Innehåll. 2. Att ta ansvar för det använda kärnbränslet Principen om nationellt ansvar en probleminventering 16

Transkript

1 Innehåll nationellt ansvar för använt kärnbränsle? 1. Inledning Att ta ansvar för det använda kärnbränslet Principen om nationellt ansvar en probleminventering Den svenska modellens framväxt under 1980-talet Principen om nationellt ansvar under 1990-talet och framåt Förbudet mot slut- och mellanlagring av använt kärnbränsle Använt kärnbränsle en produkt med dubbla användningsområden Principen om nationellt ansvar och dess legala styrka 55 I II principen om nationellt ansvar för använt kärnbränsle och högaktivt radioaktivt avfall ur ett internationellt rättsligt perspektiv 1. Bakgrund De första initiativen till multilateral reglering Baruch-planen och Sovjetunionens motförslag. 66 5

2 6 Innehåll 1.2 Från till inrättandet av IAEA IAEA Icke-spridningsavtalet Verifikation och kontroll Icke-spridningsavtalets balans mellan kärnvapen- och ickekärnvapenstater Frågan om spridning av kärnvapen till icke statliga aktörer IAEA:s behandling av frågan om hanteringen av använt kärnbränsle Utveckling av reglering rörande hantering av använt kärnbränsle och höggradigt radioaktivt avfall IAEA:s agerande på policynivå i frågan om inrättande av multinationella slutförvaringsanläggningar Bör vissa stater inte medges nationellt ansvar för använt kärnbränsle? Slutord Inledning 115 iii är kärnavfall ett bekymmer för eu eller medlemsstaterna? 2. Euratom-fördragets tillkomst och betydelse Historisk bakgrund Euratom-fördragets praktiska betydelse Kompetensfördelning i kärnavfallsfrågan Euratom-fördragets inverkan Strålskydd och kärnenergisäkerhet Euratom-fördragets reglering om hälsoskydd i artikel Avfall eller resurs? om synen på använt kärnbränsle i svensk rätt 128

3 Innehåll Euratom-fördragets reglering om ägande- och optionsrätt Bränsleförsörjningen Äganderätten i Euratom-fördraget Ägande- och optionsrättsordningens aktualitet avseende använt kärnbränsle Den särskilda överenskommelsen avseende ägande- och optionsrätt Avfallsdefinitionen fysik, juridik eller politik? Fri varu- och tjänsterörlighet inom ramarna för EG-fördraget och Euratom-fördraget Kan EG-fördraget tillämpas avseende produkter och tjänster som omfattas av Euratom-fördraget? Omfattar varurörligheten använt kärnbränsle och kärnavfall? Använt kärnbränsle som vara definitionsfrågan Tjänster i bränslecykelns sista steg inkapsling och slutförvar som kommersiella tjänster Effekten av artikel och artikel 97 Euratom-fördraget som lex specialis i förhållande till EG-fördraget Konsekvenser av en prima facie-tillämpning av artikel Konsekvenser av en prima facie-tillämpning av artikel Medlemsstaternas möjlighet att behålla lagstiftning som hindrar fri rörlighet EG-rättslig miljöreglering och harmoniseringsinitiativ som berör hanteringen av använt kärnbränsle på nationell nivå Avsaknaden av miljöreglering i Euratom-fördraget Miljökonsekvensbedömning Transport av använt kärnbränsle för bearbetning och förvaring Nationella import- och exportförbud för använt kärnbränsle ett hållbart sätt att uttrycka principen om nationellt ansvar? Den svenska ensidiga deklarationen Den gemensamma deklarationen om Euratom-fördragets tillämpning ett sista halmstrå? 174

4 7. Nuclear Package frågor om avfall och säkerhet på den gemensamma agendan Inledning Kärnavfallshanteringen som EU-fråga utvidgningens betydelse för frågans aktualitet The Nuclear Package Förslag till Rådets direktiv om fastställande av grundläggande skyldigheter och allmän na principer för säkerhet vid kärn tekniska anläggningar Förslag till Rådets direktiv om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall Politiskt motstånd och reviderade förslag Kompetensfrågan ställs på sin spets En EG-rättslig prövning av den svenska principen om nationellt ansvar Potentiella utmaningar av det svenska förbudet Är det svenska villkorade importförbudet hållbart? 196 Slutord 201 Nationellt ansvarstagande och samverkan inom EU 204 Den svenska positionens rättsliga hållbarhet 207 Källförteckning 209 Författarna 221

5 1. Inledning under de senaste två årtiondena har problematiken kring ansvaret för omhändertagande av använt kärnbränsle från kärnkraftsanläggningar kommit att bli föremål för en allt mer intensiv debatt. I Europa är volymen av radioaktiva restprodukter ständigt ökande och flesta av EU:s medlemsstater saknar fastställda planer för dess slutliga omhändertagande. Av de medlemsstater där det idag bedrivs en kommersiell kärnenergiproduktion är det ännu endast Finland, Frankrike och Sverige som har antagit konkreta program för slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och höggradigt radioaktivt avfall. Samtidigt som problemet relativt lätt låter sig definieras på en övergripande nivå innefattar dess lösning mycket stora utmaningar. Den teknologi som krävs är fortfarande under utveckling och därför oprövad. Hanteringen av använt kärnbränsle innefattar vidare ett ansvarstagande för kommande generationer av unik karaktär. Därav följer att det föreligger ett mycket stort allmänintresse för frågan om valet av form för slutligt omhändertagande. För att uppnå en långsiktigt stabil legitimitet för de lösningar som väljs krävs en bred folklig förankring och tillit till den politiska beslutsprocessen. Detta faktum konkretiseras bland annat vid beslut om lokalisering av anläggningar för slutligt förvaring. Inom EU har frågans aktualitet även kommit att understrykas genom Unionens pågående utvidgningsprocess varigenom sju stater med en kommersiell kärnkraftsindustri inträtt som medlemmar i Unionen. I de nya medlemsstater som har kärnkraftverk av sovjetisk design exporterades tidigare det använda kärnbränslet till Ryssland för lagring och upparbetning. Då denna möjlighet inte längre är för handen har dessa stater under kort tid tvingats etablera provisoriska anläggningar för mellan- 11

6 12 i. nationellt ansvar för använt kärnbränsle? lagring. Ingen av de tillträdande medlemsstaterna har antagit program för långsiktig hantering av använt kärnbränsle. Problematiken förstärks ytterligare av att merparten av kärnkraftverken i dessa stater inte anses uppfylla etablerade västeuropeiska säkerhetskrav. Enligt anslutningsfördraget ställs därför krav på uppgradering av säkerheten där detta är möjligt och att de kärnkraftverk som inte bedöms kunna uppgraderas skall avvecklas. Denna påbjudna förändringsprocess ställer direkta krav på en väl utvecklad förmåga att omhänderta höggradigt radioaktivt avfall. Frågans aktualitet har vidare förstärkts av den hotbild som etablerats efter terrordåden mot mål i New York och Washington DC den 11 september 2001: Provisoriska anläggningar för mellanlagring av höggradigt radioaktivt avfall och använt kärnbränsle på eller nära markytan anses allmänt utgöra ett sårbart mål för terroristattacker. I ett längre framåtblickande perspektiv skall det även noteras att den tilltagande insikten om att användningen av fossila bränslen medför en oönskad klimatpåverkan har kommit att generera argument för en utbyggnad av kärnenergiproduktionen. En sådan utveckling skulle oundvikligen komma att accentuera problematiken kring ansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle. En grundläggande frågeställning i den europeiska debatten rör på vilken nivå ansvaret för omhändertagande av använt kärnbränsle skall utövas; nationell eller europeisk? Avsaknaden av konkreta program för slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle i merparten av Unionens medlemsstater och en tilltagande politisk vilja att mot bakgrund av hotet om klimatförändringar, expandera produktionen av kärnenergi, genererar argument för ett gemensamt ansvar. I flera medlemsstater med en utbyggd kärnkraftsindustri, däribland Finland, Frankrike och Sverige, tillämpas emellertid grundprincipen om exklusivt nationellt ansvarstagande. I Sverige formulerades principen om nationellt ansvar i samband med utvecklingen av en nationell kärnavfallspolitik under den första delen av 1980-talet. Den svenska inställningen var, och är, att allt avfall från svenska källor skall slutförvaras i Sverige och att utländskt avfall inte skall tas emot för förvaring. Således skall den nationella verksamheten för omhändertagande använt kärnbränsle utgöra ett exklusivt nationellt kompetensområde. Principen om nationellt ansvar gavs ett rättsligt uttryck i förändringen av kärntekniklagen 1993 varigenom ett förbud mot att, utan särskilt tillstånd, slutförvara utländskt använt kärnbränsle eller kärnavfall inom

7 1. Inledning 13 svenskt territorium infördes. Av förarbetena till lagändringen framgår att tillstånd får medges endast om det föreligger synnerliga skäl och om genomförandet av det svenska kärnavfallsprogrammet ej äventyras. Sex månader efter det att Sverige inträtt som medlem i EU, 1 juli 1995, utvidgades detta förbud till att även omfatta mellanlagring i avvaktan på slutförvaring. Internationellt regleras frågan om ansvarstagande främst genom icke-spridningsavtalet från 1970 samt den multilaterala konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som tillkom inom ramen för IAEA Icke-spridningsavtalet bekräftar alla staters suveräna rättighet att utveckla en nationell civil kärnkraftsindustri och inom ramen för denna suveränitet ligger även kompetensen att fatta beslut om utformningen av kärnbränslecykelns slutsteg. Följaktligen står staterna, enligt avtalet, fria att tillämpa en princip om exklusivt nationellt ansvar för omhändertagande av använt kärnbränsle. Denna suveränitet bekräftas även uttryckligen i IAEA-konventionen. Den multilaterala regleringen bekräftar således alla staters autonomi rörande utvecklingen av system för omhändertagande av använt kärnbränsle. Det skall emellertid noteras att IAEA, sedan 1990-talets början, har initierat ett flertal studier rörande de rättsliga, politiska och fysiska förutsättningarna för att etablera multinationella anläggningar för mellanlagring eller slutförvaring av höggradigt radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. I de rapporter som utarbetats av dessa utredningar har en serie argument vilka talar för en sådan utveckling presenterats. I centrum för dessa argument står dels de ekonomiska och teknologiska skalfördelarna, framförallt för stater med begränsade kärnkraftsprogram och dels det säkerhetspolitiska intresset av att förhindra en spridning av klyvbar materiel vilka kan användas för militära tillämpningar. Dessa säkerhetspolitiska argument har vunnit ökad kraft mot bakgrund av hotet från internationell terrorism. Vidare har under 2000-talet ett flertal initiativ till att rättsligt begränsa icke-kärnvapenstaters rätt att bedriva en fullständig bränslecykel, inklusive dess slutsteg, presenterats som en metod för att minska risken för en okontrollerad spridning av kärnvapen. Dessa initiativ utgör en potentiell politisk utmaning mot principen om exklusivt nationellt ansvar. Inom EU kan en tillämpning av principen om nationellt an svarstagande för hanteringen av använt kärnbränsle sägas utgöra en logisk konsekvens av att varje medlemsstat är politiskt suverän i frågan om att välja att låta utveckla en kärnkraftsindustri. Höggradigt radioak-

8 14 i. nationellt ansvar för använt kärnbränsle? tiva restprodukter utgör en oundviklig konsekvens av ett sådant val för vilket medlemsstater som valt att avstå från att låta utveckla en kärnkraftsindustri inte kan anses ha ett ansvar. Nationellt ansvar för omhändertagande av dessa restprodukter utgör därmed en naturlig följd av det ursprungliga politiska valet. Omvänt, innebär detta uppkomsten av en följdprincip om ömsesidig icke-solidaritet mellan medlemsstaterna rörande omhändertagande av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Principen om nationellt ansvarstagande kan emellertid i allmän mening sägas stå i motstatsställning till tanken om regional europeisk integration. I konkret rättslig mening kan ett förbud mot slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle från andra medlemsstater sägas stå i strid med det grundläggande gemenskapsrättsliga förbudet mot diskriminering på nationell grund. Således föreligger det, vid första anblick, ett spänningsförhållande mellan de förpliktelser som följer av medlemskap i EU och en medlemsstats upprätthållande av principen om exklusivt nationellt ansvar för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle. Den grundläggande frågeställningen vi söker besvara i detta arbete är i vilken utsträckning en medlemsstat i EU kan upprätthålla en princip om exklusivt nationellt ansvar för använt kärnbränsle. I centrum för analysen står den nationella svenska positionen. Den följande framställningen omfattar en analys av dagens rättsliga situation men innefattar också en framåtblickande diskussion kring olika alternativa rättsliga strategier av betydelse för utvecklingen av principen. Analysens disposition särskiljer tre olika regleringsnivåer, nationell, regional och multilateral, samtidigt som det är uppenbart att dessa interagerar och att det i skärningspunkterna finns viktiga frågor att lyfta fram. I ett inledande kapitel analyseras utvecklingen och innebörden av principen om exklusivt nationellt ansvar i svensk lagstiftning. Därefter analyseras principen om nationellt ansvar i ljuset av existerande multilateral reglering och de initiativ för en internationalisering av kärnbränslecykelns slutsteg som presenterats i den internationella debatten. I ett tredje, kapitel analyseras den svenska positionen ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv. Samtliga kapitel innefattar konklusioner rörande den rättsliga hållbarheten av principen om exklusivt nationellt ansvar vilka sammantaget avser att ge en fördjupad förståelse för rättsliga/politiska utmaningar relaterade till tillämpningen av den svenska hållningen. Boken avslutas med ett framåtblickande slutord.