Remissyttrande om Boverkets och Naturvårdsverkets utvärdering av strandskyddet

Transkript

1 Miljödepartementet Stockholm Remissyttrande om Boverkets och Naturvårdsverkets utvärdering av strandskyddet Svenskt Friluftsliv avger följande yttrande över utvärderingen. Svenskt Friluftliv hänvisar inledningsvis till det yttrande som vi avgav den 13 juni 2013 (bilaga 1); vad som står där gäller fortfarande. För övrigt disponeras yttrandet så att Svenskt Friluftsliv kommenterar de olika punkter som redovisas i utvärderingens sammanfattning (s. 9 ff.). Svenskt Friluftslivs uppfattning är nedan skriven i kursiv stil. Förslag till författningsändring 7 kap. 18 miljöbalken bör ändras så att det blir enklare att upphäva strandskyddet längs mindre sjöar och vattendrag främst i områden med lägre exploateringsgrad. Idag krävs att området uppenbart saknar betydelse för strandskyddets syften för att strandskyddet ska kunna upphävas. Naturvårdsverket och Boverket föreslår därför att bestämmelsen förses med ytterligare en punkt som enbart gäller för mindre sjöar och vattendrag och som innebär att strandskyddet kan upphävas om området har liten betydelse för strandskyddets syften. Detta enda förslag till författningsändring motsvarar det som Svenskt Friluftsliv skrev i sitt yttrande i juni 2013 rörande de då föreliggande rapporterna. Svenskt Friluftsliv vill dock betona att det är viktigt att det alltid ska ske prövning (och en överprövning alltid blir möjlig) samt att möjligheten att inrätta biotopområden beaktas. Vidare att området har liten betydelse för strandskyddets syften. MEDLEMSORGANISATIONER: Cykelfrämjandet, Friluftsfrämjandet, Korpen Svenska Motionsidrottsförbundet, Riksförbundet Hälsofrämjandet, Riksförbundet Sveriges 4H, Sportfiskarna, Svenska Brukshundsklubben, Svenska Båtunionen, Svenska Cykelsällskapet, Svenska Fjällklubben, Svenska Folksportförbundet, Svenska Frisksportförbundet, Svenska Gång- och Vandrarförbundet, Svenska Jägareförbundet, Svenska Kanotförbundet, Svenska Kennelklubben, Svenska Klätterförbundet, Svenska Kryssarklubben, Svenska Livräddningssällskapet, Svenska Orienteringsförbundet, Svenska Scoutrådet, Svenska Skridskoförbundet och Svenska Turistföreningen.

2 Lokala och regionala skillnader i tillämpningen Den största orsaken till lokala och regionala skillnader i tillämpningen är att hälften av länen tillämpar generella beslut om undantag från strandskyddsbestämmelserna. Detta leder till att tillämpningen i landet inte är enhetlig. Kvalitén på dispensbeslut behöver förbättras och kompletterande vägledning behövs I större eller mindre utsträckning behöver bedömningen av den långsiktiga påverkan på strandskyddets syften förbättras i de flesta dispensbeslut. Naturvårdsverket och Boverket är av den uppfattningen att man i besluten bör redovisa den intresseprövning som ska göras enligt 7 kap. 25 miljöbalken. I besluten bör även framgå hur prövningsmyndigheten gjort bedömningen att dispensen är förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 miljöbalken. Svenskt Friluftsliv understryker att det är utomordentligt angeläget att en sådan redovisning alltid sker; då kommer det att framgå att en dispens många gånger inte står i överensstämmelse med Miljöbalkens regler. I beslut om dispens behöver tomtplatsavgränsning anges och bedömningen angående fri passage redovisas på ett tydligt sätt. Svenskt Friluftsliv instämmer i detta, fastän en sådan redovisning i beslutet inte är någon garanti för att tomtplatsavgränsningen sedan kommer att synas i terrängen (jfr den praktiskt taget obefintliga tillsynen). Här måste även beaktas att allmänheten sällan vet vilka byggnader som fått dispens under äldre tid då ingen tomtplatsavgränsning gjordes utan sedvanliga regler om hemfridszonens utsträckning (ca 50 m vid fri sikt) fortfarande gäller. Möjligheten till tomtplatsavgränsning bör därför inte tillåtas medföra en generösare dispensgivning än den som skulle ha förekommit utan tomtplatsavgränsning, eftersom de flesta som utövar allemansrätt drar sig för att gå nära hus. 2

3 Kompletterande vägledning behövs för att till exempel säkerställa att rättspraxis från Mark- och miljööverdomstolen och befintlig skriftlig vägledning om hur beslut om dispenser bör utformas, når länsstyrelser och kommuner. Förslaget tillstyrks. Men för att Miljööverdomstolens prejudikatbildning ska bli effektiv krävs, bl.a. med hänsyn till att länsstyrelserna så sällan överprövar kommunala beslut, att även Naturvårdsverket återfår såväl ansvar som rätt att överklaga dispensbeslut. Dessutom krävs att såväl länsstyrelserna som Naturvårdsverket får resurser att bevaka och överklaga dispensbeslut. Kommuner och länsstyrelser skall åläggas att underrätta organisationer med talerätt enligt 16 kap MB, vilka anmält intresse av att få sådan underrättelse, om dispensbeslut. Upphävande av strandskydd genom detaljplan De flesta områden där strandskyddet upphävts i en detaljplan har redan sedan tidigare varit planlagda. Det är sammantaget få detaljplaner som länsstyrelserna överprövat och endast enstaka beslut har upphävts. Boverket och Naturvårdsverket gör bedömningen att det finns behov av ytterligare vägledningsinsatser för att ge både kommuner och länsstyrelser stöd. Detta gäller framförallt tolkning och tillämpning av de särskilda skälen. Eftersom det rörande strandskyddet föreligger samma brister i kommunernas handläggning av planärenden som vid kommunernas dispensbeslut, behövs kompletterande vägledning även rörande planärenden. Det är en väsentlig brist i strandskyddet att 7 kap. 26 MB inte gäller när strandskyddet upphävs genom detaljplan (jfr utvärderingen s. 60 f.). För tidigt att utvärdera landsbygdsutveckling i strandnära områden Det är för tidigt att se om reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) har lett till landsbygdsutveckling. 3

4 Landsbygdsutveckling definieras och tolkas på olika sätt. Kritik har framförts från länsstyrelser och kommuner att LIS upplevs som oflexibelt. Många kommuner upplever svårigheter i att peka ut och avgränsa LISområden. Det är främst bostäder och fritidshusbebyggelse som hamnat i fokus inom LIS-områden. Det finns en risk att kommunerna fokuserar för mycket på landsbygdsutveckling i strandnära lägen framför landsbygdsutveckling i ett vidare regionalt perspektiv. Boverket kommer att komplettera sin vägledning om landsbygdsutveckling i strandnära lägen på PBL-kunskapsbanken under Svenskt Friluftsliv upprepar att det avgörande i varje enskilt dispensärende i glesbygd bör vara om bebyggelse längs stränderna utvecklar landsbygden eller om en sådan bebyggelse på längre sikt gör ett område mindre attraktivt genom att övriga potentiella inflyttare eller redan boende inte får samma tillgång till attraktiva strandområden. I enlighet med detta bör sista meningen i 7 kap. 18 d Miljöbalken utgå. Alla åtgärder inom ett LIS-område ska bidra till landsbygdsutvecklingen. De särskilt attraktiva delarna av strandlinjen som obebyggda öar, uddar eller näs bör sparas åt de kringboende och allmänheten för framtiden (se proposition 1993/94:229 avsnitt 5.2). Svenskt Friluftsliv efterfrågar en operationalisering av LIS-begreppet för att man på sikt skall kunna utvärdera effekterna. Konsekvenser av att ta bort kravet om att enstaka en- och tvåbostadshus i LIS-område ska uppföras i anslutning till befintligt bostadshus En ändring av det slag som ska analyseras enligt uppdraget kommer inte att leda till någon påtaglig ökning av möjligheterna att bygga enstaka en- eller tvåbostadshus. Det problem som påtalats av flera kommuner gäller uppförande av enstaka en eller tvåbostadshus inom glest bebyggda områden där bebyggelsetrycket är svagt och där det är svårt att enligt gällande bestämmelser peka ut LISområden. 4

5 Detta problem bör inte hanteras genom att förutsättningarna för att peka ut LIS-områden ändras. Den författningsändring som föreslås för att möjliggöra lättnader vid mindre sjöar och vattendrag kan vara ett bidrag till att lösa delar av det påtalade problemet. Ett borttagande av sista meningen i 7 kap. 18 d kommer inte att göra det lättare att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus. Sista meningen är formulerad som en alternativ dispensgrund till den första meningen som därmed, olyckligtvis, sätts ur spel. En annan sak är att den allmänna och långsiktiga intresseprövningen enligt 7 kap. 26 kan falla ut annorlunda i områden med gott om sjöar och en låg utnyttjandegrad. Strandskyddsreglernas konsekvenser för glesbygder i storstadsnära områden Strandskyddsreglerna har gjort det svårare att bygga i skärgårdsområden och i storstadsnära glesbygder. Att förhindra exploatering i områden där bebyggelsetrycket är som störst var ett av flera syften med den nya lagstiftningen. Strandskyddsreglerna är bara en av flera begränsande faktorer för kommunernas bostadsbyggnadsbehov och möjligheter att kunna bygga bostäder i storstadsnära glesbygd. Även om de flesta kommuner med glesbygdsområden i storstadsnära läge anger att de har bostadsbrist är det tveksamt om lättnader i strandskyddet skulle bidra till att lösa bostadsbristen. Det behövs fler utvecklade analyser och ytterligare underlag för att kunna dra några slutsatser gällande strandskyddsreglernas konsekvenser för fastighetsägare och näringsliv i storstadsnära glesbygd. Det må vara att de nya strandskyddsreglerna teoretiskt gjort det svårare att bygga i skärgårdsområden och i storstadsnära glesbygder. Av WSP:s rapport framgår emellertid att de flesta dispenserna meddelats i Stockholms län samt att Värmdö, Norrtälje och Österåkers kommuner (3 av 266) står för 15 % av alla dispenser, samtidigt som redovisningen från Västra Götaland, Skåne och Gotland inte varit fullständig, något som annars hade kunnat förstärka bilden av att dispenser främst ges i högexploaterade områden (se även Swecos rapport s. 11). Utvärderingens 5

6 tabeller 1 och 2 bekräftar detta intryck. Även om efterfrågan på dispenser är störst i de högexploaterade områdena, finns mycket som talar för att de nya restriktionerna inte tillämpas lojalt i dessa områden samtidigt som dispensgivningen kunnat vara generösare i rena glesbygder. De uppgifter som ges i utredningen t.ex. på s. 33 om att det i 89 % av dispenserna inte har bedömt hur strandskyddets långsiktiga intressen tillgodoses (se även s. 37 f., 43 och 45 f.) klargör att tillämpningen är bristfällig och på lång sikt mycket oroande. Svenskt Friluftsliv upprepar sin uppfattning att dispensgivning i områden som enligt MB är av riksintresse (och därmed även regionalt intresse) inte alls bör anförtros kommuner, vilka typiskt sett har en snävare agenda. I dessa områden bör istället dispensgivningen hanteras av nationella myndigheter med utpekat ansvar och resurser. Svenskt Friluftsliv saknar även en plan för hur ansvaret för strandskyddsdispenserna lyfts bort från de kommuner som inte tycks ta sitt ansvar i enlighet med lagen. Ulf Silvander / Torgny Håstad 6

7 Bilaga 1 Till Naturvårdsverket och Boverket Naturvårdsverkets, Swecos och WSP:s rapporter angående strandskyddet Tiden för en mer ingående granskning av rapporterna och för en god förankring av kommentarer till dessa har varit begränsad, särskilt som vecka 23 endast innehållit tre arbetsdagar. Svenskt Friluftsliv får emellertid anföra följande synpunkter. WSP:s rapport WSP:s rapport innehåller en välgjord analys, som är värd stort beaktande. Ett huvudsakligt syfte med 2009 års reform av strandskyddet var att minska dispenserna i högexploaterade områden men möjliggöra en ökning i glesbygder. Syftet verkar inte ha förverkligats. Av WSP:s rapport framgår att de flesta dispenserna meddelades i Stockholms län samt att Värmdö, Norrtälje och Österåkers kommuner (3 av 266) står för 15 % av alla dispenser, samtidigt som redovisningen från Västra Götaland, Skåne och Gotland inte varit fullständig (s. 74 och 95 f. samt tabell 14 och 20) vilket annars kunnat förstärka bilden av att dispenser främst ges i högexploaterade områden. (Jfr även Swecos rapport s. 11.) I Naturvårdsverkets utvärdering av strandskyddet år 2002 påtalades den låga kvaliteten i kommunernas dispensgivning. Enligt WSP kvarstår bristen. Endast 15 % av kommunernas dispensbeslut bedöms, generöst, som formellt korrekta i den meningen att besluten ska grundas bl.a. på en tydlig 7

8 dispensgrund, att syftena med strandskyddet ska ha beaktats och att en tomtplats och fri passage ska ha angetts där det är aktuellt (s. 91). Särskilt besvärande är att kommunerna inte redovisar en ingående bedömning av dispensens långsiktiga verkningar för strandskyddets syften. Likaså framgår det sällan av beslutsunderlagen om det aktuella området är ett naturreservat, ett Natura 2000-område eller av riksintresse enligt MB. Mot denna bakgrund är WSP:s förslag (s. 125) om att i 7 kap. 18 c erinra om att en förekommande dispensgrund måste prövas mot 26 väl motiverad (fastän en sådan erinran för kompetenta och mot lagen lojala beslutsfattare är överflödig). Frilufts- och miljöorganisationerna har länge varit negativa till att kommuner över huvud taget har dispensrätt i områden av riksintresse, eftersom kommunerna typiskt sett har andra intressen än riksintressena vid sin dispensgivning. WSP:s undersökning ändrar inte denna inställning. Eftersom länsstyrelserna ska överpröva alla beslut där brist i ärendets handläggning kan ha påverkat utgången är det förvånande att länsstyrelserna överprövar kommunernas dispensbeslut i endast % av dispenserna, varefter drygt 50 % av dessa beslut upphävs (s. 96; detta avsnitt är något svårläst och kan ha föranlett missförstånd). Enligt WSP är kommunernas beslut att med stöd av 4 kap. 17 PBL upphäva strandskyddet genom detaljplan behäftade med liknande brister som vid dispensbeslut (s. 55 ff.) och k0mmunernas utpekande av LISområden luftiga (s. 23 ff.). Det förtjänar att understrykas att just ett strandnära läge ska främja landsbygdsutvecklingen. Även om en exploatering av stränderna på kort sikt kan bidra till befolkningsutveckling och 8

9 därmed serviceunderlaget, är en sådan exploatering på längre sikt ett hinder mot fortsatt befolkningsutveckling (jfr s. 147). Detta gäller i varje fall om inte strandzonen hålls tillgänglig för allmänheten. Vi instämmer i WSP:s förslag (s. 124) att sista meningen i 7 kap. 18 d ( Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus ) bör utgå. Det bör krävas att alla åtgärder inom ett LIS-område bidrar till landsbygdsutveckling. WSP har i begränsad utsträckning redovisat domar från framför allt MÖD (s. 113 ff.). Eftersom MÖD är den enda instans som kan skapa en enhetlig praxis för hela landet (i motsats till länsstyrelserna) borde särskild vikt läggas vid dessa domar. Det är även angeläget att prejudikatbildning genom MÖD främjas. Ett sätt är att ge Naturvårdsverket rätt att överklaga alla strandskyddsdispenser av kommuner och länsstyrelser (särskilt som även länsstyrelsebesluten enligt WSP i stor utsträckning är behäftade med formella brister, s. 9). Även bevakningen genom miljö- och friluftsorganisationer bör främjas genom att beslut kungörs och genom att organisationer som begärt att få bli underrättade om beslut får sådan underrättelse. Genom MÖD:s dom 2012:4 (s. 117) gäller f.n. strandskydd även kring mindre vattendrag, även om de periodvis kan vara torrlagda. Det är klart att ett så omfattande strandskydd leder till omfattande hinder för bebyggelse och att det kan minska respekten för strandskyddet. Det är naturligtvis frestande att genom en schablon inskränka strandskyddet till vattendrag på 9

10 minst en meters bredd och sjöar på minst en ha (jfr s. 152 och 154). Som ingående beskrivs av WSP i avsnitt 9 har emellertid även mindre vattendrag och sjöar betydelse och ibland stor betydelse för strandskyddets syften. En kraftig schabloniserande begränsning framkallar därför betänkligheter, även om vissa områden kan skyddas som biotopområden. Det är önskvärt att en viss prövning alltid sker (och en överprövning alltid blir möjlig) inför en inskränkning. Kravet i 7 kap på att området uppenbarligen ska sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är väl strängt. En lösning vore att komplettera den nämnda bestämmelsen med en bestämmelse om att strandskyddet också kan upphävas om ett mindre vattendrag eller en mindre sjö (som får preciseras) har liten betydelse för strandskyddets syften. Beträffande WSP:s förslag till förbättringar på s. 124 ff. tillstyrker vi utan avståndstagande från andra förslag särskilt att det i 7 kap. 18 c görs en hänvisning till den prövning som alltid måste göras enligt 26, att kraven på denna prövning jämförs med en MKB, att andra stycket av 7 kap. 18 d upphävs, att det regleras vilket beslutsunderlag som måste föreligga och vilka moment som ska ingå i beslutet och dess motivering, att organisationers överklaganderätt underlättas (och Naturvårdsverket får ovan nämnd överklaganderätt) samt att lucktomter inte införs som en dispensgrund. På ett mer övergripande plan kan man undra om kravet på utpekande av landsbygdsutvecklingsområden i en översiktsplan är ett lämpligt instrument för att öka dispensgivningen rörande enstaka byggnader i områden där det finns riklig tillgång på fria stränder och där en dispens med beaktande av ett enskilt intresse skulle ha mycket liten betydelse för strandskyddets syften. 10

11 Man kan också undra om inte det diffusa begreppet landsbygdsutveckling skulle kunna inrymmas i den utsträckning det alls bör beaktas i 7 kap. 18 c 5, alltså under angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. Övrigt Av Naturvårdsverkets rapport framgår (s. 31 ff.) att såväl kommunerna som länsstyrelserna inte alls eller i ytterst liten utsträckning utövar tillsyn av strandskyddet på eget initiativ. Det är givet att det förekommer svartbyggen i stor omfattning. Respekten för avslag på dispensansökningar blir svår att upprätthålla, liksom respekten för systemet i stort, om tillsynen främst bygger på anmälningar från grannar, som ofta tycker att sådana anmälningar är obehagliga och som kanske själva inte vill inbjuda till framtida anmälningar rörande egna olovliga byggnader. Den självinitierade tillsynen måste öka. Det är också tydligt att förordnanden om fri passage blir effektiva (sammanhängande) bara i områden där det inte tidigare finns byggnader med hemfridszoner utan fri passage ända ner till strandlinjen (jfr s. 37 f.). Härtill kommer att ett förordnande om fri passage i samband med en strandskyddsdispens sällan syns på platsen. Vill man främja fri passage krävs det att en regel om detta införs generellt. Ulf Silvander / Torgny Håstad 11