EU:s beslutsprocess ur ett demokratiskt perspektiv

Transkript

1 Institutionen för samhällsvetenskap B-uppsats i statsvetenskap EU:s beslutsprocess ur ett demokratiskt perspektiv VT 2006 Kristofer Glörud Handledare: Anne Haglund Morrissey

2 Abstract Titel: EU:s beslutsprocess ur ett demokratiskt perspektiv Det demokratiska underskottet i den Europeiska Unionen (EU) har ofta belysts av forskare. I ett så omfattande samarbete som den Europiska unionen, med de befogenheterna för lagstiftning som unionens institutioner knutit till sig, ses det som ett stort demokratiskt problem att medborgarna i EU:s medlemsländer, förlorat kontrollen över den egna lagstiftningen. Robert Dahl, demokratiforskare vid Yale university, har skapat en teori om den demokratiska processen. Teorin består bl a av kriterier för vad en demokratisk process skall innehålla. Med hjälp av dessa kriterier skall studien försöka ge en bild av hur EU:s interna beslutsprocess ser ut, genom att jämföra den verkliga processen inom EU med de kriterierna Dahl ställt upp. Metoden som använts för studien är kvalitativ textanalys (litteraturstudie). Genom att först presentera empiri utifrån litteraturen som använts, för att sedan granska densamma utifrån Dahls kriterier, hoppas jag att kunna utföra en analys av EU:s interna beslutsprocess i förhållande till den idealbild som kriterierna utgör. Resultatet av studien blev oklart. Den interna beslutsprocessen, klarade i vissa avseenden av att leva upp till kriterierna. I andra lyckades den inte lika bra. Om man kan kalla EU:s interna beslutprocess demokratisk är svårt att svara på, klart är att den kan förändras till det bättre. Nyckelord: EU, Demokratiskt underskott, Beslutsprocess, Demokratikriterier. 2

3 Abstract...2 Titel: EU:s beslutsprocess ur ett demokratiskt perspektiv Inledning Introduktion/problemformulering Syfte Frågeställningar Teori och Bakgrund Teori Grundantaganden Kriterier för en demokratisk process Bakgrund till studien, det demokratiska underskottet i EU Metod och material Metod Material Källkritik Avgränsningar EU:s institutioner Europaparlamentet Europeiska Kommissionen Ministerrådet Beslutsförfaranden Samrådsförfarandet Samarbetsförfarandet Medbeslutandeproceduren Samtyckesförfarandet Analys Effektivt deltagande Lika rösträtt vid det slutliga avgörandet Kontroll över dagordningen Slutdiskussion Källförteckning

4 1 Inledning 1.1 Introduktion/problemformulering Den Europeiska Unionen (EU) har gått ifrån att vara ett mellanstatligt samarbete mellan några få stater, till en i många avseenden överstatlig organisation, med befogenheten att bl a stifta lagar som blir gällande i alla 25 medlemsstaterna. Mycket har hänt på de ca 50 åren som har gått efter att det samarbete som skulle bli EU startade. Men de interna strukturerna i EU har halkat efter, forskare pratar om ett demokratisktunderskott i EU. Allt eftersom samarbetet har vuxit och utvidgats, har medlemsstaterna delegerat mer och mer befogenheter till EU. Men reformeringen av de interna strukturerna har inte skett i samma utsträckning, eller önskad utsträckning för att det folkliga mandatet de nationella regeringarna har erhållit ska vara gällande även i EU. Ett glapp mellan politik och medborgare har vuxit fram, som skapat en demokratisk legitimitetskris, ett demokratiskt underskott i EU. 1 Robert Dahl, demokratiforskare vid Yale University, menar att internationella organisationer som EU aldrig kan bli demokratiska. Han menar att den delegering av makt som är nödvändig i stora organisationer, leder till att den folkliga kontrollen av dagordningen urholkas. Han ser också att utrikespolitiken ligger i händerna på eliter (folkvalda politiker), vilket gör den odemokratisk. 2 Det finns andra forskare som inte har en riktigt lika mörk bild av internationellt samarbete, men i den här studien ska jag utgå ifrån Robert Dahls resonemang. Robert Dahl har i sin bok Demokratin och dess antagonister (1989) ställt upp kriterier för en demokratisk process. Om man kan analysera EU:s interna beslutsprocess med hjälp av Dahl kriterier, kan man kanske få ett mått på var EU brister i den interna processen, eller om den brister över huvudtaget. 1.2 Syfte Studiens syfte är att undersöka om eller till vilken grad Europeiska unionens interna beslutsprocess lever upp till Dahls kriterier för en demokratisk process, och således huruvida den kan bli kallad för demokratisk eller inte. 1 M Cini (2003) kap. 23, Demokratirådets rapport (2003) & C karlsson (2001) kap SOU 1999:11 Bör demokratin avnationaliseras. 4

5 1.3 Frågeställningar Hur lever EU:s interna beslutsprocess upp till Dahls kriterier: Effektivt deltagande Lika rösträtt vid det slutliga avgörandet Kontroll över dagordningen 3 2 Teori och Bakgrund 2.1 Teori Grunden för min studie ligger i den teori om en demokratisk process som Robert A. Dahl ställer upp i boken Demokratin och dess antagonister (1989). I sin bok söker Dahl en process utifrån vilken en sammanslutning av människor kan anta regler och principer som ska vara bindande och gällande för hela sammanslutningen (styrelsebeslut). 4 Processen skall vara en demokratisk process, där människor som ska leva under de regler och principer som man beslutar om även skall vara med och besluta om dem. 5 Begreppet demokrati används i många sammanhang och som benämning på många olika typer av styrelseformer. 6 Men Dahl väljer att definiera demokrati som styre av ett demos. Demos i sig består inte av alla medborgare i en sammanslutning, utan deltagandet i styrelseprocessen är inskränkt till dem som är kvalificerade att se sitt eget bästa och ta beslut utifrån de preferenserna 7. Demokrati blir alltså i Dahls mening styre av en grupp. 8 Det är den definitionen av demokrati som jag kommer att använda i min studie. 3 Jag bortser ifrån två av Dahl kriterier. Se avsnittet Avgränsningar för förklaring. 4 Även kallat Kollektiva beslut. Dahl (1999) sid 129/ Dahl (1999) kap 6 6 Dahl (1999) kap Människor har i grunden kompetens eller kvalifikation att vara med i styret. Men i vissa fall saknas en sådan kompetens t ex barn eller förståndshandikappade. För en mer utförlig redogörelse se Dahl (1999) Dahl (1999) sid 130 5

6 Teorin om den demokratiska processen innehåller fem kriterier som en process ska uppfylla för att vara helt demokratisk. 9 Vi återkommer till själva kriterierna strax, först ska vi bara se på hur Dahl kommer fram till att en demokratisk process behöver dessa fem kriterier. Värt att nämna är också att Dahl själv ser kriterierna som en norm eller idealbild och en verklig process kommer ha svårt att helt uppfylla alla kriterierna. Kriterierna kan istället användas som värdemätare som kan ställas mot en verklig process för att bedöma processens demokratiska utformning. 10 Idén om kriterierna som värdemätare eller referenspunkter är central i min studie av EU, då min studie går ut på att använda Dahls kriterier för den demokratiska processen för att analysera EU:s beslutsprocess ur ett demokratiskt perspektiv. 2.2 Grundantaganden Dahl skapar inte sina kriterier för den demokratiska processen i ett vakuum, utan han ställer först upp några grundantaganden eller principer ur vilka han härleder de kriterier som processen består av. 11 Jag ska kort redogöra för vilka principer han ställer upp och vad de innebär. Principen om lika hänsyn: Bygger på idén om en inneboende jämlikhet hos människor eller en jämlikhet i sig. Alla har olika preferenser och syn på saker, och alla dessa skall vägas in vid kollektiva beslut. Man måste ta lika stor hänsyn till alla människors intressen, deras röst måste göras hörd i debatten. I en beslutsprocess förtjänar alltså alla människors intressen lika stor hänsyn. 12 All affected principle: Bygger på idén om självbestämmande. Alla som är underställda ett bindande beslut ska vara med och besluta om det. Ingen som är med och beslutar om ett beslut står över det. Ingen lagstiftare står över lagen 13 9 Dahl (1999) sid Dahl (1999) sid Dahl (1999) sid Dahl (1999) kap Dahl (1999) kap 6-8 6

7 Den starka jämställdhetsprincipen: Bygger på förutsättningen om personlig autonomi. I stort sett är alla medlemmar i en sammanslutning nog kompetenta och kvalificerade för att se sitt eget bästa/intressen. Man kan resonera sig fram till sitt eget och det allmännas bästa. Eftersom alla är lika kompetenta så förtjänar alla att delta i styrelseprocessen. Det finns dock undantag, alla kan faktiskt inte se sitt eget bästa och därmed kan de inte handla efter sina egna intressen. Ett exempel kan vara barn eller förståndshandikappade. Men för att utesluta någon ur ett styre måste man med stark bevisning kunna visa på varför den medlemmen ska uteslutas Kriterier för en demokratisk process Nu har vi kommit fram till själva kärnan i teorin om en demokratisk process. Dahl ställer som tidigare nämnt upp fem kriterier för en demokratisk process. Dessa kriterier är också kärnan i min studie. Kriterierna kommer att ligga till grund för min analys av EU:s beslutsprocess, jag kommer dock göra lite avgränsningar för min studie. Jag kommer avsiktligt att bortse från vissa faktorer eller frågeställningar som uppstår. En redogörelse för vilka frågeställningar och varför jag väljer att bortse ifrån dem kommer i metodkapitlet. Här följer de fem kriterierna för en demokratisk process i sin helhet. 15 Effektivt deltagande: Under hela beslutsprocessen fram till dess att ett bindande beslut är fattat, bör alla medborgare ha adekvata och lika möjligheter att uttrycka vilket slutgiltigt avgörande de föredrar. De måste ha adekvata och lika möjligheter både att föra upp frågor på dagordningen och att förespråka det ena avgörandet framför det andra. Detta kriterium bygger på principen om lika hänsyn. 16 Lika rösträtt vid det slutliga avgörandet: Under beslutsfattandet måste varje medborgare tillförsäkras lika möjligheter att uttrycka ett val som väger lika tungt som varje annan medborgares val. Vid det 14 Dahl (1999) kap 8 15 Kriterierna är inte sammanfattade utan direkt avskrivna. Se Dahl (1989) kap Dahl (1999) sid 170 7

8 slutliga avgörandet, utgör dessa val och de enbart, grunden för beslut. Bygger på principen om jämlikhet i sig och förutsättningen om personlig autonomi. 17 Upplyst förståelse: Varje medborgare bör ha adekvata och lika möjligheter att upptäcka och begrunda det val som bäst tjänar hans eller hennes intressen (inom den tidsram som tvånget att fatta beslut i frågan medger). 18 Kontroll över dagordningen: Demos måste ha exklusiv möjlighet att bestämma hur ärendet skall föras upp på den demokratiska beslutsprocessens dagordning 19 Demos kan välja att delegera denna kontroll till någon som de finner bättre lämpad, om detta beslut kan återkallas. Den slutliga kontrollen över dagordningen ska ligga hos demos 20 Demos måste vara inklusivt: Demos skall omfatta alla vuxna medlemmar som är underkastade sammanslutningens beslut. 21 Nämnda kriterier ska jag alltså försöka applicera på EU:s beslutsprocess för att försöka värdera den i demokratiska mått. Se metod kapitlet för utförligare beskrivning av tillvägagångssätt. 2.4 Bakgrund till studien, det demokratiska underskottet i EU Min studie kom till då jag vill studera vad som kallas det demokratiska underskottet i EU. Men samtidigt så ville jag försöka få en ny infallsvinkel på problemet med det demokratiska underskottet i EU. Det resulterade i studien du nu läser. Men vad är då det demokratiska underskottet i EU? 17 Dahl (1999) sid Dahll (1999) sid Dahl (1999) sid Eget förtydligande av Dahl resonemang 21 Dahl (1999) sid 188 8

9 Kort kan man säga att den uppbyggnad, eller maktfördelning mellan institutioner i EU har flera demokratiska brister. I nationella politiska system har folket delegerat den lagstiftande och verkställande makten till politiker som de genom val röstat fram. Om det uppstår missnöje över den förda politiken så kan folket vid nästa val avsätta regeringen. På samma sätt funkar det i helt mellanstatliga eller internationella organisationer. Regeringen representerar folket i organisationen, och folket har makten att frånta regeringen mandatet för styre vid nästa val (ansvarsutkrävande). 22 EU befinner sig i en gråzon mellan att vara en stat eller en mellanstatlig eller internationell organisation. Vad som började som ett internationellt samarbete har med åren utvecklats till att bli större och mer omfattande. EU har genom åren erhållit mer och mer befogenheter som tidigare enbart varit de enskilda staternas. 23 Delegeringen av befogenheter ifrån den nationella nivån till EU nivå, har inte mötts med en fördelning av makt inom EU som säkrar ansvarsutkrävande och representation för folket. 24 Beslut kan tas på EU-nivå utan att folket i medlemsländerna kan vara med och påverka på samma sätt som de i traditionell demokratisk mening kan., t ex ansvarsutkrävning. Möjligheterna finns dock för att göra EU mer demokratiskt. Men medlemsstaterna har inte omstrukturerat EU:s institutionella utformning, eller maktfördelning i samma takt som EU har knutit till sig befogenheter. 25 Tre aspekter i EU:s institutionella utformning som ligger till grund för det demokratiska underskottet i EU kan var värda att ta upp. I demokratirådets rapport ifrån 2003 belyser de dem som särskilt problematiska. Den första är det i jämförelse med de nationella parlamenten, svaga Europaparlamentet. Trots att Europaparlamentet är den enda direkt folkvalda institutionen i EU, så är det den svagaste institutionen när det kommer till lagstiftning. 26 Mer makt till Europaparlamentet i den lagstiftande processen skulle ge EU:s beslut en bättre demokratisk grund, en ståndpunkt som varit central för institutionalisters syn på det demokratiska underskottet Demokratirådets rapport (2003) kap Demokratirådets rapport (2003) kap M. Cini (2003) kap Demokratirådets rapport (2003) kap Demokratirådets rapport (2003) sid M. Cini (2003) kap. 23 9

10 En andra aspekt är den urholkade nationella kontrollen. De nationella regeringarna har tappat mycket kontroll över integrationen i takt med att användningen av majoritetsröstning har blivit allt vanligare. De nationella regeringarna kan bli överköra av EU (andra medlemsstater) och på så vis fastna med en politik som inte är nationellt förankrad. På vissa områden så har EU:s överstatliga institutioner ensam beslutskompetens, vilket leder till att dessa institutioner kan styra integrationsprocessen i den riktning de önskar. 28 Den tredje och sista aspekten av EU:s utformning som har stor del i det demokratiska underskottet är bristfällig öppenhet. EU:s förhandlingsprocesser har av tradition varit stängda för allmänheten. Då EU från början var en traditionell internationell organisation så lever den traditionella diplomat kulturen kvar, förhandlingar mår bäst av att inte stå under den offentliga strålkastaren. 29 Insynen har med åren dock blivit något bättre, men beslutsfattandet i Ministerrådet (rådet) och Europeiska rådet sker fortfarande bakom stängda dörrar, vilket ses som ett stort demokratiskt problem 30 3 Metod och material 3.1 Metod Jag har valt att använda mig av en metoden kvalitativ textanalys (litteraturanalys). Givet den teori jag kommer att använda mig av så ser jag valet att använda en kvalitativ textanalys som det mest effektiva. Jag vill beskriva EU:s beslutsprocess genom att ställa den mot de kriterier som Dahl ställer upp för en demokratisk process. 31 Valet att använda en beskrivande metod kändes självklar då teorin jag kommer använda i studien inte försöker förklara ett fenomen. Då Dahl redan har tagit fram idealtypen för en demokratisk 28 Demokratirådets rapport(2003) sid Demokratirådets rapport (2003) sid Demokratirådets rapport (2003) sid T Brydel (1985). Innehållsanalys som idé och metod. 10

11 process så kan jag bara använda hans konstruktion för att analysera EU:s beslutsprocess. 32 Genom att studera litteratur som beskriver EU:s institutioner och sedan ställa fakta mot de kriterier för en demokratisk process som Dahl ställer upp, så kommer jag förhoppningsvis att se likheter och avvikelser ifrån kriterierna och utefter det göra en analys av EU:s beslutsprocess. Mitt val av metod och teori kan visa sig vara ganska problematiskt. Det jag ser som det största problemet är att försöka tolka rätt när jag läser litteraturen. Eftersom jag kommer att analysera litteraturen utefter Dahls process kriterier, så måste jag försöka anpassa dem till den speciella kontext som EU faktiskt är. Jag har försökt att avhjälpa sådana misstolkningar genom att göra vissa avgränsningar eller utgångspunkter för min studie. Många frågor eller problem kommer att uppstå som jag helt enkelt inte kommer att ha plats att ta upp och därför väljer jag att bortse ifrån dem. 33 Jag kommer först kort beskriva EU:s institutioner, och vilken funktion de har i EU:s beslutsprocess. Efter att kort ha beskrivit institutionerna kommer jag att med hjälp av varje kriterium försöka att analysera EU:s beslutsprocess utefter litteraturen jag använder. Jag kommer alltså att skapa ett enskilt avsnitt för varje institution som jag valt att ha med i studien. Fördelen med att arbeta så är att jag mer effektivt kommer att kunna använda kriteriet för att analysera den del av processen som kriteriet behandlar. Ett alternativ till att göra på detta viset vore att utgå ifrån kriterierna och sedan skriva ett avsnitt för varje kriterium. Jag väljer att lägga upp arbetet med ett empiriskt avsnitt för varje institution för att försöka ge läsaren en god bild av hur EU är utformat och hur dess institutioner arbetar. Genom att utgå ifrån Europaparlamentet som bärare av folkets vilja kommer jag att kunna använda detsamma som en referenspunkt från vilken jag faktiskt kan analysera beslutsprocessen ur demokrati synpunkt Material Stora delar av materialet jag använder är tidigare kurslitteratur. Robert A. Dahls bok, Demokratin och dess antagonister är den bok som får ses som mest central. Trots att jag bara använder vissa delar av den så är det den boken som ligger till grund för min studie. Dahls bok och de böcker 32 Se Dahl (1999) kap Se avsnittet om Avgränsningar 34 Se avsnittet Avgränsningar för förtydligande. 11

12 jag har som beskriver EU:s uppbyggnad och institutioner är kärnan i min studie, sedan har jag flera kompletterande böcker och rapporter. Jag har tre böcker som beskriver EU, valda av skilda anledningar. Två av böckerna är tidigare kurslitteratur; European Union politics (M. Cini) och The institutions of the European Union (Peterson & Shackleton). Den tredje boken, Politics in the European Union använder jag efter tips ifrån min handledare. Informationen om det demokratiska underskottet i EU är hämtat ifrån många olika källor. I litteraturen om EU finns det ganska rikligt med information om just det demokratiska underskottet. Men jag har kompletterat med ytterligare källor, bl a Demokratirådets rapport 2003 och Democracy, Legitimacy and the European Union av Christer Karlsson (2001). 3.3 Källkritik Till en början kan det vara svårt att kritiskt granska den litteratur jag använt mig av. Självfallet kan man ju alltid studera litteratur utefter de källkritiska principerna, äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. 35 Men då min litteratur till stor del behandlar vad man kan kalla hård fakta, kan det bli svårt att ge en kritisk bild av den, speciellt som jag haft korsreferenser till det mesta. Det man får försöka är att analysera det språk författaren har använt sig av för att återge fakta. Vem skriver och vad vill den säga? Ett exempel: En författare som är positiv till sin inställning till EU, kan ge en helt annan bild av dess utformning (Problem/möjligheter), än vad en författare med en negativ inställning till EU skulle göra. Det är inte litteraturens äkthet jag ifrågasätter, då jag har korsreferenser på de fakta som jag använder, utan vad författaren tagit med eller hur den framställt fakta (tendens). 3.4 Avgränsningar För att min studie ska bli möjlig och för att inte behöva avsätta extremt mycket plats åt förklaringar eller diskussioner kring områden, frågeställningar eller begrepp som min studie inte direkt handlar om har jag valt att göra avsiktliga inskränkningar i den teori jag använder. Jag har också gjort vissa antaganden eller börjat ifrån utgångspunkter som i en större studie skulle behöva utredas eller tas hänsyn till. Jag ska förklara närmare. 35 Esaiasson, Gilljam, Oscarsson och Wängnerud (2004) kap

13 I min studie har jag utgångspunkten att Europaparlamentet är folket, eller demos. Eftersom Europaparlamentet är tillsatt på mandat ifrån folket i EU:s medlemsländer, så ser jag dem som bärare av folkets vilja eller intressen. 36 Utan att ta upp diskussionen huruvida det finns ett europeiskt demos eller inte. Jag använder den här utgångspunkten av två anledningar. För det första, skulle jag utgå ifrån det Europeiska folket, eller medborgarna i EU:s medlemsländer, så är jag rädd att min uppsats skulle strypa sig själv. Jag skulle inte få plats att utföra studien. Jag väljer att undvika diskussionen huruvida det finns ett europeiskt demos, eller hur det skulle kunna skapas. Jag väljer alltså bort kriteriet om att demos måste vara inklusivt. 37 Det andra skälet för att jag använder min utgångspunkt är också delvis av utrymmesskäl. Skulle jag utgå ifrån folket som det enda rätta bäraren av dess intressen skulle jag först behöva analysera 25 EU länders politiska system för att slutligen komma fram till EU. Som ni själva förstår så skulle en sådan studie ta upp alldeles för mycket plats för att vara möjlig på B-nivå. Genom att jag gör den här avgränsningen så kommer jag inte att analysera EU:s beslutsprocess med hjälp av kriteriet att demos måste vara inklusivt. Samtidigt som jag tar bort det kriteriet så måste jag även ta bort kriteriet om upplystförståelse. Då detta kriterium riktar sig till demos, och då jag tänker borste ifrån demos, kan jag omöjligt göra en vettig analys utifrån det kriteriet. Jag kommer alltså bara använda mig av tre av de fem kriterierna i min analys: Effektivt deltagande, Lika rösträtt vid det slutliga avgörandet och Kontroll över dagordningen.. I min studie kommer jag även att inrikta mig på gemenskapsmetoden. Under vad som kallas första pelaren, eller gemenskapspelaren, är EU till stor del en överstatlig organisation. 38 Med överstatlig menas att makt har överförts från de nationella regeringarna till EU och dess institutioner. Under gemenskapsmetoden så skapas EU-lagstiftning för att ersätta, eller 36 M. Cini (2003) Kap Se teori avsnittet, Kriterier för en demokratisk process. 38 EU:s uppbyggnad beskriv ofta med hjälp av tre pelare. En överstatlig och två mellanstatliga. 13

14 komplettera den nationella. 39 När jag pratar om beslutsprocessen i min studie är det under gemenskapsmetoden jag menar, om inte annat uttrycks. 4 EU:s institutioner För att beskriva hur EU fungerar ska jag redogöra för de tre primära institutionerna, och hur desamma samspelar. De institutioner som jag kommer att beskriva är; Kommissionen, Europaparlamentet och Ministerrådet. Jag kommer även att ta upp den informella institutionen Europeiska rådet. Utöver dessa institutioner finns även Europadomstolen och revisionsrätten. 40 Efter att jag gått igenom institutionerna kommer jag ge en beskrivning av de olika beslutsförfaranden som finns. Beslutsförfarandena är regler för hur ett beslut ska tas, vilken uppgift de olika institutionerna har i beslutsprocessen. De olika beslutsförfarandena är väldigt viktiga för min analys, olika processer kommer att ge olika utfall i min analys Europaparlamentet Europaparlamentet (parlamentet) består av folkvalda representanter ifrån alla EU:s medlemsländer. Totalt så består parlamentet av 732 medlemmar, medlemmarna tillsätts efter val vart femte år. Men parlamentet har inte alltid bestått av folkvalda. Det tog nästan trettio år efter det att det bildades 1952 tills det första valet till Europaparlamentet hölls Europaparlamentet startade som en rådgivande församling i vad som då kallades Kol- och stålunionen. 42 Som enda folkvalda institution, kan tyckas att Europaparlamentet borde besitta en stor del av lagstiftning och initiativ till lagstiftningsmakt som är uppdelad mellan institutionerna. Men så är inte fallet. När Europaparlamentet bildades 1952 var det inte tänkt som någon lagstiftande makt, 39 Bomberg & Stubb (2003) kap Jag väljer att inte lägga så stort fokus på Europadomstolen då dess arbete främst sker efter verkställt beslut. M. Cini (2003) kap Bomberg & Stubb (2003) Kap Bomberg & Stubb (2003) Kap. 3 14

15 utan som en kontrollerande och rådgivande församling. Inflytandet över lagstiftningen var marginell, den bestod i att ge icke bindande åsikter om nya lagar och lagförslag. 43 Men Europaparlamentet har förändrats sedan dess och dess inflytande över beslutprocessen har blivit allt större. Efter valet 1979 så hade Europaparlamentet goda argument för att knyta till sig mer inflytande över beslutsprocessen, som enda institution med folkligt mandat blev det svårt att utesluta Europaparlamentet ur beslutprocessen. Så har också skett. I varje nytt fördrag eller fördragsändring sedan 1986 har man stärkt Europaparlamentets deltagande i beslutsprocessen. 44 Trots att Europaparlamentet är svagt i jämförelse med ett nationellt parlament i något av medlemsländerna, har det ändå visst inflytande och kontroll över integrationsprocessen. Man kan dela in parlamentets makt eller befogenheter i tre kategorier; övervakande (kontroll), lagstiftande och budgetmässig. 45 Jag ska förklara närmare. Europaparlamentets övervakande roll består främst av att det ifrågasätter och granskar Ministerrådet, Kommissionen och de rapporter som de båda institutionerna producerar. Över Ministerrådet har Europaparlamentet ingen långtgående makt, den yttrar sig främst i att parlamentet måste godkänna ett nytt medlemsland i samband med anslutningen till EU. Den lilla makt parlamentet har över rådet, kan delvis förklaras med att de nationella representanter som sitter där och deras regeringar, inte gärna underkastar sig parlamentets granskning. 46 Desto större makt har parlamentet i sin övervakning och kontroll över Kommissionen. Kommissionen i sig utses av medlemsländerna, men för att Kommissionen ska kunna antas krävs ett godkännande av parlamentet. Efter att parlamentet har hört ordförandekandidaten så sker en röstning som antingen godkänner eller underkänner hela den föreslagna Kommissionen. Parlamentets makt slutar inte när en kommission väl är tillsatt. Parlamentet har rätt att avsätta hela Kommissionen men hjälp av ett misstroendevotum. Ett misstroendevotum måste ske med stöd av en absolut majoritet av alla parlamentsledamöter (och två tredjedelar av avgivna röster). Värt 43 M Cini (2003) Kap M Cini (2003) Kap 11 & Bomberg & Stubb (2003) Kap 3 45 Bomberg & Stubb (2003) Kap 3 46 M Cini (2003) Kap 11 15

16 att notera är att parlamentet enbart kan avsätta hela Kommissionen. Ett misstroendevotum kan inte riktas mot en enskild individ i Kommissionen. 47 Som nämnt tidigare så hade Europaparlamentet till en början bara rätt att yttra sin åsikt på ett lagförslag. Men genom att nya beslutsförfaranden tillkommit, har parlamentet givits en större del i beslutsprocessen. 48 Jag kommer att gå igenom de olika beslutsförfarandena i avsnittet Beslutsförfaranden, men för att ge dig som läsare bättre förståelse så ska jag kort beskriva ett av dem nu. För den stora majoriteten av beslut som fattas inom EU används medbeslutandeproceduren. Enligt denna process så är det juridiska ansvaret för lagstiftningen delad mellan Europaparlamentet och Ministerrådet. De båda institutionerna måste komma överens för att ett lagförslag ska gå igenom som lagstiftning. Det här har gjort att rådet har varit tvungna att lyssna på parlamentet och gå dem till mötes för att ett förslag ska gå igenom. Vilket i sin tur har lett till att allt fler förslag ifrån parlamentet kommer med i lagarna som stiftas i EU. Medbeslutandeprocessen är det förfarande som gett parlamentet det största inflytandet i beslutsprocessen. Men den används inte på alla politikområden; i flera av de viktiga politikområdena i EU används ett annat förfarande, ett exempel på ett sådant område kan vara jordbrukspolitiken. 49 Den budgetära makten parlamentet har är relativt stor, men det saknar kompetens eller befogenheter på viktiga områden. Det stora inflytandet över budgeten ligger på utgiftssidan. Här måste parlamentet godkänna den årliga budgeten för att den ska kunna bli gällande. Det är parlamentets talman som skriver under budgetförslaget för godkännande. 50 Parlamentet har rätt till sista ordet på flera utgifts områden, t ex regionalstöd och socialpolitik. Men samtidigt som parlamentet åtnjuter en ganska stor makt på utgiftssidan har den en marginell makt i beslutsprocessen gällande intäktssidan. En av de vitigaste begränsningar som parlamentet har i budget frågor, är att de nästan helt uteslutits från beslutprocessen gällande jordbruksstödet. Med 47 Bomberg & Stubb (2003) Kap 3 48 M Cini (2003) Sid M Cini (2003) M Cini. Kap 11, 16 & Bomberg & Stubb (2003) Kap 3, 7 50 M Cini (2003) M Cini. Sid

17 tanke på att jordbruksstödet nästan tar upp hälften av budgeten är detta en minst sagt stor begränsning. 51 Om parlamentets interna struktur kan sägas att det inte är uppdelat efter nationalitet, utan efter parti, eller politiska grupper. De svenska socialdemokraterna i parlamentet är med i det europeiska socialdemokratiska partiet, kristdemokraterna i det europeiska kristdemokratiska partiet o s v. Trots att man oftast röstar efter partitillhörighet, hindrar dock inte parigrupperingen att man röstar efter nationell tillhörighet, vilket händer då och då. Ett exempel på detta är när alla parlamentsledamöter ifrån tyskland stödde en opposition ifrån den egna regeringen Ledarna för de politiska grupperna och talmännen gör upp dagordningen i parlamentet, men det största arbete bedrivs i de 17 kommittéer som finns. Kommittéerna är ordnade efter politikområden. 52 Antalet platser varje medlemsland har i Europaparlamentet, bestäms utifrån hur stor befolkningen är. Då parlamentet skulle bli alldeles för stort om man skulle tilldela länder, säg en plats, för varje hundratusen invånare, har man delat ut platser efter storlek, fast inte proportionellt. Detta har lett till att länder med stor befolkning, har blivit underrepresenterade i förhållande till länder som har en liten befolkning. Väl inne i parlamentet, väger dock varje enskild parlamentarikers röst lika tungt. 53 Jag kommer inte att gå in närmare på den interna strukturen av Europaparlamentet då jag inte anser det nödvändigt för min studie. Jag skulle även ha kunnat fördjupa mig i tilldelningen av platser i parlamentet, men givet de avgränsningar jag gjort väljer jag att inte göra detta. I en större studie hade en närmare beskrivning av arbetet i parlamentet kanske varit att föredra, men jag väljer att endast ge en ytlig bild av det för att ge läsaren en liten inblick/förståelse. Angående röstningsförfarandet i Europaparlamentet så kommer jag att ta upp det i avsnittet beslutsförfaranden. 51 Bomberg & Stubb (2003) Kap 3 & M Cini (2003) Kap M Cini (2003) Kap M Cini (2003) Kap

18 4.2 Europeiska Kommissionen Den Europeiska Kommissionen (Kommissionen) är det administrativa hjärtat i EU samarbetet. Här utformas de förslag som sedan går vidare för att bli lagstiftning, Eu-program eller andra politiska dokument. Men Kommissionen är mer än bara en administrativ institution, den har även en politisk del. I mycket av litteraturen som beskriver Kommissionen omnämns den som en hybridorganisation, den pendlar mellan att vara ett exekutivt organ och en byråkrati. Kommissionen utformar inte bara lagförslag m m, utan är även den institution som övervakar implementeringen av desamma i medlemsländerna. Detta har gjort att Kommissionen har kommit att kallas Fördragens väktare. 54 Jag ska nu titta närmare på både den administrativa och politiska delen av Kommissionen, för att sedan beskriva vilka uppgifter eller befogenheter Kommissionen har. Kommissionskollegiet är vad som brukar kallas den politiska delen av Kommissionen. Kollegiet består av 25 kommissionärer, en ifrån varje medlemsland. Kommissionärerna har ofta haft höga poster inom den nationella politiken innan de utnämns av den egna regeringen för att delta i arbetet i Kommissionen. Kommissionen leds av en president, vilken nomineras av medlemsländerna, men måste bli godkänd av Europaparlamentet. Var och en av kommissionärerna har en egen portfölj och ett eget kabinett. Värt att nämna är att Kommissionen arbetar kollegialt, vilken betyder att ett beslut som tagits av Kommissionen stöds av alla kommissionärer. Även om en kommissionär inte stöder t ex ett förslag så måste han eller hon göra det om det blir antaget. På samma sätt så kan man inte sparka en eller några kommissionärer utan hela kommissionskollegiet måste gå. 55 Portföljen tilldelas en kommissionär av Kommissionens president, en portfölj är ett politikområde som kommissionären tillsammans med sitt kabinett har i uppgift att arbeta med. Exempel på politikområden kan vara jordbruk eller socialpolitik. Kabinettet består av en grupp rådgivare eller medhjälpare. Kabinettets huvudsakliga uppgift är att hålla dess kommissionär uppdaterad om vad som händer inom det egna politikområdet och kommissionsbyråkratin Trots att kommissionärerna inte sitter som kommissionärer för sitt land, utan ska tillvarata det europeiska bästa, så har de fortfarande band till sitt land, och då funkar kabinettet som en 54 M Cini (2003). Kap. 9 & Peterson & Shakleton (2002). Kap4 55 M Cini (2003) Kap. 9 18

19 knytpunkt i kontakten med regeringen i det land varifrån kommissionären kommer. Men även andra intressen har kontakt med kabinettet, t ex intresseorganisationer eller andra kabinetter. 56 Till sin hjälp i att utforma politik inom sitt område, har varje kommissionär ett eller flera generaldirektorat (GD). Generaldirektoraten är den administrativa delen av Kommissionen, de kan jämföras med nationella departement. Generaldirektoraten är också uppdelade efter områden (sektoriella), alla de viktigaste politikområdena är representerade med ett eget direktorat. Men det finns även direktorat som inte är sektoriella utan jobbar över gränserna. Man kan t ex se GD Budget eller GD personal och administration som generaldirektorat som jobbar horisontellt. Kommissionens president har en egen administrativ del, generalsekretariatet. Generalsekretariatet hjälper presidenten med att utforma en sammanhängande politisk profil för hela Kommissionen. Presidentens uppgift är ju som nämnt tidigare att styra Kommissionen i den riktning som presidenten anser vara nödvändig. Generalsekretariatet sköter även mycket av kontakten mellan Kommissionen och andra institutioner, både innanför och utanför EU. 57 Den byråkratiska hierarkin inom Kommissionen är mer invecklad och djupare än såhär. Men jag hoppas att jag gett en något förtydligande bild av hur arbetet är uppdelat i Kommissionen. Nu ska jag gå över till att försöka beskriva vad det är Kommissionen gör, vad den har för befogenheter. Kommissionen har ett flertal viktiga uppgifter som den sköter. Kommissionen tar initiativ till ny lagstiftning och nya policys, den sköter övervakningen av implementeringen av olika policys och lagar. Kommissionen har även en stor roll i EU:s kontakt med länder och regeringar utanför EU, kort sagt EU:s utrikesrelationer. Men Kommissionen fungerar även som medlare mellan EU:s egna institutioner och medlemsländer. 58 Den för den här studien viktigaste funktionen i Kommissionens arbete, är den som initiativtagare till ny lagstiftning, eller som agenda sättare. 56 M Cini (2003) Kap. 9 & Bomberg & Stubb (2003) kap Peterson & Shakleton (2002) Kap7. 58 Peterson & Shakleton (2002) Kap7 & M Cini (2003). Kap. 9 19

20 Kommissionen stiftar inga lagar. Det gör Ministerrådet och Europaparlamentet. Vad Kommissionen däremot gör är att ta initiativ till och utformar nya lagförslag och policyprogram. De andra institutionerna får också ta initiativ till och föreslå ny lagstiftning, men det är upp till Kommissionen att bestämma om sådana förslag kommer att tas upp som riktiga förslag till ny lagstiftning. Kommissionens ensamrätt till att sätta agendan för lagstiftning gäller enbart i den första av EU:s pelare, gemenskapspelaren eller den överstatliga pelaren. 59 Häri ryms områden såsom handelspolitik, jordbrukspolitik, arbetsmarknadsfrågor, miljöpolitik och EMU-samarbetet m m. I de två mellanstatliga pelarna som rör polisiärt samarbete, en gemensam utrikes och säkerhetspolitik, har Kommissionen ingen exklusiv rätt att initiera formella lagförslag. 60 När väl ett lagförslag har gått igenom beslutprocessen och är godkänt som ny gällande lag, har Kommissionen återigen en viktig del i arbetet med implementeringen av lagen. De lagar som parlamentet och rådet stiftar är ofta väldigt grova ramverk eller politiska riktlinjer. Efter att ett lagförslag har blivit lag, så arbetar Kommissionen tillsammans med medlemsstaterna fram mer specifika regler, dessa regler kommer till uttryck i form av från Kommissionen yttrade direktiv eller restriktioner. Själva implementeringen av reglerna sköts av länderna själva. Men även här har Kommissionen en viktig uppgift. Kommissionen övervakar och kontrollerar så att medlemsländerna verkligen implementerar de regler och restriktioner som kommer ur EU samarbetet. Härav benämns ofta Kommissionen som Fördragens väktare. 61 Kommissionen fungerar också som nämnt tidigare som EU:s representant i EU:s utrikesrelationer. Kommissionen har flera EU-ambassader runt om i världen, och fungerar som förhandlare åt unionen i olika internationella organisationer, t ex i World trade organization. Men även inom EU fungerar Kommissionen som förhandlare och medlare. Efter att ett lagförslag blivit formellt skickat till Ministerrådet och Europaparlamentet för beslut, så har Kommissionen en plats i respektive beslutsarena för att kunna argumentera för sin sak, och för att medla mellan de båda institutionerna för att få igenom förslaget EU:s uppbyggnad beskriv ofta med hjälp av tre pelare. En överstatlig och två mellanstatliga. 60 M Cini (2003) Kap Peterson & Shakleton (2002). Kap7 & M Cini (2003). Kap M Cini (2003) Kap. 9 20

21 4.3 Ministerrådet Ministerrådet, eller Europeiska unionens råd, är definitivt en av de starkare institutionerna inom EU. Alla beslut om ny lagstiftning utförs av rådet, ibland deltar även Europaparlamentet i beslutprocessen, beroende på vilket beslutsförfarande som används. 63 Men vilket beslutsförfarande som än används så har alltid Ministerrådet (rådet) en central roll i beslutsprocessen. Alla lagförslag som Kommissionen skickar ut måste godkännas av rådet för att förslaget skall kunna antas som ny lag. 64 Ministerrådet är institutionen som är menad att representera de enskilda medlemsstaternas intressen. Rådets består av ministrar ifrån de nationella regeringarna i medlemsstaterna, ministrarna har befogenheten att handla i dess regerings ställe och binda regeringen eller nationen till de lagar som man beslutar om. Men rådet är inte ett råd utan består av fler olika sammansättningar av ministrar. Beroende på vilket politisktområde ett beslut gäller så ser rådets sammansättning olika ut, t ex vid finansfrågor så består rådet av finansministrar ifrån de olika regeringarna. Ministerrådet kan även ta formen av Europeiska rådet, vilket består av regeringscheferna ifrån varje medlemsland. Europeiska rådet är vägvisare för hela EU:s integrationsprocess. Men det finns även lägre instanser i Ministerrådet. Coreper är den permanenta representationen vilken består av tjänstemän ifrån medlemsstaterna. 65 Jag ska nu redogöra för hur Ministerrådet och Europeiska rådet ser ut strukturellt och vilka uppgifter och befogenheter de har. Om man bortser ifrån Europeiska rådet, och regeringscheferna ifrån varje medlemsland som sitter där, så är Ministerrådet (eller råden) den högsta instansen i institutionen. Det är ministrarna som har den formella rätten att för sina regeringar ta bindande beslut gällande EU:s politik. Ministrarna är nationella representanter som ska tillvarata sitt land/regerings intressen. Som nämnt tidigare så består rådet av flera råd, allt beroende på vilket politikområde som ett beslut eller fråga gäller. Exempel på råd kan vara ECOFIN (finans) som består av de nationella 63 Se avsnittet beslutsförfaranden för vilka som finns. 64 M Cini (2003) Kap M Cini (2003) Kap. 10 & Bomberg & Stubb (2003) kap. 3 21

22 finansministrarna, eller Agriculture som behandlar jordbruksfrågor och således består av ministrar som representerar sitt land i jordbruksfrågor. 66 Ministerrådets huvuduppgift är att besluta om de förslag som kommer ifrån Kommissionen. Besluten skall tas med röstning i rådet, själva röstningsförfarandet inträffar dock sällan. Istället vill man uppnå konsensus i rådet. Mötena där beslut tas är stängda för allmänheten, endast en representant ifrån Kommissionen deltar vid mötet. Som jag nämnt tidigare under avsnittet Det demokratiska underskottet i EU, så har det debatterats huruvida det är demokratiskt riktigt att ha ett slutet beslutsprocess, som är stängd för allmänheten. 67 Trots att man sällan faktiskt röstar om ett beslut, så är det ändå viktigt vilken typ av röstning ett beslut kräver, eller vilket form av utslag som behövs för att ett beslut ska antas. Den absolut vanligaste typen av röstning är Kvalificerad majoritetsröstning (QMW). Över tre fjärdedelar av all EU-lagstiftning efter år 2000, antogs med hjälp av denna röstningsprocedur. 68 Vid användning av kvalificerad majoritets röstning så tilldelas varje medlemsstat ett visst antal röster, rösterna varierar i antal beroende på folkmäng i medlemsstaten. Desto större folkmängd desto fler röster får landet, eller ministern. En annan röstningsprocedur är enkel majoritet, vid användandet av denna procedur får varje medlemsstat (minister) en röst var. När beslut rörande känsliga frågor, ex skattepolitik, skall tas, så använder man enhällighetsproceduren. Enhällighet ger varje minister chansen att blockera att ett beslut tas, då proceduren kräver att alla medlemsstater (ministrar) är överens. Trots att det är ministrarna i Ministerrådet som har den formella makten att ta beslut, så tas de flesta beslut innan ett förslag hamnat på bordet i Ministerrådet. De flest beslut tas av den ständiga representationen (Coreper). Coreper består av nationella ambassadörer. Dess arbete består främst i att förbereda rådets arbete. Ca procent av alla beslut tas redan på Coreper nivå, endast sådana frågor som är för känsliga, eller som man inte lyckats enas om på Coreper nivå går upp till 66 Peterson & Shakleton (2002). Kap 3 & M Cini (2003). Kap M Cini (2003) Kap Bomberg & Stubb (2003) kap. 3 22

23 Ministerrådet. 69 Coreper är uppdelat i två instanser, Coreper I och Coreper II. Det är i Coreper II som de permanenta ambassadörerna sitter. Deras huvudsakliga arbete går ut på att förbereda stora politiska, institutionella och budgetmässiga frågor. Coreper I består av ambassadörernas ställföreträdare, här hanteras de frågor som inte Coreper II sköter, t ex jordbruk och ekonomisk politik. 70 Under Coreper finns ett flertal arbetsgrupper och kommittéer. Deras arbete består i att granska Kommissionens förslag, och utföra ändringar eller tillägg. Deras arbete rör de mest tekniska detaljerna av ett förslag, och de försöker utarbeta överenskommelser innan förslaget går vidare upp till Coreper, för att slutligen hamna i Ministerrådet. De flesta besluten rörande ett förslag tas på arbetsgruppernas nivå, uppskattningsvis sker 70 procent av besluten i arbetsgrupperna. 71 Ordförandeskapet för rådet roterar bland medlemsstaterna. I sexmånaders intervaller har varje medlemsland hand om ordförandeskapet för Ministerrådet. Med ordförandeskapet kommer jobbet att planera och arrangera rådets möten och huvudansvaret för att samordna EU:s utrikespolitik. Det land som håller i ordförandeskapet, får under perioden inte fler befogenheter eller större direkt makt. Men chansen att öka sitt lands inflytande över den politik som förs blir större. Landet som håller i ordförandeskapet har rätt att bestämma dagordningen, och att bestämma vilka frågor som ska prioriteras, eller inte prioriteras. Förutom det kan ett ordförandeskap ge bra reklam för ett land eller regering, om ordförandeskapet varit lyckat. 72 Europeiska rådet består av regeringschefer och statsöverhuvuden från medlemsstaterna. Dess främsta uppgift är att leda hela EU i den riktning som medlemsländerna önskar. Men Europeiska råder fattar även beslut, i särskilt känsliga frågor eller där ministrarna inte klarat komma överens går beslutet upp till Europeiska rådet. Beslut om stora reformer av fördragen eller andra stora förändringar sker här. Europeiska rådet möts några gånger om året för att sätta upp riktlinjer för 69 Notera att Coreper inte har någon formell beslutsmakt, utan Ministerrådet godkänner självklart vad som förhandlats fram på Coreper nivå. 70 M Cini (2003) Kap. 10 & Bomberg & Stubb (2003) kap Även här gäller att det är ministrarna som har den formella beslutsmakten. Makten kan sägas vara delegerad ner till arbetsgrupperna, men ministrarna måste godkänna. 72 M Cini (2003) kap 10 23

24 det framtida samarbetet inom EU. Europeiska rådets möten är långt ifrån stängda, ett s k toppmöte brukar följas av en uppsjö av journalister och media Beslutsförfaranden Det finns ett flertal olika tillvägagångssätt (beslutsförfaranden) för EU:s institutioner att nå fram till beslut som blir bindande för dess medlemsländer. Beroende på vilket beslutsförfarande som används, så skiftar de olika institutionernas roll i beslutsprocessen. 74 Jag ska nu gå igenom vilka beslutsförfaranden som EU och dess institutioner använder sig av. 5.1 Samrådsförfarandet Samrådsförfarandet är det ursprungliga förfarandet för att nå ett bindande beslut. Det användes till större delen av lagstiftningen under EU:s tidiga år. Men nu används den mer sällan, endast på ett fåtal politikområden används detta förfarande. Exempel på områden där förfarandet fortfarande används kan vara, jordbrukspolitik och asylfrågor. Själva processen ser ut såhär; Kommissionen lägger fram ett förslag till lagstiftning. Förslaget läggs fram för Ministerrådet som ska besluta om förslaget. Ministerrådet måste inhämta Europaparlamentets åsikt gällande förslaget, men behöver inte bry sig om vad parlamentet anser om det. Europaparlamentet har alltså vid användningen av det här förfarandet en marginell roll i beslutsprocessen Samarbetsförfarandet Samarbetsförfarandet introducerades i mitten av 1980-talet, i samband med enhetsakten. Förfarandet ger Europaparlamentet en något större makt, men fortfarandet ingen reell makt över beslutprocessen. Som vid samrådsförfarandet så lägger Kommissionen även här fram ett förslag till Ministerrådet, och parlamentet har rätt att ge en åsikt på förslaget, föreslå eventuella förändringar eller andra synpunkter. Men till skillnad från vid samrådsförfarandet, så kan parlamentet kräva en andra läsning. Om parlamentet inte gillar vad Ministerrådet har gjort med deras synpunkt, om de ens har bytt sig om den. Så kan parlamentet kräva att få en andra 73 M Cini (2003) Kap. 10 & Bomberg & Stubb (2003) kap M Cini (2003) Kap & Bomberg & Stubb (2003) kap M Cini (2003) Kap & Bomberg & Stubb (2003) kap. 3 24

25 läsning, för att återigen gå igenom förslaget. Parlamentet kan på så sätt hindra, eller skjuta upp ett beslut. Men det slutliga beslutet, försenat eller ej, ligger hos Ministerrådet. Parlamentet har alltså vid användning av detta förfarande också en marginell roll i beslutsprocessen. Samarbetsförfarandets användning är väldigt begränsat, endast ett fåtal frågor inom det ekonomiska samarbetet EMU används förfarandet Medbeslutandeproceduren Medbeslutandeproceduren är det mest använda beslutsförfarandet inom EU, mer är tre fjärdedelar av alla lagstiftningsbeslut tas med hjälp av detta förfarande. Det är även det förfarande som ger Europaparlamentet en nyckelroll i beslutsprocessen. Som i de två tidigare genomgångna förfarandena så är det Kommissionen som lägger fram ett lagförslag. Men vid användningen av medbeslutandeproceduren, är beslutsmakten delad mellan Ministerrådet och Europaparlamentet. För att ett beslut skall kunna tas måste parlamentet och rådet vara överens om beslutet, om inte så måste direkta förhandlingar mellan de båda institutionerna starta. Om rådet och parlamentet trots förhandlingar inte kan enas, så faller förslaget. Europaparlamentet kan alltså lägga in ett veto mot lagförslag inom de områden som berörs. 77 Medbeslutandeproceduren har inte bara gett parlamentet direkt makt i vid själva beslutet, det har även fått större inflytande när nya lagförslag skall skapas. Kommissionen är medveten om att parlamentet kan stoppa ett förslag, och blir därmed tvungna att lyssna till och rätta sig efter parlamentets åsikter innan ett förslag läggs fram. 78 Vid användandet av detta förfarande har parlamentet en central roll. Dess närvaro i beslutsprocessen har växt ifrån att vara en åsiktsmaskin till att vara en av aktörerna som fattar beslutet. 5.4 Samtyckesförfarandet Det sista av förfarandena används vid beslut om nya länders anslutning till EU eller beslut gällande ändringar av fördragen. Vid användning av samtyckesförfarandet måste Europaparlamentet godkänna ett beslut. Inget beslut som kräver samtycke kan fattas utan parlamentets godkännande. Parlamentet har dock ingen rätt att föreslå förändringar i förslagen som ska beslutas om. Även vid detta förfarande åtnjuter parlamentet en stor makt i 76 M Cini (2003) Kap & Bomberg & Stubb (2003) kap M Cini (2003) Kap Bomberg & Stubb (2003) kap. 3 25