Förvaltningsekonomi 1. Demokrati

Transkript

1 Förvaltningsekonomi 1. Demokrati Kommunen har enligt lag skyldighet att fullgöra de uppgifter som tilldelas av staten, men äger rätten enligt Kommunallagen att självständigt och i demokratiska former planera, besluta och genomföra verksamheten.. Kommunens verksamhet beslutas av politiska församlingar, gemensamma angelägenheter och beslut om inriktning, omfattning och finansiering ska fattas av folkvalda ( Brorström m fl, Förvaltningsekonomi sid. 14.). Politikerna beslutar om inriktning, omfattning och finansiering i kommunens alla verksamheter. Det föreligger således ett krav på öppenhet och insyn (a.a.). Det innebär att medborgarna ska ha insyn och det ska råda öppenhet. Medborgarnas företrädare från olika politiska ideologierna ska få avsättning i verksamheten. Öppenheten innebär att olika frågor kan komma diskuteras och debatters och uppfattningar revideras och beslut kan ibland dröja. Rollen som förtroendevald innebär att man är medborgarnas företrädare med olika ideologier och uppfattningar om verksamheten och dess innehåll. Detta innebär att uppfattningar kan revideras och att beslut ibland dröjer. Framför allt när olika synsätt ställs mot varandra och verksamheten inte får entydiga signaler rörande hur verksamheten ska bedrivas och mot vilket mål. Verksamheten får ofta navigera utifrån otydliga besked. Samtidigt riktas det krav mot effektivitet. I ekonomiska sammanhang avser effektivitet oftast helt enkelt att så mycket bra verksamhet som möjligt ska genomföras med så liten resursinsats som möjligt. Utmaningen består i att verksamheten med bibehållen kvalitet ska utföra allt fler uppgifter samtidigt som tillförseln av resurser minskar. Kommunens verksamhet är omfattande och kostsam. Krav på effektivitet riktas mot utförare allt oftare. Ibland kan det vara svårt att mäta effektiviteten, begreppet är komplext och mångtydig. Denna utvecklig innebär att kommunerna söker organisations- och styrformer som möjliggör en effektivare resursanvändning. Varje kommun har Kommunallagen att ta hänsyn till beträffande kommunal förvaltningsorganisation i stort. Kommunallagen innehåller endast generella bestämmelser och kommunerna har ganska stor frihet att bestämma över sin inre organisation. När det gäller socialtjänstens organisation kan det se olika ut i kommunerna. Mindre kommuner har vanligtvis en förvaltning för hela socialtjänstens område. Medelstora och större kommuner kan ha två eller fler förvaltningar inom socialtjänsten. Fram till 1990-talet hade alla kommuner enligt kommunallagen tvungen att ha en socialnämnd. I nuvarande kommunallag finns ingen sådan reglering, i princip kan alla förvaltningar ligga under kommunstyrelsen som är obligatorisk i alla kommuner. De flesta kommuner har dock valt att ha en eller flera nämnder inom socialtjänstområdet. Nämnderna kan heta socialnämnd, vård- och omsorgsnämnd, omvårdnadsnämnd eller annat. Varje förvaltning har en övergripande förvaltningschef som ytterst är ansvarig för förvaltningens verksamhet, d v s verkställandet av politikernas beslut, antigen i nämnden för förvaltningen, kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. Budgetramarna fastställs alltid av kommunfullmäktige. Kommunstyrelsens roll i

2 budgetarbete är att utifrån nämndernas äskanden och konsekvensbeskrivningar föreslå hur budgeten fördelas mellan de olika nämndområdena. Förvaltningschefens roll är viktig i arbetet att ta fram så bra budgetunderlag som möjligt. Det kan nämnas att även under goda tider då kommunerna har stabil ekonomi är prioriteringar nödvändiga. Efterfrågan om tjänster och service brukar alltid överstiga tillgången till pengarna. Vanligtvis är förvaltningen organiserad i mindre enheter, i stora kommuner är det vanligt att man har en eller flera chefen på mellannivå, exempelvis områdeschefer eller distriktschefer beroende på organisationsformen. Deras uppgift är framför alt att leda och samordna verksamheten inom området i samarbete med enhetscheferna. I mindre kommuner kan enhetscheferna vara direkt underställda förvaltningschefen. Oberoende organisation är enhetschefen ansvarig för verksamheten i sin enhet, i varje fall när det gäller ekonomi och arbetsmiljöfrågor. Enhetschefsnivå Budgetprocessen kan se olika ut i kommunerna, beroende på kommunala beslut om hur processen ska se ut. Ofta är kommunens storlek som påverkar processen. Stora kommuner med stora social-, vård- och/eller omsorgsförvaltningar har många fler personer inblandade i budgetarbetet. Detta kan innebära att en enhetschef inte kommer att arbeta praktiskt med siffror och beräkningar utan dessa tas fram centralt. D v s att enheterna tilldelas årsbudget utifrån schablonartad modell som innefattar lönekostnader, sociala avgifter, material, lokalhyror, städning, förbrukningsmaterial, vaktmästarservice (eller annat man köper in), kosthåll och andra kostnader som brukas finnas i verksamheten. 2. Kommunalt självstyre Grunden 1862 års kommunalförordning. Självstyret vilar på tre fundament - den kommunala beskattningsrätten - den kommunala kompetensen (ta hand om angelägenheter av allmänt intresse inom kommunen) - möjligheter att anföra kommunalbesvär Likställighetsprincipen behandla sina medlemmar lika (utom speciallagstiftningen) Självkostnadsprincipen - inte gå med vinst Obligatorisk verksamhet - som skola, socialtjänst, miljöskydd, byggnadsväsende och räddningstjänst 3. Den kommunala verksamheten och dess finansiering Den totala kommunalskatten 2005 var genomsnitt 31,5 varav 10,7 var landstingsskatt. Några verksamheter finansieras helt med avgifter, tex. vattenförsörjning och avfallshantering. Äldreomsorg och barnomsorg avgiftsfinansieras med ca 25 respektive 11 %. Skolan skattefinansieras i princip helt.

3 Statsbidrags- och utjämningssystemet har syfte att ge kommunerna (och landsting) mer likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. De kommuner som har en skattekraft (skatteunderlag/ antal invånare) som är lägre än genomsnittet för riket får ett bidrag från staten, de kommuner som har en skattekraft som överstiger genomsnittet får betala till staten. Kostnadsutjämning kan en kommun få om ålderstrukturen visar att man har många äldre invånare. En glesbygdskommun kan få kostnadsutjämning för skolan för att kunna ha undervisning i mindre grupper.(summan för bidrag och avgifter ska vara lika stora, m a o staten fördelar ut lika mycket som staten får in). 4. Den kommunala redovisningen Regleras i 1991 års kommunallag. Kommuner (och landsting) ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. (gäller även kommunala bolag) I lagen förarbeten sägs bl. a att en kommun med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande verksamhet. Det ansågs också att det normalt inte är en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande verksamhet med lån. I princip ska de löpande intäkterna täcka de löpande kostnaderna. Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed och att kommunerna ska följa de föreskrifter och rekommendationer som bland annat Bokföringsnämnden (har till uppgift att utveckla god redovisningssed) och Föreningen Auktoriserade Revisorer( har tidigare lämnat rekommendationer på redovisningsområdet, men har i princip upphört med sin rådgivning) lämnat. SKL har även en referensgrupp i redovisningsfrågor som har till uppgift att främja god redovisningssked inom kommunsektorn. Rådet för utvecklande av god redovisningssed har tagit över och lämnar rekommendationer som är i överensstämmelse internationellt. Den kommunala redovisningslagen (KRL) trädde i kraft 1998 och syftar till att säkerställa tydlighet i såväl i fråga om tillämpningen av enhetliga principer som i fråga om den förmedlande informationen. KRL innehåller de viktiga kapitlen för kommunal redovisning kap. bokföring, kar.3 årsredovisning, kap.4 förvaltningsberättelse, kap.5 resultat- och balansräkning, kap.6 värdering, kap.7 finansieringsanalys, kap. sammanställd redovisning( verksamhet, bolag, stiftelser), kap. 9 delårsrapport Kommunallagen har också bestämmelse om att årsredovisningen ska omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform eller stiftelser. Sedan år 2000 gäller att Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna ( KL 8:4) Balanskravet innebär att om verksamheten har gått med underskott skall det negativa resultatet kompenseras under kommande tre åren. (under endast synnerliga skäl kan man frångå balanskravet).

4 5. Budgetering I budgeten fördelas kommunens resurser för det kommande året. Innan man fördelar resurserna måste man veta hur stora de är. Därför gör en uppskattning av kommande års intäkter, som kommunalskatt, generella statsbidrag, avgiftsintäkter mm. Resurserna ska räcka till framför allt löpande verksamhet, men också till investeringar, amorteringar och räntekostnader. Man bör budgetera med visst överskott för att kunna täcka oförutsedda kostnader och inflationen. Numera har allt större del av det ekonomiska ansvaret lyfts ut i organisationen. Man har fått en påse pengar s k ekonomisk ram (rambudgetering) som man måste hålla sig inom. Politikerna bestämmer vilka verksamheter ska prioriteras och förvaltningen bestämmer hur pengarna ska fördelas. En annan typ av resursfördelning är s k prestationsbaserad resursfördelning. T.ex. skolan får en viss summa pengar/elev. Detta kallas ofta pengsystem eller servicecheck system. En annan variant är s k beställar utförarmodell där verksamheten läggs ut på anbud. Förvaltningen beställer sedan utförande antingen av en intern verksamhet eller av en entreprenad. En tredje variant är behovsbudgetering som utgår från ett geografiskt område (vanligen kommun del). Man utgår från människornas behov och vad som är utmärkande för området, t.ex. antalet barn, äldre, invandrare och social struktur. Arbete med budgeten sträcker sig över nästan hela året. Tidsplanen kan skilja sig lite i olika kommuner men i stort sett börjar budget arbetet i februari och slutar i november. I början av året fattar kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige beslut om anvisningar till det kommande budgetarbetet. T.ex. ekonomiska ramar för verksamheter, tidsplan, blankettmaterial och övriga direktiv. Nämnderna måste besluta om förslag till budget helst i juni men senast augusti (ev. september) Fördelen med senare inlämning av budgetförslaget är att man hinner se lite av uppföljningen av innevarande år budget och har större möjligheter att rätta till felbudgeteringar. Allt fler kommuner tidigarelägger budgetprocessen så att man beslutar om preliminär budget redan i juni och därmed ger verksamheten möjligheter att ställa om sin verksamhet till näst kommande budgetåret. I november när budgeten slutligen fastställs gör endast mindre justeringar utifrån t.ex. beräknade skatteunderlaget. Underlag till budgetarbetet som skall användas; - tidigare års bokslut - innevarande års uppföljning - aktuell nuläges- och omvärldsanalys - kunskap om kommande förändringar i verksamheten - prognoser om löne- och kostnadsutveckling Budgetberedningen som består av ledande politiker i kommunen, vanligtvis kommunstyrelsens arbetsutskott. Budgetberedning kallar in respektive nämnds

5 ledamöter (vanligtvis AU) och går igenom budgetförslaget för nämndens verksamhet och beslutar om förändringar. OBS! MBL (11 ) förhandling måste genomföras innan kommunstyrelsen behandlar budgeten. Fullmäktige skall i samband med budgetbeslut besluta om de övergripande målen för nämndernas verksamhet. Beslutet ska innehålla hur mycket service ska tillhandahållas och till vilken kvalitet. Frågan om hur verksamheten utförs ska nämnderna besluta, men inte i detalj. 6. Nyckeltal I samband med budgeten skall målen för kommunens ekonomiska utveckling fastställas. Oftast använder man sk nyckeltal som ett sätt att belysa kommunens god ekonomisk hushållning. Följande bör belysas: Kommunens ekonomi Verksamhetens produktivitet Sambandet mellan personal och ekonomi Kommunens framförhållning i olika frågor Miljösituationen i kommunen Befolkningsunderlag Om kommunens soliditet ( hur mycket kommunen själv äger det egna kapitalet ) sjunker tyder det på att den ekonomiska utvecklingen går åt fel håll. 7. Verksamhetsmål och mått Verksamhetens mål och mått skall spegla både ekonomi och volym och ge indikation om kvaliteten. Exempel: Ekonomi Volym Kvalitet Äldreomsorg nettokostnad/ antal personer nöjda hemtjänsttimme med service personer LSS verksamhet kostnad/boendeplats antal boende tillgäng- Lighet Ekonomi: Hur ser kommunens situation ut? Vad kostar exempelvis ett antal hemtjänsttimmar? Volym: Hur mycket hemtjänst eller boende finns i kommunen? Kvalitet: Vilken kvalitet har servicen som erbjuds? T.ex. nöjda personer

6 Många kommuner arbetar utifrån målstyrning mer eller mindre renodlat. Oberoende hur renodlad målstyrningen är så ska målen vara; - enkla och lätta att förstå - realistiska (nyckeltals mål ska vara möjliga att uppnå) - mätbara - tidsbestämda - accepterade och kända i kommunen 8. Analys och uppföljning Vid budget tillfället måste man göra vissa antaganden om hur framtiden kommer att utveckla sig. Man vet inte hur löneavtal kommer att se ut, ränteläge och inflation kan också påverka kommunens resultat. Det är viktigt att följa budgeten under verksamhetsåret och se om budgeten stämmer med redovisningen. Man behöver kontinuerligt följa upp utifrån ekonomin (resurserna) och måluppfyllelsen. Tidigt ge signaler om det förekommer avvikelser. (Vissa avvikelser kan vara förklarliga och av sådan art att man kan åtgärda det på egen hand. Medverka till rationaliseringar och effektiviseringar Rapportera till chefen och nämnden Föra dialog med berörda Tillförlitligheten i uppföljningen (prognosen) är lägst i början av året, eftersom det är endast en mindre del av verksamheten som genomförts. Många faktorer kan vara oklara, lönerörelsen, sjukfrånvaron mm. Samtidigt är påverkans möjligheter störst i början av året. Påverkans möjligheter minskar successivt mot slutet av året. Den löpande uppföljningen bör ske månadsvis (månadsrapporter). Den månadsvisa rapporten kan vara enkel och överskådlig. Ofta begär nämnden in en uppföljning för varje tre (fjärde) månaders period med siffermaterial och med kommentarer till siffrorna. I uppföljningen ingår; - jämförelser mellan budget och utfall - måluppfyllelse - kommentarer till avvikelserna - helårs prognos Litteratur: Brorström m fl (2005) Förvaltningsekonomi, Lund, Studentlitteratur Hansson&Martinsson Så fungerar kommunens ekonomi, Höganäs, Kommunlitteratur

7 Styrmodeller Varje kommun har olika förutsättningar för styrning 1960-talet programbaserad styrning strö pengar över folket söka behov 1970-talet rambudgetering begränsade resurser 1980-talet målstyrning vad finns inom ramen 1990-talet köp och sälj system, kundens val