Yttrande över promemorian Kontroller och inspektioner i Sverige av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Ds 2016:1)

Transkript

1 Datum Sida YTTRANDE (5) Ert dnr Fi2016/00114/BAEU Dnr EBM A-2016/0029 Finansdepartementet Stockholm Yttrande över promemorian Kontroller och inspektioner i Sverige av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Ds 2016:1) Ekobrottsmyndigheten har i sak inget att erinra mot de förslag som lämnas i promemorian avseende de platskontroller och inspektioner som utförs i enlighet med 1. Rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter och 2. Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), [Olaf-förordningen]. Ekobrottsmyndighetens inställning ovan baseras på att uppdraget enligt vad som framgår av avsnitt 2 i promemorian har begränsats till kontroller och inspektioner som Olaf utför i Sverige. Oaktat att Ekobrottsmyndigheten inte har något att erinra mot utredningens förslag lämnas under rubriken Ekobrottsmyndighetens synpunkter på innehållet i förslagen några kommentarer med anledning av de konsekvenser som förslagen leder fram till. Det bör noteras att Ekobrottsmyndigheten nu s.a.s. får tre olika roller i fråga om att upprätthålla skyddet för EU:s finansiella intressen i Sverige. Ekobrottsmyndigheten är ordförande i Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen i Sverige (SEFI-rådet) vars uppgift bl.a. är att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-medel i Sverige och främja samverkan mellan berörda myndigheter när det gäller att förebygga, utreda och vidta åtgärder vid misstanke om felaktig hantering av EU-medel i Sverige. Myndigheten upprätthåller också rådets kanslifunktion. AFCOS med uppgift att vara en sambandscentral för EU:s bedrägeribekämpning i Sverige. behörig myndighet för det fall sådan annars skulle saknas vid Olafs platskontroller. Denna spridda rollfördelning medför att det föreligger risk att nationella myndigheter och internationella organ blandar samman de olika roller som ingår i uppdraget att främja bedrägeribekämpning riktat mot EU i Sverige. Det finns också en viss risk att dessa uppgifter sammanblandas med, eller kommer i konflikt med, Ekobrottsmyndighetens egna rättsvårdande uppgifter, att som särskild åklagarmyndighet utreda och lagföra EU-bedrägerier. Fleminggatan 14 Box Stockholm Tel Fax

2 2 (5) Utöver de förslag som redovisas i promemorian vill Ekobrottsmyndigheten peka på några mer övergripande och generella synpunkter på det uppdrag som sambandscentralen för bedrägeribekämpning (AFCOS) har att utföra. Dessa synpunkter redovisas nedan under rubriken Ekobrottsmyndighetens allmänna synpunkter. Ekobrottsmyndighetens synpunkter på innehållet i förslagen Ekobrottsmyndigheten har inte något att erinra mot redovisningen i avsnitt 1-9. De överväganden och förslag som redovisas i avsnitt 10 avser enbart förfarandet vid en platskontroll. I sak finns det inte något att erinra mot de förslag som lämnas där. Ekobrottsmyndigheten blir behörig myndighet Ekobrottsmyndigheten har inget att erinra mot att myndigheten i sin egenskap av sambandscentral blir behörig myndighet vid Olafs platskontroller i de fall sådan annars saknas. Av promemorians sammanfattning (s. 9) framgår att Ekobrottsmyndigheten [vår kursivering] föreslås i sin egenskap av sambandscentral för bedrägeribekämpning få uppgiften att vara behörig myndighet... medan det i 4 föreslagen förordning om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning anges att Sambandscentralen för bedrägeribekämpning ska vara behörig myndighet vid Olafs utredningar. Det noteras att 13 förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten anger att Ekobrottsmyndigheten ska vara en nationell sambandscentral för bedrägeribekämpning i frågor som rör Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter om det är den utpekade sambandscentralen som ska vara behörig myndighet. Det finns här anledning att påpeka att sambandscentralen inte är ett eget rättssubjekt och inte heller en utpekad organisatorisk enhet inom Ekobrottsmyndigheten. Förtydligande av uppdraget behövs Av promemorian framgår att uppgiften bedrägeribekämpning och skyddet av EU:s finansiella intressen också innefattar sådana oegentligheter/ oriktigheter som inte utgör brott. Att Ekobrottsmyndigheten ska vara en behörig myndighet och medverka vid Olafs platskontroller medför ett behov av att peka på den otydlighet som uppstår i förhållande till Ekobrottsmyndighetens egna rättsvårdande uppgifter och uppdrag. I promemorian lämnas förslag som utgår från artiklarna 3.3 andra stycket och 3.4 i Olafförordningen jämförd med artikel 7.3 första stycket i samma förordning. Förslaget innebär bl.a. att Ekobrottsmyndigheten i vissa fall ska vara behörig myndighet då Olaf avser att utföra

3 3 (5) kontroller och inspektioner i Sverige. Ekobrottsmyndigheten, som är AFCOS i Sverige, ska dock alltid vara den organisation som Olaf initialt kontaktar angående kontroller på plats i Sverige. I den mån platskontrollen avser någon annan behörig myndighet ska AFCOS i sin roll som sambandscentral hänvisa Olaf vidare till rätt mottagande myndighet. Inför en platskontroll ska Olaf tillsammans med den utpekade behöriga myndigheten planera och genomföra verkställigheten av platskontrollen. Promemorian anger i detta avseende att de behöriga myndigheterna inför en platskontroll ska kontrollera att Olafs beslut är fattat i behörig ordning och att de begärda åtgärderna inte är godtyckliga eller oproportionerliga (se bl.a. avsnitt 13.1 sid 113). För att kunna ordna med verkställigheten behöver myndigheten vissa upplysningar och uppgifter av Olaf. Redan när en platskontroll ska planeras/genomföras kan Ekobrottsmyndigheten genom AFCOS få kännedom om att den kommande platskontrollen avser ett misstänkt bedrägeri. I Ekobrottsmyndighetens uppdrag som åklagarmyndighet är det rättegångsbalkens regler som är styrande för myndighetens kärnuppdrag, dvs. utredning och lagföring. Då flertalet av myndighetens jurister är åklagare medför denna situation en risk för konflikt av motstående intressen. Myndigheten har genom sina åklagare en lagstadgad skyldighet att inleda en förundersökning när anledning finns att anta att ett brott är begånget (se 23 kap.1 rättegångsbalken). Frågan om det föreligger ett brott kan aktualiseras redan innan en platskontroll kommer till stånd. I de fall där frågan tidigare har aktualiserats har Olaf och Ekobrottsmyndigheten haft motstridiga intressen eftersom Olaf har intresse av att behålla den utredning som de själva har påbörjat. I de fall där Olaf, efter att ha behållit utredningsmandatet, kommer fram till att brott kan misstänkas saknas i denna situation möjlighet att bedriva en meningsfull förundersökning. En situation som denna kan medföra att Olaf inte meddelar några sanktioner samtidigt som Ekobrottsmyndigheten inte längre har förutsättningar att med framgång bedriva en förundersökning mot en lagföring. Eftersom Ekobrottsmyndigheten alltid i interna utredningar är behörig myndighet inställer sig dessutom frågan i vilken mån myndigheten har skyldighet att informera Åklagarmyndighetens riksenhet mot korruption då utredningen i många fall sannolikt kan komma att röra utredning om mutbrott. Vägledning för hur denna typ av frågeställningar ska lösas behöver ges i det fortsatta utredningsarbetet. Förtydligande av begreppet säkerhetsåtgärder Vidare bör begreppet säkerhetsåtgärder för bevissäkring definieras. I promemorian anges endast att de tvångsåtgärder som främst förmodas bli aktuella är försegling av lokal eller annat utrymme (se sid. 113).

4 4 (5) Enligt Ekobrottsmyndighetens uppfattning omfattar begreppet säkerhetsåtgärder för bevissäkring även andra åtgärder. Det ligger i uppdragets natur att de utpekade behöriga myndigheterna måste ha kännedom om vilka åtgärder som kan beslutas då Olaf genomför en platskontroll. Det kan därför finnas skäl att närmare redovisa vilka åtgärder som omfattas av begreppet säkerhetsåtgärder. Ekobrottsmyndighetens allmänna synpunkter Vilka uppgifter kan i övrigt läggas på ett svenskt AFCOS? Utredningens förslag synes utgå från de uppgifter som ett svenskt AFCOS ska utföra i sin roll som behörig myndighet. I övrigt ska AFCOS vara en sambandscentral för bedrägeribekämpning och en kontaktpunkt för Olaf ut mot övriga behöriga myndigheter. AFCOS övergripande uppdrag framgår av inledningen till artikel 3.4 i Olaf-förordningen. Det är centralt att även tydliggöra vilken roll och vilka uppgifter som Ekobrottsmyndigheten i övrigt ska ha eller utföra i funktionen som sambandscentral för bedrägeribekämpning. Denna oklarhet om AFCOS övriga uppgifter är besvärande. Uppdraget att Ekobrottsmyndigheten ska vara en sambandscentral för bedrägeribekämpning (vilket som framgått ovan också innefattar oegentligheter/oriktigheter som inte utgör brott) är en relativt nytillkommen uppgift för Ekobrottsmyndigheten. Detta formella uppdrag torde anses innebära ett bredare uppdrag än att vara en behörig myndighet i vissa fall och en kontaktpunkt för förmedling av kontakter till övriga behöriga myndigheter. Begreppet sambandscentral för bedrägeribekämpning i Olaf-förordningen (se bl.a. artikel 3.4) synes medge att Olaf redan i dag kan ge AFCOS ett mer omfattande och samordnande uppdrag än vad som nu kommit till uttryck i utredningens förslag. Olaf har i olika sammanhang gjort tydligt att AFCOS-uppdraget att vara en sambandscentral innefattar så mycket mer än att bara vara en av flera behöriga myndigheter som kan komma att svara för och utföra platskontroller. Olaf ställer krav på att medlemsstaternas AFCOS ska leva upp till de krav som regelverket enligt Olafs uppfattning ger uttryck för (se t.ex. EU:s strategi för bedrägeribekämpning, beslutad 2011 The Commission Anti-Fraud Strategy, COM(2011) 376 final och Olaf:s Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Co-ordination Service (AFCOS)). Det är av stor vikt att AFCOS roll som sambandscentral för bedrägeribekämpning tydliggörs och att de uppgifter som i övrigt ankommer på AFCOS definieras. Detta görs lämpligen i en förordning (jmf förordningen (2015:745) om rådet för skydd av EU:s finansiella intressen).

5 5 (5) Kunskapshöjande insatser är nödvändiga Som ovan har angivits anger promemorian att de behöriga myndigheterna inför en platskontroll ska kontrollera att Olafs beslut är fattat i behörig ordning och att den begärda åtgärden inte är godtycklig eller oproportionerlig (se avsnitt 13.1 sid 113). Promemorians förslag bygger på tanken att de behöriga myndigheterna själva ska bygga upp den kompetens som behövs för att möjliggöra och genomföra en platskontroll tillsammans med personal från Olaf. Även om den ekonomiska aktören som är föremål för en platskontroll inte motsätter sig genomförandet måste den behöriga myndighetens personal som medverkar i platskontrollen ha erforderliga kunskaper av denna typ av utredningar och tvångsmedelshantering (se artikel 7.3 första stycket Olaf-förordningen). Sådan kompetens ligger bortom flera av de behöriga myndigheternas egentliga uppdrag och det kan ifrågasättas om det är möjligt för berörda myndigheter att förfoga över sådan specialiserad kompetens. Det är Kronofogdemyndigheten som föreslås få i uppgift att svara för åtgärderna i de fall handräckning begärs (se avsnitt 10.16) men den behöriga myndigheten måste också ha tillräckliga kunskaper om vilka åtgärder som kan utnyttjas i en särskild situation för att avgöra hur långt den behöriga myndigheten och Olaf får/kan gå för att syftet med platskontrollen ska uppnås. Det bör hållas i minnet att utredningar av det slag som nu är i fråga kräver erfarenheter som skiljer sig åt från att handlägga och administrera utbetalningar av EU-stöd, inbegripet de uppföljningskontroller som de förvaltande myndigheterna genomför i sin löpande verksamhet. Då antalet platskontroller väntas vara mycket få (se avsnitt 12, sid 109) finns det en risk att de behöriga myndigheternas kunskaper och erfarenheter av platskontroller inte blir enhetlig och tillräckligt effektiv på det sätt som förutsätts i Olaf-förordningen. Det kan därför sättas ifråga om förfarandet blir tillräckligt rättssäkert. I vart fall torde krävas relativt omfattande kompetenshöjande insatser. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Eva Håkansson. I handläggningen av ärendet har även chefsjuristen Lena Lindgren Schelin och verksjuristen Olof Hallström deltagit. Verksjuristen Christer Dahlström har varit föredragande. Eva Håkansson Christer Dahlström