Försäkringskassan som part i förvaltningsdomstol

Transkript

1 ISF granskar och analyserar Rapport 2019:8 Försäkringskassan som part i förvaltningsdomstol En analys av hur väl myndighetens processföring fungerar

2 G ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2019:8 Försäkringskassan som part i förvaltningsdomstol En analys av hur väl myndighetens processföring fungerar En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2019

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera dessa på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöver uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2019 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord Sammanfattning Inledning Bakgrund och syfte Tidigare studier Rapportens avgränsningar Genomförandet av granskningen Vissa begrepp Rapportens disposition Utgångspunkter för granskningen av Försäkringskassans processföring Från myndighetens grundbeslut till dom i domstol Rättsligt ramverk Organisation och handläggning Schematisk beskrivning av domstolsprocessen Vad är god processföring? Före 1996 var processen huvudsakligen en enpartsprocess Från 1996 infördes en obligatorisk tvåpartsprocess Tyngdpunkten ska ligga i den första instansen Grundläggande principer för statlig verksamhet Rättssäkerhet Effektivitet Objektivitet och rollen som part... 45

5 Innehåll God processföring Övergripande statistik om överklaganden av Försäkringskassans beslut Processföringsverksamhetens omfattning De socialförsäkringsförmåner som är vanligast förekommande i domstol Andel överklaganden som rör kvinnor respektive män Resursutveckling Försäkringskassans processföring i förvaltningsrätt och kammarrätt Ny utredning eller annan komplettering av Försäkringskassan Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen I de allra flesta fall tillför Försäkringskassan inte någon komplettering Enheterna kompletterar olika ofta med yttranden från försäkringsmedicinska rådgivare och sammataget oftare i kammarrätten Oklart och olika syn på i vilken omfattning utredningen ska kompletteras Sammanfattande analys av förekomsten av kompletteringar Försäkringskassans medgivande av den försäkrades talan Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Enheterna medger sällan men i olika utsträckning i förvaltningsrätten Närmare en tredjedel av de försäkrades överklaganden som prövas i kammarrätten får bifall samtidigt som Försäkringskassan bestrider Försäkringskassan medger oftare när den kompletterat med ett yttrande från en försäkringsmedicinsk rådgivare

6 Innehåll Oklart och olika syn på i vilka situationer Försäkringskassan bör medge Sammanfattande analys av Försäkringskassans medgivande till den försäkrades talan Försäkringskassans överklaganden till kammarrätten Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Försäkringskassans vägledning anger utgångspunkter för att överklaga Försäkringskassan överklagar 15 procent av förvaltningsrättens ändringsdomar De flesta av Försäkringskassans överklaganden gäller inte prejudikatfrågor eller klart felaktig rättstillämpning Kammarrätten bifaller i två tredjedelar av Försäkringskassans överklaganden som fått prövningstillstånd Oklart och olika syn på när Försäkringskassan ska överklaga Processförarna begär inhibition för att hindra felaktiga utbetalningar Sammanfattande analys av Försäkringskassans överklaganden Försäkringskassans argumentation Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Det finns en del brister i hur Försäkringskassan argumenterar Argumentationen är bättre vid medgivande och ändrad grund Tydlig argumentation från Försäkringskassan verkar inte medföra att den försäkrade kompletterar oftare Ibland är inte Försäkringskassan objektiv När processförarens argumentation är sämre går domen oftare Försäkringskassan emot

7 Innehåll Sammanfattande analys av Försäkringskassans argumentation Hur Försäkringskassan bemöter den försäkrades argument och synpunkter Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Det händer att Försäkringskassan inte alls bemöter den försäkrades argument och synpunkter Att undvika att bemöta relevanta omständigheter verkar ibland vara ett sätt att försvara myndighetens beslut Sammanfattande analys av hur Försäkringskassan bemöter de försäkrade Hur Försäkringskassan utformar yttranden, svar och överklaganden Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Processförarna anser det är viktigt att skriva tydligt och pedagogiskt Den språkliga utformningen kan förbättras, särskilt i kammarrätten Sammanfattande analys av utformningen av Försäkringskassans yttranden och överklaganden Effektivitet i processföringen Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Största delen av de begärda anstånden beror inte på att Försäkringskassan kompletterar Mest invändningar mot processföringen i kammarrätten I några fall har domstolarna anmärkningar mot processföringen Sammanfattande analys av några effektivitetsaspekter

8 Innehåll 4.8 Inverkan på Försäkringskassans processföring av att den försäkrade har ombud Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen De flesta har inte något ombud Inga tydliga skillnader i dom med ett professionellt ombud Kvaliteten i Försäkringskassans processföring är delvis sämre i ärenden med professionellt ombud Sammanfattande analys av betydelsen av ombud Styrning och förutsättningar för processförarnas arbete samt hur deras erfarenheter tas tillvara i myndigheten Processförarens uppdrag och roll Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Olika syn på rollen som processförare Det finns skillnader i synen på processförarens uppdrag mellan processförarna och mellan enheterna Processförarna pekar på vissa risker för att processföringen inte ska fungera bra Olika styrsignaler från olika generaldirektörer påverkar processföringen Sammanfattande analys av synen på uppdraget och rollen som processförare Stöd till processförarna Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Samråd ska ske med en kollega inför medgivande och överklagande I första hand diskuterar processförarna avvägningar med kollegor Stöddokumenten anses alltför många och inriktade på administrativa rutiner

9 Innehåll Svårare juridiska frågor och avvägningar kan diskuteras med de rättsliga experterna I stort fungerar stödet från försäkringsmedicinska rådgivare bra, men vissa förbättringar önskas Fördelar med elektroniskt ärendehanteringssystem även om en del tycker det är krångligt Ingen systematisk uppföljning av kvaliteten finns men en sådan är på gång Sammanfattande analys av stödet för processföringen Organisering av arbetet med processföring Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen De flesta är generalister, några mer specialiserade Nya ärenden lottas ut Inga kvantitativa mål används i styrningen I stort anses arbetet med processföringen vara bra organiserat men några nackdelar finns Inte så mycket kontakter mellan de processjuridiska enheterna Ingen gemensam bevakning av rättsutveckling och nyheter Möjlighet efterfrågas att fördjupa diskussionerna om svårbedömda fall och kunskaperna i förmånsregler Sammanfattande analys av arbetets organisering Lärande och återkoppling tillbaka till organisationen Utgångspunkter och kort sammanfattning av analysen Vissa formella krav på återkoppling finns I praktiken sker endast sporadisk återkoppling till tidigare led inom Försäkringskassan

10 Innehåll Sammanfattande analys av återkopplingen till övriga organisationen Slutsatser, diskussion och rekommendationer Försäkringskassan behöver klargöra vad processförarens roll och uppdrag innebär Det måste vara tydligt vilket ansvar processförarna har att utreda Det måste vara tydligt att processförarna ska vara fria i förhållande till Försäkringskassans tidigare beslut Det får inte förekomma att processförarna inte är objektiva Processföringen behöver bli mer enhetlig mellan enheterna och bidra till en mer enhetlig rättstillämpning Skillnaderna mellan enheterna behöver minska Processföringen behöver sträva efter att minska skillnaderna i myndighetens och domstolarnas rättstillämpning Arbetssätt, kvalitetsuppföljning och lärande behöver utvecklas Arbetsformer och rutiner som innebär mer samarbete och samråd behöver utvecklas Systematiskt lärande och kvalitetsutveckling i processföringen behöver etableras Återkoppling till tidigare led behövs för lärande utifrån domstolsprocessen Rekommendationer Referenser

11

12 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Försäkringskassans processföring det vill säga hur myndigheten för sin talan som part i domstolen har betydelse för rättsäkerheten för den försäkrade. Hur Försäkringskassan bedriver sin processföring påverkar i vilken mån felaktigheter rättas till och lika fall behandlas lika samt förutsättningarna för att få fram vägledande domar. Det är därför viktigt att granska hur väl Försäkringskassans processföring fungerar. Sammantaget visar granskningen att Försäkringskassans processföring i stora delar fungerar bra. Men det finns vissa allvarliga brister. Övergripande gäller det framför allt det faktum att det finns skillnader i synen på rollen och uppdraget som processförare och i det faktiska genomförandet av processföringen. Skillnaderna finns mellan de enskilda intervjuade på de processjuridiska enheterna och mellan enheterna. Skillnader som beror på vilken processförare eller vilken enhet som har ansvar för ett ärende minskar rättssäkerheten och är därför något som Försäkringskassan bör åtgärda. Rapporten innehåller en omfattande redovisning av granskningens resultat. Ett syfte med att redovisa många resultat är att ge Försäkringskassan möjlighet att uppmärksamma skillnader eller andra brister så att myndigheten kan gå vidare och undersöka hur det förhåller sig i dag och vad som eventuellt behöver åtgärdas. ISF anser att Försäkringskassan behöver ta ställning och förtydliga styrningen inom de områden där det finns skilda synsätt och åsikter om vad uppdraget som processförare innebär eller hur processföringen ska bedrivas. Ett exempel är att Försäkringskassan behöver göra det tydligt att myndigheten som part i förvaltningsdomstol har ett ansvar för att utredningen håller tillräcklig kvalitet, och att 11

13 Generaldirektörens förord processföraren därmed ska komplettera utredningen om den är otillräcklig. Ett annat exempel är att slå fast att processföraren ska göra sina bedömningar och ställningstaganden självständigt i förhållande till myndighetens tidigare beslut. Som delar i att förbättra kvaliteten behöver arbetssätt och rutiner utvecklas så att processförarna arbetar mer tillsammans samt regelbundet samråder med enhetschef och vid behov med rättsliga experter och försäkringsmedicinska rådgivare. En viktig del är också att systematiskt följa upp och utveckla kvaliteten, både för de enskilda processförarna och sett över hela processföringsverksamheten. Slutligen behöver Försäkringskassan etablera ett systematiskt sätt för återkoppling och lärande mellan de olika leden för grundbeslut, omprövning och processföring i domstol. På så sätt kan processförarnas erfarenheter från domstolsprocessen komma till större nytta. Rapporten har skrivits av Maria Kain (projektledare) och Hanna Westgård. Även Åsa Barat Ullenius, Simon Bjurström, Nicklas Korsell, Ola Leijon, Katarina Sjöberg och Anne Wahlfridsson har under olika faser arbetat i projektet. Stockholm och Göteborg i juni 2019 Catarina Eklundh Ahlgren 12

14 Sammanfattning Sammanfattning En försäkrad person som inte är nöjd med Försäkringskassans beslut kan begära omprövning av beslutet. Om den försäkrade inte är nöjd med omprövningsbeslutet kan hen överklaga det till förvaltningsrätten. Försäkringskassan blir då i regel motpart till den försäkrade i domstolsprocessen. Den försäkrade eller Försäkringskassan kan sedan överklaga förvaltningsrättens dom till kammarrätten, och kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen. Vid Försäkringskassan är det de processjuridiska enheterna inom Rättsavdelningen som ansvarar för att föra Försäkringskassans talan i förvaltningsrätten och kammarrätten. Enheterna finns i Stockholm, Sundsvall, Göteborg och Malmö. Varje enhet ansvarar för mål vid de förvaltningsrätter och kammarrätter som finns inom respektive enhets geografiska ansvarsområde. Försäkringskassans processföring det vill säga hur myndigheten för sin talan som part i domstolen har betydelse för rättsäkerheten för den försäkrade. Viktiga syften bakom att Försäkringskassan är part i domstolen är att myndigheten ska bidra till att underlaget i målen blir fylligare och därmed till att domarna blir riktiga och välmotiverade. Myndigheten ska genom sin processföring också bidra till att den försäkrade bättre förstår omständigheterna och vad som krävs för att få rätt. Dessutom ska Försäkringskassans möjlighet att överklaga domstolens avgöranden bidra till att kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen kan fatta klargörande och vägledande domar samt till att felaktiga avgöranden rättas till. Mot denna bakgrund är syftet med den här granskningen att undersöka hur väl Försäkringskassans processföring fungerar. Granskningen av Försäkringskassans processföring innefattar en granskning av ärendeakter (aktgranskning), registerstudier, intervjuer 13

15 Sammanfattning med processförare och enhetschefer på Försäkringskassans processjuridiska enheter och dokumentstudier. Sammantaget visar granskningen att Försäkringskassans processföring i stora delar fungerar bra. Det framgår av redovisningen av resultaten för de olika områden som ISF har granskat. Exempelvis kompletterar Försäkringskassan både till fördel och till nackdel för den försäkrade vilket tyder på en objektiv processföring. I vissa fall håller Försäkringskassan i processföringen alltför envist fast vid sitt tidigare beslut men i huvuddelen av fallen är det inte så. Andra exempel är att ISF i stor utsträckning anser det korrekt att bestrida den försäkrades överklagande i de fall myndigheten gör det och att majoriteten av ärenden inte har några språkliga brister. Men analysen handlar till stor del om konsekvenser av sådant som fungerar mindre väl och som Försäkringskassan kan behöva åtgärda. Granskningen visar också att det finns vissa allvarliga brister. Den övergripande slutsatsen är att det finns skillnader i synen på processförarens roll och uppdrag och i det faktiska genomförandet av processföringen. Skillnaderna finns mellan de enskilda intervjuade på de processjuridiska enheterna och mellan enheterna. I granskningsresultaten är skillnaderna mellan enheterna ibland små men sammantaget framträder ett mönster där skillnaderna blir tydliga. Här sammanfattas ISF:s rekommendationer till Försäkringskassan och vilka resultat som ligger grund för dem. Försäkringskassan behöver ta ställning och förtydliga styrningen inom de områden där det finns skilda synsätt och åsikter om vad processförarens uppdrag innebär Den övergripande slutsatsen av granskningen är att det finns olika syn på uppdraget och rollen som processförare bland de som intervjuats på de processjuridiska enheterna. Många av dem understryker att processförarna ska göra en bedömning som är oberoende i förhållande till Försäkringskassans tidigare beslut och att det viktiga är att det ska bli rätt. Men några beskriver i stället att de ska argumentera för Försäkringskassans beslut och att de ska värna Försäkringskassans ståndpunkt. Det finns också skillnader mellan de processjuridiska enheterna var tyngdpunkten mellan de olika synsätten ligger. Granskningen visar att 14

16 Sammanfattning det även finns skillnader i hur processföringen faktiskt genomförs som sannolikt kan kopplas samman med dessa skillnader i synsätt. ISF anser att det är anmärkningsvärt att processförarna och de olika processjuridiska enheterna har och tillåts ha olika uppfattning om rollen och uppdraget som processförare och att olika kulturer accepteras. Det medför att processföringen inte är enhetlig, vilket i sin tur riskerar leda till eller bidra till osakliga skillnader i vad utgången blir i domstol. Skillnader i processföringen som beror på vilken processförare som har ansvar för ärendet minskar rättssäkerheten. Försäkringskassan behöver göra det tydligt att myndigheten som part i förvaltningsdomstol har ett ansvar för att utredningen håller tillräcklig kvalitet, och att processföraren därmed ska komplettera utredningen om den är otillräcklig Det är problematiskt att Försäkringskassans ansvar för utredningens kvalitet inte är tydligt för alla och att det inte heller i de styrande dokumenten framgår på ett tydligt sätt att Försäkringskassan har detta ansvar. Försäkringskassan har ett ansvar för att se till att utredningen är tillräcklig. Det skiljer sig mellan enheterna i vilken utsträckning och i vilken instans processförarna anlitar en försäkringsmedicinsk rådgivare. Därför bör Försäkringskassan undersöka närmare om processförarna på de olika enheterna i ändamålsenlig utsträckning hämtar in yttranden från försäkringsmedicinska rådgivare och gör andra kompletteringar. Det är vidare olyckligt att Försäkringskassan ibland verkar vänta till kammarrätten med att lämna in ny utredning som de hade anledning att lämna in redan i förvaltningsrätten. Det är inte försvarbart att Försäkringskassan först i andra instans åberopar bevisning som förvaltningsrätten borde ha haft tillgång till. Försäkringskassan behöver göra det tydligt att processföraren ska göra sina bedömningar och ställningstaganden självständigt i förhållande till myndighetens tidigare beslut Intervjuerna pekar på att det finns skillnader mellan olika processförare när det gäller hur bundna de känner sig till Försäkringskassans tidigare beslut. Det kommer tydligast till uttryck när det gäller att 15

17 Sammanfattning medge den försäkrades talan eller att överklaga en dom från förvaltningsrätten. En orsak till skillnaderna är antagligen de olika synsätten på uppdraget och på rollen som processförare. Men det framstår också som att en del av de intervjuade inte känner sig fria i förhållande till organisationen i övrigt och att de har svårt att förhålla sig oberoende. Även om de själva bedömer att Försäkringskassans tidigare beslut är fel så medger de då ändå inte alltid den försäkrades talan. De tycker det är svårt att gå emot myndighetens tidigare beslut, men för att det ändå ska bli rätt för den försäkrade försöker de förmedla till domstolen att det tidigare beslutet är fel genom att formulera sig så att domstolen ska förstå att de inte är emot en ändring. Den processförare som representerar Försäkringskassan är i sitt arbete skyldig att följa de allmänna förvaltningsrättsliga krav och andra krav som ställs på en statsanställd. Kraven innebär att varje processförare är skyldig att vara objektiv och opartisk i sitt arbete och att hen ska göra självständiga bedömningar, utan att vara bunden till myndighetens tidigare överväganden eller beslut. Försäkringskassan behöver uppmärksamma och understryka vikten av att argumentera sakligt och att det inte får förekomma att processföraren drivs av eller ger uttryck för uppfattningar av personligt slag ISF bedömer utifrån aktgranskningen att det finns brister i hur Försäkringskassan argumenterar för att motivera sin inställning i sina yttranden och i sina överklaganden. Den vanligaste mer allvarliga invändningen ISF har är att argumentationen är för kortfattad. Men det skiljer sig mellan enheterna hur vanligt det är. Argumentationen är sämre i kammarrätten än i förvaltingsrätten. Sämst är den när Försäkringskassan överklagar, vilket är märkligt eftersom det då gäller frågor som Försäkringskassan anser är viktiga att driva vidare. Det vore därför rimligt att argumenten där borde vara väl genomarbetade. Att processföraren inte är tillräckligt objektiv kan ta sig uttryck i att argumenten för myndighetens inställning är partiska eller osakliga. Det kan också visa sig på ett mer indirekt sätt, till exempel genom att en processförare väljer att inte bemöta argument eller att inte kommentera det som framkommer i ett läkarintyg som den försäkrade 16

18 Sammanfattning lämnar och förklara vad intyget innebär för den försäkrades rätt att få den förmån det gäller. Det är ovanligt att processförarna försvarar Försäkringskassans beslut till varje pris. Men det förekommer. I några ärenden i aktgranskningen har processföraren dessutom använt argument eller värderingar av personlig art som gäller den försäkrade. Eftersom sådan processföring inte får förekomma är det allvarligt att ISF kan konstatera att det ändå händer. Processföraren får inte låta sig påverkas av personliga omständigheter som rör den försäkrade och som är ovidkommande. Processföraren får inte heller särbehandla någon försäkrad. Försäkringskassan behöver uppmärksamma och understryka vikten av att bemöta relevanta argument och underlag från den försäkrade samt att ge den försäkrade råd och hjälp Aktgranskningen visar att Försäkringskassan inte alltid bemöter den försäkrades relevanta synpunkter och kompletteringar och ibland bara delvis gör det. Bristerna är störst när myndigheten överklagar domar från förvaltningsrätten. Det är något förvånande, eftersom utgången i den första instansen borde ge myndigheten större anledning att noggrant bemöta alla de omständigheter som den försäkrade åberopar. Det är också skillnader mellan enheterna när det gäller i vilken utsträckning de bemöter vad den försäkrade har anfört. Det är bekymmersamt att det förekommer att Försäkringskassan inte alls bemöter eller kommenterar relevanta uppgifter som den försäkrade för fram. Det är viktigt att Försäkringskassan så långt som möjligt bemöter det den försäkrade framför, med hänsyn till myndighetens serviceskyldighet. Den innebär att processföraren ska lämna den försäkrade sådan hjälp att hen kan ta till vara sina intressen. Att processföraren inte alltid eller inte i tillräcklig utsträckning bemöter det den försäkrade för fram är olyckligt också i förhållande till syftena bakom tvåpartsprocessen, där Försäkringskassan är den försäkrades motpart. Ett av de grundläggande syftena med den är att processmaterialet blir fylligare genom parternas dialog. Ett annat är att öka den enskilda personens förståelse för sakomständigheterna. 17

19 Sammanfattning Försäkringskassan behöver vidta adekvata åtgärder för att arbeta bort omotiverade skillnader mellan de processjuridiska enheterna Aktgranskningen och registerstudien visar att det finns tydliga skillnader mellan enheterna exempelvis i hur vanligt det är att de tillför yttranden från en försäkringsmedicinsk rådgivare eller medger den försäkrades talan. Aktgranskningen visar att det också finns skillnader mellan enheterna i andra avseenden, till exempel när det gäller i vilken utsträckning de bemöter det som den försäkrade för fram och kvaliteten i deras argumentation. Det ska självklart inte vara olika hur ett ärende handläggs i dessa avseenden beroende på vilken processjuridisk enhet vid Försäkringskassan som har ansvar för det. De försäkrade kan annars därigenom behandlas olika, vilket är problematiskt för rättssäkerheten. Det är rimligt att anta att dessa skillnader i vissa fall även får betydelse för utgången i domstol, och resultaten tyder också på det, men detta har inte direkt undersökts inom ramen för denna granskning. Försäkringskassan behöver ta fram strategier för hur processföringen kan motverka att det blir omotiverade skillnader i tillämpningen av socialförsäkringen inom myndigheten och i domstol I samband med processföringen och domstolens prövning noterar processförarna ibland brister som borde ha åtgärdats i tidigare led inom Försäkringskassan, det vill säga av dem som deltar i handläggningen av ärendet eller fattar beslutet efter den försäkrades ansökan om en förmån eller efter den försäkrades begäran om omprövning. Detta gör att processföringsverksamheten bör se det som sin uppgift att vara med och bevaka att hela myndigheten tillämpar regelverket lika, och påpeka när det inte görs. Det gör också att processförarnas erfarenheter behöver tas om hand så att myndigheten kan åtgärda de brister som processförarna uppmärksammar. Tidigare ISF-rapporter har visat omotiverade skillnader i hur ofta beslut ändras i Försäkringskassans olika omprövningsenheter, och också skillnader mellan de olika förvaltningsdomstolarna i hur ofta de ändrar Försäkringskassans beslut. Detta gör det ännu viktigare att Försäkringskassan i sin processföring eftersträvar och försöker bidra till en likformig tillämpning av social- 18

20 Sammanfattning försäkringsbestämmelserna över hela landet. Processförarna bör bland annat göra det när de bedömer vilka mål de ska överklaga och i vilka fall de ska medge den försäkrades talan. De skillnader mellan de processjuridiska enheterna som granskningen visar riskerar i stället att förstärka skillnaderna hos domstolarna. Ett tydligt exempel på detta är att skillnaderna mellan hur benägna enheterna är att medge den försäkrades talan är en avgörande faktor som påverkar i vilken utsträckning domstolen ändrar Försäkringskassans beslut och den försäkrade får den förmån hen har sökt. För den enhet där processförarna sällan medger den försäkrades talan blir det färre ändringar till den försäkrades fördel i domstolen. Försäkringskassan behöver utveckla arbetssätt och rutiner som i större utsträckning innebär att processförarna arbetar tillsammans samt regelbundet samråder med enhetschef och i den utsträckning som behövs med rättsliga experter och försäkringsmedicinska rådgivare I stort sett anser processförarna att arbetet med processföringen är bra organiserat och de uppskattar att det är ett självständigt arbete. Processförarna tycker i allmänhet att det är bra att det finns rutiner för samråd med en kollega inför vissa beslut. Men många tar ändå upp att de till alltför stor del arbetar var och en för sig och att det saknas rutiner och forum för att ha diskussioner, vilket leder till att de får mindre samsyn. ISF anser utifrån granskningsresultaten att Försäkringskassan behöver undersöka vidare hur mycket eget ansvar processförarna ska ha och hur självständigt de ska arbeta och fatta beslut. Det gäller att hitta rätt avvägning mellan processförarens självständiga ansvar och kontroll över sitt arbete å ena sidan och kvaliteten och enhetligheten i myndighetens processföring å andra sidan. Arbetssätt och rutiner behöver i högre grad än i dag bygga in samarbete mellan processförarna i de enskilda ärendena och avstämningar med chef, rättsliga experter och försäkringsmedicinska rådgivare. ISF bedömer att detta skulle kunna bidra till ökad kvalitet, ett ökat lärande och även ökad samsyn bland processförarna. 19

21 Sammanfattning Försäkringskassan behöver systematiskt följa upp och utveckla kvaliteten, både för de enskilda processförarna och sett över hela processföringsverksamheten Det verktyg för kvalitetsutveckling som de processjuridiska enheterna nu tar i bruk bör kunna vara en del i att åtgärda både större och mindre brister som den här granskningen har konstaterat. Uppföljning och återkoppling är en viktig del av styrningen. Därför är det viktigt att verksamheten aktivt använder det nya verktyget för att fånga upp vad som kan behöva förbättras, både på individuell nivå och gemensamt inom det processjuridiska verksamhetsområdet. Verktyget bör också kunna hjälpa Försäkringskassan att identifiera de olika synsätt som finns, och vara en grund för att systematiskt kunna arbeta för att processförarnas arbete ska bli mer enhetligt. En ökad återkoppling bör vara en del i en stärkt styrning, och vara en viktig del för att nå förändring. Försäkringskassan behöver etablera ett systematiskt sätt för återkoppling och lärande mellan de olika leden för grundbeslut, omprövning, processföring och dom En viktig del av styrningen av hela myndigheten är återkoppling och lärande, så att myndigheten kan identifiera behov av förbättringar som den sedan kan genomföra. Det gäller inte minst att erfarenheter från processföringen kommer till nytta i resten av myndigheten. I intervjuerna beskriver processförarna att de i praktiken bara sporadiskt återkopplar till tidigare led inom Försäkringskassan. Om inte de nya riktlinjerna för återkoppling till omprövningen som Försäkringskassan nyligen infört innebär en konkret skillnad i praktiken, är risken därför stor att lärandet uteblir utifrån vad processförararen ser och hur det går i domstolen. Återkopplingen behöver också nå de handläggare i grundorganisationen som i första steget arbetar med ärendena så att det så långt som möjligt blir rätt från början. 20

22 Inledning 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte En försäkrad person som inte är nöjd med Försäkringskassans beslut kan begära omprövning av beslutet. Om den försäkrade inte är nöjd med omprövningsbeslutet kan hen överklaga det till förvaltningsrätten. Försäkringskassan blir då i regel motpart till den försäkrade i domstolsprocessen. Den försäkrade eller Försäkringskassan kan sedan överklaga förvaltningsrättens dom till kammarrätten, och kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen. Försäkringskassans processföring det vill säga hur myndigheten för sin talan som part i domstolen har betydelse för rättsäkerheten för den försäkrade. Viktiga syften bakom att Försäkringskassan är part i domstolen är att myndigheten ska bidra till att informationsunderlaget i målen blir fylligare och därmed till att domarna blir riktiga och välmotiverade. Myndigheten ska genom sin processföring också bidra till att den försäkrade bättre förstår omständigheterna och vad som krävs för att få rätt. Dessutom ska Försäkringskassans möjlighet att överklaga domstolens avgöranden bidra till att kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen kan fatta klargörande och vägledande domar samt till att felaktiga avgöranden rättas till. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) granskar kontinuerligt olika delar av Försäkringskassans verksamhet, men ISF har inte granskat myndighetens processföring tidigare. I arbetet med ISF:s rapport Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna 1 visade ISF exempel på situationer där Försäkringskassans processföring fungerar mindre 1 ISF, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna. Rapport 2014:18. Härefter i not benämnd ISF 2014:18. 21

23 Inledning bra. En annan fråga som väcktes i den rapporten var om de fyra enheterna som arbetar med processföring arbetar på samma sätt och gör enhetliga bedömningar. Hur Försäkringskassan bedriver sin processföring påverkar i vilken mån felaktigheter rättas till och lika fall behandlas lika samt förutsättningarna för att få fram prejudikat och andra vägledande avgöranden. Mot denna bakgrund är det viktigt att granska hur väl Försäkringskassans processföring fungerar. Den här granskningen undersöker följande frågor: Hur väl fungerar Försäkringskassans processföring? Finns det skillnader mellan de olika processjuridiska enheternas processföring? Hur styrs Försäkringskassans processföringsverksamhet och hur ser förutsättningarna ut för processförarnas arbete? På vilket sätt och i vilken utsträckning tar Försäkringskassan vara på erfarenheter från processföringsverksamheten, såväl inom den verksamheten som inom andra delar av myndigheten? 1.2 Tidigare studier ISF har inte funnit några tidigare studier av Försäkringskassans processföring. Men två tidigare ISF-rapporter belyser steget före processföringen omprövningen inom myndigheten och förvaltningsdomstolarnas prövning av socialförsäkringsmål. Det finns kopplingar mellan dessa två rapporter och den här granskningen, och i de följande kapitlen finns ibland hänvisningar till dem. Nedan följer en kortfattad beskrivning av några delar i dem som är relevanta för den här granskningen. Om Försäkringskassans omprövning I ISF:s rapport När sjukpenning nekas 2 konstateras att de olika kontoren i Försäkringskassan som handlägger omprövning uppvisade 2 ISF, När sjukpenning nekas. Rapport 2013:1. Härefter i not benämnd ISF 2013:1. 22

24 Inledning anmärkningsvärt stora skillnader när det gäller hur ofta en omprövning ledde till ett ändrat beslut. Ändringsfrekvensen varierade alltså mellan Försäkringskassans omprövningsenheter. Intervjuer visade att det fanns olika uppfattningar inom myndigheten om vad en omprövning faktiskt innebär, vilket kan vara en del av förklaringen. ISF gjorde dessutom bedömningen att ändringsfrekvensen borde ligga högre än den gjorde. Om socialförsäkringsmål i domstolarna I rapporten Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna 3 (domstolsrapporten) knyter ISF an till skillnaderna mellan omprövningsenheterna. Den rapporten konstaterar att det fanns skillnader i ändringsfrekvens även mellan de tolv förvaltningsrätterna i landet, och alltså att möjligheten för den försäkrade att få rätt vid domstolsprövning varierade mellan olika delar av landet. Undersökningen visar dessutom att skillnaderna i ändringsfrekvens som var ett resultat av Försäkringskassans omprövning fanns kvar efter prövningen i domstol. ISF:s granskning av domar i rapporten visar att den klart vanligaste orsaken till att förvaltningsdomstolarna ändrade ett beslut var att domstolen gjorde en annan värdering av bevisningen än vad underinstansen hade gjort. Detta var orsaken i mer än hälften av fallen. Den näst vanligaste orsaken till att domstolarna ändrade var att ny utredning hade tillkommit under processen. I ungefär en fjärdedel av fallen var detta orsaken. Det hände också (i ungefär en tiondel av fallen) att Försäkringskassan medgav den försäkrades talan (gick med på det den försäkrade ville), ofta på grund av ny utredning, och att domstolen därefter dömde till den försäkrades fördel. Ungefär lika vanligt var det att brister i Försäkringskassans utredning eller processföring ledde till framgång för den försäkrade. En slutsats i rapporten är att Försäkringskassan har anledning att vara mer aktiv när myndigheten anser att den försäkrades överklagande ska avslås och att medge bifall till överklagandet i de fall då detta är befogat. 3 ISF 2014:18, s. 9 och

25 Inledning ISF pekar också i rapporten på att Försäkringskassan, när myndigheten bedömer vilka mål som ska överklagas, dels tar ansvar för rättsbildningen genom att överklaga mål där det finns behov av praxis, dels att myndigheten genom en väl fungerande processföring bidrar till en större enhetlighet i när de försäkrade får respektive inte får den förmån de sökt. ISF ansåg att det sistnämnda är viktigt med hänsyn till de stora skillnader i ändringsfrekvens mellan förvaltningsrätterna i olika delar av landet som rapporten uppmärksammar. 1.3 Rapportens avgränsningar Denna granskning omfattar socialförsäkringsärenden där Försäkringskassans beslut har överklagats till en allmän förvaltningsdomstol (förvaltningsdomstol) och där Försäkringskassan är part i målet. Det överklagade myndighetsbeslutet kan vara ett avslag på den försäkrades ansökan om en socialförsäkringsförmån eller ett återkrav av en felaktigt utbetalad förmån. Det är Försäkringskassans processföring i förvaltningsrätterna och kammarrätterna som granskas i denna rapport. Försäkringskassans processförare representerar då myndigheten inför domstolen. Processföringen i Högsta förvaltningsdomstolen ingår inte i granskningen. Det gör inte heller de fall som överklagas av det allmänna ombudet för socialförsäkringen 4, även om Försäkringskassans processförare i vissa fall kan bli involverade i dem. I aktgranskningen och registerstudien (se avsnitt 1.4) exkluderas vissa enstaka förmåner, för att de anses annorlunda till sin karaktär eller riskerar ge en missvisande helhetsbild eller av liknande skäl. Därför ingår inte ärenden som gäller statligt tandvårdsstöd och ersättning för kostnader för internationell vård. 1.4 Genomförandet av granskningen När det gäller granskningens genomförande har tanken varit att ta fram olika typer av underlag som ska komplettera varandra och ge 4 Det allmänna ombudet för socialförsäkringen har som främsta uppgift att överklaga beslut från Försäkringskassan för att få fram vägledande domstolsavgöranden. Mer information om ombudet finns i avsnitt

26 Inledning olika typ av information, för att säkerställa att rapporten ger en så bra bild som möjligt av Försäkringskassans processföring. ISF har därför hämtat information såväl genom att granska akter och studera register som genom att intervjua processförare och enhetschefer och studera dokument om processföringsverksamhetens organisation och styrning. Den beskrivning av Försäkringskassans processföring som rapporten presenterar utifrån granskningsresultaten är alltså den sammantagna bild som de olika underlagen ger. Ibland visar resultaten små skillnader men om de tillsammans pekar på ett mönster finns de med i redovisningen. Aktgranskning Akterna som ISF granskat är ärenden från alla de fyra processföringsenheterna, och ärendena är avslutade under åren I vissa fall har processerna pågått under flera år. Med utgångspunkt i om det gäller förvaltningsrätt eller kammarrätt, vilket år ärendet är avslutat och vilken enhet som haft ärendet har ISF slumpmässigt valt ut 700 ärenden. Bortfallet har varit större än förväntat. Skälet till det stora bortfallet är att det har saknats handlingar i akterna. I början av granskningen begärde granskarna kompletteringar från Försäkringskassan. I vissa fall fick granskarna kompletteringar, i andra fall kunde Försäkringskassan inte hitta de saknade handlingarna. Efter hand visade det sig ta alltför mycket tid att begära och invänta kompletteringar. Därför räknades akter där det saknades avgörande dokument in i bortfallet. Sammantaget har ISF granskat 520 processföringsakter. Av dessa är 323 ärenden där Försäkringskassan har svarat på den försäkrades överklagande i förvaltningsrätten, 71 ärenden där Försäkringskassan har svarat på den försäkrades överklagande i kammarrätten och 126 ärenden där Försäkringskassan har överklagat en förvaltningsrättsdom till kammarrätten. I aktgranskningen har resultatet för ärenden i förvaltningsrätt kunnat delas upp per enhet, eftersom det är betydligt fler sådana ärenden som har granskats än antalet ärenden i kammarrätten som har granskats. Rapporten beskriver resultaten för de olika enheterna för ärendena i kammarrätten men utan exakta siffror, eftersom enstaka akter i de fallen kan påverka andelarna i resultatet relativt mycket. För att ta 25

27 Inledning hänsyn till att bortfallet är olika stort på olika processföringsenheter har resultaten viktats för att det ska gå att jämföra enheterna. De skillnader som redovisas vid jämförelser är ibland små. Sannolikt är skillnaderna inte alltid statistiskt säkerställda men ISF har inte gjort någon närmare analys av det. Men även om skillnaderna i enskilda jämförelser är små har ISF valt att ha med dem i analyserna när skillnaderna återkommer i andra delar i granskningen och på så sätt bildar ett återkommande mönster. Exempelvis finns ett tydligt mönster i skillnaderna mellan de processjuridiska enheterna som återkommer även i registerstudien och som dessutom till stora delar bekräftas av intervjuerna. ISF visar många resultat från aktgranskningen i rapporten, eftersom de kan bidra till att Försäkringskassan uppmärksammar brister som finns. Myndigheten kan sedan gå vidare och undersöka hur det förhåller sig i dag och vad som eventuellt behöver åtgärdas. Granskningen visar att enheterna ibland flyttar ärenden mellan varandra. Men det har skett i begränsad omfattning för de ärenden som ingår i aktgranskningen. Därför påverkar det jämförelserna mellan enheterna bara marginellt. När det gäller ärenden i förvaltningsrätten och ärenden i kammarrätten där det är den försäkrade som har överklagat är det bara ärenden där Försäkringskassan har svarat på den försäkrades överklagande som har ingått i aktgranskningen. När det gäller ärenden i kammarrätten är det bara ärenden där rätten har meddelat prövningstillstånd (se vidare kapitel 3). Registerdata ISF har i granskningen analyserat data om processföringen från Försäkringskassans diarieföringssystem Diabas. Där finns uppgifter exempelvis om antal överklagaden, antal ärenden där Försäkringskassan svarat till domstolen och antal ärenden där myndigheten kompletterat med yttrande från försäkringsmedicinsk rådgivare. I Diabas registrerar processförarna vad som sker i varje ärende. Utifrån koderna som de använder för detta har ISF tagit fram statistik som redovisas i rapporten. Vissa sökningar har dessutom gjorts i fritexten på variabler som inte har koder i systemet. 26

28 Inledning ISF har använt registerdata för åren för analysen. För att få jämförbarhet har registerdata i huvuddelen av analysen delats in på motsvarande sätt som uppgifterna i aktgranskningen, det vill säga resultat för förvaltningsrätt och kammarrätt, vem som har överklagat och per processjuridisk enhet i Försäkringskassan. För att sätta granskningsresultaten i ett bredare sammanhang har ISF även använt viss statistik från Domstolsverket och från Försäkringskassans interna uppföljningar. Intervjuer ISF har för granskningen intervjuat processförare och enhetschefer vid de fyra processjuridiska enheterna om verksamheten. Intervjuerna har varit semistrukturerade, det vill säga ISF har ställt vissa frågor och utifrån dem har samtalet varit förhållandevis fritt. Fyra processförare och enhetschefen på varje enhet har intervjuats en och en, vilket sammantaget innebär att ISF intervjuat 20 personer. En av enhetscheferna var vid tidpunkten för intervjuerna även tillförordnad verksamhetsområdeschef för process- och socialförsäkringsjuridik, som är det verksamhetsområde som processföringen tillhör, och intervjuades därför också delvis i egenskap av överordnad chef för processföringsverksamheten i sin helhet. Det är samma personer från ISF som har gjort samtliga intervjuer, och de genomfördes under april och maj Dokumentstudier ISF har även studerat dokument om processföringsverksamhetens organisation och styrning som ett led i granskningen. Exempel på sådana dokument är Försäkringskassans beskrivning av yrkesrollen processförare 5 och den vägledning för processföringen 6 som myndigheten tagit fram. Dessa dokument beskrivs mer specifikt i rapporten i samband med att innehållet i dem tas upp. 5 Försäkringskassan, Yrkesroll: Processförare. Dnr Försäkringskassan, Omprövning och överklagande av Försäkringskassans beslut. Vägledning 2001:7, version

29 Inledning 1.5 Vissa begrepp När ett beslut av Försäkringskassan som gäller en socialförsäkringsförmån överklagas till en förvaltningsdomstol handläggs överklagandet hos domstolen inom ramen för ett mål. Hos Försäkringskassan sker processföringen inom ramen för ett ärende. Eftersom denna granskning fokuserar på Försäkringskassans processföring används i denna rapport oftast begreppet ärende även när det handlar om processen i domstol. 1.6 Rapportens disposition I kapitel 2 finns en beskrivning av utgångspunkterna för processföringen och hur den i grova drag går till. Där finns också ett resonemang kring vad som kan anses vara god processföring, vilket sedan är en utgångspunkt för analyserna i rapporten. Kapitel 3 ger en bild av processföringsverksamhetens omfattning och hur den utvecklats över tiden. Kapitel 4 redovisar granskningens resultat för själva processföringen och kapitel 5 visar vilka förutsättningarna i Försäkringskassan är för arbetet med processföringen. I kapitel 6 finns ISF:s slutsatser, diskussion och rekommendationer. Den läsare som vill ha en snabb överblick över resultat och analys kan förutom sammanfattningen i början av rapporten och sista kapitlet även läsa de sammanfattande analyser som finns sist i varje områdesavsnitt i kapitel 4 och 5. 28

30 Utgångspunkter för granskningen av Försäkringskassans processföring 2 Utgångspunkter för granskningen av Försäkringskassans processföring När en försäkrad överklagar Försäkringskassans beslut till domstol blir Försäkringskassan den försäkrades motpart i målet vid förvaltningsdomstolen. Det innebär också att Försäkringskassan kan överklaga domar från förvaltningsdomstolarna. Vid Försäkringskassan är det i allmänhet de processjuridiska enheterna, och de processförare som arbetar där, som ansvarar för att föra Försäkringskassans talan i domstol. Avsnitt 2.1 beskriver det rättsliga ramverket och organisationen kring Försäkringskassans processföring i domstol. En granskning av hur väl processföringen fungerar måste utgå från en bild av vad som är god processföring. Några nyckelord är då exempelvis tydlighet, objektivitet och integritet, aktivt utredningsarbete och ställningstagande samt att bidra till att processen inte tar onödigt lång tid. Avsnitt 2.2 redovisar närmare vilka principer som bör styra Försäkringskassans processföring och varför. Detta kapitel är en utgångspunkt för redovisningen och analysen av granskningens resultat. 2.1 Från myndighetens grundbeslut till dom i domstol Rättsligt ramverk Lagar, förordningar och domstolspraxis sätter upp de rättsliga ramarna för hur Försäkringskassan får bedriva processföringen. I socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om handläggningen 29

31 Utgångspunkter för granskningen av Försäkringskassans processföring hos Försäkringskassan av ett socialförsäkringsärende och om överklagande av Försäkringskassans beslut till domstol. Även i förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om handläggningen hos myndigheten. Bestämmelser om handläggningen i domstol finns framför allt i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Hos Försäkringskassan Ett ärende om en socialförsäkringsmån inleds i de flesta fall genom att den försäkrade 7 ansöker om en förmån hos Försäkringskassan. 8 Försäkringskassan ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som krävs i det specifika fallet. Den försäkrade är skyldig att lämna de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna bedöma om den försäkrade har rätt till förmånen eller inte. 9 När en försäkrad ansöker om till exempel sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning eller arbetsskadeersättning ska den försäkrade normalt också lämna in medicinska underlag som ett led i att visa att hen har rätt till ersättning. Försäkringskassan gör därefter en bedömning av det underlag som finns i ärendet och om det behöver kompletteras. Försäkringskassan ska leda utredningen i ärendet och se till att det material som behövs för bedömningen kommer in. 10 Behövs det kan handläggaren till exempel rådgöra med eller begära in ett yttrande från en av Försäkringskassans försäkringsmedicinska rådgivare. 11 Hur utredningsansvaret fördelar sig mellan Försäkringskassan och den försäkrade varierar beroende på bland annat ärendets karaktär och de förutsättningar den försäkrade har att bevaka sina intressen. 12 Försäkringskassan har som alla myndigheter en serviceskyldighet och ska hjälpa den försäkrade att ta till vara sina intressen, i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till omständigheterna. 13 Detta 7 Försäkrad är den som uppfyller vissa krav i fråga om bosättning, arbete eller vissa andra omständigheter samt gällande krav på försäkringstider för att kvalificera sig, se 4 kap. 2 och 3 socialförsäkringsbalken kap. 4 socialförsäkringsbalken kap. 13 socialförsäkringsbalken. 10 Prop. 2008/09:200, Socialförsäkringsbalk, s Av 110 kap. 14 socialförsäkringsbalken framgår vilka utredningsbefogenheter Försäkringskassan har. 12 Se bland annat rättsfallet RÅ 2010 ref förvaltningslagen (2017:900). 30

32 Utgångspunkter för granskningen av Försäkringskassans processföring innebär till exempel att Försäkringskassan är skyldig att ta reda på vad den försäkrade vill om det är oklart eller om det finns anledning att tro att det har uppstått något missförstånd. Försäkringskassan är även skyldig att lämna upplysningar och råd till den försäkrade. 14 Om Försäkringskassan i ett ärende om en socialförsäkringsförmån har fattat ett beslut som går emot den försäkrade, har hen möjlighet att begära omprövning av beslutet inom två månader från det att hen fick del av beslutet. 15 Försäkringskassan ska då göra en ny fullständig prövning av ärendet och är inte på något vis bunden vare sig till ställningstagandet eller motiveringen i grundbeslutet. Detta gäller oavsett om den försäkrade har åberopat något nytt eller inte. I samband med sin begäran om omprövning kan den försäkrade lämna in nya underlag, och Försäkringskassan ska vid behov komplettera utredningen i ärendet. I domstol Om även omprövningsbeslutet går emot den försäkrade, har hen möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Den försäkrade ska i så fall göra det senast två månader efter att hen fick del av beslutet. 16 Försäkringskassan blir då motpart i målet hos domstolen. 17 Även det allmänna ombudet för socialförsäkringen får överklaga ett beslut av Försäkringskassan. Då blir ombudet och inte Försäkringskassan part i målet. 18 Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är en särskild funktion hos Försäkringskassan. Ombudet, som har en självständig ställning och utses av regeringen, har som främsta uppgift att genom överklagande verka för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där det finns ett särskilt stort behov av så kallade prejudikat 19. Ombudet kan dessutom överklaga beslut som ombudet bedömer som helt felaktiga. Det allmänna ombudet får föra talan såväl till förmån som till nackdel för en försäkrad Se bland annat rättsfallet NJA 2013 s kap. 7 och 19 socialförsäkringsbalken kap. 10 och 20 socialförsäkringsbalken a förvaltningsprocesslagen kap. 12 och 13 socialförsäkringsbalken. 19 Prejudikat är vägledande avgöranden av de högsta domstolsinstanserna, som bör följas av lägre domstolsinstanser och myndigheter kap. 2 andra stycket och 113 kap. 12 socialförsäkringsbalken. 31