Svenska Naturskyddsföreningens synpunkter på Miljödepartementets förslag Stranden en värdefull miljö, Ds 2008:21

Transkript

1 Stockholm Ert dnr: M2008/1355/Na Vårt dnr: 161/2008 Miljödepartementet Enheten för naturresurser Anna Josefsson Stockholm Svenska Naturskyddsföreningens synpunkter på Miljödepartementets förslag Stranden en värdefull miljö, Ds 2008:21 Sammanfattning Naturskyddsföreningen anser att promemorians förslag har allvarliga brister och att förslaget i nuvarande skick absolut inte bör ligga till grund för en proposition. Om förslaget genomförs kommer det att medföra att stora värden för naturvård och friluftsliv skadas. Dessutom kommer förslaget leda till försämrad klimatanpassning ökat byggande nära stränderna innebär ökade risker på grund av klimatförändringarna. Förslaget innebär betydande lättnader i strandskyddet, utan några skärpningar som skulle kunna balansera effekterna. Kommunerna ska få större inflytande och nya möjligheter att öppna upp strandområden för exploatering. Det rimmar illa med den rättsröta i den kommunala hanteringen av strandskyddet som klart dokumenterats av bland annat Naturvårdsverket. Enligt gällande rätt får dispens från strandskyddet bara komma ifråga om särskilda skäl är vid handen. Kommunerna hanterar dessvärre ofta lagens bestämmelser bakvänt dispenser medges om inga särskilda skäl talar emot. Tillsynen från länsstyrelser och Naturvårdsverket har tyvärr varit alltför otillräcklig för att förhindra missbruket. Förslaget innehåller ett fåtal positiva nyheter för friluftsliv och naturvård, men de är av mindre betydelse och förändrar inte bilden av ett illa genomtänkt, juridiskt dåligt konstruerat och delvis motsägelsefullt förslag. Särskilt sedda tillsammans innebär de nya möjligheterna till dispens och upphävande av strandskyddet att nya områden kan öppnas för exploatering, och sedan expandera kraftigt med hjälp av en rad nya lättnader för utvidgning av redan bebyggda miljöer. Naturskyddsföreningen anser tvärtom att strandskyddet borde skärpas, särskilt i de värst drabbade områdena i landet. Dessutom anser vi att ett tredje syfte med strandskyddet klimatanpassning ska införas och bland annat utgöra grund för att länsstyrelserna ska kunna förordna om ett utvidgat strandskydd till 300 meter. Ett vertikalt strandskydd för särskilt riskfyllda områden bör också utredas. Enligt föreningens bestämda uppfattning är en majoritet av befolkningen mot en försvagning av strandskyddet som för flertalet har en lika självklar ställning som allemansrätten. Det är inte så märkligt, om man betänker att strandskyddet är en av de viktigaste mekanismerna för att slå vakt om just allemansrätten. Om populära promenadvägar och vandringsleder utmed sjöar, kust och vattendrag byggs igen blir allemansrättens innehåll allt fattigare.

2 2 Utvecklingen av glesbygden är ett av de viktigaste skälen bakom förslagen om lättnader. Naturskyddsföreningen har under hela den tid som en reformering av strandskyddet diskuterats under senare år, bejakat vissa lättnader av strandskyddet i glesbygd under vissa villkor. Det remitterade förslaget är emellertid så undermåligt och innebär en så allvarlig urgröpning av strandskyddet att det inte alls bör ligga till grund för lagstiftning. Om allemansrätt och strandskydd begränsas ytterligare kommer det dessutom att innebära negativa återverkningar på bland annat turism- och upplevelseindustrin i glesbygden. Man bör betänka att den fria tillgången på natur är en av de fördelar som glesbygden har att locka med. De som flyttar från städer till landsbygd anger det som ett av de viktigaste skälen till sitt beslut. Förslaget kommer dessutom att medföra fallande fastighetsvärde för dem som byggt i enlighet med strandskyddet under alla år. Promemorians förslag om att se stränderna som en ekonomisk resurs för landsbygdsutveckling har därvid fått en rejäl slagsida. Det innebär även ett stort, allvarligt, avsteg från synen på stränder som i princip skyddade områden. Uppenbarligen är det svårt för regeringen och ett mindre antal särintressen att acceptera ett strandskydd på 100 meter, trots de stora fördelarna. Föreningen anser att de i högsta grad osäkra vinsterna för glesbygden som ett urholkat strandskydd skulle kunna medföra väger lätt jämfört med de svåra förlusterna för klimatanpassning, natur och friluftsliv som helt säkert skulle bli följden. Effekterna av förslaget som helhet på miljökvalitetsmålen kan förväntas bli synnerligen negativa, särskilt avseende levande sjöar och vattendrag, god bebyggd miljö, ett rikt växt- och djurliv och hav i balans samt levande kust och skärgård. En stor del av de biologiska värdena i naturen är knutna till vatten, vilket betyder att en urholkning av strandskyddet i ett slag kan försämra resultatet för flera av målen. Föreningen avstyrker i sin helhet förslaget om den nya dispensgrunden för landsbygdsutveckling, eftersom den kommer att innebära ett kraftigt ökat byggande i känsliga strandmiljöer, även i större kommuner i södra Sverige. Att kommunerna får möjlighet att försvaga strandskyddet med hjälp av tillägg till översiktsplanen är inte lämpligt med tanke på hur många mindre nogräknade kommuner hanterat strandskyddsreglerna det senaste decenniet. Landets kuster och de fem största sjöarna bör åtminstone undantas i sin helhet. Områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv bör över huvud taget inte bli föremål för lättnader i strandskyddet. Att införa ett generellt undantag från strandskydd för infrastruktur som fastställts i arbets- eller järnvägsplan är inte bra. Strandskyddet bör prövas enligt miljöbalken i varje enskilt fall. Förslaget om att riva upp de områden med 300 meters utvidgat strandskydd som länsstyrelserna inrättat är, i kombination med att det ska bli svårare att återinföra utvidgat strandskydd, inte en bra ordning. Risken är att värdefulla områden hinner försvinna under den tidspress som uppstår. Det vore bättre att eventuella justeringar görs inom ramen för den utvärdering av områden med utvidgat strandskydd som föreslås i promemorian. Vi är ytterst negativa till promemorians förslag om två nya generella grunder för dispens och upphävande i förslaget till MB 7 kap. 18 c punkt 4 och 5. Förslaget innebär att kommunerna vid bedömningen om särskilda skäl föreligger särskilt ska beakta behovet av utvidgning av befintlig verksamhet och angelägna allmänna intressen. Dessa nya grunder kommer med tanke på hur gällande regler missbrukats utnyttjas till bristningsgränsen på grund av sin vaga utformning. De bör därför utgå. Föreningen stödjer förslagen om den något utvidgade talerätten för miljöorganisationer och den nya talerätten för friluftsorganisationer. Vi är även positiva till att en remsa obebyggd mark alltid skall sparas i strandzonen om det är möjligt med hänsyn till anläggningens eller byggnadens funktion, men föreslår vissa förtydliganden.

3 3 Även förslaget om att ge länsstyrelserna möjlighet att överpröva kommunala dispenser och upphävanden i detaljplan på eget initiativ är bra, men tillräckliga nya resurser måste tillföras för ändamålet. Föreningen anser emellertid att det bör förtydligas i förarbeten eller lagtext att länsstyrelserna ska pröva gentemot strandskyddets syften och att det inte rör sig om avvägningar som ligger inom kommunernas handlingsfrihet. Länsstyrelserna bör inte bakbindas av kommunala avvägningar i översiktsplanen vid prövningen. De senaste decenniernas missbruk visar att regleringen av strandskyddet måste formuleras på ett närmast övertydligt sätt för att inte kringgås. Föreningen motsätter sig att Naturvårdsverket fråntas rätten att överklaga kommunala beslut om strandskydd. Naturvårdsverkets roll som tillsynsmyndighet på nationell nivå bör förstärkas, inte avvecklas. Verket har varje år överklagat några procent av alla strandskyddsbeslut och har med framgång lyckats undanröja en hel del av de värsta kommunala övertrampen. Verkets roll behövs för att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning och slå vakt om strandskydd i bland annat riksintressanta områden. Bakgrund Strandskyddet är en unik svensk företeelse och ett av de viktigaste fundamenten för att garantera allemansrätten. Utan fria stränder blir rätten att vistas i naturen (på land, i vatten eller på is) allvarligt begränsad, de flesta besökarna i naturen söker sig med förkärlek till kust, vattendrag och sjöar. Strandskyddet bidrar till en hög livskvalitet genom såväl friluftsliv som vardagsnära rekreation. Strandskyddet ger också fristad åt en lång rad hotade arter, strandskyddet fredar ett stort antal fiskarters yngelkammare och innebär att Sverige till skillnad från många andra stater står relativt väl rustat inför de förändringar som väntas följa på klimatförändringarna i form av översvämningar, ras, skred och erosion. De länder som har låtit bygga igen sina kuster kommer att få en dyr nota att betala när klimatförändringarna fördärvar avloppssystem, vägar och byggnader. Man ska inte heller undervärdera riskerna med att bygga strandnära för liv och hälsa. Strandskyddet fyller således flera viktiga funktioner och därför borde en utgångspunkt för varje förändring vara att strandskyddet ska förstärkas för att bli ett mer verksamt skydd mot klimatförändringar och minskad biologisk mångfald. Strandskyddet har emellertid blivit illa åtgånget de senaste åren, åtskilliga kommuner har använt den möjlighet att ge dispens från strandskyddet som lagen medger på ett vårdslöst sätt. Enligt gällande rätt får dispensmöjligheten bara användas restriktivt och bara om särskilda skäl föreligger. Men dispenserna har utfärdats allt annat än restriktivt. På bara några år har dispenserna ökat från cirka per år i början av 2000-talet till närmare år 2007 (SOU 2008:62 sid. 267). Vidare har kommunerna givit dispenser långt utöver de särskilda skäl som lagen kräver. Endast omkring en tredjedel av kommunernas dispenser visade sig välgrundade jämfört med de legala förutsättningarna, när Naturvårdsverket gjorde en översyn av dispensgivningen. Verket fann sig tvungen att konstatera att strandskyddet inte upprätthålls inom vissa delar av landet, och att situationen är särskilt illa inom södra Sveriges kuster i områden som är riksintressen för naturvård och friluftsliv. Där byggs det mer i strandskyddade områden än i områden som inte är strandnära. Strandskyddsbestämmelserna räcker inte för att skydda stränderna mot exploatering (Rapport 5185). Dessvärre är det olagliga byggandet i strandskyddat område sannolikt underskattat, 62 kommuner i landet underlät under två år helt att skicka in beslut om strandskyddsdispenser till Naturvårdsverket, trots tydliga regler. Dessutom tillkommer ett okänt antal svartbyggen. Det rör sig följaktligen om en genuin rättsröta, som drabbat natur och friluftsliv och bidragit till en försämrad klimatsäkerhet. Det finns därför all anledning att se över reglerna och framförallt kommunernas handläggning av dispensgivningen.

4 4 Naturskyddsföreningen har tidigare klargjort att föreningen ställer sig öppen att diskutera förslag om en differentiering av strandskyddet, om begränsade lättnader i skyddet i vissa delar av landet uppvägs av rejäla skärpningar. Förutsättningen är dock att den olagliga och destruktiva hanteringen av skyddet åtgärdas. Förslaget i sin helhet i promemorian motsvarar inte på något sätt dessa förväntningar. Föreningen ställer sig tvärtom frågan om någon enskild miljöpolitisk reform någonsin inneburit en i ett slag lika drastisk försämring av det rättsliga skyddet för naturen som promemorians förslag, om de nu skulle genomföras. Synpunkter från Naturskyddsföreningen Avsnitt 4.3 Behov och brister Föreningen håller helt med om att det är av största vikt att strandskyddet utformas på ett sätt som tillvaratar behoven idag samtidigt som det tillgodoser en förvaltning av strandområden på ett långsiktigt sätt i syfte att bevara dem för kommande generationer. Det är också i överrensstämmelse med föreningens erfarenhet att det finns brister i tillämpningen av strandskyddsreglerna såväl vid prövning som vid tillsyn. Föreningen anser att detta är huvudproblemet, vid sidan av att strandskyddet är för svagt i områden med starkt exploateringstryck. Föreningen anser att reglerna på flera punkter bör skärpas och justeras, särskilt i hårt exploaterade områden och när det gäller befogenheter för överprövning och kontroll, men i huvudsak finns det idag en rik samling av prejudikat som ger god vägledning. Huvudproblemet är att kommunerna ofta förbigår dessa i myndighetsutövningen. Behovet av lättnader är långt mindre, även om föreningen under vissa villkor också skulle bejaka en viss differentiering. Att det skulle finnas brister i legitimitet ställer sig oss frågande inför. Enligt Naturskyddsföreningens bedömning har strandskyddet ett brett stöd bland befolkningen, en överväldigande majoritet är tvärtom mot försvagningar. Förslaget ger en felaktig bild av opinionsläget, och speglar markägarintressen och vissa schatteringar inom kommunpolitiken som ser miljökrav som intrång i sin territoriella suveränitet. Samtliga länsförbund inom föreningen har ställt sig bakom skrivelser och upprop för skärpta strandskyddsregler. Samma inställning har föreningens lokalt aktiva runt om i hela landet. Effekterna av förslaget som helhet på miljökvalitetsmålen har förutsättningar att göra det omöjligt att nå miljökvalitetsmålen om bland annat ett rikt växt- och djurliv. I promemorian påpekas att av landets för närvarande rödlistade arter är knutna till strand- eller vattenmiljöer, och miljömålsrådet bedömer att målet är svårt att nå till 2020 redan utan försämrat strandskydd. Även följderna beträffande miljökvalitetsmålen levande sjöar och vattendrag, god bebyggd miljö och hav i balans samt levande kust och skärgård kan väntas bli synnerligen negativa. En stor del av de biologiska värdena i naturen är knutna till vatten, vilket betyder att en urholkning av strandskyddet i ett slag kan försämra resultatet för flera av målen. Avsnitt 5.1 Ett strandskydd med ökat lokalt och regionalt inflytande Föreningen ställer sig kritisk till beskrivningen av behoven av förändringar av strandskyddet. Strandskyddet behöver främst förstärkas, på grund av de allvarliga brister i myndighetsutövningen som nämnts ovan. Behovet av ett strandskydd som beaktar behovet av utveckling är knappast så stort som det framställts, av två skäl; för det första är dispensgivningen redan idag så omfattande att byggandet på stränderna behöver hållas tillbaka i många delar av landet. För det andra finns det anledning att ifrågasätta värdet av att bygga just de hundra meterna närmast stränderna det saknas stöd och utredningsunderlag för att det skulle ha en avgörande betydelse för landsbygdens utveckling. Det är inte sommarstugor med egna bryggor som håller liv i landsbygden; det är snarare sådana faktorer som social sammanhållning, arbetstillfällen och god grundservice i form av skolor och barnomsorg mm som har betydelse.

5 5 I förslaget framhålls att strandskyddet bör stärkas i högt exploaterade delar av landet och att lättnader bör införas i andra landsändar med lågt exploateringstryck. Men förslaget innehåller inte några materiella förstärkningar. Föreningen ställer sig vidare tvivlande till att kommunerna generellt har goda förutsättningar för att göra avvägningar mellan strandskydd och exploatering. I en del kommuner finns det tveklöst både kunnande och en ansvarstagande inställning till strändernas värden, men som Naturvårdsverkets genomgång visat så är bristerna hos ett stort antal kommuner så djupgående att det är direkt olämpligt att dem större befogenheter. Därför borde dispensrätten tills vidare snarast fråntas en lång rad kommuner. Avsnitt 5.2 Stärkt strandskydd där det behövs Vi instämmer i att strandskyddet behöver stärkas, särskilt i de högexploaterade delarna i landet. Det är därför anmärkningsvärt att förslaget trots att denna insikt återkommer faktiskt inte innehåller några materiella förslag på förstärkningar. Det är synnerligen allvarligt, inte minst då promemorian förslår betydande lättnader. Rubriceringen av detta avsnitt är direkt vilseledande. I avsnittet nämns tre förändringar, man ska tydliggöra förutsättningarna för dispens, stärka länsstyrelsernas roll samt allmänhetens och öka miljöorganisationernas möjlighet till insyn och deltagande. Inget av detta är att anse som en förstärkning av strandskyddet i sig. Med att tydliggöra förutsättningarna avser antagligen departementet att man för in skrivningar som förr fanns i förarbeten i lagtexten. Det är inte en förstärkning. Särskilt inte när man infört flera nya högst otydliga grunder för dispens som i sig skulle behöva förtydligas med en minst lika omfångsrik begreppsapparat. 1 Utan en sådan kan effekten i praktiken bli en försvagning av strandskyddet. De uttalade intentionerna med förslaget är att stärka länsstyrelsens roll, men promemorian innebär de facto en betydligt svagare position för länsstyrelserna än idag. Idag kan länsstyrelserna dra tillbaka dispensmöjligheten från kommuner som missköter sig, vilket inte längre skulle vara möjligt om promemorians lagförslag realiseras. Det bör nog tilläggas att det under tre decennier inte hänt, eller åtminstone varit mycket sällsynt, att länsstyrelserna beivrar missbruk på detta sätt. Föreningen vill också påtala att länsstyrelsernas resursmässiga möjligheter att övervaka strandskyddet är klart begränsade. När det gäller möjligheten till deltagande, så innehåller promemorian bra förslag om att friluftsorganisationer får rätt att överklaga strandskyddsdispenser och att vissa miljöorganisationer som redan har den möjligheten även kommer att få överklaga upphävande av strandskydd i detaljplan. Det är givetvis mycket välkommet. Avsnitt 6.1 Strandskyddets syfte Vi ställer oss positiva till förslaget om att förtydliga att strandskyddets syfte, så att det framgår att ett långsiktigt skydd åsyftas. Ett förtydligande i författningskommentaren bör dock göras så att långsiktigheten inte ska tolkas som ett stöd för att tillåta temporär exploatering med argumentet att det inte inverkar på lång sikt. Det kreativa sätt som strandskyddsbestämmelserna missbrukats gör att reglerna närmast måste göras övertydliga. Föreningen anser vidare att klimatanpassning bör införas som ett tredje syfte bakom strandskyddet. 1 Promemorians lagförslag 18 c utvidgning av redan pågående verksamhet (punkt 4), angelägna allmänna intressen (punkt 5) och 18 d utvecklingen av landsbygden.

6 6 Avsnitt 6.2 Nya förutsättningar för att utvidga strandskyddsområdet Föreningen avstyrker förslaget. Enligt gällande rätt får länsstyrelser utvidga strandskyddsområdet till 300 meter om det behövs för att tillgodose strandskyddets syfte. Naturskyddsföreningen har tidigare påpekat att regeln bör ändras så att länsstyrelserna ska utvidga området ifall det behövs. I promemorian föreslår man istället en kraftig inskränkning i länsstyrelsernas befogenheter strandskyddet ska bara få utvidgas i det enskilda fallet ( ) om det behövs för att säkerställa syftena. Att det verkligen är fråga om att göra det svårare för länsstyrelserna att utvidga strandskyddsområdet framgår av författningskommentaren (sid. 153). Naturskyddsföreningen anser att förändringen är olycklig eftersom den kan leda till uppfattningen att länsstyrelserna måste förevisa omfattande bevisning om områdens värden, för att inte riskera att beslut om utvidgning rivs upp i en prövning. Knappa resurser kan därmed komma att tas i anspråk för att dokumentera välkända omständigheter som att populära områden verkligen genomströvas av friluftslivet. Det saknas ofta statistik om exakt var folk uppehåller sig, och det kan vara dyrt och omständligt att ta fram. Föreningen motsätter sig givetvis inte en översyn som föreslås på sidan 140, men en sådan bör göras förutsättningslöst och inte med det uttalade målet att finna områden att utesluta från strandskydd. Det nya tillägget som begränsar utvidgningsmöjligheterna till det enskilda fallet är ytterligare en inskränkning jämfört med 2005 års förslag. Av författningskommentaren framgår att man med detta avser att ange att en utvidgning inte kan ske genom generella föreskrifter. Möjligen bör man överväga ett annat uttryckssätt, det enskilda fallet kan uppfattas som att länsstyrelserna inte kan göra områdesvisa utvidgningar. Föreningen anser vidare att klimatanpassning bör införas som ytterligare ett syfte till utvidgat strandskydd, eftersom det i låglänta områden kan behövas för att undvika byggande. Klimat- och sårbarhetsutredningen har visat på att kommunerna generellt tar mycket liten hänsyn till klimatsäkerhet vid planering och lovgivning, vilket innebär att ett sådant nytt syfte behövs. Av samma skäl bör även möjligheten att införa ett vertikalt strandskydd utredas, vilket skulle kunna komplettera det gällande horisontella strandskyddet i utsatta lägen. Avsnitt 6.3 Upphävande av tidigare förordnanden om utökat strandskydd Naturskyddsföreningen motsätter sig bestämt övergångsregeln i betänkandet om att tidigare beslut om utvidgat strandskydd ska upphöra att gälla Några bra skäl för en sådan allmän och allvarlig urholkning av strandskyddet finns inte. Vi noterar att respiten innan dessa försvinner är några år längre än i 2005 års förslag, vilket ger länsstyrelserna lite mer tid att förbereda sig. Det är mindre dåligt än i tidigare förslag, men risken är fortfarande hög att stora värden förfars innan länsstyrelserna hinner återinföra det utvidgade strandskyddet. Förändringen är till yttermera visso onödig, eftersom det redan är möjligt att revidera befintliga föreskrifter om utvidgat strandskydd enligt MB 7 kap. 15. Ett uppdrag till länsstyrelsen om revidering av 300-metersgränsen efter vissa riktlinjer kan därför fylla samma syfte och spara resurser. I ett sådant uppdrag borde även klimatanpassning, vara en del av utvärderingskriterierna. I det senare fallet är utökat strandskydd, snarare än det motsatta, att förvänta på många håll i landet. Avsnitt 6.4 Bestämmelse om passage för allmänheten Förslaget om att så långt det är möjligt spara ett område för fri passage allra närmast strandlinjen om det är möjligt med hänsyn till planerade byggnaders eller anläggningars funktion är mycket bra. Att en remsa strand ska sparas även vid dispens från strandskydd är en förbättring jämfört med 2005 års förslag (där regeln bara föreslogs beträffande upphävande i detaljplan).

7 7 Föreningen stödjer förslaget, men skulle vilja att förslaget kompletteras med tydligare skrivningar till vägledning i författningskommentaren: Den föreslagna bestämmelsen har i föreliggande form framförallt betydelse för strandvegetationen, eftersom friluftslivet lätt skräms bort från att passera när utrymmet mellan byggnader och vatten blir för smalt. Man är rädd att störa. Föreningen förordar därför en förtydligande skrivning om ett absolut minimum om att 40 meter närmast stranden bör lämnas fri för passage i normalfallet, även vid dispens och upphävande. Då skulle regeln kunna få reell betydelse även för friluftslivet. En privat brygga eller trädäck för fritidsändamål bör vidare aldrig kunna anses ha en sådan funktion som bör hindra fri passage; bryggor och trädäck kan anläggas på ett sådant sätt att det är möjligt att passera dem utmed strandlinjen utan problem. En sådan skrivning skulle kunna få betydelse för friluftslivet. Detsamma gäller även för många enklare hamnanläggningar. Kranar, påmastningsställningar, anläggningar för slipvagnar och liknande kan uppföras på ett säkert sätt som inte hindrar passage och bör därför inte heller vara anledning att sätta den föreslagna regeln ur spel. Ifall inte tomtplatsavgränsning gjorts i beslut om dispens eller upphävande, bör allemansrätten fortfarande råda för passage mellan huvudbyggnad och strand. Detta bör göras klart i motiv eller lagtext. Avsnitt 6.5 Strandskyddets återinträde när en plan upphävs Föreningen är av samma uppfattning som departementet. Ett förordnande om upphävt strandskydd bör inte automatiskt leva kvar när en detaljplan ändras. Det kan mycket riktigt röra sig om nya förutsättningar, ett upphävande av strandskyddet på grund av till exempel en detaljplan om campingplats ska kanske inte leva kvar när detaljplanen ändras för att ge plats för ett industriområde. En ny prövning av förutsättningarna för strandskyddet bör ske i dessa fall. Avsnitt 6.6 Ändrad byggnad och andra åtgärder inom strandskyddsområde Föreningen är i princip positiv till promemorians förslag om en ny bestämmelse (MB 7 kap. 15 ). Den nya skrivningen i punkt 4 om förbud mot åtgärder som förändrar (förr väsentligen försämrar ) livsvillkoren för djur- eller växtarter är mycket välkommen. Den nya formuleringen i punkt 2 som innebär att förbudet mot ändrad byggnad m.m. kopplas till effekterna av en ändring är i princip bra, men föreningen är starkt orolig för att förändringen innebär ett försvårande av kontrollen i vissa fall. Det bör göras klart att ombyggnad av en ekonomibyggnad till fritidsbostad genom t.ex. sängar, spis och isolering även fortsättningsvis måste kunna användas som bevisning för att byggnadens användning ändrats. Det absoluta förbudet i gällande MB 7 kap. 16 punkt 2 mot att ändra byggnader på stränder så de kan tillgodose väsentligen annat ändamål tas bort. Den nya regeln innebär att användningen av byggnader inte får ändras på så sätt att människor avhålls från att passera, vilket är bra. Men man skriver också att det inte längre ska vara förbjudet att till exempel isolera och förse en byggnad (t.ex. en fäbod) med vatten och avlopp. Huvudsaken är att det inte märks på utsidan. Om det å andra sidan kommer in en ansökan till kommunen om att göra om fäboden till fritidsbostad, så ska den avslås. Föreningen är av den uppfattningen att förslaget i praktiken i en del fall kommer att innebära att smygboende i ekonomibyggnader underlättas, eftersom tillsynsmyndigheten inte längre får använda indraget vatten och isolering m.m. som bevis för att byggnaden börjat användas som fritidsbostad. Detta kan komma att få stor betydelse när fällstolarna och grillen slås upp utanför den renoverade ekonomibyggnaden avhåller det nog tyvärr många från att passera. Det kan bli mycket svårt för tillsynsmyndigheterna att kontrollera och få till stånd rättelse i sådana fall, om man inte kan ta fasta på de inre förändringar som skett inuti byggnaden.

8 8 Samtidigt är den nya skrivningen bättre på många sätt, eftersom den relaterar förbudet till skyddsvärdena. Föreningen förordar därför att en ny lösning utreds, där de gamla reglerna kombineras med promemorians förslag. Avsnitt 6.7 Undantag för vissa vägar och järnvägar samt för areella näringar Korrigeringen i promemorians förslag om att undantaget för de areella näringarnas byggnader i strandskyddsområdet endast gäller sådana som för sin funktion måste ligga där, är en klar förbättring jämfört med 2005 års förslag. Naturskyddsföreningen riktar däremot skarp kritik mot förslaget i betänkandet om ett tillägg till MB 7 kap. 16 (nu gällande 17 ) som innebär att strandskydd inte gäller för byggande av allmän väg eller järnväg enligt fastställd arbetsplan respektive järnvägsplan. Föreningen anser att strandskyddet måste prövas i varje enskilt fall gentemot sina syften. Inte sällan kan skyddsvärdena vara så höga att väg eller järnväg måste planeras på ett sätt så att strandszonen undviks. Även när det gäller storskalig infrastruktur har strandskyddet en funktion, inte minst eftersom stränderna ofta är ett ur exploateringssynpunkt mycket attraktivt område att bygga väg och järnväg utmed bland annat just eftersom man undvikit exploatering av stränder i enlighet med gällande rätt under decennier. Med tiden visar det sig många gånger att motorleder och järnvägsdragningar omedelbart vid stränder varit olämpliga, allt eftersom bebyggelse och verksamhet expanderar. Bostäder och stränder hamnar på olika sidor om vägen. Eftersom infrastruktur är synnerligen svår att omlokalisera när den en gång anlagts, är strandskyddet egentligen extra relevant i dessa sammanhang. Det måste anses vara ett förlegat synsätt att så generellt och utan närmare prövning tillåta stora och miljöpåverkande verksamheter i strandområden. Klimatförändringarna understryker detta ytterligare. Avsnitt 6.8 Undantag för komplementbyggnader m.m. Enligt gällande rätt får länsstyrelserna meddela undantag från strandskyddet för komplementbyggnader som ligger längre bort från stranden än huvudbyggnaden. Promemorians förslag är att länsstyrelsernas befogenhet ska ändras till att undanta byggnader m.m. inom 15 meter från huvudbyggnaden, men inte närmare stranden än 25 meter. Föreningen anser att den nya regeln i vissa fall kommer att vara bra ur friluftslivssynpunkt, nämligen då huvudbyggnaden redan ligger omedelbart vid vattnet. I dessa fall innebär den nya skrivningen färre byggnader i strandzonen. Å andra kan regeln leda till oönskade konsekvenser om huvudbyggnaden ligger till exempel 30 meter från stranden. I dessa fall kan nya komplementbyggnader som byggs mellan huvudbyggnad och strand allvarligt täppa till passager och på så sätt avhålla allmänhet från att passera eftersom många är rädda för att störa. Man kan rentav vänta sig att sådana komplementbyggnader kommer att uppföras med just det syftet. Visserligen finns den nya regeln om passage, men eftersom passagen i dessa fall kan bli mycket smal kan det i praktiken avhålla människor från att passera. Föreningen förordar istället en behörighet för länsstyrelserna att tillåta komplementbyggnader som byggs över 25 meter från stranden, men endast så länge de byggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Avsnitt 6.9 Skäl för dispens och 6.10 Skäl för upphävande Naturskyddsföreningen är positiv till ett förtydligande i lag av vad som skall anses vara särskilda skäl för dispens från och upphävande av strandskydd. Föreningen anser dock att det i författningstexten måste framgå med större tydlighet på vilka grunder som dispens och upphävande kan meddelas, eftersom strandskyddet innebär ett förbud.

9 9 Vi är ytterst negativa till promemorians förslag på två nya, utomordentligt generösa grunder för dispens och upphävande, som visserligen inte ska ge omedelbart genomslag utan särskilt beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger (förslagets MB 18 c ). Dessa nya grunder kommer med tanke på hur gällande regler missbrukats utnyttjas till bristningsgränsen på grund av sin vaga utformning. Föreningen anser att dispens eller upphävande i princip aldrig bör medges för områden som rymmer hotade eller missgynnade (d.v.s. rödlistade) arter, något som innebär att lagstiftningen i denna punkt explicit bör kräva att dispens- och upphävandebeslut alltid ska föregås av en naturvärdesinventering, om det inte är uppenbart obehövligt till exempel i mycket hårt exploaterade miljöer. Områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör vidare över huvud taget inte bli föremål för lättnader i strandskyddet. Naturskyddsföreningen anser bestämt att promemorians förslag i punkt 4 och 5 ska utgå, eftersom de är alldeles för vidsträckta och diffusa. Förslagets punkt fyra säger att kommunen vid prövningen särskilt ska beakta om området behövs för en utvidgning av redan befintlig verksamhet och som inte kan genomföras utanför området. Detta är en kraftig inskränkning av strandskyddet som inte har någon motsvarighet i praxis eller gällande rätt. Förslaget innebär att risken för upprepningseffekter ökar betänkligt. Verksamheter kan med tiden breda ut sig över mycket stora ytor, vilket särskilt i tätortsnära lägen kommer att medföra att värdefulla luckor mellan exploaterade strandområden byggs igen. Förslaget rimmar mycket illa med huvudprincipen om restriktiv syn på dispens- och upphävandemöjligheterna. Förslagets punkt fem säger att angelägna allmänna intressen som inte kan tillgodoses utanför området ska beaktas som ett särskilt skäl för dispens och upphävande. Även detta är en helt ny grund, som har förutsättningar att användas som ett kryphål för de mest skiftande ändamål av många kommuner. Författningskommentaren säger till och med att kommuners behov av tätortsutveckling kan komma ifråga varvid gränserna för vad som kan inordnas i undantaget utvidgas exponentiellt. Förslaget är direkt olämpligt sett ur bland annat klimatanpassningssynpunkt. Bestämmelsen bör utgå eller i andra hand skärpas till att åtminstone avse tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. Kommentarer beträffande förslagets 18 d återfinns nedan. Avsnitt 6.11 Ändring i lagen om införande av miljöbalken Föreningen är positiv till att ett återinförande av strandskydd när detaljplan upphör m.m. enligt förslaget inte kräver att området tidigare historiskt omfattats av strandskydd. Avsnitt 7.1 Redovisning i den kommunala översiktsplanen (om landsbygdsutveckling ) Föreningen avstyrker i sin helhet förslaget om den nya dispensgrunden för landsbygdsutveckling eftersom den kommer att innebära ett kraftigt ökat byggande i känsliga strandmiljöer. Förslaget innebär enligt Naturskyddsföreningen en ogenomtänkt urholkning av strandskyddet. Enligt förslaget ska kommunerna vid en prövning om det finns särskilda skäl för upphävande och dispenser särskilt beakta om bebyggelsen kan bidra till utvecklingen av landsbygden. Att beslut enligt Plan- och bygglagen på detta sätt kan urholka strandskyddet innebär att strandskyddsbeslut i praktiken flyttas från Miljöbalken till PBL. Som huvudprincip ska kommunerna lägga fast sådana områden för landsbygdsutveckling i översiktsplan. Märkligt nog är inte det obligatoriskt, reglerna är tänkta att kunna användas ändå i enskilda fall, vilket är synnerligen olämpligt. Att kommunerna får möjlighet att försvaga strandskyddet genom beslut om översiktsplan är redan det inte lämpligt av flera skäl. För det första så har hanteringen av strandskyddet under flera år visat bortom all tvekan att en stor andel av kommunerna inte är lämpade att handha dispenser och upphävande av strandskydd. Strand-

10 10 skyddet ska inte vara en fråga om lokala politiska överväganden, utan en prövning gentemot lagreglerna. Förslaget riskerar att försämra läget ytterligare genom förslaget om lättnader för landsbygdutveckling. Förslaget innebär att ytterligare beslutskompetens flyttas över till beslutsstrukturer som i många fall visat sig synnerligen dåliga på att leva upp till strandskyddsreglerna. För det andra finns det skäl att ifrågasätta om ett tillägg till översiktsplan verkligen garanterar insyn och en demokratisk förankring hos medborgarna. Enligt en genomgång av Boverket har 146 kommuner fortfarande kvar sin första översiktsplan sedan början av nittiotalet. 2 Det ger en fingervisning om hur bristfälligt fungerande översiktsplanerna är som ett demokratiskt verktyg i stora delar av landet. Majoriteten av landets befolkning vet förmodligen tyvärr inte vad en översiktsplan är för något. För det tredje är föreningen kritisk mot promemorians förslag om att en ny översiktsplan inte behövs, utan att det ska vara tillräckligt med ett tillägg till en befintlig. Det gör att kommunen kan undergräva strandskyddet utan att ta ställning till andra utvecklingsfrågor i kommunen, som kanske också medverkar till att försämra förutsättningarna för friluftsliv och naturvård. Att översiktsplanen måste vara aktuell, vilket anges som en förutsättning på sidan 87, är redan ett krav enligt PBL 1 kap. 3. Och det kravet har som framgått inte haft något större genomslag. För det fjärde så är det inte nödvändigtvis så att det är kommunerna som har den bästa kompetensen om biologiska värden och om strändernas betydelse för friluftslivet inom kommunens egna territorium. Eftersom det ibland handlar om enstaka tjänstemän som ansvarar för hela miljöintresset i vidsträckta kommuner, är det tvärtom många gånger så att de bästa kunskaperna finns hos länsstyrelserna. Detta framgår av ovan nämna utredning av Naturvårdsverket. För det femte är Naturskyddsföreningen av den uppfattningen att det är tveksamt om förslagets (MB 7 kap. 18 d ) är förenligt med 8 kap. regeringsformens bestämmelser om normgivning, eftersom bestämmelsen sedd i sitt sammanhang inte kan sägas vara endast ett underlag för myndighetsutövningen. Avslutningsvis anser vi att förslaget om att dispensgrunden landsbygdsutveckling ska kunna ge genomslag även i fall när sådana inte ens utpekats av kommunen under all kritik. Resultatet blir en utomordentligt illa konstruerad regel. Naturskyddsföreningen är mycket kritisk till förslaget i denna del. Avsnitt 7.2 Kriterier för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Föreningen tar även bestämt avstånd till de kriterier som anges i förslaget till 18 d. De kriterier som anges i promemorian för vad som ska kunna anses vara områden för utveckling av landsbygden är synnerligen viktiga, eftersom lagtexten faktiskt inte uttalat kräver ett utpekande i översiktsplan. Man borde därför kunna förvänta sig att förslaget angav ett antal stringenta och väl avgränsade kriterier. Så är emellertid inte fallet. Kriterierna är istället så omfattande och vaga att stora delar av Sveriges stränder kan falla under dem, även i områden som är relativt hårt exploaterade i Sydsverige och i stora städer. Begreppet landsbygd definieras till exempel inte. Vad som avses med landsbygdsutveckling ges inte heller någon närmare belysning det kan till och med handla om tillkomst av fritidsboende (sid. 94). I stort sett kan alltså undantaget användas var som helst och till nästan vad som helst. Det är tveksamt om ens mer glesare bebyggda delar i centrala delar av storstäder undantas. Föreningen avstyrker som ovan framgått förslaget till 18 d i sin helhet, men ger nedan ett antal synpunkter som i det fall förslaget ändå genomförs skulle kunna begränsa skadeverkningarna. Den nya lättnadsregeln för landsbygdsutveckling är avfattad på så sätt att kriterierna endast ska beaktas vid prövningen om särskilda skäl föreligger. På sätt och vis är det bra, för det betyder att kommunerna inte är skyldiga att medge dispens eller upphäva strandskydd för det fall kriterierna är uppfyllda. Men att de ska beaktas torde också betyda att kommunen är fri att välja att ta fasta på en del kriterier och inte andra. Följaktligen kan kommunen välja att medge till exempel en dispens för 2 Boverkets årsredovisning från februari 2007

11 11 landsbygdsutveckling på Östergarn på Gotland (i strid mot punkt 4) eller i ett område som har mer än en liten inverkan på strandskyddets syften (i strid mot punkt 3). En sådan tillämpning av regelförslaget är orimligt, och måste motverkas med en striktare skrivning. Punkt 2: Kriteriet anger att kommunen ska beakta om området är av ett sådant slag och har en sådan begränsad omfattning av en kommuns strandnära områden att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt i kommunen, även i och i närheten av tätorter. Föreningen anser att kriteriet är alltför vagt och måste kompletteras med en begränsande regel om att kommunerna inte får peka ut mer än fem områden per kommun, som var för sig inte får ha en yta överstigande 2 kvadratkilometer. På så vis begränsas de omfattande skadeverkningar förslaget kan få i denna del. Punkt 4: Landets samtliga kuster och skärgårdsområden och de fem största sjöarna bör åtminstone undantas i sin helhet, på grund av det redan idag höga exploateringstrycket. Detta kriterium måste formuleras strikt. I promemorian anges att kommuner förväntas kartlägga sina strandområden och redovisa hur strandskyddets syften inverkar på dessa olika områden. Föreningen är kritisk till att något absolut krav inte ställs på vad en sådan kartläggning ska innehålla, eller ens att en sådan måste göras för att områden ska kunna utpekas för landsbygdsutveckling. Föreningen ställer sig också kritisk till den synnerligen svårförståeliga bestämmelsen i förslagets 18 d andra stycket, som medger dispens för bostadshus i landsbygdsutvecklingsområden i anslutning till redan befintlig bebyggelse. Om vi förstått regeln rätt, krävs inte någon koppling till kriterierna alls i sådana fall. Det betyder att några få hus i ett område som pekats ut för landsbygdsutveckling innebär fri utbyggnad av stränderna, med byggstart från det befintliga huset. Det är värt att lägga märke till att man valt bort uttrycket i anslutning till samlad bebyggelse från 2005 års förslag, vilket hade varit något mindre dåligt (i 2005 års förslag hade emellertid undantaget vidare tillämpning). Naturskyddsföreningen vill i sammanhanget påpeka att föreningen, som nämnts ovan, hela tiden varit positiv till en viss lättnad av strandskyddet i glesbygd i delar av landet om det kan visas dels att strandskyddets syften inte motverkas och hotet mot rödlistade arter inte förstärks, dels att det kan visas att lättnader verkligen har betydelse för utvecklingen av glesbygden och inte bara schablonmässigt antas vara fallet. Det nu remitterade förslaget är dock inte ens i närheten av en sådan principiell inriktning. Det riskerar också medföra att fastighetsvärdena minskar för alla dem i glesbygden som följt de nuvarande reglerna i decennier. Avsnitt 7.3 Ansvaret för dispensprövningen Som framgått ovan är Naturskyddsföreningen mot en ordning där kommunerna får huvudansvaret för upphävande och dispenser. Naturvårdsverkets kartläggning (Rapport 5185) visade med all önskvärd tydlighet missbruket av reglerna i många kommuner. Avsnitt 7.4 Upphävande av strandskydd genom en detaljplan m.m Att kommunen prövar upphävande av strandskydd inom ramen för detaljplan är olämpligt, bland annat eftersom det innebär att handläggningen av beslutsunderlagen till prövningen kommer att ske inom kommunernas stadsbyggnadskontor eller motsvarande (och inte miljökontoret eller motsvarande). Som nämnts i förra stycket och ovan är föreningen mycket kritisk till att kommuner ska pröva upphävande av strandskydd. Avsnitt 7.5 Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters roll Naturskyddsföreningen välkomnar att länsstyrelserna nu får överpröva dispenser och upphävande av strandskydd, men resursbrist och ordvalet i förslaget kan bakbinda eller begränsa länsstyrelsernas prövning. Att Naturvårdsverket bara får överklaga länsstyrelsebeslut är inte heller önskvärt.

12 12 En bra nyhet i förslaget är att länsstyrelserna ska pröva strandskyddsdispenser och upphävande materiellt. Problemet är att länsstyrelserna redan nu är överbelastade, och kan komma att bli översköljda av dispensbeslut. Det rör sig redan om om året. Skrivningarna om att det normalt inte bör finnas anledning att frångå kommunernas bedömning kan också göra det svårt för länsstyrelser att angripa dåliga dispenser och upphävanden som givits på grund av den nya regeln om landsbygdsutveckling (förslagets MB 19 kap. 3a och PBL 12:1). I båda överprövningsreglerna begränsas länsstyrelsens befogenhet till att pröva om förutsättningarna för undantag varit uppfyllda. Utan stödjande skrivningar som förklarar vad det innebär, finns det skäl att misstänka att länsstyrelserna inte får så mycket att säga till om när det gäller landsbygdsutveckling på strandskyddat område. Domstolarna kan komma att anse att frågorna i många fall hamnar inom den så kallade kommunala handlingsfriheten. Länsstyrelsens överprövning bör istället göras huvudsakligen gentemot strandskyddets syften. Naturskyddsföreningen är också kritisk till att Naturvårdsverkets befogenheter att pröva strandskyddsbeslut inskränks. Verket har varje år överklagat några procent av alla strandskyddsbeslut och har med framgång lyckats undanröja en hel del av de värsta kommunala övertrampen. Naturvårdsverkets roll som nationell tillsynsmyndighet måste förstärkas framledes. Avsnitt 7.6 Miljöorganisationers rätt att överklaga ärenden Föreningen välkomnar den något utvidgade rätten att överklaga strandskyddsärenden till att även omfatta upphävanden inom ramen för detaljplaner. Det är också bra att friluftsorganisationer föreslås talerätt på samma sätt som ideella miljöorganisationer. Föreningen är dock kritisk till att inte andra associationsformer än föreningar får talerätt, och anser att även ideella stiftelser bör kunna medges talerätt. Vi är också av den bestämda uppfattningen att begränsningen till 2000 medlemmar inte är i överrensstämmelse med internationella åtaganden. Mycket av kunskaperna om lokala förhållanden finns i naturskyddsföreningens lokala kretsar, och medlemsgränsen är ett stort praktiskt hinder i föreningens arbete med att åstadkomma rättelse i grava fall av överträdelser av strandskyddsreglerna. Huvuddelen av Naturskyddsföreningens kretsar når inte minimigränsen på 2000 medlemmar, och kan därför inte överklaga. Sammanfattande kommentar Naturskyddsföreningen anser bestämt att det remitterade förslaget inte bör ligga till förslag för en proposition, än mindre ny lag. I delar kan förslaget utvecklas och genomföras, men på det stora hela behövs grundläggande omarbetningar. Inte minst måste strandskyddet i materiell mening förstärkas i områden med starkt exploateringstryck; några sådana regler finns inte i förslaget. Mikael Karlsson ordförande Oscar Alarik miljörättsjurist