Målkonflikter. en sund företeelse eller ett olösligt problem NATURVÅRDSVERKET

Transkript

1 Målkonflikter en sund företeelse eller ett olösligt problem NATURVÅRDSVERKET

2

3 Förord Detta är en rapport från en forskningsutredning som finansierats av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag. Syftet med studien var att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår när miljömålen skall genomföras. Studien fokuserade på klimatmålets genomförande på den lokala nivån. Hur de olika aktörerna, politiker och tjänstemän, resonerar och agerar när de ställs inför målkonflikter i vardagen mellan klimatmålets förverkligande och andra samhällsintressen. Den övergripande frågan är vilken typ av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och hur hanteras dessa målkonflikter? I fallstudien ingår tre kommuner Lund, Trollhättan och Mölndal. Kontaktpersoner på Naturvårdsverket har varit Lena Nerkegård och Kerstin Jansbo på analys och forskningsavdelningen. Rapporten har skrivits av Kerstin Bartholdsson, Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet. Författaren svarar för innehållet. Naturvårdsverket oktober

4 Författarens förord Kan klimatkrisen lösas i tillväxtsamhället eller står vi inför ett olösligt problem? Klimatförändringen är utan tvekan vår tids största utmaning, inte ett hot i framtiden utan på riktigt här och nu. Under det senaste året har många nyhetsrubriker handlat om extremväder som drabbat olika delar av jorden. Ovanligt snörika vintrar, kraftiga skyfall, orkaner och stormar, extrem torka och värmeböljor som följs av omfattande skogsbränder. Extremvädren ökar och medför stora katastrofer för såväl flora och fauna som för mänskligheten. 1 Enligt riksdag och regering ska vi som lever i dag lämna över ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Men det rådande samhällssystemet kräver tillväxt och tillväxt bygger på ökad konsumtion. En inte alltid nödvändig konsumtion, utan ett konsumtionsmönster som innebär att ofta väl fungerande prylar byts ut mot nya modeller vilket leder till överutnyttjande av jordens resurser. 2 I år, 2010, inträffade Earth overshoot day, den dag då vi alla tillsammans har förbrukat så mycket resurser som är hållbart att förbruka under ett år, den 21 augusti. Redan i augusti började vi leva på kredit, enligt denna beräkning som görs av Global Footprint Network. 3 Utvecklingen i fel riktning går fort, år 1987 när första beräkningen gjordes passerades Earth overshoot day den 19 december. 4 I år inträffar detta magiska datum nästan fyra månader tidigare än vid första mätningen. Det är inte bara tillväxtmålet som ska uppnås, utan många olika samhällsmål, miljömål, sociala mål, folkhälsomål och milleniemål desutom finns diverse olika visioner som nollvisionen i trafiken. Är det realistiskt att ha som målsättning att alla dessa samhällsmål ska uppnås samtidigt och att hudraprocentig måluppfyllelse går att nå? Är inte till exempel alla former av tillväxtmål en trolig konflikt med miljömålen? Alla regioner och kommuner vill växa men ökar befolkningen, ökar också den negativa miljöpåverkan i form av bland annat växthusgaser. Ekonomisk tillväxt förutsätter ökad konsumtion vilket leder till större resursförbrukning som i sin tur medför ökande transportbehov och ökad energiförbrukning. Samtidigt ska enligt miljömålen, utsläppen, resursförbrukningen, transporterna och energiförbrukningen minska. Minneapolis i januari Exempelvis Sveriges Television Aktuellt 29 juli 2010, Det galna vädret. 2 Se till exempel Forsberg 2007B, Sanne Global Footprint Network är en internationell tankesmedja som arbetar för att främja hållbar utveckling. För organisationen är begreppet ekologiskt fotavtryck centralt som mått på mänsklighetens påverkan på naturen och förbrukning av jordens resurser Göteborgs Posten 10 september 2010 Vi lever över våra tillgångar

5 Innehåll FÖRFATTARENS FÖRORD 4 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 7 FÖRKORTNINGAR 8 1 INLEDNING 9 2 STUDIENS UPPLÄGG 13 3 MÅLKONFLIKTER 20 4 HANDHAVANDE AV MÅLKONFLIKTER 33 5 KONSENSUS, ACCEPTANS, KONFLIKT 37 6 REFERENSER 41 Bilaga 1 44 Bilaga

6 Sammanfattning En målkonflikt kan vara en sund företeelse i en fungerande demokrati där olika intressen tävlar om makten men målkonflikten kan också ses som ett olösligt problem. Hur en målkonflikt uppfattas kan bero på sammanhanget där konflikten uppstår och vem eller vilka som berörs av konflikten. När målstyrning infördes som ett politiskt styrmedel hördes många kritiska röster mot att styra offentlig verksamhet med mål. I dag när det finns väldigt många olika välfärdsmål i samhället är frågan snarare om det är realistiskt att tro att alla mål ska eller kan uppnås utan målet blir snarare en vision om vart samhället är på väg. Målstyrning har påverkat den politiska genomförandeprocessen på det sättet att den lokala genomföraren har större möjlighet att arbeta utifrån lokala förutsättningar samtidigt som den lokala politiken styrs av övergripande nationella mål som ska förverkligas på det lokala planet. Föreliggande studie fokuserar på att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår i arbetet med att uppnå klimatmålet. I ett urval av tre kommuner har de lokala aktörerna, politiker och tjänstemän, intervjuats om vilken typ av målkonflikter som uppstår och hur de agerar när de ställs inför målkonflikter vardagen. Att målkonflikter uppstår är det ingen tvekan om, de kan uppstå såväl inom som mellan miljömål men också i relation till andra för samhället viktiga välfärdsmål. Det kan också bli konflikt mellan olika nivåer i flernivådemokratin eller mellan olika kommunala verksamheter eller aktörer. Om det går att förena tillväxt med hållbar utveckling råder det delade meningar om, likaså om de många nivåerna i flernivådemokratin är ett stöd eller ett problem i klimatarbetet. Men de lokala aktörerna har lärt sig att arbeta utifrån mål och ramar och tycker att målen fungerar bra som riktmärken samtidigt som de efterfrågar statliga stimulansmedel för att påskynda klimatarbetet. Målen är omfattande och komplexa men kan göras konkreta när de översätts till det lokala sammanhanget. Tjänstemännen framhåller att det är viktigt att möta medborgarna och det omgivande samhället med positivt tänkande och kunskap. Att hela tiden visa på möjligheter och övertygande argument. Politikerna är mera förespråkare av att tekniska framsteg ska lösa klimatkrisen. De ser tillväxt och arbetstillfällen som en överlevnadsfråga för kommunen där det hållbara samhället ibland kan gå hand i hand med utvecklingen och ibland får komma i andra hand. Hur lösningen ska se ut skiljer sig mellan de olika partierna men alla är överens om att klimatmålet är viktigt. Många kommuner har väldigt högt satta mål och vill vara förebilder i klimatarbetet. Detta kan medföra att målkonflikter får en positiv effekt genom att aktörernas problemlösningsvilja är stark och ibland leder till en tävlan om vem som har högst satta mål och vem som uppnår det bästa resultatet. Målkonflikter kommer förmodligen alltid at finnas eftersom konsensus inte går att uppnå men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många. 6

7 Summary A conflict can be a healthy phenomenon in a functioning democracy in which various interests compete for power, but the goal conflict can also be seen as an insoluble problem. How a conflict is perceived may depend on the context in which the conflict arises and on the person or persons affected by it. When the policy of steering by objectives was introduced as a new tool, many critical voices were heard, being negative to the idea of steering public management by objectives. Today when there are so many social welfare objectives, the question is rather whether it is realistic to assume that they all should or could be achieved by the same policy. Management by objectives has influenced the policy implementation process in the sense that the local civil servants got to a greater room in which to work on local conditions. The present study focuses on identifying and analyzing trade-offs that arise in working to achieve the climate objective. In a sample of three municipalities, the local actors, politicians and civil servants were interviewed about the type of goal conflicts that arise and how they act when faced with conflicting goals. Undoubtedly, goal conflicts arise between different environmental objectives, but also in relation to other social welfare objectives. Conflicts my also occur between different levels of the multilevel democracy, or between different municipal activities or actors. There is vast disagreement whether it is possible to combine economic growth and sustainability. Neither is there any consent about whether the different levels of the multilevel democracy facilitate or obstruct attaining the climate objectives. But the local civil servants have learned to work within the framework of management by objectives and they think that these serve well as benchmarks. The objectives are broad and complex but can be concretized when they are translated to the local context. The officials stressed that it is important to meet the citizens and the community with knowledge and positive thinking, constantly demonstrating the possibilities of positive change. Politicians are more eager to refer to technological progress. Sometimes sustainability may coincide with their view of local development, but sometimes it may be secondary. The representatives of the political parties all agree that the climate objective is important, but they differ on what the local solution would look like. They see growth and jobs as a question of survival for their local municipality. Many municipalities have very ambitious goals and want to be role models of climate change. That may lead to conflicting objectives having a positive effect in the sense that the willingness to problem solution is heightened and sometimes this leads to a competition on how to reach the objectives in the fastest way. Conflicting objectives will probably always exist, just as consent on how to achieve them is unbelievable, but usually there are broad solutions that can find wide enough approval. 7

8 Förkortningar C EU FN FP HUT KD KLIMP LIP LundaMaTs M MP NGO NPM S SKL V WMO Centerpartiet Europeiska unionen Förenta nationerna Folkpartiet Hållbar utveckling Kristdemokraterna Klimatinvesterings program Lokalt investerings program Lunds Miljöanpassade Transportsystem Moderata samlingspartiet/nya moderaterna Miljöpartiet Non-governmental organization/frivilligorganisationer New Public Management Socialdemokraterna Sveriges Kommuner och Landsting Vänsterpartiet World Meteorological Organization 8

9 1 Inledning Världen står idag inför den kanske största utmaningen genom tiderna: att skapa ett hållbart samhälle där koldioxidutsläppen minskar och den globala uppvärmningen stoppas. Det hållbara samhället ska förverkligas och hållbarhetstänkandet ska genomsyra all verksamhet, vi som lever idag ska lämna över ett samhälle till nästa generation där de flesta av de stora miljöproblemen är lösta. Därför har Sveriges riksdag beslutat om nationella miljömål (Prop 1997/98:145, Prop 2000/01:130, Prop 2004/05:150, Prop 2008/09:162) som ska uppnås mellan åren 2020 och Klimatmålet, begränsad klimatpåverkan, är kanske det svåraste miljömålet att uppnå men det är ett miljömål som prioriteras högt i kommunerna. De lokala miljömålen är ofta ambitiösare än vad den nationella lagstiftningen kräver (Bartholdsson 2009:17). Samtidigt som klimatarbetet på lokal nivå kan innebära att målkonflikter uppstår kan motstridiga intressen lokalt medföra att miljömålen får stå tillbaka. Ekonomisk tillväxt och arbetstillfällen är också viktiga lokala samhällsmål men de olika målen är inte alltid förenliga. 1.1 Uppdraget Uppdraget är att kartlägga och analysera målkonflikter som uppstår när miljömålen ska genomföras. Fokus är på den lokala nivån, på de målkonflikter som uppstår när klimatmålet ska förverkligas och på hur aktörerna agerar när de ställs inför konfliktsituationer. I studien ingår tre kommuner Lund, Mölndal och Trollhättan. Att valet föll på dessa tre kommuner beror på att Lund och Mölndal ingick i utvärderingen Lokal översättning av de nationella miljömålen, som är en processutvärdering i åtta kommuner (Norén Bretzer, Forsberg & Bartholdsson 2006). I den undersökningen framkom att i de båda kommunerna fanns politiska målkonflikter som försvårade det kommunala miljöarbetet. Båda kommunerna har betydande utsläpp som uppstår på grund av statliga beslut som kommunerna inte kan påverka. Att Trollhättan, den tredje kommunen som ingår i studien, valdes beror dels på att kommunen är känd för sitt ambitiösa miljöarbete och dels på att Trollhättan utsågs till Årets klimatkommun 5 år 2007 av Naturskyddsföreningen. Det finns flera likheter mellan dessa tre kommuner men det finns också skillnader. Lund och Trollhättan startade tidigt Agenda 21-arbete och framhåller det som en viktig förklaring till att miljöarbetet har kommit långt. Men som tidigare forskning visat kan ett ambitiöst miljöarbete tappa fart vid till exempel politiskt maktskifte eller om en pådrivande person försvinner från verksamheten (Forsberg 2002, Bartholdsson 2009). Alla tre kommunerna är medlemmar i föreningen klimatkommunerna, som är en förening för kommuner, landsting och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen arbetar för att minska utsläppen 5 Naturskyddsföreningen, som utser årets klimatkommun, utvärderar kommunerna utifrån klimatmål, utsläppsförändringar, smarta transporter, samhällsplanering, energiomställning, matens klimatpåverkan, internationellt samarbete, gröna jobb och goda exempel i klimatarbetet

10 av växthusgaser och stöttar kommuner i arbetet med klimatfrågan. Klimatkommunerna fungerar som en pådrivande aktör nationellt men också internationellt genom att ha kontakter med liknande nätverk i andra länder. 6 Lund och Trollhättan är också Fairtrade certifierade av föreningen för Rättvisemärkt. Att ingå i gruppen Fairtrade City innebär att ett samarbete mellan olika samhällssektorer pågår för att såväl de varor som upphandlas kommunalt som de varor som finns att köpa ute i handeln ska vara producerade under bra arbetsvillkor. 7 Enligt Sveriges kommuner och Landstings 8 (SKL) indelning av kommuner i olika kategorier tillhör Lund och Trollhättan kategorin större stad, vilket innebär att kommunens tätortsgrad är över 70 procent, kommunen har minst invånare och att mindre än 40 procent är sysselsatta inom industri. Mölndal tillhör kategorin förortskommun, en kommun som är förort till en storstad med en utpendling över 50 procent av de förvärvsarbetande eller över 25 procent utpendling till storstaden. Lund 9 Lund har invånare, kommunen styrs efter de två senaste valen av alliansen (M, C, FP, KD) men kommunen brukar ha hoppande majoritet mellan socialistiskt och borgerligt styre. Miljöarbetet i Lunds kommun är uppdelat mellan en miljöförvaltning som ansvarar för tillsynsarbetet och en avdelning under kommunstyrelsen som ansvarar för det miljöstrategiska arbetet. Miljöförvaltningen har ansvar för miljö- och hälsoskydd samt livsmedelshantering. På kommunkontorets avdelning för miljöstrategi folkhälsa och säkerhet hanteras det miljöstrategiska arbetet tillsammans med risk, sårbarhet och klimatanpassning. 10 I kommunen anses det vara viktigt att de strategiska frågororna är placerade under kommunstyrelsen och inte på en facknämnd. Lunds kommun var tidiga i starten med Agenda 21-arbete och har därmed lång tradition av omfattande miljöarbete. LundaEko, som antogs 2006, är Lunds program för ekologiskt hållbar utveckling, programmet innehåller såväl mål och strategier som en tydlig ansvarsfördelning. LundaEko utgår från de 16 nationella miljökvalitetsmålen men de målen är omarbetade för att passa i Lunds kommun. I dokumentets strategidel beskrivs tydligt vilka åtgärder som ska göras och hur målen ska uppfyllas och i ansvarsdelen fördelas ansvaret på kommunens styrelser och nämnder. Planen gäller fram till 2012 och ska sedan revideras. Lund är medlem i föreningen hållbar kommun samt i HUT Skåne. Lund har också ett omfattande klimatinvesteringsprogram, KLIMP. Hösten 2010 antog Lunds kommunfullmäktige nya klimatmål för kommunen som innebär att till år 2020 ska utsläppen av växt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) använder en indelning av kommunerna i nio olika kategorier utifrån vissa strukturella egenskaper som bland annat befolkningsstorlek, pendlingsmönster och näringslivsstruktur. De nio grupperna är Storstäder, Förortskommuner, Större städer, Pendlingskommuner, Glesbygdskommuner, Varuproducerande kommuner samt tre grupper av övriga kommuner beroende på invånarantal över invånare, eller mindre än invånare. ength=20&currdoc=1&search1_cnr=1998:

11 husgaser halveras, i jämförelse med 1990, och 2050 ska utsläppen vara nära noll. Miljönämnden poängterar vikten av att kommunen tar sin del av det globala ansvaret för klimatet. Lund vill vara ett föredöme som visar att det är möjligt att leva ett gott liv och samtidigt ta hänsyn till miljön. 11 Att Lund kom igång tidigt med miljöarbetet berodde på att det fanns en drivande eldsjäl i kommunfullmäktige i början på 1990-talet som hade bestämt sig för att kommunen skulle starta Agenda 21- arbete. Mölndal 12 Mölndals kommun har invånare och är borgerligt styrt efter de båda senaste valen 2006 och Mandatperioden när miljömålen antogs var kommunen socialdemokratiskt styrd. I Mölndal är det miljöstrategiska arbetet placerat under kommunledningskontoret där det förutom miljösamordnaren även finns en folkhälsosamordnare och en bråsamordnare, som arbetar med brottsförebyggande och säkerhet. Miljöförvaltningen som främst ansvarar för tillsynsarbetet inom miljö och hälsa har ett nära samarbete med miljösamordnaren och på förvaltningen finns även en energi- och klimatrådgivare, som främst arbetar med kommunens fastigheter och med rådgivning till medborgarna. Mölndals kommun har haft miljömål sedan 2003, målen fungerar som vägvisare för en hållbar utveckling i Mölndal. De första miljömålen tog sitt avstamp i Miljörapport 2002 och ett handlingsprogram, Action, pekade ut åtgärder för att nå målen följdes de första miljömålen upp i en ny miljörapport och nya mål med sikte på 2015 antogs. Miljömålen beskriver miljötillståndet som skall uppnås, miljörapporten är uppföljning och utgångsläge för kommande miljömål, och handlingsprogrammet beskriver medlen som finns att arbeta med. Mölndal beviljades KLIMP-bidrag 2004 och genomförde bland annat åtgärder inom fjärrvärmenätet, energianvändningen, kollektivtrafiksatsningar och förändrade resvanor. Visionen för miljöarbetet i Mölndal är ett hållbart samhälle där hänsyn tas till ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter. 13 Uppföljning av miljömålen i Mölndal pågår. Trollhättan 14 Trollhättan har invånare, kommunen har stabilt socialdemokratiskt styre sedan många år, så även i valet I Trollhättan finns en avdelning för Hållbart samhälle inom kommunstyrelsens förvaltning där arbetet för ett långsiktigt hållbart samhälle pågår. Avdelningen sysslar förutom det miljöstrategiska arbetet också med bland annat långsiktig planering, infrastruktur, mark- och exploateringsfrågor, strategiskt energiarbete, energiplanering och energirådgivning. Här återfinns förutom energirådgivaren, miljöstrategen och Agenda 21-samordnaren även folkhälsoansvarig, ansvarig för klimatinvesteringsprogrammet (KLIMP) samt exploateringschefen

12 Agenda 21-arbetet i Trollhättan påbörjades redan 1993 året efter FN-konferensen i Rio de Janeiro. I Trollhättan används fortfarande benämningen Agenda 21- samordnare, på den person som arbetar utåtriktat mot medborgarna, med motiveringen att begreppet är känt och inarbetat. Det framgångsrika miljöarbetet förklarar trollhätteborna själva med att kommunen har haft stabil politisk majoritet med miljö på agendan Trollhättan har en kombination av entusiastiska människor, målmedvetenhet och ett politiskt intresse för beslut i miljövänlig riktning erhöll Trollhättan "Kung Carl Gustafs miljöpris" för bästa kommun då det gäller Agenda 21-arbete. Bland övriga utmärkelser kan nämnas att Trollhättan var den bästa kommunen i Sverige när det gäller nyregistrerade miljöbilar Trollhättan har beviljats Klimp-bidrag två gånger, under åren , för klimatinvesteringar inom transporter och uppvärmning. Investeringar har gjorts i såväl biogasdrivna fordon som i uppvärmning med biobränsle och produktion av biogas. Investeringarna har kombinerats med åtgärder för folkbildning på området. Rapportens disposition Utöver det inledande avsnittet, där uppdraget och de kommuner som ingår i undersökningen presenteras har rapporten ytterligare fyra kapitel. Nästa kapitel, studiens upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket som baseras på teorier om målstyrning i offentlig verksamhet. Där presenteras också avgränsningar, forskningsfråga och metod. Det tredje kapitlet utgörs av en empirisk redovisning utifrån intervjuerna, med politiker och tjänstemän, om klimatarbetet. Det fjärde kapitlet handlar om hur målkonflikter hanteras. Där redovisas hur de olika personerna agerar i olika situationer när målkonflikter uppstår. I det femte och sista kapitlet presenteras slutsatser och fortsatt forskning

13 2 Studiens upplägg Det här kapitlet, studiens upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket, studiens avgränsningar samt forskningsfråga och metod. Det analytiska ramverket baseras på olika teorier om och effekter av målstyrning. Och studien avgränsas till att identifiera och analysera målkonflikter i det lokala miljömålsarbetet med fokus på klimatmålet. Klimatmålet eller Begränsad klimatpåverkan, som är den korrekta benämningen på det miljömål som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska, är ett av 16 nationella miljömål som ska förverkligas inom några år. 18 Arbetet med miljömålen ska genomsyra alla nivåer och alla verksamheter i samhället. Men vem som ska göra vad när var och hur är mera oklart. Att politiken ska genomföras och att det är förvaltningens uppgift att förverkliga det som politikerna beslutar kan tyckas självklart. Men hur den politiska styrningen ska gå till eller hur politikerna ska omvandla den politiska intensionen till ett konkret uppdrag är inte lika självklart. Det är många olika mål som ska genomföras, arbetet sker på olika nivåer i flernivåsystemet och de som genomför målen kanske inte alltid är överens om hur målet ska uppnås eller om takten i måluppfyllelsen. I den komplexa situation som råder i samhället med olika mål, olika styrformer och olika beslutsnivåer i flernivådemokratin kan målkonflikter uppstå. 2.1 Varför styra med mål? Under främst 1990-talet skedde en förändring av den offentliga sektorn som innebar nya styrformer. Den svenska välfärdsstaten hade byggts upp under högkonjunktur och kunde under de första decennierna expandera ganska oproblematiskt. Men när det inte längre var möjligt att skjuta till nya resurser höjdes röster om effektivisering av den offentliga verksamheten. Denna förändring eller förnyelse där bland annat målstyrning ingick, fick benämningen New Public Management (NPM). NPM handlar om organisationsförändringar i offentlig verksamhet med företagen och marknaden som förebild. Den offentliga verksamheten skulle effektiviseras, politisk styrning skulle ske i form av mål och ramar istället för detaljregleringar och målen skulle följas upp och utvärderas (Sundström 2003, Montin 2004, Almqvist 2006, Bäck & Larsson 2006). För den offentliga verksamheten kom förändringen att innebära större handlingsfrihet åt den som genomför beslutet. Enligt regeringsformen utgår all makt i Sverige från folket vilket, något förenklat, förutsätter en tydlig gräns mellan politik och förvaltning. Politikerna, folkets valda ombud, ska fatta beslut och förvaltningen ska genomföra. Tron på denna tydliga uppdelning förekommer också i grundläggande byråkratilitteratur, där finns en föreställning om att det går att tydligt skilja mellan politik och förvaltning (Weber 1921, Lundquist 1998). Men idealmodeller är just modeller men i verkligheten finns alla möjliga blandformer av uppdelning och samarbete mellan politik och förvaltning. Politikerna fattar beslut men 18 Mål och etappmål Begränsad klimatpåverkan

14 är beroende av samspelet med de anställda genom hela policyprocessen, i sin centrala roll har tjänstemännen insyn och kontroll över hela den politiska processens beredning, verkställighet, utvärdering och återkoppling. Vilket har lett till att tjänstemannens handlingsutrymme har ökat och en viss maktförskjutning, från politiker till tjänstemän, har skett. Tjänstemännen är många fler än politikerna, de har också ett kunskapsövertag genom sin utbildning och de har i tjänsten möjlighet att följa forskning och annan kunskapsutveckling. Tjänstemännen är ibland pådrivande och kan i viss mån påverka sitt eget uppdrag och genom målstyrning har tjänstemännens handlingsutrymme och möjligheter att påverka genomförandet av politiken ökat (Brunsson & Jönsson 1979, Norell 1989, Blom 1994, Wallin, Ehn, Isberg & Linde 1999, Högberg 2007). Mål- och resultatstyrning går ut på att politikerna talar om vad förvaltningen ska uppnå och förvaltningen har frihet att välja hur det ska uppnås. Resultaten följs upp och utvärderas och en bedömning görs som kan ligga till grund för nya beslut och åtgärder. En resultatstyrd verksamhet kännetecknas av omfattande delegering med stort handlingsutrymme på olika nivåer i genomförandekedjan. Målen kan vara övergripande och visionära och riktas mot flera olika verksamheter utan samordning. NPM innebär i praktiken att politikerna sätter upp mål och förvaltningen förväntas vara handlingsinriktad för att uppnå dessa mål. (Sundström 2003, Almqvist 2006) Lämpar sig målstyrning i offentlig verksamhet? Målstyrning är en central del av NPM och har genomförts inom såväl den statliga sektorn som i de kommunala verksamheterna. Om det går att styra offentlig verksamhet med mål debatterades flitigt när målstyrning infördes. Anledningen till att målstyrning inom offentlig verksamhet ifrågasattes var att de kriterier som bör finnas för lyckad målstyrning inte föreligger i den politiskt styrda organisationen. Enligt målstyrningslitteraturen ska målen vara specifika och tydliga, mätbara, accepterade bland användarna, realistiska, alltså möjliga att uppnå samt tidsatta, det vill säga det ska anges när målen ska vara uppfyllda. Kritikerna menar att i stort sett saknas de nödvändigaste förutsättningarna för lyckad målstyrning inom offentlig verksamhet. Men vare sig ifrågasättandet var relevant eller inte så har målstyrning införts på bred front och när målstyrning infördes togs för givet att styrmetoden skulle fungera och ha positiva effekter. Och ibland fungerar målstyrning i delar av den offentliga verksamheten men ibland fungerar den mindre bra. (Pilhlgren & Svensson 1989, Rombach 1991, Brunsson 2000, Tarschys 2002, Bartholdsson 2009, Wittbom 2009). Vad beror det då på om målstyrning är framgångsrikt eller fungerar mindre bra? I litteraturen framhålls ofta att de fundamentala skillnaderna mellan offentligt och privat gör att det inte går att överföra styrmetoder. Näringslivet styrs av vinstintresse medan offentlig sektor styrs av politiska beslut och styrning är ett led i policyprocessen. Politikerna ska styra förvaltningen för att förvaltningen på bästa sätt ska genomföra politiken. Demokratin kräver politisk styrning och styrning kan komma från olika nivåer i flerdemokratisystemet. Den som genomför politiska beslut kan ha flera olika beslutsnivåer att förhålla sig till: EU, Sveriges riksdag och 14

15 regering, statlig regional politik och den egna kommunen. Hållbar utveckling ska genomsyra all verksamhet och beroende på var i systemet genomföraren befinner sig finns det olika beslutsfattare som kan företräda olika politiska partier eller olika politiska samarbeten. Det förekommer att miljöarbetet styrs av internationella överenskommelser. FN har världsomfattande konferenser där de flesta av världens länder undertecknar överenskommelser. EU antar direktiv som ska arbetas in i den nationella lagstiftningen och den svenska riksdagen och regeringen stiftar lagar och utfärdar förordningar med mål som ska uppnås. De lokala politikerna har sina prioriteringar som kanske inte stämmer med de centrala besluten. Allt detta är politisk styrning, men inte bara från de lokala politikerna i kommunen där utföraren befinner sig. I Hållbarhetens mänskliga byggstenar (Bartholdsson 2009) konstateras att om det finns målöverensstämmelse mellan utföraren och lagstiftaren så fungerar målstyrning. Om utföraren samtycker, det vill säga att det finns ett intresse hos utföraren för att målen ska genomföras, fungerar målstyrning. Men beslutsfattare och genomförare behöver inte finnas på samma nivå i flernivådemokratisystemet. Utförarna kan ibland stödja sig på centrala beslut och känna sig motarbetade av lokala politiker som har andra frågor högst på agendan. Men genom målstyrningen delegeras allt mer till tjänstemännen vilket innebär att tjänstemännen får allt större handlingsutrymme i själva genomförandet. En förklaring till detta kan vara, för att återgå till kriterierna för lyckad målstyrning som presenterades ovan så ska målen vara, specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta. Den ekologiska delen av den hållbara utvecklingen inom de nationella miljömålen är naturvetenskaplig till sin karaktär och därmed oftast mätbar exempelvis luftkvalitet. Är målen dessutom realistiska, tidssatta och accepterade av genomföraren, de hanteras av en person som kan och vill uppnå resultat är flera kriterier för lyckad målstyrning uppfyllda. En effekt av målstyrning, förändrad tjänstemannaroll och att miljöfrågan tillhör de nya horisontella politiska frågorna, som ska genomsyra all verksamhet är att det har uppstått nya samarbetsformer, governance och nätverkande. Lösningen finns inte hos en förvaltning eller i en verksamhet utan det har uppstått en form av nätverkande där olika aktörer ingår (Norell 2006, Montin 2007). Samarbetsformen, governance, kan beskrivas som en speciell sorts nätverk eller en samarbetsrelation mellan olika aktörer präglat av icke-hierarkiska, ickeobligatoriska utbytesrelationer (Bäck & Larsson 2006:57). Nätverket kan bestå av företrädare för NGOs, näringslivsföreträdare, företrädare för folkrörelser och företrädare för olika nivåer i samhället. Politiker och tjänstemän samarbetar med det omgivande samhället i ett horisontellt nätverkande som bygger på frivilligt deltagande vilket bidrar till att gränserna mellan politiker och tjänstemän delvis suddas ut. (Bäck & Larsson 2006, Jacobsson & Sundström 2006, Pierre & Peters 2006). Olika dilemman Det kommunala självstyret innebär att kommunerna oftast har egna mål men hur resultatet skall nås lämnas enligt grundmodellen till den styrda att bestämma (SOU 2007:75 sid 56). Det kan också vara så att mål uttrycker föreställningar om 15