Rapport angående genomförandet av batteridirektivet

Transkript

1 Rapport angående genomförandet av batteridirektivet rapport 5753 november 2007

2 Rapport angående genomförande av batteridirektivet Dnr NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2007 Elektronisk publikation Omslag/bild/illustration: Pär Ängerheim

4 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 1 Förord Batteridirektivet 2006/66/EG har två olika syften. Dels att minska miljöpåverkan av batterier och dels att samordna reglerna i hela EU. Direktivet minskar miljöpåverkan från batterier på två sätt. Detta görs dels genom att minska mängden tungmetaller som riskerar att hamna i naturen genom att begränsa användandet av batterier som innehåller tungmetallerna kadmium och kvicksilver och dels genom att ställa krav på insamling av batterier. Direktivet minskar även miljöpåverkan från batterier genom hushållning av resurser genom att ställa krav på återvinning av uttjänta batterier och förbjuda deponering och förbränning av obehandlade batterier. Denna utredning föreslår de åtgärder som måste vidtas för att uppfylla direktivets krav. Andra åtgärder som föreslås är inte motiverade av direktivet utan ses istället som en modernisering av batteriinsamlingen i landet samt en anpassning till befintlig liknande lagstiftning. Östersund oktober Enheten för styrmedelsadministration 3

5 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 4

6 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 2 Innehåll 1 FÖRORD 3 2 INNEHÅLL 5 3 SAMMANFATTNING 7 4 SUMMARY 9 5 BAKGRUND Uppdrag Direktivet Samarbete under utredningsprocessen Internationell utblick Teknisk utblick Övergripande mål 13 6 EKONOMI OCH ORGANISATION Val av framtida organisation Villkor för säkerställande av producentansvaret Fonden Finansiella garantier Punktskatter Tillsyn Forskning Små producenter Statistikrapportering Föreskrifter Kapacitetsmärkning 21 7 INSAMLING OCH ÅTERVINNING Insamlingsmål Insamling hos slutanvändare Återvinningsnivåer Information Batterier i skrotbilar 25 8 MINSKAD ADMINISTRATION 27 5

7 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 9 SAMMANFATTNING AV STYRMEDELSANALYSEN REFERENSER DELTAGARE I REFERENSGRUPP(ERNA) Inhämtning av synpunkter Allmänna synpunkter Enskilda synpunkter BILAGOR 40 6

8 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 3 Sammanfattning Naturvårdsverket föreslår att: producentansvar införs för batterier i Sverige föreskrifter fastställs av Naturvårdsverket, för att säkerställa en god riksomfattande insamling på lika villkor för producenter och god service för konsumenter. Producentansvarsbolag ska kunna sköta sina medlemmars årliga rapportering till Naturvårdsverket verket fram till slutet av 2010 får i uppdrag att utreda hur eventuella återstående fondmedel ska hanteras. Grundtanken i denna utredning ska vara att behållningen i fonden tillhör producenterna och därför återföras till producenterna. Naturvårdsverket föreslår också att utbetalningar från fonden görs mot redovisning av insamlade och återvunna miljöfarliga batterier t.o.m. år I fonden måste tillräckliga medel finnas kvar för slutligt omhändertagande av kvicksilver och kadmium. producenterna ska ställa finansiella garantier för att säkerställande av producentansvarets fullgörande. det snarast möjligt införs punktskatt på kadmium- och kvicksilverbatterier. Ett eventuellt glapp mellan dagens avgifter och införande av de föreslagna punktskatterna bör bli under så tid kort att producenter inte hinner ställa om sin produktion. tillsynsmyndigheten får ta ut en årlig avgift motsvarande kostnaderna för sin tillsyn och registerhållning och att dessa avgifter finansierar tillsynsverksamheten. Det är viktigt att det finns en fungerande tillsyn inom batteriområdet. En sådan förutsätter dels att tillräckliga resurser finns för att bedriva tillsyn, dels att reglerna innehåller effektiva verktyg för att åstadkomma rättelse såsom straffsanktioner, miljösanktionsavgift och möjlighet att påföra vite. frågan om att främja forskning och utveckling som lever upp till artikel 13 i direktivet bör hanteras genom direktiv, instruktioner och uppdrag till berörda finansiärer av forskning och teknisk utveckling. Utveckling av mer miljövänliga batterier är viktigt både för att hushålla med resurser och för att minska mängden tungmetaller i naturen. företag med en mycket liten försäljning undantas från de krav som ställs i direktivet, dock inte från kravet på registrering och årlig rapportering till Naturvårdsverket. verket får i uppdrag att sköta Sveriges rapportering till kommissionen i enlighet med direktivet. beslut angående kapacitetsmärkning avvaktar TAC-kommitténs handläggning i frågan högre mål för batteriinsamling jämfört med direktivet sätts upp i Sverige. Det är miljömässigt motiverat med höga insamlingsmål eftersom detta minskar spridningen av tungmetaller i naturen och leder till bättre resurshushållning. det fastställs i förordning att antalet insamlingsställen i ett framtida producentansvar inte får understiga det antal som finns när direktivet träder 7

9 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet i kraft. Detta förutsätter sannolikt avtal mellan producenterna och kommunerna. Dessutom föreslås att distributörer som säljer batterier ska återta uttjänta batterier. direktivets nivåer för återvinning av batterier införs i den nya batteriförordningen. Då det saknas krav på återvinning av kvicksilverbatterier i direktivet föreslås en nivå som sammanfaller med de krav som naturvårdsverket idag ställer på SAKAB. producenterna tar över det informationsansvar som direktivet kräver. Direktivet ställer uttryckliga krav på information till slutkonsumenterna. De mätningar som gjorts före, under och efter Batteriinsamlingens nationella informationskampanjer visar på vikten av att upprätthålla en regelbunden kontakt med konsumenterna. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att information och kommunikation om batterier, batteriinsamling och påverkan på miljö och människa även fortsättningsvis ges på ett objektivt, uttömmande och öppet sätt. insamlingssystem som är godkända enligt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar även ska anses lämpliga enligt den föreslagna batteriförordningen. 8

10 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 4 Summary The Swedish EPA suggests that: Producer Responsibility regarding batteries is introduced in Sweden. further regulations on what conditions shall be met in order to safeguard a good, nationwide collection of batteries on equal terms for producer companies with a high service-level for consumers will be laid down by The Swedish EPA. Collectively organised compliance systems for WEEE recycling and recovery shall be able to report annually to The Swedish EPA on behalf of their respective member companies. Until the end of 2010, The Swedish EPA is assigned the task of investigating how surplus fundings from The Fund should be handled. The leading idea for the investigation regarding The Fund is that surplus fundings belong to the producers, and therefore shall be refunded. The Swedish EPA suggests that disbursements from The Fund shall be made until Disbursements shall be based on actual reported levels of collected and recycled environmentally harmful batteries. The Fund must be able to carry the costs for the final placement of mercury and cadmium. producers shall furnish financial guarantees to ensure their respective fulfilment of the Producer Responsibility. at the earliest possible date, selective taxes should be implemented regarding mercury and cadmium batteries. An eventual time gap between the phase-out of current fees and the implementation of selective taxes should be minimized so that the producers do not have the time to convert production. the supervision authority may charge an annual fee correlating to their costs for supervision and record holding. It is important that there is a functional supervision within the battery field. Such implies that sufficient resources are available and that the regulation contains suitable tools for the supervision. annual fees for the supervisory authorities activities and record keeping are related to the authorities costs related to these activities. issues regarding research and development in accordance with article 13 in the Directive is assigned to the Swedish Cabinet Office and the Ministries. The development of more environmental friendly batteries is important for sustainable resource management as well as for the reduction of heavy metals in the environment. apart from the obligatory provisions regarding registration and annual reporting to the supervision authority, the provisions regarding Producer Responsibility should not be applicable to companies with insignificant sales of batteries. The Swedish EPA is assigned the task of annual reporting to the Commission in accordance with the Directive. decision on capacity marking is postponed until the TAC-committee has handled the issue. the Swedish goals laid down for levels of collection of batteries should be higher than those stipulated in the Directive. From an environmental sustainability point of view, high goals for levels of collection are justified as 9

11 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet they counteract dissemination of heavy metals in the environment at the same time as they help increase resource management in society. it is stated in the Ordinance that the total number of collection-points for end-of-life WEEE, in a future system based on Producer Responsibility, may not fall below the actual number in operation as per the date of coming into force of the Directive. In order to achieve this, agreements must likely be entered into between the producers and municipalities. Furthermore, distributors that sell batteries should be obliged to take back used batteries. the levels of recycling laid down in the Directive is also implemented in the new Ordinance on batteries. The current level of recovery of mercury from mercurial batteries that is agreed upon between The Swedish EPA and SAKAB is also implemented in the Ordinance. the producers are assigned the responsibility for provision of information as laid down in the Directive. The Directive expressly demands that endconsumers are sufficiently informed with regards to the handling of batteries. Surveys made before, during and after national information campaigns managed by Batteriinsamlingen pinpoint the importance of maintaining regular contact with the consumers. The Swedish EPA finds it to be of utmost importance that information and communication regarding batteries, collection of batteries and their impact on the environment and human health also henceforth is given objectively, comprehensively and openly. a system for collection of scrap cars, that fulfils the demands set out in the Ordinance (1997:788) on Scrap Cars, should be deemed to be sufficient also under the new ordinance on batteries. 10

12 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 5 Bakgrund Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/66/EG (direktivet) av den 6 september 2006 om batterier och om upphävande av direktiv 91/157/EEG fastställer dels regler för utsläppande på marknaden av batterier, dels särskilda regler för insamling, behandling, återvinning och bortskaffande av förbrukade batterier. De utgör komplement till den relevanta gemensamhetslagstiftningen på avfallsområdet och ska uppmuntra till en omfattande insamling och återvinning av förbrukade batterier. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast 26 september Uppdrag Naturvårdsverket har fått ett uppdrag av Miljödepartementet att utreda förutsättningarna för genomförande av Europaparlamentets direktiv om batterier. Uppdraget finns redovisat i sin helhet i bilaga Direktivet Ett antal nyheter kommer införas i svensk lagstiftning i samband med att direktivet genomförs. Bland annat finns krav på att alla batterier ska återvinnas, dvs. även de som inte klassas som miljöfarliga. Idag går dessa i huvudsak till deponi i Sverige. Det finns två syften med det nya direktivet. Dels ska det verka för en bättre hantering av batterier ur miljösynpunkt inom EU, dels ska det verka harmoniserande, dvs. reglerna ska vara desamma inom hela gemenskapen. Det framgår av direktivet att artiklarna 4, 6 och 21, dvs. de som handlar om förbud mot vissa batterityper, utsläppande på marknaden och märkning av batterier, är harmoniserande. Övriga delar av direktivet är minimikrav. Det innebär att medlemsstaterna har rätt att ställa högre krav än de som meddelas i direktivet. Flera av förslagen som lämnas i utredningen är inte krav enligt direktivet. Frågor om producentansvar föreligger eller inte, om fondens användning och om säkerställande av finansiell garanti är snarare försök att modernisera insamlingssystemet i landet. Direktivet innehåller däremot regler angående förbud av vissa batterityper, främjande av forskning inom batteriområdet, fastställande av lämpliga insamlingssystem, mål för insamling och återvinningsmöjligheter. Direktivet anger också att det ska finnas möjlighet att lätt ta bort inbyggda batterier, att ekonomiska styrmedel ska kunna användas och att man ska kunna göra undantag från reglerna för mycket små producenter. 11

13 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Uttömmande information om batterier och deras påverkan på hälsa och miljö ska ges genom informationskampanjer. Statistik om bland annat batteriförsäljning och återvinning ska rapporteras till EU. Slutligen anger direktivet hur batterier ska märkas. 5.3 Samarbete under utredningsprocessen Naturvårdsverket har under arbetets gång haft diskussioner med ett stort antal aktörer inom batteriområdet för att få så bred enighet som möjligt om det färdiga förslaget. Gruppen av aktörer har innefattat myndigheter, intresseorganisationer och företag. Dessa har haft möjlighet att komma med synpunkter på ett antal frågor. En del av gruppens medlemmar har intervjuats per telefon. Referensgruppens sammansättning och en sammanställning av dess synpunkter finns redovisad i bilaga 2. Förutom referensgruppen har två olika konsulter tagit del i arbetet. Bo Lindvall, CITOC AB, har gjort en analys av blybatteribranschen (bilaga 3) och Mikael Hägglöf, Fröberg & Lundholm advokatbyrå har både gjort en förstudie av frågeställningar att reda ut i samband med uppdraget (bilaga 4) och stått för arbetet med att formulera förordningstexter (bilaga 7). Mikael Hägglöf har också tagit fram den genomförandepromemoria som finns redovisad i bilaga 8 Arbetet inom Naturvårdsverket har bedrivits av en arbetsgrupp och beslut om vägval etc. har fattats av en styrgrupp. Arbetsgruppen har också samverkat med de handläggare inom Naturvårdsverket som arbetar med frågor kopplade till elavfallsdirektivet. Då områdena är nära besläktade finns klara kopplingar mellan dem. Det nya förslaget till batteriförordning som presenteras i utredningen innehåller vissa delar som i stort är kopierade från elavfallslagstiftningen. 5.4 Internationell utblick En beskrivning av batteriinsamlingen i övriga Europa redovisas i bilaga Teknisk utblick En undersökning av tekniska möjligheter att ta hand om begagnade batterier har gjorts. Syftet var att få en översiktlig bild av möjligheterna att ta emot batterierna. Flera intressenter har hört av sig, både i Sverige och övriga Europa, och möjligheterna att ta emot begagnade batterier till rimliga kostnader har visat sig vara goda. Redan idag finns det företag i Sverige som tar hand om de miljöfarliga batterierna som innehåller bly eller kadmium. Den tekniska utblicken har visat att man inom en snar framtid i Sverige kan få betalt för Li-Ion och NiMH batterier, och övriga batterier kan återvinnas för en kostnad som uppgivits till ca 2000 kr/ton. För närva- 12

14 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet rande kostar deponering av icke miljöfarliga batterier ca 900 kr/ton. Inom Europa finns företag som kan ta hand om kvicksilverbatterier. Enligt batteridirektivet kan undantag medges från förbudet att deponera bärbara batterier om ingen lämplig slutbehandlare finns tillgänglig. Den tekniska utblicken visar att det finns tillgängliga slutbehandlare. Deponeringsförbudet gäller därför samtliga batterier. 5.6 Övergripande mål Ett antal mål har formulerats för Naturvårdsverkets utredningsarbetet. De är: 1) Maximerad batteriinsamling 2) Ett system som är administrativt och organisatoriskt enkelt för myndigheter, företag och allmänhet 3) En ekonomiskt effektiv batteriinsamling 4) Kontinuitet för slutanvändare, både när det gäller insamling och information 5) Samordning med lagstiftningen för el-avfall. 13

15 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 6 Ekonomi och organisation 6.1 Val av framtida organisation Naturvårdsverket föreslår att producentansvar införs för batterier i Sverige En huvudfråga att lösa i samband med utredningen är val av finansieringssystem för den framtida insamlingen. Direktivet öppnar för olika vägar att finansiera arbetet. Ett alternativ är att fortsätta med dagens system där producenterna betalar in miljöavgifter till Naturvårdsverket som sedan betalar ut pengarna som ersättning för redovisade kostnader för insamling, sortering och återvinning av batterier. Detta system behöver i så fall byggas ut till att gälla även batterier som inte klassas som miljöfarliga. Miljöfarliga batterier står idag för ca 10 procent av marknaden för småbatterier i Sverige. Det andra alternativet är att inrätta ett producentansvar där producenterna är ansvariga för insamling och återvinning av batterierna. En grundläggande princip inom miljöpolitiken är att den som förorenar ska stå för kostnaderna för föroreningen. När det gäller batterier innebär detta att det är logiskt att den som producerar batterier ska stå för kostnaderna detta är förknippat med till exempel omhändertagande av tungmetaller om det är ekonomiskt rimligt, tekniskt möjligt och miljömässigt motiverat. Detta samstämmer väl med grundtanken för producentansvar. När frågan om finansieringssystem ställts till referensgruppen har en stor majoritet svarat att producentansvar är det system vi bör välja. Producentansvar anses vara en modernare lösning som motiverar företag och producenter till att effektivisera produkter och organisation. Naturvårdsverket bedömer att producentansvar är den mest kostnadseffektiva lösningen för producenter, konsumenter och samhälle. 6.2 Villkor för säkerställande av producentansvaret Föreskrifter fastställs av Naturvårdsverket för att säkerställa en god riksomfattande insamling på lika villkor för producenter och god service för konsumenter. Producentansvarsbolag ska ha möjlighet att sköta sina medlemmars årliga rapportering till Naturvårdsverket. 14

16 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet För att uppnå en hög insamlingsnivå och god service för konsumenterna och för att säkerställa tillfredsställande insamling av batterier i hela landet bör producenterna uppfylla ett antal villkor. Exempel på sådana villkor är insamling i samtliga kommuner i Sverige eller en batteriholk per 500 boende (eller avtal med kommuner eller andra om tillhandahållande av sådana). Mer detaljerade anvisningar för utformning av insamlingssystem föreslås fastslås i föreskrifter från Naturvårdsverket Inom elavfallsområdet har företag försökt lösa sitt producentansvar genom att bifoga en retursedel när en produkt säljs istället för att upprätta insamlingsställen där avfallet kan lämnas. Att bifoga retursedlar ska inte ses som ett sätt att fullgöra producentansvaret. Flera produkter som innehåller batterier finns hos konsumenterna i flera år, och en majoritet av slutanvändarna kommer ha förlorat sedlarna innan de ska sända tillbaka sina batterier. För att minska administrationen för företagare och myndigheter bör ett producentansvarsbolag ha möjlighet att rapportera sina medlemmars årliga försäljning till Naturvårdsverket. Genom en sådan regel behöver producenterna endast rapportera till ett ställe. Rapporterna ska lämnas i enlighet med anvisningar från Naturvårdsverket. 6.3 Fonden Naturvårdsverket föreslår att verket till utgången av 2010 får i uppdrag att utreda hur ev. återstående fondmedel ska hanteras. Grundtanken i denna utredning ska vara att behållningen i fonden tillhör producenterna och därför ska återföras till branschen. Naturvårdsverket föreslår också att utbetalningar från fonden görs mot redovisning av insamlade och återvunna miljöfarliga batterier t.o.m. år I fonden måste tillräckliga medel finnas kvar för slutligt omhändertagande av kvicksilver och kadmium. Naturvårdsverket förvaltar idag två fonder för batterier. Den ena avser insamling och återvinning av blybatterier över 3 kg och den andra småbatterier. Gruppen småbatterier innefattar samtliga övriga batterier. Sammanlagt finns ca 800 miljoner kronor i de båda fonderna. De två fonderna utgör tillsammans batterifonden. Till fonden har under lång tid tagits ut en avgift avsedd som buffert i samband med insamling av miljöfarliga batterier. Det är därför rimligt att den hjälper till med att finansiera insamling av de miljöfarliga batterier som finns i samhället den dag direktivet (och de nya reglerna för producentansvar) träder i kraft. 15

17 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Om producentansvar bildas tar detta över ansvaret för samtliga batterier som släpps på marknaden efter 26 september 2008, då direktivet träder i kraft. Naturvårdsverket bör via batterifonden stå för merkostnader för insamling och återvinning av de miljöfarliga batterier som redan finns ute i samhället vid detta datum. Ersättningen per batteri får aldrig överstiga den avgift som erlagts till fonden. Frågan om att skilja de batterier som omfattas av producentansvar från de övriga kan lösas på olika sätt. Att införa en ny producentansvarsmärkning av batterier som släpps på marknaden sedan direktivet införlivats med svensk lagstiftning kräver extra administration hos både producenter och myndigheter och bör därför undvikas. En sätt att lösa problemet innebär att man när de nya reglerna införs gör en beräkning av hur många miljöfarliga batterier som redan finns i samhället. Man beräknar också hur många av dessa batterier som kommer lämnas till återvinning varje år. Med utgångspunkt från dessa beräkningar betalar Naturvårdsverket ut pengar från batterifonden till de producenter som svarar för insamlingen. Producenterna får begära ersättning efter hur mycket batterier de samlat in och de merkostnader de haft för insamling. Producenterna sköter då insamlingen och återvinningen av dessa batterier rent praktiskt. Om de insamlade batterierna blir fler än den uppskattade mängden får producenterna själva stå för den mellanskillnaden. Också insamlingen av de icke miljöfarliga batterierna måste finansieras. Detta kan man enligt batteriförordningen inte använda batterifonden till. Istället föreslår vi att ansvaret för dessa batterier fördelas solidariskt mellan de olika producenterna efter deras storlek på marknaden. (Jämför med i WEEE förordningen.) Oberoende av vad som bestäms angående överskjutande medel i fonden krävs att man avsätter de medel som behövs för det slutliga omhändertagandet av kvicksilver och kadmium när det blir aktuellt. Planering för slutförvaring av kvicksilver pågår just nu i Sverige och det är uppenbart att medel behöver avsättas för detta. Kadmiumbatterier ska enligt regeringsbeslut fasas ut till Även om någon utfasning inte är genomförbar så snart gör batteriernas långa livslängd på år att om en sådan utfasning kommer till stånd innan ca år 2030 måste resurser för utfasning av kadmium finnas kvar i batterifonden. För blybatterier behöver inte medel sparas i fonden för slutomhändertagande. Detta motiveras av att blybatterier har en genomsnittslängd på ca 5 år och inom den tidsperioden bedöms det inte finnas tillgång till alternativ som ersätter blybatterier. Det är svårt att idag få en överblick av hur mycket av fonden som kommer att finnas kvar efter att insamlingsansvaret finansierats. Det är också svårt att få en tydlig bild av hur producentansvaret fungerar och hur informationsarbetet lever vidare med nya huvudmän. Naturvårdsverket föreslår därför att verket får i uppdrag att till utgången av 2010 utreda hur kvarstående fondmedel ska hanteras. 16

18 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 6.4 Finansiella garantier Naturvårdsverket föreslår att producenterna ska ställa finansiella garantier för att säkerställa att producentansvarets fullgörs. Formerna för de finansiella garantierna bör följa den modell som föreskrivs i 18 förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Se även Naturvårdsverkets allmänna råd (Bilaga 9) om finansiella garantier till den paragrafen. 6.5 Punktskatter Naturvårdsverket föreslår att det snarast möjligt införs punktskatt på bärbara kadmium- och kvicksilverbatterier. Ett eventuellt glapp mellan dagens avgifter och ett införande av de föreslagna punktskatterna bör bli så kort att producenterna inte hinner ställa om sin produktion. Det finns nationella strategier som anger att kadmium, kvicksilver och bly ska vara utfasade ur samhället till år För bärbara kadmium- och kvicksilverbatterier finns det mindre miljöfarliga alternativ som kan användas istället. Därför är punktskatter i dessa fall klart motiverade. För blybatterier och industribatterier med kadmium är förhållandet något annorlunda. Det finns idag inga ekonomiskt likvärdiga alternativ till dem som samtidigt är mindre miljöfarliga. Motivet för en punktskatt på dessa batterier skulle vara att påskynda utvecklingen av alternativ eller tekniker som gör batterierna mer långlivade. En avgift ska motsvaras av en prestation av något slag. Därför kan avgifter inte användas som styrmedel för att minska eller få slut på användningen av vissa typer av batterier. Vill man ha ekonomiska styrmedel får det i stället bli punktskatter. Direktivets artikel 9 öppnar för att använda ekonomiska styrmedel för att styra mot mer miljövänliga alternativ. När miljöavgiften 1998 höjdes från 40 till 300 kr minskade den årliga försäljningen av nickelkadmiumbatterier från 328 ton till 190 ton (Figur 1). Många producenter har en separat tillverkningslinje för kadmiumfria batterier till Sverige. Om en punkskatt på kadmiumbatterier inte införs bedöms användningen av kadmiumbatterier öka. 17

19 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Försäljning NiCd Figur 1. Figuren visar försäljningen av kadmiumbatterier i ton från 1997 till Man kan tydligt se en stor minskning av försäljningen mellan 1997 och 1998 då avgiften kraftigt höjdes. (Källa: Naturvårdsverkets statistik) 6.6 Tillsyn Naturvårdsverket föreslår att tillsynsmyndigheten får ta ut en årlig avgift motsvarande kostnaderna för sin tillsyn och registerhållning och att dessa avgifter finansierar tillsynsverksamheten. Det är viktigt att det finns en fungerande tillsyn inom batteriområdet. En sådan förutsätter dels att tillräckliga resurser finns för att bedriva tillsyn, dels att reglerna innehåller effektiva verktyg för att åstadkomma rättelse såsom straffsanktioner, miljösanktionsavgift och möjlighet att påföra vite. I samband med att producentansvar för batterier införs uppstår ett behov av tillsyn. Tillsyn är viktig ur såväl miljösynpunkt som av konkurrensskäl. En bristfällig tillsyn riskerar leda till att färre batterier samlas in och till konkurrensnackdelar för de företag som följer lagstiftningen. En fungerande tillsyn kan ses som ett administrativt styrmedel och är ett viktigt led i genomförandet av regler. Det är därför angeläget att det avsätts tillräckliga resurser för tillsynen så att den fungerar väl. Som en följd av principen om förorenarens betalningsansvar i miljöbalkens hänsynsregler ska den som blir föremål för tillsyn stå för kostnaderna för den offentliga tillsynen. Enligt avgiftsförordningen (SFS 1992:191) får myndigheter ta ut avgifter för sitt arbete om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. 18

20 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Administrativ och operativ tillsyn innebär kostnader för tillsynsmyndigheten i form av personalkostnader, kostnader för utveckling av datasystem med mera. Av 5 avgiftsförordningen framgår också att statliga myndigheter i möjligaste mån ska nå full kostnadstäckning för sin myndighetsutövning. Vi föreslår därför att tillsynsmyndigheten får stöd i avgiftsförordningen för att ta ut en årlig avgift från de producenter som omfattas av förordningen om producentansvar för batterier. Vi bedömer att det är rimligt att ta ut en lägre avgift för de små producenter som enligt förslaget enbart kommer att omfattas av registrerings- och rapporteringskraven. Vi bedömer avgiftsnivåer på 1000 och 8000 kr som lämpliga. Vi föreslår också att avgifterna tas in av tillsynsmyndigheten och får användas för att bekosta dess tillsynsverksamhet och registerhållning. En effektiv straffsanktionering är ett villkor för en fungerande tillsyn. Till batterilagstiftningen bör därför kopplas möjligheter till miljösanktionsavgift och vitesföreläggande. Tillsynen bör också omfatta möjlighet att söka efter företag som inte fullgör sina plikter enligt denna förordning. Det finns stora likheter mellan den föreslagna batterilagstiftningen och regleringen av el-avfall. Båda reglerverken syftar till att begränsa olägenheterna från avfall som inte är anläggnings- eller platsanknutet vilket gör att särskild kunskap om regionala eller lokala förhållanden saknar betydelse. Dessutom omfattas en stor del av producenterna av båda lagstiftningarna. Sannolikt finns stora samordningsfördelar med en gemensam tillsynsmyndighet både från producenternas och tillsynsmyndighetens perspektiv. 6.7 Forskning Naturvårdsverket föreslår att frågan om att främja forskning och utveckling som lever upp till artikel 13 i direktivet bör hanteras genom direktiv, instruktioner och uppdrag till berörda finansiärer av forskning och teknisk utveckling. Utveckling av mer miljövänliga batterier är viktigt, både för att hushålla med resurser och för att minska mängden tungmetaller i miljön. Direktivet kräver att medlemsstaterna ska avsätta medel för forskning i syfte att dels förbättra batteriers prestanda under hela deras livscykel men även för att få ut batterier med endast en liten mängd farliga ämnen på marknaden. Speciellt gäller detta att ersätta kvicksilver, kadmium och bly i batterierna. Det är angeläget att påskynda utvecklingen av mer miljövänliga batterier av såväl resurshushållningsskäl som för att minska spridningen av tungmetaller i miljön. Även om man här i landet har en god insamling av batterier i en internationell jämförelse innebär varje inte återvunnet batteri en negativ miljöpåverkan. 19

21 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Idag pågår i Sverige forskning och utveckling som främst går ut på att förlänga livslängden på befintliga batterier. Exempel på sådan utveckling är regenerering av blybatterier. Det finns företagare i Sverige idag som säger sig kunna fördubbla livslängden på sådana batterier. En längre livslängd innebär inte bara minskad användning, och därmed spridning av tungmetaller utan även minskade transporter. 6.8 Små producenter Naturvårdsverket föreslår att företag med en mycket liten försäljning undantas från de krav som ställs i direktivet, dock inte från kravet på registrering och årlig rapportering till tillsynsmyndigheten. I artikel 18 i batteridirektivet finns en möjlighet för medlemsstaterna att ge undantag för små producenter från krav som framgår av direktivet. Antalet batterier hos dessa producenter är försumbar i sammanhanget och småföretagarna skulle slippa en del administration. Det är dock knappast rimligt att helt undanta små företagare från kraven i direktiven. För att kunna bedriva en rättvis och rimlig tillsyn över branschen, samt för att kunna sköta statistikrapporteringen till EU, krävs att man har kunskap om vilka aktörer som finns på marknaden. Därför föreslår vi att samtliga producenter som släpper batterier på marknaden i Sverige ska vara registrerade och årligen rapportera till Naturvårdsverket, men att de undantas övrigt ansvar enligt denna förordning. Gränsvärden för vad som är en liten producent för kvicksilver och kadmium har vi kommit fram till genom att studera Naturvårdsverkets register över producenter och deras årliga rapportering. Gränsvärdet för bly har utarbetats i samråd med företrädare för blybatteribranschen. Föreslagna gränsvärden redovisas i tabell 1. Tabell 1 Redovisning av förslag till gränsvärden för små producenter. Batterityp Gränsvärde (kg batterier) Kvicksilver 1 Kadmium 2 Blybatteri >3kg 250 Övriga blybatteri 100 Övriga batterier 50 20

22 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 6.9 Statistikrapportering Naturvårdsverket föreslår att verket får i uppdrag att sköta landets rapportering till kommissionen i enlighet med direktivet. Naturvårdsverket bör vara ansvarigt för rapportering av statistik till EU. Då krävs också att det fastställs i förordning att samtliga producenters försäljning ska rapporteras till tillsynsmyndigheten i god tid så att statistiken hinner bearbetas och ställas samman inför rapporteringen till EU Föreskrifter Regler för ett antal frågor bör preciseras närmare i föreskrifter efter att den nya förordningen trätt i kraft. Dess frågor är (siffrorna hänvisar till paragrafer i den föreslagna förordningen): Registrering och rapportering ( 7 och 16) Lämpligt insamlingssystem ( 12) Finansiella garantier ( 15) Information ( 17) 6.11 Kapacitetsmärkning Naturvårdsverket föreslår att beslut angående kapacitetsmärkning avvaktar TACkommitténs handläggning i frågan. Direktivet ställer krav på att batterier ska märkas med kapacitet. Olika batterier är anpassade efter olika slags användning. Till exempel kan man få stor energi snabbt ur batterier som är anpassade för kamerablixtar medan batterier för ficklampor kan ge lägre effekt under lång tid. Kapaciteten som man får ur ett batteri beror dock på både batteriets typ och den apparatur det används i. En kapacitetsmärkning skulle därför verka vilseledande för konsumenterna Eftersom direktivet ändå kräver kapacitetsmärkning förefaller det lämpligast att avvakta TAC-kommitténs handläggning av märkningsfrågan för att få en gemensam märkning av kapacitet i hela EU. TAC-kommittén är en grupp med representanter för de olika EU-länderna som diskuterar tekniska frågor i samband med direktivet på Europanivå. Att införa egna svenska standarder för märkning av kapacitet bedömer vi vara ett sämre alternativ, eftersom det skulle leda till extra administration för företagen om de skulle tvingas märka batterier specifikt för den svenska marknaden. 21

23 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 7 Insamling och återvinning 7.1 Insamlingsmål Naturvårdsverket föreslår att högre mål för batteriinsamling än kraven i direktivet sätts upp för Sverige. Det är miljömässigt motiverat med höga insamlingsmål, eftersom det minskar spridningen av tungmetaller i naturen och leder till en bättre resurshushållning. I direktivet framgår de lägsta mål för batteriinsamling som medlemsstaterna måste uppnå. Dessa mål framgår nedan av tabell 2. Tabell 2. Insamlingskrav som framgår av direktivet År Insamling (%) Direktivets riktvärden är anpassade för att även länder som idag inte har någon insamling av batterier ska klara dem. Då insamlingen i Sverige ligger på en betydligt högre nivå skulle direktivets insamlingsmål innebära en rejäl sänkning av ambitionsnivån. För närvarande räknar vi med procents insamling av småbatterier och procent för bil- och industribatterier. Att fastställa mål i den nya förordningen som sammanfaller med direktivet vore att sänka ambitionsnivån och det är olämpligt från miljösynpunkt. Man bör inte heller i en förordning fastställa för höga nivåer som inte går att uppnå. Det är med andra ord svårt att lägga fast en bestämd nivå för batteriinsamling Vi föreslår att målen för insamlingen formuleras för att motsvara kraven i hänsynsreglerna 2 kap. miljöbalken. Dessutom ska en lägsta insamlingsnivå anges i bilaga till förordningen. Dessa insamlingskrav bör kunna ändras för att anpassas efter situationen i landet och redovisas nedan i tabell 3. Tabell 3.Förslag till insamlingskrav för batterier i Sverige Typ av batteri År Insamling (%) Start och industribatterier av bly Industribatterier med kadmium Övriga batterier

24 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 7.2 Insamling hos slutanvändare Naturvårdsverket föreslår att det fastställs i förordning att antalet insamlingsställen i ett framtida producentansvar inte får understiga det antal som finns när direktivet träder i kraft. Detta förutsätter avtal mellan producenterna och kommunerna. Dessutom föreslår vi att distributörer som säljer batterier ska återta begagnade batterier. En förutsättning för att vi ska kunna behålla den höga insamling av batterier vi har i Sverige idag är att insamlingssystemen för slutanvändarna inte försämras. Insamlingen hos slutanvändare, dvs. konsumenter, företag etc., förutsätter sannolikt avtal och samråd mellan producenterna och kommunerna. Det är viktigt med kontinuitet vid planeringen av insamlingsplatser (dvs. batteriholkar och återvinningscentraler) för att slutkonsumenter ska veta var de ska lämna sina uttjänta batterier. Tidigare har insamling av batterier skett i affärer som säljer batterier. Detta krav togs bort i samband med att el-avfallsförordningen skrevs, eftersom motsvarande krav på att ta emot el-avfall bedömdes orimligt av utrymmesskäl. Vi föreslår att möjligheten att lämna uttjänta batterier på försäljningsställen införs på nytt. Fler insamlingsplatser gör det lättare för slutkonsumenterna att lämna in sina uttjänta batterier. Det leder sin tur sannolikt till högre insamling. Ett insamlingskärl hos varje distributör behöver inte ta stor plats. I figur 2 visas ett danskt exempel på insamlingskärl för batterier som är framtagen för placering i affärer. Insamlingen i affärer bör vara inriktad på lösa batterier. Man bör också kunna anpassa tömningsfrekvensen efter mängden inlämnade batterier. Då bör inte transporterna öka nämnvärt. Exempel på länder som har insamling hos distributörer är Danmark och Holland. Figur 2. Bild på batteriholk från Danmark som finns hos distributörer. 23

25 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 7.3 Återvinningsnivåer Direktivets nivåer för återvinning bör införas i den nya batteriförordningen. Krav på omhändertagande av kvicksilver ur kvicksilverbatterier på samma nivå som idag regleras i avtal mellan Naturvårdsverket och SAKAB bör införas. Direktivet anger ett antal lägstanivåer vid återvinning av batterier. De redovisas i tabell 4. Tabell 4. Fastställda lägstanivåer vid återvinning av batterier Nivå (%) Batterityp 65 Startbatterier och blyindustribatterier 75 Nickelkadmiumbatterier 50 Övriga batterier Utöver dessa krav, som gäller andel av hela batteriet, finns bestämmelser om att så stor mängd av bly/kadmiuminnehållet i batterierna som är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt ska återvinnas. Det finns dock inga specificerade regler i direktivet för omhändertagande av kvicksilverbatterier. Kvicksilver och dess föreningar, främst metylkvicksilver, påverkar hjärt- och kärlsystemet, immunsystemet, reproduktionssystemet samt njurarna. Störningar av nervsystemets utveckling och giftigheten för det centrala nervsystemet är de mest väldokumenterade effekterna. Detta gör att det finns goda skäl att minimera mängden kvicksilver i omgivningen. Eftersom artiklarna i direktivet som behandlar återvinning endast utgör minimikrav kan medlemsstaterna införa mer specificerade regler. I de upphandlingar som genomförts mellan Naturvårdsverket och SAKAB har en miniminivå för omhändertagande på 98 % av kvicksilvret i batterierna (dvs. inte hela batteriet) använts. Denna nivå är praktiskt möjlig, miljömässigt motiverad och ekonomiskt rimlig. Vi föreslår att den fastställs som krav på återvinningsgrad för kvicksilverbatterier. 7.4 Information Naturvårdsverket föreslår att producenterna tar det informationsansvar som fastställs i direktivet. Direktivet ställer uttryckliga krav på information till slutkonsumenterna. De mätningar som gjorts före, under och efter Batteriinsamlingens nationella informationskampanjer visar på vikten av att upprätthålla en regelbunden kontakt med konsumenterna. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att information och kommunikation om batterier, batteriinsamling och påverkan på miljö och människa även fortsättningsvis kommer att ges på ett objektivt, uttömmande och öppet sätt. 24

26 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Direktivet anger att den information som går ut till slutkonsumenterna ska vara uttömmande och öppen om batteriers potentiella effekter på miljö och människors hälsa, varför batterier ska samlas in och hur den insamlingen ska gå till. Detta är en skarpare och tydligare formulering än vad som idag står i den svenska förordningen och visar på vikten av information till konsumenterna. Naturvårdsverket bedömer att producentansvaret ska omfatta direktivets krav på information. Information är ett väsentligt verktyg för att uppfylla de fastlagda nivåerna för insamling av batterier. Den som har ansvar för att insamlingsmålen nås måste också ha tillgång till detta verktyg. När den nya förordningen har införts krävs att tillsynsmyndigheten tar ansvar för tillsynen. Krav ska ställas på att information som går ut till konsumenterna uppfyller kraven på uttömmande, tydlig och öppen information om batterier och dess påverkan på miljö och människa i enlighet med EU:s direktiv och den nya svenska förordningen. Detta torde i tillräcklig grad säkerställa att kraven på information uppfylls på ett ändamålsenligt sätt. I de mätningar som gjorts före, under och efter Batteriinsamlingens nationella informationskampanjer syns tydligt hur konsumenternas kunskap, kännedom och beteende att lämna in sina batterier sjunker när inga kampanjer på nationell nivå genomförs. Detta visar på vikten av att upprätthålla en regelbunden kontakt med konsumenterna om att alla batterier ska lämnas in och varför detta är viktigt. Genom regelbundna och väl genomtänkta nationella informationskampanjer är batterier idag högt rankade hos konsumenterna när det gäller produkter som inte ska slängas i hushållsavfallet. Det resultatet är viktig att ta vara på. Vi ser det som värdefullt att den kunskap och erfarenhet som har byggts upp inom Batteriinsamlingen tas till vara i det fortsatta informationsarbetet. Vi anser också att det kan ligga ett värde i att även fortsättningsvis driva informationsarbetet under namnet Batteriinsamlingen, eftersom det har en hög igenkänning och trovärdighet hos konsumenterna. 7.5 Batterier i skrotbilar Naturvårdsverket föreslår att insamlingssystem som är godkända enligt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar även ska anses lämpliga enligt den föreslagna batteriförordningen. För närvarande finns ett producentansvar som gäller för hela bilar. Detta innebär att en producent ska ansvara för att ta hand om hela bilen kostnadsfritt när den är uttjänt. Normalt avtalar producenterna med bilskrotare som om det behövs, får 25

27 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet betalt för att ta hand om hela bilen. Idag är det dock lönsamt att ta hand om hela bilen utan stöd från producenten. Naturvårdsverket föreslår att system för insamling av skrotbilar även ska anses lämpliga för insamling av startbatterier. Frågan om att ta in eventuella avgifter för att finansiera insamling och återvinning av batterierna får då lösas mellan producentansvaret för bilen och producentansvaret för startbatterier. 26

28 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 8 Minskad administration Idag rapporterar företag in uppgifter om försäljning av batterier till Naturvårdsverket fyra gånger per år. För att minska den administrativa bördan för företag och myndigheter föreslår vi att rapporteringen begränsas till en gång per år. Producentansvarsbolag bör kunna sköta denna uppgift åt sina medlemmar. Naturvårdsverket har utvecklat ett elektroniskt rapporteringssystem som kommer att tas i bruk under hösten Systemet syftar till att förenkla administrationen både för rapporterande producenter och för Naturvårdsverket. I framtiden kommer det elektroniska rapporteringsverktyget kunna samordnas med motsvarande verktyg för el-avfall. 27

29 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet 9 Sammanfattning av styrmedelsanalysen Analysen redovisas i sin helhet i bilaga 6 I regeringsuppdraget för genomförande av batteridirektivet 2006/66/EG finns krav på en konsekvensanalys i enlighet med kraven i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företag. Naturvårdsverket ska även beakta Verket för Näringslivsutvecklings rapport 2006:01 och regeringens övergripande mål om att minska företagens administrativa kostnad med minst 25 procent till år Analysens syfte har bland annat varit att klargöra vilka förutsättningar som finns för olika framtida system för att finansiera insamling och återvinning av uttjänta batterier och att försöka urskilja de för- och nackdelar som är förknippade med respektive system. Våra slutsatser redovisas i tabell 5. 28

30 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Tabell 5. Redovisning av för- och nackdelar med respektive finansieringssystem Mål Avgiftsbaserad system Producentansvar Fördel Nackdel Fördel Nackdel Mål 1 Maximerad batteriinsamling Befintligt fungerande insamlingssystem med bevisat hög insamlingsgrad Många aktörer Kommunikationsbrist mellan producent och kommun som kan resultera i högre kostnader för kommuninvånaren Mål 2 Ett system som är administrativtsåväl som organisatoriskt enkelt Problem rörande LOU med korta avtalstider kan skapa kortsiktighet i agerandet från potentiella Problematiken med LOU och korta avtalstider som kan skapa kortsiktighet i agerande frångås aktörer Mål 3 Ekonomiskt effektivt Incitamenten för en branschdriven effektivisering är relativt svaga Incitamenten för en branschdriven effektivisering är starka. Målet är att stimulera innovationer mot mer miljöanpassad produktutveckling och resurssnåla lösningar. Mål 4 Kontinuitet för slutanvändare, både när det gäller insamling och information Kontinuiteten kan garanteras eftersom ett avgiftsbaserat system är det system som tillämpats tidigare. Bevisat goda resultat vad gäller insamling och informationsinsatser Svårigheter att säkerställa att informationen till slutkonsument sker på nationell nivå och är kontinuerlig, objektiv och uttömmande. Ekonomiska incitament styr Mål 5 samordning med lagstiftning för elavfall Samordningsvinster med producentansvar för elektroniska produkter uppnås ej Samordningsvinster i form av gemensamma transporter och leverantörer med producentansvaret för elektroniska produkter kan uppnås. Enhetlig lagstiftning. 29

31 NATURVÅRDSVERKET Rapport angående genomförande av batteridirektivet Ett fördjupande resonemang kring för- och nackdelar med respektive system återges i styrmedelsanalysen i dess helhet. Åtgärder som krävs i samband med respektive system beskrivs också där. Naturvårdsverket har uppmärksammat Verket för Näringslivsutvecklings rapport 2006:01 och regeringens övergripande mål om att minska företagens administrativa kostnader med minst 25 procent till år 2010 och vidtagit åtgärder för att minska företagens administrativa kostnader. De består av en helt ny teknisk lösning, ett elektroniskt register där producenter och kommuner enkelt och smidigt kan registrera sig och rapportera in uppgifter elektroniskt, dels vårt förslag om att rapporteringsplikten minskas från fyra till en gång per år. Vår utredning har genomförts i nära samverkan med berörda företag och intressenter. På de punkter där våra förslag överstiger de kravnivåer som följer av direktivet har vi fått stöd av batteribranschen och andra berörda intressenter. När det gäller konsekvenser för småföretag avser Naturvårdsverket att återkomma med en särskild konsekvensanalys av de aktuella reglernas effekter för små företag i samband med beslut om föreskrifter. Vi föreslår att företag med en mycket liten försäljning slipper de krav som ställs i direktivet med undantag för registrering och årlig rapportering till Naturvårdsverket. Gränsvärden har satts utifrån en sammanställning av inrapporterade mängder sålda miljöfarliga batterier Det saknas underlag för gränsvärden gällande undantag för producenter som handhar icke-miljöfarliga batterier. Naturvårdsverket förslår att dessa gränsvärden ses över och eventuellt revideras när rapportering av ickemiljöfarliga batterier kommit igång. Ett antal punkter har vi bedömt som särskilt viktiga att analysera lite djupare. Dessa analyser har vi genomfört utifrån förutsättningen att ett producentansvar kommer införas. Punkterna är finansiella garantier, punktskatter, forskning och utveckling, tillsyn och tillsynsavgifter samt hantering av fonden. Finansiella garantier: Vid ett producentansvar är det av vikt att det finns metoder för att säkerställa finansiering av producentansvaret. Konsekvenserna av att en producent inte kan fullgöra sitt åtagande får inte bli att de batterier som en gång förts ut på marknaden inte kan tas om hand. Punktskatter: För att främja användningen av batterier som innehåller mindre förorenande ämnen anser vi att punktskatter bör införas på kvicksilver- och nickelkadmiumbatterier, där det i dag finns icke-miljöfarliga alternativ. Punktskatt på bly bör öka incitamenten till forskning och utveckling av mer miljövänliga alternativ. Forskning och utveckling: Ett av målen med producentansvar är att producenterna ska tänka i livscykelsperspektiv när produkterna utformas, med målet att miljöskadliga ämnen i varor och avfall minskar. Forskning och utveckling bör 30