FINLANDS PLATS I VÄRLDEN? EUROOPPA-TIETOA EUROPAKUNSKAP. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik

Transkript

1 PAULI JÄRVENPÄÄ KIRSTI KAUPPI OLLI KIVINEN HANNA OJANEN RISTO PIIPPONEN OLLI REHN ANTTI SIERLA FINLANDS PLATS I VÄRLDEN? EU:s utrikesoch säkerhetspolitik EUROOPPA-TIETOA EUROPAKUNSKAP

2 FINLANDS PLATS I VÄRLDEN? EU:s utrikesoch säkerhetspolitik

3 PAULI JÄRVENPÄÄ KIRSTI KAUPPI OLLI KIVINEN HANNA OJANEN RISTO PIIPPONEN OLLI REHN ANTTI SIERLA FINLANDS PLATS I VÄRLDEN? EU:s utrikesoch säkerhetspolitik EUROPAINFORMATIONEN Utrikesministeriet EDITA HELSINGFORS

4 REDAKTIONSRÅD: Pirkko Hämäläinen Outi Karemaa Jukka-Pekka Pietiäinen Päivi Toivanen 2003 textförfattarna, Europainformationen och Edita Publishing Ab Översättning: Christina Tallberg / Ct-text Grafisk formgivning: Marjut Heikkinen Ombrytning: Emma Virtasalo ISBN ISSN Edita Prima Ab Helsingfors 2003

5 TILL LÄSAREN När vi på förhösten 2002 bestämde oss för att denna bok skulle handla om Europeiska unionens utrikesoch säkerhetspolitik visste vi att ämnet var viktigt. Men vi kunde inte förutspå att ämnet våren 2003 skulle vara så aktuellt och akut som det är. Till följd av Irakkrisen och oenigheten inom Nato är man tvungen att se på Europas hela utrikesoch säkerhetspolitiska system ur en helt ny synvinkel. I den här boken ges grundläggande fakta om Europeiska unionens nuvarande gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiska system som också sätts in i den helhet som Europeiska unionens yttre förbindelser utgör. Artikelsamlingen ingår i en serie böcker som Europainformationen och Edita tillsammans ger ut. I serien ingår Reijo Kemppinens Finland i Europeiska unionen och artikelsamlingar som handlar om den europeiska integrationens idéhistoria, EU:s nordliga dimension, Finlands femåriga EU-medlemskap och den nu aktuella utvidgningen av EU. Med boken Finlands plats i världen firar vi också tioårsjubileet av den finländska EU-informationen till medborgarna. Europainformationens första kontor öppnade sina dörrar våren Även med denna bok vill vi tillföra medborgardiskussionen aktuella spörsmål. Boken försöker ge svar på frågorna, vilken form tar EU:s utrikesoch säkerhetspolitik, finns det olika utvecklingsaspekter TILL LÄSAREN

6 och vad betyder förändringarna för Finlands del. Utrikes- och säkerhetspolitiken granskas också utifrån EU:s alla medlemsländers och de nya kandidatländernas nationella intressen. Denna diskussion kan inte föras utan att Nato behandlas vid sidan av EU. Ämnet dryftas även med tanke på Finlands försvarsberedskap och den allmänna krishanteringen. Vi lyckades engagera sju skribenter Pauli Järvenpää, Kirsti Kauppi, Olli Kivinen, Hanna Ojanen, Risto Piipponen, Olli Rehn och Antti Sierla. Vi tackar skribenterna för intressanta artiklar, som vi hoppas ska ge upphov till ytterligare diskussioner. Helsingfors i mars 2003 Pirkko Hämäläinen Päivi Toivanen Europainformationen Jukka-Pekka Pietiäinen Outi Karemaa Edita Publishing Ab

7 INNEHÅLL Textförfattarna och artiklarna 8 Risto Piipponen EU:S YTTRE FÖRBINDELSER 18 Kirsti Kauppi HUR GUSP VUXIT FRAM OCH HUR DEN FUNGERAR 29 Antti Sierla EU:S UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIK OCH NATO 49 Olli Kivinen NATIONELLA INTRESSEN 66 Hanna Ojanen GUSP OCH MEDBORGARNA: HAR ÅSIKTER NÅGON BETYDELSE? 92 Pauli Järvenpää GUSP OCH FINLAND UTVECKLINGEN AV MILITÄR KRISHANTERINGSKAPACITET 110 Olli Rehn EUROPAS SÄKERHETSALTERNATIV 126

8 TEXTFÖRFATTARNA OCH ARTIKLARNA RISTO PIIPPONEN (f. 1957). Ekonomie magister och juris kandidat, fortsatta studier i Europarätt och vid Ècole Nationale d Administration i Frankrike Piipponen har sedan 1987 tjänstgjort vid utrikesministeriet i Helsingfors och vid ett flertal utrikesbeskickningar. Han är sedan 2000 enhetschef vid UM:s Europalinje med ansvar för frågor i anslutning till utvecklingen av Europeiska unionen och koordinineringen av EU-ärenden. Han deltog i 2000 års regeringskonferens och förberedelserna för den som sekreterare för Finlands delegation. Piipponen arbetar för närvarande främst med ärenden rörande Europeiska unionens framtidsarbete framtidskonventet och 2004 års regeringskonferens. EU:s yttre förbindelser omfattar också andra delområden är den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken (GUSP). Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska ekonomiska gemenskapen tilldelades redan i de ursprungliga grundfördragen uppgifter även inom handeln och biståndspolitiken. Inom GUSP började samarbetet växa fram betydligt senare och först med Maastrichtfördraget blev den officiellt en del av unionens verksamhet. Under senare år har också vissa andra områden fått ökad betydelse vad avser de yttre förbindelserna. Sådana är frågor rörande en hållbar utveckling och miljön samt de yttre dimensionerna av de rättsliga och inrikes frågorna. EU:s framgång inom de yttre förbindelsernas olika delområden har varierat. Gemenskapens handelspolitik kan anses vara framgångsrik, likaså försvarar gemenskapens biståndspolitik sin plats som ett komplement till medlemsländernas verksamhet. Även 8

9 9 om GUSP har utvecklats avsevärt KIRSTI KAUPPI (f. 1957). under den tid den bedrivits, kan man Ekonomie magister, ambassadråd. med fog också delvis kritisera dess Kauppi har tjänstgjort på utrikesministeriets avdelning för utvecklingssam- effektivitet och resultat. Ett av de centrala målen för det arbete fr.o.m Hon var biträdande expert vid ILO i Genève pågående framtidsarbetet inom EU är att utveckla unionens yttre förbindelser. Syftet med reformerna är att öka avdelning för utvecklingssamarbete och arbetade på utrikesministeriets koherensen mellan de olika delområdena och att göra verksamheten saden i Bangkok. Utrikesministeriets och vid ambas- effektivare och synligare. Förslaget preparationskurs i internationella om att unionen skall få status som ärenden Hon tjänstgjorde vid juridisk person och den planerade Finlands EU-representation i Bryssel sammanslagningen av fördragen och vid Finlands ambassad i innebär att den nuvarande pelarstrukturen förlorar sin betydelse. nasekreterare för utrikesministeriets Washington Tjänsteman- Denna utveckling skulle göra det statssekreterare och är möjligt att fördomsfritt och med nya sedan chef för enheten för utgångspunkter utvärdera instrumenten och verksamhetsmetoderna för de avdelningen. Europakorrespondenten på politiska yttre förbindelserna och de olika institutionernas deltagande i beredningen, Det var först med Maastrichtfördraget beslutsfattandet och genomförandet 1993 som utrikesoch säkerhetspolitiken egentligen införlivades med av ärendena. Om detta verkligen görs kan man ta ett nytt steg framåt i Europeiska unionens verksamhet. utvecklingen av GUSP. Men förutom Då intogs i grundfördraget bestämmelser om en gemensam utrikesoch förnyade verksamhetsmetoder och strukturer krävs det även att medlemsländerna visar äkta politisk vilja kalla kriget var slut fanns det alltså säkerhetspolitik (GUSP). Först när det att förbinda sig till den gemensamma utrymme, beställning och förutsättningar för en gemensam europeisk politiken. utrikesoch säkerhetspolitik. Efter Maastrichtfördraget har GUSP utvecklats långsamt men säkert. I TEXTFÖ RFATTARNA OCH ARTIKLARNA

10 synnerhet efter Amsterdamfördraget 1999 har det skett tydliga framsteg, eftersom EU nu allt oftare fattar gemensamma ståndpunkter och handlar enhetligare i internationella situationer och organisationer. Unionen har fått fler instrument till sitt förfogande, bland annat den höge representanten och krishanteringskapaciteten. Men framför allt ser såväl den omgivande världen som unionens medlemsländer att GUSP behövs. Det finns tydligt mer politisk vilja för en gemensam politik än tidigare, även om det tidvis är mycket svårt, om inte omöjligt, att finna en gemensam linje. GUSP:s metoder och beslutsfattande avviker från det allmänt vedertagna inom gemenskapens verksamhet. Initiativrätt innehas av medlemsländerna och också av kommissionen som dock inte använder den ofta. Besluten fattas enhälligt med undantag för vissa möjligheter till majoritetsbeslut närmast vid genomförandet av beslut. Det är ordförandelandet och inte kommissionen som svarar för verkställigheten av besluten. Europaparlamentet har små påverkningsmöjligheter inom GUSP och domstolen har inte alls någon beslutsmakt inom detta område. Medlemsländernas vilja att förstärka EU:s yttre roll och den kommande utvidgningen har gjort att metoderna och beslutsfattandet inom GUSP hör till ett av de viktigaste områdena inom EU:s framtidsarbete. Man strävar samtidigt efter att säkerställa konsekvensen i unionens utrikesrelationer som helhet så att GUSP och de övriga politikområdena som handelspolitiken, biståndspolitiken är likriktade och kompletterar varandra. Det tvistas ofta om vilka förutsättningar det krävs för att EU ska kunna förstärka sin yttre handlingsförmåga behövs det främst politisk vilja till en gemensam politik, eller är beslutsfattandet och övriga strukturer avgörande. I själva verket behövs båda. Utan fungerande strukturer blir vilja inte handling. Utan vilja leder strukturer inte till resultat. För Finlands del är det önskvärt att unionens yttre roll förstärks. Det är till exempel viktigt att unionen har en stark ställning i internationella organisationer. Likaså är det viktigt att unionen kan försvara EU:s gemensamma intressen och värden. ANTTI SIERLA (f. 1943). Utrikesråd, ambassadör. Tjänstgör sedan 1991 inom utrikesförvaltningen. Utlandsuppdrag: Dar es Salaam, 10

11 11 Genève, Wien och Bryssel. Arbetat vid partnerskapsrådet vuxit fram. Finland Internationella atomenergiorganisationens sekretariat Tjänst- samarbetsinstanser. har anslutit sig också till båda dessa gjort vid utrikesministeriet som chef Det militära samarbetet i Europa för enheten för östhandeln ; har två huvuddimensioner: dels en ansvarig linjedirektör för säkerhetspolitiken vid politiska avdelningen europeiska staternas avhållande från transatlantisk dimension, och dels de ; medlem av delegationen vid regeringskonferensen som samarbetet mellan de europeiska en inbördes militär tävlan. Militär- förberedde Amsterdamfördraget. staterna bygger i betydande grad på Finlands första representant i EU:s gemensamma militära strukturer, kommitté för utrikesoch säkerhetspolitik Finlands försvarsmakt och själv beslutar om även om varje land har en nationell ambassadör i Belgien och representant vid Nato sedan Vid utvecklingen av EU:s försvars- användningen av den. politik har mot varandra stått å ena Nato grundades 1949 som ett svar på sidan den transatlantiska synen, som Sovjetunionens expansionspolitik och bygger på Nato, och å andra sidan de sätt på vilken den bedrevs. Därmed tanken på att integrationen i Europa uppstod ett säkerhetssystem baserat sker inom EU även beträffande försvaret. Utifrån ett brittiskt och franskt på inbördes partnerskap mellan tolv länder, och detta har sedermera gradvis utvidgats att omfatta en allt större kompromiss om att EU vid behov får initiativ har man kommit fram till en del av Europa. tillgång till Natos kapacitet inom den Det kalla krigets slut innebär en militära krishanteringen. förändring också för Nato. År 1991 Det nya hotet från terrorismen inrättades det Nordatlantiska samarbetsrådet, som hade karaktären av ett Europa uppenbar, en skillnad som har gjort skillnaden mellan USA och säkerhetspolitiskt diskussionsforum mer gäller verksamhetsmetoderna än för i första hand medlemmarna i Nato lägesbedömningen. USA betonar aktivitet och kraftåtgärder, EU offentliga och i den forna Warszawapakten. Finland anslöt sig i juni 1992 som observatör. Ur samarbetsrådet har senare och annan diplomati. Både Nato och ställningstaganden, förhandlingar fredspartnerskapet och Euroatlantiska EU strävar efter att Europa till sitt TEXTFÖ RFATTARNA OCH ARTIKLARNA

12 förfogande skulle ha mer resurser anpassade till och utrustade för de nya hotbilderna. I och med att EU och Nato utvidgas ökar antalet länder som är medlemmar i bägge organisationerna betydligt. Detta torde för sin del förstärka samarbetet mellan dem. Finlands erfarenhet av deltagandet i den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitik som växer fram inom EU tycks visa att det finns många påverkningsmöjligheter. OLLI KIVINEN (f. 1939). Heltidsanställd kolumnist och ledarskribent på Helsingin Sanomat. Politices kandidat. Helsingin Sanomat, redaktör , korrespondent i London , nyhetschef på utrikesredaktionen , chef för utrikesredaktionen , kolumnist på söndagsbilagans utrikessidor , kolumnist på ledarsidan och ledarskribent Helsingforskorrespondent för The Times (London) , , Helsingforskorrespondent för The Independent Publikationer: Eurooppa ei ole kurkkudirektiivi (1994), Ulkopolitiikka valinkauhassa (1992) och Euroopan vuosisata alkaa (1999). Genomförandet av Europeiska unionens gemensamma utrikesoch säkerhetspolitik (GUSP) har varit mycket trevande. Detta trots att den verkligen behövs om medlemsstaterna i EU vill att den europeiska integrationen ska leda fram till något mer än ett frihandelsområde, som har en egen valuta. Den stora frågan är enkel: går det att åstadkomma en effektiv utrikespolitik utan gemensamma militära styrkor som säkerhetspolitiken förutsätter. Det militära försvaret handhas av försvarspakten Nato, och EU har inte tillräckligt med politisk vilja för att finansiera ett konkurrerande system. Till dags dato har vi nästan inte sett några tecken på att någon medlemsstat vore beredd och villig att överlåta verklig makt inom utrikesoch säkerhetspolitiken till EU:s samarbetsorgan. EU har tillräckligt många organ, allt från kommissionen och ministerrådet till den militära kommittén, om man lyckas få verkligt innehåll i verksamheten. Situationen är delvis likadan som i Förenta nationerna. Regelverket och institutionerna för att bevara världsfreden och välfärden finns, om någon bara efterföljer och använder dem. EU:s historia är också i övrigt ett 12

13 bevis på hur seglivad nationalstaten är. Det är i många avseenden förståeligt, eftersom man nu måste reparera det nätverk av nationalstater som bildats under seklernas lopp låt vara att nationalstaten i själva verket är ett synnerligen vilseledande begrepp, eftersom endast ett fåtal stater verkligen är nationalstater. Det finns dock en uppenbar beställning för en gemensam utrikesoch säkerhetspolitik för EU. För det första har världen inte utvecklats till en plats där lejon och lamm kan beta sida vid sida, och olika slag av konflikter ansätter till och med Europa. Ingen vet hurdan utvecklingen kommer att bli i Ryssland under de närmaste åren och årtiondena. För det andra finns det ständigt problem i förhållandet mellan USA och Europa, eftersom det amerikanska och europeiska tänkesättet är mycket olika inom många områden, allt från miljöskydd till lösning av kriser och vapenanvändning. HANNA OJANEN (f. 1966). Politices doktor (Europeiska universitetsinstitutet i Florens 1997). Specialforskare vid Utrikespolitiska institutet, specialområde EU:s gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt utrikesoch säkerhetspolitiskt samarbete och integration i allmänhet. Hon har arbetat vid institutionen för allmän statslära vid Helsingfors universtitet och senast innehaft professuren i internationella relationer på viss tid. Ojanen har också varit gästforskare vid VEU:s institut för säkerhetsstudier i Paris. Bland de senast utgivna publikationerna kan nämnas The ESDP and the Nordic countries: Four variations on a theme tillsammans med Nina Græger och Henrik Larsen som granskar de nordiska ländernas inställning till EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Kommissionens Eurobarometer-gallupar visar att den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken GUSP har ett starkt och jämt understöd i EU:s medlemsländer. Ännu starkare är understödet för en gemensam säkerhets- och försvarspolitik: hela 71 % av EU-medborgarna är för den, medan motståndarna utgör bara 16 %. I Finland har medborgarnas åsikter om utrikesoch säkerhetspolitiken undersökts av både EVA (Näringslivets Delegation) och Planeringskommissionen för försvarsinformation (PFI), och dessa undersökningar visar att inte heller finländarna tycks rädas en gemensam försvarspolitik. Borde 13 TEXTFÖ RFATTARNA OCH ARTIKLARNA

14 man vara förvånad över resultaten egentligen finns det ju ännu inte någon gemensam försvarspolitik? Resultaten av opinionsundersökningarna är i många avseenden överraskande. Man bör tänka efter hur mycket och vad svararna i själva verket vet om det man frågar dem om, och hur informationen förmedlats till dem. Viktigt är också att se skillnaden mellan landets officiella linje, exempelvis regeringens, och folkets åsikt. Av tradition har den allmänna opinionen knappast haft någon större betydelse för utrikespolitiken. Utrikesoch säkerhetspolitiken har i det stora hela inte varit medborgarnas angelägenhet men å andra sidan inte heller en angelägenhet för EU, där utvecklingen av en gemensam utrikespolitik varit komplicerad och inkonsekvent. Men kanske den säkerhetspolitiska kulturen håller på att genomgå en förändring så att medborgaropinionen får en större betydelse än tidigare. EU-folkomröstningarna i Irland och Danmark är exempel på att åsikterna om utrikespolitiken kan ha rentav långtgående följder. En annan stor förändring är EU:s allt större roll inom utrikesoch säkerhetspolitiken. När GUSP vidare utvecklas kommer den allt tydligare att påverka medlemsländernas utrikesoch säkerhetspolitiska beslut. Ju mera genomgripande GUSP påverkar medlemsstaternas utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, desto tydligare blir dess inflytande på vanliga medborgares liv och därigenom på medborgaropinionen. PAULI JÄRVENPÄÄ (f. 1948). Politices magister, överdirektör vid försvarsministeriets försvarspolitiska avdelning. Järvenpää var ministerråd vid Finlands ambassad i Washington och försvarsråd vid Finlands Nato-representation i Bryssel Före det har han varit bl.a. gästforskare vid International Institute for Strategic Studies IISS i London ( ), forskare vid Krigsvetenskapliga institutionen ( ) och därefter haft olika uppgifter vid försvarsministeriet. Han har nyligen publicerat bl.a. kapitlet NATO and the Partners: What Are the Partners Missing? i den av Ann-Sofie Dahlin och Norman Hillmer redigerade boken Activism and (Non)Alignment: The Relationship Between Foreign Policy and Security Doctrine (2002). Europeiska unionen har sedan 1999 snabbt utvecklat sin militära krishan- 14

15 15 teringskapacitet. Det mål som ställdes kan man troligen korrigera många av upp i december 1999 i Helsingfors om de militära svagheterna, men för att att fram till 2003 skapa beredskap för avhjälpa de verkligt svåra bristerna, en militär krishantering har tagits på främst en förbättring av de s.k. strategiska kapaciteten underrättelse, allvar av medlemsländerna. Unionen har inrättat politiska och militära luft- och sjötransporter, ledningssystem måste man antingen få fram organ en kommitté för utrikesoch säkerhetspolitik, en militär kommitté mer pengar och/eller kunna använda och en militär stab med vilkas hjälp sig av medlemsländernas befintliga unionen kan fatta beslut och försäkra försvarsbudgetar på ett effektivare sig om en nödvändig politisk styrning sätt än i dag. och strategisk ledning för de krishanteringsoperationer den åtagit sig. besökelsetid för unionen. Det är en De närmaste åren är en viktig Det truppmål som ställdes upp i stor uppgift att skapa en trovärdig Helsingfors ( soldater) krishanteringskapacitet. Frågan lyder: har också lätt kunnat uppfyllas, men finns det i EU politisk vilja för att uppfylla detta mål på ett trovärdigt sätt? samtidigt har många kvalitativa brister kommit i dagen och dem håller man som bäst på att korrigera med hjälp av en speciell utvecklingsplan OLLI REHN (f. 1962). för kapaciteten (ECAP). Ett samarbetsavtal mellan EU och Nato (det s.k. statslära och forskningschef vid Hel- Filosofie doktor, docent i allmän Berlin+) har likaså fåtts i skick, och singfors universitet. Riksdagsledamot därmed kan försvarsunionen Natos Ledamot av Europaparlamentet Kabinettchef i Euro- resurser användas som stöd för kommande EU-operationer. peiska kommissionen och EU förbereder sig som bäst på att ordförande för Finlands delegation ensam ta över ansvaret för krishanteringsoperationen i Makedonien ende expertgrupp som utvärderar de vid Europarådet. Medlem av en obero- våren 2003 och därefter eventuellt politiska och ekonomiska följderna i Bosnien. Det är ingen lätt uppgift av EU:s utvidgning; arbetsgruppen är att bygga upp en trovärdig krishanteringskapacitet inom Europeiska leds av Nederländernas förre premiär- tillsatt av EU-kommissionen och den unionen. Med utvecklingsplanen ECAP minister Wim Kok. Rehn disputerade TEXTFÖ RFATTARNA OCH ARTIKLARNA

16 1996 vid Oxford universitet i den internationella politikens ekonomiska vetenskaper och var professor i allmän statslära vid Helsingfors universitet talet var förändringarnas årtionde i Europa. Det inleddes i segeryran efter sammetsrevolutionerna och Berlinmurens fall. EU:s utvidgningsprocess, som följde den i spåret, har förstärkt området för fred och demokrati, vilket kan räknas som en framgång för unionen. Men 1990-talet blev ändå inte ett segertåg för EU, även om det till en början såg så ut. Sarajevo, Srebenica och Kosovo påminner oss om EU:s misslyckanden. De framtida alternativen för EU:s utrikesoch säkerhetspolitik måste ofrånkomligen bedömas utifrån dessa utvecklingstrender - misslyckanden och även framgång i vår närhistoria. EU:s framtida alternativ kan vägas utifrån många perspektiv. Skribenten koncentrerar sig på följande frågor: Förblir EU en civil makt eller blir den även en militär aktör? Borde EU:s utrikesoch säkerhetspolitik utvecklas som ett autonomt europeiskt alternativ eller med stöd av ett euroatlantiskt samarbete? Kan besluten om utrikespolitiken alltjämt bygga på ett mellanstatligt samarbete eller behövs det en förbundsstat eller åtminstone en starkare gemenskap? Vad är möjligt? Artikeln dryftar de framtida alternativen för EU:s utrikesoch säkerhetspolitik i ljuset av dessa frågor. Eftersom skribenten anser att frågan om EU ska vara en civil- och/ eller militärmakt är den allra viktigaste och den fråga som utgör grunden för svaren också på de andra frågorna, utgår han från denna. Mycket beror på hur EU:s säkerhetspolitiska omgivning kommer att förändras. Vi vet i dag att utvidgningen flyttar utrikespolitikens tyngdpunkt mot den östliga dimensionen. Men hur kommer relationerna mellan EU och USA att utvecklas? Och hur går det med EU:s förhållande till Ryssland? Svaren beror på hur man vill organisera säkerhetssystemet i Europa. Om EU, USA och Ryssland ses som de viktigaste aktörerna i systemet, finns det i princip tre alternativ: ett bipolärt, ett enhetligt eller ett tripolärt system. Artikeln avslutas med funderingar om vilket säkerhetssystem som är det sannolikaste för Europa och vilket det mest önskvärda. 16

17 EUROPEISKA UNIONEN Sverige 1995 Finland 1995 Belgien 1952 Luxemburg 1952 Portugal 1986 Irland 1973 Spanien 1986 Storbritannien 1973 Danmark 1973 Nederländerna 1952 Frankrike 1952 Tyskland 1952 Italien 1952 Tjeckien Polen Slovakien Österrike 1995 Ungern Slovenien Kroatien Estland Lettland Litauen Rumänien Bulgarien Grekland 1981 Turkiet Malta Cypern Nuvarande medlemsländer i EU och anslutningsåret Länder som ansökt om medlemskap i EU och som deltar i anslutningsprocessen 17

18 EU:S YTTRE FÖRBINDELSER Risto Piipponen Den europeiska integrationen hade en gång i tiden ett tydligt politiskt mål; att knyta Tyskland till sina grannar så att det inte i framtiden skulle finnas möjlighet till ett krig. Men medlen för att nå detta mål var ekonomiska: till en början att underställa kol- och stålproduktionen en övernationell gemenskap, sedermera att skapa en gemensam marknad och utveckla samarbetet inom kärnenergiområdet. Redan i sina grundfördrag fick Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska ekonomiska gemenskapen uppgifter på två områden inom de yttre förbindelserna, handeln och biståndspolitiken. Inom utrikesoch säkerhetspolitiken började samarbetet växa fram under 1970-talet. Det var till en början inofficiellt, och först med fördraget om Europeiska unionen (FEU) som undertecknades i Maastricht införlivades den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken (GUSP) med unionens egentliga verksamhet och strukturer. Maastricht fördraget innehöll också en bestämmelse om att på lång sikt definiera en försvarspolitik. I Amsterdamfördraget sägs att försvarspolitiken omfattar i synnerhet krishanteringsuppdrag. RISTO PIIPPONEN 18

19 19 De yttre förbindelserna täcker förutom handel, utvecklingssamarbete och GUSP även många andra områden. EGfördraget innehåller uttryckligen bestämmelser om bland annat penningpolitik, forskning och miljö. Dessutom har rättsliga och inrikes frågor tydliga yttre dimensioner. Förutom de direkta befogenheterna har domstolen fastställt att gemenskapen har en indirekt yttre kompetens i fall där det är nödvändigt att ingå ett internationellt avtal för att förverkliga något av grundfördragets mål eller som en följd av gemenskapens interna befogenheter. Yttre åtgärder kan också vara baserade på artikel 308 i EG-fördraget. Artikeln gör det möjligt att från gemenskapens sida vidta de åtgärder som behövs för att inom ramen för den gemensamma marknaden förverkliga något av gemenskapens mål i det fall att grundfördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna. Termen gemensamma marknaden tolkas här så att den också kan omfatta åtgärder inom de yttre förbindelserna. Verksamheten inom unionens yttre förbindelser har alltså under årens lopp utvecklats så att den täcker olika politikområden. I synnerhet i ekonomiska frågor erkänns EU:s tyngd i världen även utanför Europa. En jämförelse med USA, den andra ekonomiska stormakten i världen, visar att det finns tydliga grunder för detta: EU:s andel av varuhandeln i världen är lika stor som USA:s, dvs. en femtedel. I fråga om handeln med tjänster har unionen en större betydelse än USA, likaså vad gäller de internationella investeringarna. Inom biståndspolitiken är EU i en klass för sig: Unionens andel av den internationella biståndshjälpen är ungefär hälften, medan USA endast når upp till en femtedel. Inom områden som ända från början hört till unionens verksamhet har man med andra ord nått synliga resultat. Däremot upplevs ofta EU spela en anspråkslös och diffus roll inom utrikesoch säkerhetspolitiken, trots att utvecklingen på drygt tio år gått snabbt framåt även inom detta område. EU:S YTTRE FÖ RBINDELSER

20 Det finns anledning att fundera över varför resultaten skiljer sig åt: beror det eventuellt på strukturerna, verksamhetsmetoderna eller på att de olika politikområdena avviker från varandra till sin karaktär? Man kan också fråga sig hur slagkraften och synligheten i unionens yttre verksamhet som helhet påverkas av att de olika områdena har utvecklats i olika riktning. Och vad kan man göra för att uppnå en bättre koherens? EKONOMISKA YTTRE FÖRBINDELSER Handelspolitiken har onekligen varit det framgångsrikaste området inom unionens yttre verksamhet. EG har ett heltäckande nät av avtal i alla riktningar. Inom Världshandelsorganisationen WTO har gemenskapen det inflytande som tillhör den enligt gemenskapens roll i världshandeln. Men den framgång som uppnåtts har inte varit någon självklarhet. EG-fördraget definierar målen för den gemensamma handelspolitiken på ett mycket allmänt plan. I fördraget sägs att genom att inrätta en tullunion avser medlemsstaterna att i gemensamt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshandeln, en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och en sänkning av tullmurarna. En vag målsättning som denna kan inte i utgöra grunden för målmedvetenheten i verksamheten. Medlemsländerna har inte haft samma syn på hur handelspolitiken ska utövas. Bland medlemsländerna finns de som ser positivt på en liberalisering av världshandeln och de som har en reserverad inställning. Man ska också komma ihåg att handelspolitiken uttryckligen är politik inte endast tekniska frågor, vilket man ibland ringaktande låter förstå. Det är alltså fråga om att sammanjämka ofta rätt betydande nationella intressen. RISTO PIIPPONEN 20

21 21 Vad förklarar då framgången? Varför har gemenskapen trots olika synsätt kunnat fastslå gemensamma mål för sin verksamhet? Den viktigaste gemensamma nämnaren finns säkert inom systemet för beslutsfattandet. Handelspolitiken hör huvudsakligen till de frågor där gemenskapen uttryckligen har befogenhet. Kommissionen har förslagsrätt när handelsavtal ingås. Den förhandlar också på gemenskapens vägnar. Rådet å sin sida godkänner de förhandlingsfullmakter som kommissionen har som grund för sina åtgärder och likaså de framförhandlade avtalen. Kommissionen och rådet har således vardera sina tydligt fastställda uppgifter, och de står i ständig kontakt med varandra under processens gång. En sak som kanske också gjort det lättare att hitta en gemensam linje är att beslut om handelspolitiken ända sedan början har kunnat fattas med kvalificerad majoritet. Det är ytterst sällan man tytt sig till beslut med kvalificerad majoritet, men möjligheten att man kan göra det har tvingat parterna till lösningar som kan godkännas av alla. Medlemsländerna har hellre aktivt försökt nå kompromisser än tvingats godkänna ett för dem dåligt beslut fattat med kvalificerad majoritet. En tredje förklarande faktor är gemenskapens representation utåt. Som tidigare nämnts företräder kommissionen gemenskapen vid handelsförhandlingar. De gemensamt fastslagna riktlinjerna presenteras utåt av ett enda organ, vilket ger en klar bild av unionens verksamhet utåt och gör verksamheten trovärdig. Systemet har visat sig vara så funktionsdugligt att det tillämpas även i sådana situationer där medlemsländerna har kvar sina befogenheter och där de själva har en möjlighet att förhandla. Men unionen har inte haft lika stor framgång på alla områden inom de ekonomiska yttre förbindelserna som inom handelspolitiken. Trots den gemensamma penningpolitiken har man inte hittat fungerande lösningar för hur euroområdet ska företrädas utåt. Därför har en gemensam representation till exempel i internationella finansiella institut inte genom- EU:S YTTRE FÖ RBINDELSER

Visa mer