligt 4 upprättad plan för konkurrensutsättningen. 3 Uppgifter som innefattar myndighetsutövning omfattas ej av bestämmelsen i detta program. Dessa bestämmelser avser ej heller valnämnd eller överförmyndarnämnd. 4 Varje nämnd skall upprätta en plan för, och fatta beslut om, konkurrensutsättning inom sitt verksamhetsområde. Utfallet av planen skall årligen anmälas till kommunfullmäktige i samband med årsredovisningen. 5 Då en nämnd infordrar anbud bör eftersträvas att anbudsgivaren övertager lokaler, inventarier och dylikt. Anbudsgivaren bör främja personalens möjlighet till anställning hos denne. Hänsyn skall tas till små och medelstora företags möjlighet att lämna anbud. En förutsättning härför är att förfarandet är förenligt med lagen om offentlig upphandling (1992:1528) eller lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling eller annan lag. 6 Om jäv för förtroendevald eller anställd hos kommunen finns bestämmelser i 6 kap kommunallagen. Om närvarorätt för personalföreträdare i ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster finns bestämmelser i 7 kap. 10 p. 6 kommunallagen. Utöver vad som kan anses följa av dessa bestämmelser bör den som medverkat vid utformningen av ett internt erbjudande, eller som har anknytning till ett kommunalt företag som kan lämna anbud i en upphandling, inte delta i handläggningen av upphandlingsärendet. 2 av 12

3 Den som deltar i beredningen av ett upphandlingsärende får inte heller på annat sätt förfara så att förtroendet till hans opartiskhet rubbas. 7 Vid upphandling där kommunen inkommer med erbjudande att utföra den tjänst som är föremål för upphandling skall en kalkyl upprättas. Kalkylen skall redovisa samtliga relevanta kostnader. Kommunstyrelsen utfärdar närmare anvisningar i fråga om kalkylmetoder. Uppföljning skall ske genom en efterkalkyl. När en egenregienhet lämnar ett internt anbud skall detta behandlas under samma förutsättningar som ett anbud från en utomstående anbudsgivare. En nämnd får förkasta samtliga externa anbud i det fall egenregienheten lämnat det förmånligaste anbudet eller det finns godtagbara skäl att inleda eller avbryta upphandlingsförfarandet. 8 Varje nämnd skall fastställa kvalitetskrav för varje upphandling. Härvid skall rutiner för uppföljning och säkerställande av kvalitén dokumenteras. 9 Varje nämnd skall se till att i den mån det är möjligt samråd sker med berörda brukare i samband med utformning av kvalitetskrav och vid uppföljning av verksamheten. 10 Varje nämnd skall se till att samråd vid tillämpningen av detta program sker med företrädare för berörda arbetstagare. 11 Varje nämnd skall se till att berörd personal har sådan beställarkompetens eller inhämtar sådan beställarkompetens som behövs för att programmet skall kunna förberedas och förverkligas. 12 Kommunalt anställda som vill bilda egna företag skall ges information och utbildning i den omfattning som kommunstyrelsen bestämmer. Bilaga enl. starta eget förslag. 13 Det åligger varje nämnd att inom nämndens verksamhetsområde informerar det lokala näringslivets sammanslutningar om innebörden av detta konkurrensprogram. Företrädare för näringslivet kan av näringslivsenheten begära upplysningar i fråga som rör tillämpning av detta program. 3 av 12

4 14 Beslut i frågor om tolkning och tillämpning av detta program avgörs av kommunledningsförvaltningen. Frågor om tolkning av principiell karaktär avgörs av kommunstyrelsen. 4 av 12

5 Bilaga 1 Kommentarer till Kommunalt Konkurrensprogram Kommentarer till kommunalt konkurrensprogram 1. Allmänt Bestämmelserna får med nödvändighet närmast karaktären av procedurregler. De faktiska effekterna av programmet kan variera från förvaltning till förvaltning i kommunen. Det är knappast möjligt att i form av ett regelverk närmare låsa de faktiska förutsättningarna för att genomföra programmet. Det handlar om en fortlöpande process som inte kan uttryckas enbart i paragrafer. Inte heller är det lämpligt, eller möjligt, att i detalj låsa systemet. Olika former av kalkyleringsprinciper passar t ex inte att transformera till en författningstext. 2. Kommentarer till de enskilda bestämmelserna 1 Vid uttolkningen av procedurreglerna är det viktigt att bakomliggande syftet med konkurrensprogrammet beaktas. Mot den bakgrunden behövs en ändamålsbestämmelse, där hänsyn tas till olika och kanske delvis motstridiga intressen. Hur denna avvägning bör ske är en lokal fråga, där bedömningarna kan variera. 2 Vilken verksamhet som skall vara föremål för konkurrensutsättning bestämmer respektive nämnd i den plan varje berörd nämnd skall upprätta för konkurrensutsättning. I samband härmed har nämnden också att ta ställning till huruvida egenregiverksamheten ska beredas tillfälle att inkomma med internt anbud. Nämnden bestämmer också om den vill införa kundval som en metod. Detta minskar fullmäktiges styrningsmöjligheter, i varje fall under den inledande tidsperioden. Erfarenheten får visa hur målen nås bäst. I fråga om helägda kommunala företag finns anledning att skilja på sådan vars verksamhet främst är riktad utåt, dvs. till kommunmedlemmar eller brukare, såsom energi-, bostads- och fastighetsföretag och sådana som främst ägnar sig åt inre funktioner som städning eller fastighetsunderhåll. Sistnämnda typ av företag har ingen särställning vid upphandling och upphandlingen måste här ske i konkurrens utifrån upphandlingslagens bestämmelser. Denna typ av företag bör därför i detta sammanhang behandlas som alla andra externa anbudsgivare. Förslaget reglerar inte hur de kommunala företagen i sin verksamhet skall välja 5 av 12

6 mellan egenregi eller upphandling, t ex. städning eller fastighetsunderhåll i kommunala bostadsföretag. Något hinder för bolagsstämman alternativt bolagsstyrelsen att i tillämpliga delar använda sig av ett konkurrensprogram av här föreslagen typ finns inte. Vill kommunen som aktieägare utsätta de kommunägda företagen för samma konkurrens som den egna förvaltningen bör detta ske i form av ägardirektiv. 3 Den absolut övervägande delen av kommunal myndighetsutövning mot enskild får inte överlåtas på entreprenör. Undantag härifrån kräver uttryckligt lagstöd. Valnämnd och överförmyndarnämnd har helt uteslutits från tillämpning av konkurrensprogrammet. Enligt vår uppfattning är en övervägande del av denna verksamhet av sådan art att den inte kan läggas ut på entreprenad. 4 Bestämmelsen syftar till att se till att processen sätts igång genom att nämnden åläggs att upprätta planer. Därutöver regleras att uppföljning skall göras av utfallet årligen i samband med årsredovisningen. 5 Det är naturligt att frågan om övertagande av personal, lokaler och inventarier kommer upp vid en övergång från egenregi till entreprenad. Det är också klart att det finns en yttersta gräns i upphandlingssituationen för vilka villkor som kommunen kan ställa upp härvidlag. För att villkoren skall vara förenliga med upphandlingslagstiftningen krävs att det föreligger ett naturligt samband med verksamheten (t ex service inom äldreomsorgen till pensionärer med besittningsskydd i eget boende). I fråga om övergång av personal uppkommer frågan om 6 b lagen om anställningsskydd (LAS) blir tillämplig på övergången. En upphandlande enhet får inte i en upphandling som villkor kräva att leverantören övertar befintlig utrustning eller befintliga lokaler om detta kan betraktas som diskriminering av inhemska eller utländska leverantörer. Däremot kan upphandlande enhet naturligtvis erbjuda anbudsgivarna att de frivilligt, mot särskild betalning, kan få överta utrustning och lokaler. 6 Bestämmelsen om jäv syftar till att underlätta konkurrensneutralitet vid valet mellan egen regi och utomstående anbudsgivare. Det finns för närvarande ingen klargörande praxis i fråga om kommunallagens jävsregler täcker de fall att personer som medverkat vid anbudsprövningen också deltagit i utformningen av ett internt erbjudande. Om en förtroendevald eller en anställd har en privat verksamhet i form av bisyssla och detta företag lägger in anbud torde däremot jävsreglerna i KL bli tillämpliga. Här har en erinran om befintliga jävsregler tagits in. Detta har kompletterats med en böra-regel för att de fall där jäv enligt kommunallagen formellt inte skulle föreligga. Innebörden är att den som medverkat vid utformningen av ett internt erbjudande eller utarbetat förfrågningsunderlaget bör avstå från att befatta sig med handläggningen i 6 av 12

7 fortsättningen. Bestämmelsen täcker också in de personer som har anknytning till kommunala företag och där kommunallagens jävsregler inte räcker till (jfr 6 kap 26 KL). När det däremot gäller personer som samtidigt är förtroendevalda eller handläggare i kommunen och innehar befattningar i privat företag är läget annorlunda. Här bör jävsregeln i 6 kap 25 kommunallagen kunna tillämpas. Regeln har utformats så att den gäller oavsett om det finns en extern anbudsgivare eller ej. Karaktären av böra-regel förklaras av att det juridiskt sett inte är möjligt att med rättslig verkan skärpa kommunallagens jävsregler i ett konkurrensprogram. Detta förutsätter lagändringar. Regeln har därför närmast etisk karaktär. 7 Även denna regel syftar till att främja konkurrensneutralitet. Det är inte lämpligt att i ett program i detalj ange kalkylmetoder och vilka kostnader som skall räknas in. Svenska kommunförbundet har i skriften Beräkna verksamhetens kostnader- om kalkylering av egen regi, 1994, presenterat lämpliga metoder och modeller för kalkylering av egen regi. Där finns också en checklista för kalkylering. En omstridd fråga är hur avvecklingskostnader för personal skall beräknas. En möjlig metod har anvisats i skriften (s ) men också andra synsätt kan anläggas. Några absoluta sanningar finns inte på detta område. Rekommenderas en självkostnadskalkyl dvs. att alla kostnader som är förknippade med att tillhandahålla en tjänst skall inräknas. En del administrationskostnader som inte är påverkbara för resultatenheten bör inte tas med. Dit hör kostnaderna för den demokratiska överbyggnaden, kostnader för myndighetsutövning och kostnader för den kommunala beställarorganisationen (se skrift om Kommunala driftentreprenader s. 46). Det finns också behov av en uppföljning genom en efterkalkyl. Detta har uttryckligen skrivits in i förslaget. Att egenregins erbjudande i princip skall behandlas på samma rätt som ett anbud utifrån innebär bl.a. att upphandlingslagens regler om proceduren rent faktiskt bör tillämpas också på hanteringen av erbjudandet så långt det är möjligt. Visar det sig i efterhand att egenregin inte kan hålla angivna ekonomiska ramar kan detta principiellt sett leda till revisionsansvar (jfr. 6 kap. 7 2 st. kommunallagen). Frågan om verkan av s.k. avbruten upphandling har diskuterats mycket. Termen är ny och därmed menas egentligen att samtliga utifrån kommande anbud förkastas varvid antingen egenregin utför verksamheten eller denna ej alls kommer till stånd. Oftast finns fullt legitima skäl till att utifrån kommande anbud förkastas. Egenregin kan ha lämnat det objektivt sett ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Mellankommande omständigheter t.ex. en ekonomisk kris för kommunen kan medföra att kommunen helt avstår från verksamheten eller avser att ändra eller krympa den. Däremot är det helt klart att om syftet med att infordra anbud i första hand är att få en jämförelse med kostnaderna för kommunens egen verksamhet så är förfarandet otillbörligt. Sådana förfaranden kan angripas med stöd av lagen om otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (SFS 1994:615). Det kan också finnas risk för skadestånd. 7 av 12

8 8 Liksom i fråga om kalkylmetoder saknas absoluta sanningar om hur kvalitetsmål skall utarbetas. Det man säkert kan säga är att målen varierar från sektor till sektor.och att de kan vara beroende av den minimistandard som sektorslagstiftningen kan kräva, men att gemensamma övergripande system ändå bör kunna åstadkommas. 9 Enligt 6 kap. 8 kommunallagen skall nämnderna verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Den här föreslagna bestämmelsen kan ses som ett klargörande av hur brukarinflytandet kan ske i samband med konkurrensutsättning. Det är naturligt att detta inflytande inriktar sig mot utformningen av kvalitetsmål och uppföljningen. Att brukarna skulle delta i själva upphandlingsförfarandet framstår däremot som mindre lämpligt. En upphandling förutsätter i praktiken att förfarandet hanteras av professionell beställarkompetens. 10 De fackliga organisationernas inflytande i beslutsprocessen grundas på medbestämmandelagen. För att lyckas med konkurrensprogrammet krävs bl.a. att berörd egenregipersonal- oavsett om de är fackligt företrädda eller inte- ges tillräcklig förberedelsetid och får lägga sina synpunkter på de tillämpningsproblem som alltid uppkommer i de konkreta fallen av konkurrensutsättning. 11 Den kompetens som i första hand avses är beställarkompetens. Detta är nödvändigt också för att egenregipersonalen skall kunna lämna med anbud likvärdiga erbjudanden om att utföra tjänsten. 12 Här är det rimligt med ett enhetligt system inom alla verksamhetsgrenar. Det bör därför ankomma på kommunstyrelsen att bestämma omfattningen av stödinsatserna. Konkurrensverket har några gånger uttalat att de från konkurrenssynpunkt är olämpligt att kommunen följer en policy som innebär att stöd för de anställda att starta eget företag går före konkurrensintresset. 13 Tanken bakom denna bestämmelse är att öka tillgången på presumtiva anbudsgivare / alternativa verksamheter, och att ge bättre underlag för bedömning av den önskvärda graden av konkurrensutsättning. 14 I den mån några interna tvister uppkommer om tolkningen av dessa regler bör det rimligen ankomma på kommunstyrelsen att avgöra tolkningen efter hörande av upphandlingsenheten. Är kommunstyrelsen själv berörd av en sådan intern konflikt, får frågan hänskjutas till fullmäktige, som utfärdat reglerna. 8 av 12

9 Principer för hantering av personal I föreslaget konkurrensprogram finns angivet syftet med konkurrensutsättningen. Den skall leda till högre effektivitet, god kvalitet och kostnadseffektivitet. Konkurrensutsättning kan vara ett medel för att nå dessa olika mål. Enligt föreslagna principer för hantering av avvecklingskostnader anges resp. nämnd svarar för uppkomna avvecklingskostnader inom givna budgetramar om kommunstyrelsen inte beslutat annat. Utgångspunkten för detta förslag har varit att berörd nämnd skall ha ansvar för konkurrensutsättning samt dess effekter. Därmed följer att personalansvaret för berörd personal som ev. blir övertalig kvarstår hos nämnden. Om en konkurrensutsättning leder till övertalighet måste berörd förvaltning förhandla fram vilka personer som blir övertaliga. Dessa personer kvarstår dock inom berörd nämnd/styrelses turordningskrets. Anmälan om resultatet sker till kommunledningsförvaltningen som samordnar den övertalighet som finns i kommunen. Lediga arbeten bevakas genom dispensförfarande innan utannonsering och berörd förvaltning får genom detta möjlighet att erbjuda övertalig personal lediga arbeten. Under övertalighetstiden ansvarar förvaltningen för att berörd personal erhåller lämplig utbildning och arbete. 9 av 12

10 Principer för hantering av avvecklingskostnader och principer för kalkylering, utformning och värdering av interna bud. Huvudprincipen är att det ska vara konkurrensneutralitet med innebörden att anbudsgivaren och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn och att egenregi och interna bud skall behandlas så långt det är möjligt på samma sätt. Vid beräkning av kostnaden för egenregi skall en självkostnadskalkyl upprättas med beaktande av vad som framgår i de särskilda tillämpningsföreskrifterna. Innan en nämnd gör en anbudsförfrågan skall de avvecklingskostnader som kan tänkas uppstå i den egna verksamheten analyseras och beräknas. Kan dessa kostnader bedömas uppgå till betydande belopp relativt den verksamhet som planeras bli konkurrensutsatt skall nämnden hänskjuta frågan om konkurrensutsättningen till kommunstyrelsen för slutgiltig prövning. Resp. nämnd skall således beräkna avvecklingskostnaderna och i första hand söka finansiera dessa inom sin budgetram. Om nämnden finner att den ej har möjlighet att finansiera avvecklingskostnaderna inom den angivna budgetramen kan nämnden trots det anse att det kan finnas skäl för upphandling. Nämnden kan då, i första hand i samband med budgetarbetet söka finansiering hos kommunstyrelsen/kommunfullmäktige. Om särskilda skäl finnes kan frågan om tilläggsanslag prövas. Respektive nämnd svarar för uppkomna avvecklingskostnader inom givna budgetramar om kommunstyrelsen inte beslutar annat. Avvecklingskostnader för bl. a. personal vid byte från egenregi till extern entreprenad belastar den nämnd som svarar för egenregiverksamheten. Vid anbudsförfrågan skall kommunen i klartext ange de principer som skall gälla för hur interna bud utformas och hur jämförelsen mellan externa anbud och interna bud från egenregi skall göras. Resp. förvaltning skall stämma av principerna med kommunledningsförvaltningen före det att anbudsförfrågan skickas ut. 10 av 12

11 Tillämpningsföreskrifter Vid beräkning av självkostnaden skall ej kostnaden för den politiska överbyggnaden eller kostnaderna för beställarorganisationen tas med. I övrigt skall alla direkta och indirekta kostnader som kan hänföras till resp. egenregi verksamhet tagas med. Hur man gör en självkostnadskalkyl för beräkning av kostnader för egenregi framgår av kommunförbundets rapport Kalkyleringberäkna verksamhetens kostnader/om kalkylering av egenregi. Ekonomen på din förvaltning skall vara den person som slutgiltigt svarar för att självkostnadskalkylen för interna bud blir riktig. Principerna för självkostnadskalkylen skall stämmas av med kommunledningsförvaltningen innan anbudsförfrågan görs. Syftet härmed är att säkerställa en enhetlig tillämpning. Avvecklingskostnader som uppkommer om egenregi övergår till en extern leverantör skall särskilt beaktas och värderas. Exempel på avvecklingskostnader är kostnaden för övertalig personal, lokaler, inventarier som ej kan nyttjas för annan verksamhet. I en anbudssituation skall ej denna typ av kostnader belasta externa bud. En extern leverantör måste rimligtvis kalkylera med sina egna avvecklingskostnader som kan uppstå ifall denne ej får driva verksamheten vidare efter avtalsperiodens slut. Om betydande avvecklingskostnader kan beräknas uppstå om den egna regiverksamheten övergå till extern leverantör skall självfallet detta beaktas. Detta bör dock ske i beslutssituationen om anbudsförfrågan skall göras eller ej. Om en nämnd finner att avvecklingskostnaderna relativt sett blir betydande skall frågan om konkurrensutsättning hänskjutas till kommunstyrelsen för avgörande. Vid ett sådant avgörande har kommunstyrelsen bl. a. möjlighet att värdera och beräkna avvecklingskostnaderna ur ett helhetsperspektiv. Skälet till att kommunen skall ange i klartext de principer som skall gälla för hur interna bud utformas och hur jämförelsen mellan externa anbud och interna bud från egenregi skall göras är en trovärdighetsfråga. Det bör dock poängteras att vid upphandling av tjänster handlar det i normalfallet inte bara att avgöra vem som erbjudit lägst pris utan också att avgöra tjänstens kvalitet. Kommunförbundets skrift om kalkylering bör användas. 11 av 12

12 Program för starta eget paket, Karlskrona kommuns personal. Kommunens näringslivsenhet kommer att avsätta egen resurs för att stödja både förvaltningarnas ledning och den enskilda anställdas frågor med handledning i den pågående processen mot företagsstarten. Tillsammans kommer kommunen och externa aktörer att erbjuda starta eget kurs i grupp, skräddarsydd för kommunens personal. Eftersom kommunens olika förvaltningar kan ha speciella inriktningar som särskilt ska tas hänsyn till, kan ytterligare information tillföras kursen. Att starta företag är för den enskilda ett stort steg till en ofta okänd värld. Det krävs båda tid, kunskap, erfarenhet och ekonomi för att lyckas med en företagsstart. Steg 1. Informationsbroschyr om vart man kan vända sig om det finns funderingar på att starta eget företag. Skall finnas i alla personalrum. Steg 2. Kommunens näringslivsenhet genomför i samverkan med bl.a. Nyföretagarcentrum ett antal öppna inspirationsseminarier på temat Starta eget under perioden mars maj Steg 3. Förvaltningsledning eller andra chefer kan bjuda in personalen till en gemensam genomgång av ämnet Att starta företag, i samarbete med kommunens näringslivsenhet. Steg 4. Deltagande i starta eget kurser. Enligt regler för fritidsstudier (finns på kommunens Intranät) kan personalen ansöka om att få gå kurs på arbetstid. Denna möjlighet ska kunna nyttjas även vid deltagande i starta eget kurser, seminarier, personlig rådgivning o.d. Steg 5. Personalen har möjlighet att få tjänstledigt utan lön under ett år för att driva företag. 12 av 12