Utvärdering av tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll. att trimma motorn

Transkript

1 Utvärdering av tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll att trimma motorn rapport 6421 april 2011

2 Utvärdering av tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll - att trimma motorn NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2011 Elektronisk publikation Omslag: foto Stefan Wettainen/Johnér Bildbyrå AB

4 Förord Enligt miljöbalken har alla som bedriver verksamhet som kan påverka människor eller miljön ett ansvar för att kontrollera sin verksamhet och arbeta förebyggande så att inga skador eller olägenheter sker. Verksamhetsutövarens egenkontrollansvar är en viktig beståndsdel i hur miljöbalken ska uppfyllas. Tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll är en mycket viktig del av de operativa tillsynsmyndigheternas arbete. Myndigheten ska granska egenkontrollen och bedöma om den är tillräcklig. Det handlar också om att påverka verksamhetsutövaren att bygga upp och förbättra sin egenkontroll för att kunna ta sitt självständiga ansvar även när tillsynsmyndigheten inte finns på plats. Syftet är att utvärdera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Utvärderingen är genomförd inom ramen för Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsvägledning, som bland annat innebär en skyldighet att utvärdera den operativa tillsynen. Utvärderingens resultat ska användas som ett underlag till att utveckla Naturvårdsverkets tillsynsvägledning och för att kunna ge ett bättre stöd till tillsynsmyndigheterna. Utvärderingen är resultatet av ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets tillsynsenhet (Rt) till Enheten för strategier och utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Björn Persson, projektledare, Anna Lundmark Essen och Marie Wiktorsson. 3

5 Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY INLEDNING 15 Syfte och frågeställningar 16 Utgångspunkter för utvärderingen vår analytiska ram 16 Genomförande, metod och lite mer 17 Datainsamling 18 Avgränsningar 18 Definitioner 19 Tidigare utvärderingar 21 2 REDOVISNING AV RESULTAT Definitioner och begrepp Planering och uppföljning 24 Är egenkontrollen en utgångspunkt i planeringen? 25 Uppföljning, mål och indikatorer 27 Hur mycket av tillsynen berör egenkontrollen? 27 Synen på tillsyn över egenkontrollen som logik I vilken utsträckning utövas tillsyn över egenkontrollen? 29 Kommunernas tillsyn över egenkontrollen främst inriktad på A- och B- verksamheter 31 Länsstyrelserna bedriver mer tillsyn över egenkontrollen hos A än B- verksamheter 34 Har tillsynen någon positiv påverkan på egenkontrollen och i så fall hur? Tillsynens genomförande 38 Förberedelser inför tillsyn av egenkontrollen 38 Konkret stöd vid tillsynsbesök 39 Utgångspunkter i tillsynen 40 Det konkreta tillsynstillfället/besöket 41 Efter tillsynstillfället 41 Vad är svårast att få gehör för i tillsyn över egenkontroll 42 Metoder och förhållningssätt i tillsynen 42 4

6 Insatser/projekt i syfte att förbättra egenkontrollen Tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn 47 Länsstyrelsernas tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn 47 Länsstyrelsernas eget behov av tillsynsvägledning 48 Kommunernas syn på existerande tillsynsvägledning 49 Kommunernas behov av tillsynsvägledning 49 Vilket stöd använder kommunerna i sin egenkontrolltillsyn? 50 Politiken inget hinder för kommunernas tillsyn över egenkontrollen Egenkontrolltillsyn i ett större perspektiv 51 Framgångsfaktorer och hinder på den egna myndigheten 51 Framgångsfaktorer och hinder nationellt FRAMGÅNGSFAKTORER OCH HINDER ANALYS 55 Tillsynen och egenkontrollen hur ser det ut? 55 Planeringen fortsatt eftersatt extra illa för egenkontrolltillsyn? 59 Tillsynsmetoder och förhållningssätt 59 Tillsyn över egenkontrollen är i stort lik övrig tillsyn 61 men den stora skillnaden utgörs av tillvägagångssättet 61 Röster om tillsynsvägledning 62 Begreppen är oklara men inte alltid innebörden 62 Budskapet har i stort nått fram men arbetet har svårigheter 63 Bilden går inte ihop SLUTSATSER 66 KÄLLFÖRTECKNING 67 Tryckta källor 67 Lagar och förordningar 67 Rapporter och annat underlag 67 Övriga källor 68 BILAGOR 69 Bilaga 1 Fördjupad metodbeskrivning 69 Urval för intervjustudien 69 Genomförande och sammanställning av intervjuer 69 Urval för enkätstudierna 70 Genomförande av enkätstudierna 70 Bilaga 2 Frågor och resultat från enkäterna 72 5

7 Bilaga 3 Intervjuguider 77 Frågor till de kommunala tillsynsmyndigheterna (chefer/planeringsansvariga för miljöbalkstillsyn, i vissa fall tillsammans med miljöinspektörer). 77 Frågor till länsstyrelserna (chefer/planeringsansvariga för miljöbalkstillsyn, i vissa fall tillsammans med miljöinspektörer). 79 6

8 Sammanfattning Alla som bedriver verksamhet som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön ska enligt miljöbalken fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Miljöbalken ställer långtgående krav på verksamhetsutövaren i detta avseende. En väl utvecklad egenkontroll är ett effektivt sätt att ta ansvar för detta. De operativa tillsynsmyndigheterna ansvarar för att planera och genomföra sådana tillsynsinsatser som är nödvändiga för att säkerställa miljöbalkens syfte. Naturvårdsverket har en central roll för tillsynsvägledning när det gäller tillämpning av miljöbalken. Det övergripande målet är att utvärderingen ska kunna bidra till att utveckla Naturvårdsverkets tillsynsvägledning. Denna utvärderings syfte har varit att studera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Operativa tillsynsmyndigheter har i denna utvärdering avgränsats till kommunal tillsynsmyndighet och länsstyrelser. Underlaget består av tolv djupintervjuer med kommuner och länsstyrelser, samt enkäter till samma grupper. Utvärderingen har vägletts av tre kärnfrågor: 1. I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna systemtillsyn (tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll)? 2. Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? 3. Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns? DELVIS OMFATTANDE TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN Utvärderingen visar att den kommunala nämnden bedriver en omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (A och B-verksamheter). Även gentemot anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (C-verksamheter) är tillsynen över egenkontrollen en viktig del av tillsynen. När det gäller övriga miljöfarliga verksamheter (U-verksamheter) minskar dock egenkontrolltillsynens omfattning. Länsstyrelserna bedriver en mer omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot A-verksamheter än gentemot B-verksamheter, men den är omfattande i båda fallen. Gentemot vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen bedriver länsstyrelserna tillsyn över egenkontrollen i betydligt mindre omfattning jämfört med miljöfarlig verksamhet. TILLSYNSMYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV VERKSAMHETSUTÖVARNA Utvärderingen visar också att en stor andel av de kommunala tillsynsmyndigheterna bedömer att tillståndspliktiga verksamheter har en väl fungerande egenkontroll. Samtidigt är bedömningen att C- och U-verksamheternas egenkontroll är betydligt sämre i jämförelse. 7

9 Länsstyrelserna bedömer att en betydligt större andel av A-anläggningarna har en väl fungerande egenkontroll än vad som är fallet för B-anläggningar. För vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen bedömer länsstyrelserna att andelen verksamhetsutövare med en väl fungerande egenkontroll är betydligt lägre. EGENKONTROLLTILLSYNENS FUNKTIONELLA ROLL Utvärderingen noterar att det finns en stor spridning i hur begreppet tillsyn över egenkontrollen tolkas. På ena sidan av skalan finns den instrumentella synen på egenkontrollens roll, där den ses som en punkt bland andra att bocka av i tillsynen. På den andra sidan finns den funktionella synen, där tillsynsmyndigheten arbetar för att egenkontrollen ska vara en motor för verksamhetsutövarens miljöarbete. De arbetar ofta med ett pedagogiskt angreppssätt som ska tydliggöra verksamhetsutövarens egna ansvar, för att trimma motorn. Utvärderingen visar att de flesta tillsynsmyndigheter befinner sig på flera ställen på denna skala samtidigt, i olika sammanhang och gentemot olika verksamhetsutövare. Budskapet om egenkontrollens betydelse som motor för miljöarbetet har i stort nått fram till tillsynsmyndigheterna, men förmågan att anamma den funktionella rollen varierar. PÅVERKAR TILLSYNEN EGENKONTROLLEN? Utvärderingen indikerar att tillsynen över egenkontrollen påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Huvudparten av respondenterna i vår intervjuundersökning är av den uppfattningen. Denna uppfattning stöds också av enkätundersökningarna som i huvudsak visar att de verksamhetstyper där tillsynsmyndigheterna lagt stora resurser på tillsyn över egenkontroll i större utsträckning bedöms ha en väl fungerande egenkontroll och vice versa. Frågan om vad som påverkar en verksamhets egenkontroll är emellertid komplex och för att ge ett tillförlitligt svar behövs även verksamhetsutövarnas perspektiv. GOD PLANERING GER ÖKAD TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN Tillsyn över egenkontrollen omnämns i behovsutredning och/eller tillsynsplan hos de flesta tillsynsmyndigheter. En majoritet av tillsynsmyndigheterna säger att planeringen påverkas av hur verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar i någon mån. Vilken roll egenkontrollen spelar i tillsynsmyndigheternas tillsynsplanering är emellertid varierande. Intervjuerna pekar på att vissa tillsynsmyndigheter endast planerar en del av sin tillsyn och att händelsestyrda ärenden har stor påverkan på den tillsyn som faktiskt bedrivs. Utvärderingen visar att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egenkontrollen. 8

10 BEGREPPEN BEHÖVER REDAS UT Utvärderingen visar att det förekommer en flora av begrepp inom tillsynen över egenkontrollen som är i behov av att definieras. Det finns olika begrepp som är synonyma och betecknar samma sak och begrepp vars innebörd tolkas helt olika beroende på vem som tillfrågas. I utvärderingen har detta ställt till problem framför allt i försöken att tolka tillsynsmyndigheternas syn på egenkontrolltillsynens roll på skalan från instrumentell till funktionell (se ovan). En viss begreppsförvirring har även framträtt i diskussioner kring tillsynsmetodik. Naturvårdsverkets definition på vad som är att betrakta som tillsynsmetodiker är inte vedertagen hos alla tillsynsmyndigheter vilket utgör ett potentiellt kommunikationsproblem. Utvärderingen visar att det finns ett behov av diskussion om och fördjupning i tillsynsmetodik. VÄGLEDNING FÖR MINDRE VERKSAMHETER I utvärderingens intervju- och enkätundersökningar lyfts behovet av en differentierad tillsynsvägledning utifrån bransch och verksamhetstyp. Framför allt gäller detta tillsynsvägledning för mindre verksamheter. Flera tillsynsmyndigheter upplever att Naturvårdsverkets handböcker är för abstrakta för att användas gentemot de mindre verksamhetsutövarna och det faktablad för C-verksamheter som tagits fram har fått begränsat genomslag. UTVÄRDERINGENS ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER Det ser ut som att de operativa tillsynsmyndigheterna genom sin tillsyn påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Det finns dock en viss risk att utbytesförhållandet mellan ökad egenkontroll och minskad tillsyn inte stämmer. Studier från verksamhetsutövarens perspektiv behövs för att bekräfta sambandet. Egenkontrolltillsynen förutsätter god planering. I utvärderingen är det tydligt att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egenkontrollen. Ett visst fokus behöver läggas på begreppsförklaringar. Begreppet systemtillsyn behöver tydliggöras om det ska användas i kommunikationen med tillsynsmyndigheterna. Vill man möjliggöra en övergripande diskussion om tillsynsmetodik bör även detta begrepp tydliggöras. Det vi kallar för egenkontrolltillsynens funktionella roll, det vill säga att förmå egenkontrollen att fungera som motor i verksamhetsutövarens miljöarbete, har inte fått genomslag hos alla tillsynsmyndigheter. 9

11 Visst behov av ökat stöd och vägledning finns hos de operativa tillsynsmyndigheterna, främst riktat mot mindre verksamheter. 10

12 Summary All engaged in activities that can have undesirable consequences for people s health or impact the environment should, according to the environmental code, continuously plan and monitor their activities in order to counteract or prevent such consequences. The environmental code establishes far-reaching requirements for operators engaged in such activities. Well-developed operator self-monitoring is an effective way of assuming this responsibility. The inspection and enforcement authorities are responsible for planning and implementing the inspection and enforcement necessary for ensuring that the aims of the environmental code are upheld. The Swedish Environmental Protection Agency plays a key role in inspection and enforcement guidance with respect to application of the environmental code. The overall goal is that the evaluation should contribute to development of the agency s guidance. The aim of this evaluation has been to study how the inspection and enforcement authorities perform inspection of the operators self-monitoring. The inspection and enforcement authorities in this evaluation have been limited to municipal authorities and county administrative boards. The underlying data consists of twelve indepth interviews with municipalities and county administrative boards as well as questionnaires for the same groups. The evaluation has been guided by three core questions: 1. To what extent do the inspection and enforcement authorities perform inspection and enforcement of operator self-monitoring? 2. Why do the inspection and enforcement authorities operate as they do? 3. What success factors or obstacles exist? PARTIALLY COMPREHENSIVE INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF-MONITORING The evaluation shows that with respect to environmentally hazardous activities subject to mandatory authorisation (A and B activities), the municipal boards carry out comprehensive inspection and enforcement of operator self-monitoring. With respect to environmentally hazardous activities subject to mandatory notification (C activities), inspection and enforcement of operator self-monitoring is still an important part of the inspection. When it comes to other environmentally hazardous activities (U activities), the extent of inspection and enforcement of operator self-monitoring decreases, however. The county administrative boards carry out a more comprehensive inspection and enforcement of operator self-monitoring regarding A activities compared to B activities, but it is extensive in both cases. Regarding water undertakings and those activities covered by the species protection ordinance, the county administrative 11

13 boards perform considerably less inspection and enforcement of operator selfmonitoring than in the case of environmentally hazardous activities. THE INSPECTION AND ENFORCEMENT AUTHORITIES ASSESSMENT OF OPERATORS The evaluation also shows that a large share of municipal inspection and enforcement authorities judge that activities subject to mandatory authorisation have wellfunctioning operator self-monitoring. At the same time, the assessment of C and U activities is significantly worse in comparison. The county administrative boards judge that a significantly larger portion of A activities has well-functioning operator self-monitoring than is the case for B activities. For water undertakings and activities covered by the species protection ordinance, the county administrative boards judge that the portion of operators with well-functioning operator self-monitoring is significantly lower. THE ROLE PLAYED BY INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF- MONITORING The evaluation notes that the way in which the concept of inspection and enforcement is interpreted covers a broad spectrum. At one end of the spectrum there is the instrumental view of operator self-monitoring s role, where it is seen as one item among others to tick off in inspection. At the other extreme there is the functional view, where the inspection and enforcement authority seeks to make operator self-monitoring a driving force for the operators environmental efforts. The authorities often adopt an educational approach to clarify the operator s own responsibility. The evaluation shows that most inspection and enforcement authorities find themselves at several places along the spectrum simultaneously, in different contexts and with respect to different operators. The message about operator selfmonitoring s significance as a driving force for environmental efforts has largely been received by the inspection and enforcement authorities, but the capacity to adopt the functional role varies. DOES INSPECTION AND ENFORCEMENT AFFECT OPERATOR SELF- MONITORING? The evaluation indicates that inspection and enforcement of operator selfmonitoring has a positive effect on operator self-monitoring. The majority of respondents interviewed are of this opinion. This opinion also is supported by the questionnaire results, which generally show that the types of activities to which the inspection and enforcement authorities have devoted large resources for inspection and enforcement of operator self-monitoring to a large extent are considered to have properly functioning operator self-monitoring and vice versa. The question of what influences the operator self-monitoring of an activity is complex, however, and in order to provide a reliable answer, the operators perspective also is needed. 12

14 GOOD PLANNING YIELDS INCREASED INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF-MONITORING Inspection and enforcement of operator self-monitoring is mentioned in the investigation of needs for inspection and enforcement plan among most inspection and enforcement authorities. A majority of the inspection and enforcement authorities say that planning is affected to some extent by how the operators self-monitoring functions. What role operator self-monitoring plays in the authorities planning for inspection and enforcement varies, however. The interviews indicate that some authorities plan only a part of their inspection and enforcement and that eventdriven situations have a great influence on the inspection and enforcement that actually is performed. The evaluation shows that authorities that plan well and allow scope for selfinitiated inspection and enforcement perform inspection and enforcement of operator self-monitoring to a larger extent. TERMS NEED TO BE CLARIFIED The evaluation shows that there are many terms relating to inspection and enforcement of operator self-monitoring that require definition. There are various terms that are synonyms and represent the same thing and terms whose meanings are interpreted entirely differently, depending on who is consulted. In the evaluation this has presented problems, especially in attempting to interpret the views of inspection and enforcement authorities on operator self-monitoring s role in the spectrum from instrumental to functional (see above). Some confusion over terminology also has arisen in discussions about inspection and enforcement methodology. The Swedish Environmental Protection Agency s definition of what is to be regarded as inspection and enforcement methodology is not accepted among all inspection and enforcement authorities, which constitutes a potential communications problem. The evaluation shows that there is a need for discussion and enhancement of inspection and enforcement methodology. GUIDANCE FOR SMALLER ACTIVITIES The evaluation s interviews and questionnaires point to the need for a differentiation in inspection and enforcement guidance on the basis of industry and operation types. This guidance is especially relevant for smaller activities. Several inspection and enforcement authorities consider the Swedish Environmental Protection Agency s handbooks too abstract for use in the case of smaller operators, and the fact sheet for C activities that has been presented has had limited impact. OVERALL CONCLUSIONS OF THE EVALUATION It appears that the inspection and enforcement authorities have a positive effect on operator self-monitoring through their inspection and enforcement. How- 13

15 ever, there is some risk that the trade-off between increased operator selfmonitoring and reduced inspection and enforcement does not correlate. Studies from the perspective of the operators are needed to confirm the relationship. Inspection and enforcement of operator self-monitoring presupposes good planning. In the evaluation it is clear that inspection and enforcement authorities that plan well and allow scope for self-initiated inspection and enforcement perform inspection and enforcement of operator self-monitoring to a larger extent. There is a need for some focus on explanation of terminology. The term system inspection and enforcement needs to be clarified if it is going to be used in communications with inspection and enforcement authorities. If we want to facilitate an overall discussion of inspection and enforcement methodology, this term also should be clarified. What we call inspection and enforcement of operator self-monitoring s functional role that is, to enable operator self-monitoring to function as a driving force for the operators environmental efforts has not made an impression on all inspection and enforcement authorities. Some need for increased support and guidance exists among the inspection and enforcement authorities, especially aimed at smaller activities. 14

16 1. Inledning En hållbar utveckling kan endast uppnås om alla tar ett eget ansvar för sin påverkan på hälsa och miljö och försöker att minska den. Verksamhetsutövarna, de som bedriver verksamhet som kan påverka miljön, har ett tydligt utpekat ansvar enligt miljöbalken. Detta egenkontrollansvar definieras i miljöbalkens 26 kap. 19. Detta, tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna, är grunden för egenkontrollen. 1 Där konstateras att: Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. 2 Miljöbalkens krav på egenkontroll syftar till att verksamhetsutövaren ska arbeta med ett processinriktat, ständigt pågående arbete. Ett systematiskt egenkontrollarbete medför att verksamhetsutövaren får en ökad medvetenhet om hur den egna verksamheten påverkar miljön och därmed större möjligheter att arbeta förebyggande. Omfattningen och detaljeringsgraden på egenkontrollen ska stå i proportion till verksamheten (dess typ, storlek och omfattning) och den påverkan på miljön och människor som kan uppstå. 3 Tillsynsmyndighetens uppgift är att kontrollera att lagen efterlevs och att vidta åtgärder om så inte är fallet. 4 När det gäller egenkontrollen, ska de arbeta för att den utformas så att verksamhetsutövaren själv kan förvissa sig om att alla krav efterlevs även när de inte är på plats. De ska också arbeta för att egenkontrollen ska fungera som ett styrinstrument i verksamheten, en motor för miljöarbetet. Ett sätt att göra detta, att trimma motorn, är att bedriva s.k. systemtillsyn. Systemtillsyn innebär att verksamhetsutövarens hela system för egenkontroll samt dennes förutsättningar att ta ansvar för miljöfrågorna granskas. Antalet tillsynsobjekt som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde är stort och myndigheternas resurser är begränsade. Genom att i sitt tillsynsarbete på olika sätt stärka egenkontrollen kan tillsynsmyndigheterna säkerställa att verksamhetsutövaren tar sitt ansvar även när myndigheten inte finns på plats. Därför bör tillsyn över egenkontrollen vara fokus i tillsynsarbetet. I arbetet med egenkontrollen ingår 1 Miljöbalk (1998:808). 2 Miljöbalken kap Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll (NFS 2001:2), s 4. 4 Miljöbalken kap

17 att få verksamhetsutövaren att förstå reglerna, att acceptera dem och att börja bygga upp eller förbättra sin egenkontroll. 5 Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller miljöbalkens tillämpning. 6 I detta ansvar ingår att följa upp och utvärdera den operativa tillsynen. Signaler om att tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll är ojämnt utvecklad vid de operativa tillsynsmyndigheterna, i kombination med att miljöbalkens regler om egenkontroll är mer än tio år gamla, gör att Naturvårdsverket väljer att utvärdera hur arbetet med tillsyn över egenkontrollen fungerar. Syfte och frågeställningar Syftet med denna utvärdering är att studera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Underlaget från utvärderingen ska användas i Naturvårdsverkets tillsynsvägledning så att de operativa tillsynsmyndigheterna får ett bättre stöd i arbetet med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Resultatet kommer också att användas som input till forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn 7 och för rapportering till regeringen. Utvärderingen ska besvara följande tre kärnfrågor: I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll? Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns? Utgångspunkter för utvärderingen vår analytiska ram Miljöbalken ger förutsättningarna för vad en verksamhetsutövares miljöarbete ska innehålla och åstadkomma. Syftet med egenkontroll är att öka verksamhetsutövarens möjligheter att kunna utföra ett bra miljöarbete vid verksamheten. Att ta del av, granska och bedöma verksamhetsutövarens egenkontroll är en viktig tillsynsuppgift. Både egenkontrollen och tillsynen spelar viktiga roller i hur en verksamhetsutövares miljöarbete kan utvecklas, men även andra, omgivande faktorer kan påverka. Över tid bör egenkontrollen förbättras vilket i sin tur förbättrar miljöarbetet. På sikt kan förhoppningsvis även miljöpåverkan minska. Figur 1 nedan illustrerar detta. 5 Naturvårdsverket Operativ tillsyn Handbok, 2001:4 s 37 ff. 6 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, Effektiv miljötillsyn är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram, finansierat av Naturvårdsverket. Forskarna är anslutna till Stockholms universitet som är forskningsansvariga och finansieringsmottagare, samt Kungliga Tekniska högskolan (KTH), Karolinska Institutet (KI) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), se programmets webbplats 16

18 En av utgångspunkterna i utvärderingen är att det finns ett utbytesförhållande mellan den operativa tillsynen och verksamhetsutövarens egenkontroll, där liten eller outvecklad egenkontroll kräver en större insats från tillsynsmyndigheten. 8 Ju mer egenkontrollen förbättras och ökar i betydelse för verksamhetsutövarens miljöarbete, desto mindre tillsynsinsats krävs. Det finns dock en bortre gräns för hur liten insatsen från tillsynsmyndigheten kan bli den operativa tillsynen och granskningen av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar kommer alltid att vara en viktig uppgift för myndigheten. Figuren visar också att en god egenkontroll kan frigöra resurser hos tillsynsmyndigheten. När tillsynsmyndigheten kan minska sina resurser på ett objekt därför att egenkontrollen håller en hög nivå, kan resurserna istället riktas mot andra tillsynsområden eller objekt. Figur 1. Teoretisk utgångspunkt/programteori kring relationen mellan miljöarbetet, tillsynsinsatsen och egenkontrollen hos en verksamhetsutövare. Genomförande, metod och lite mer Nedan beskrivs hur utvärderingen genomförts och vilka avgränsningar som gjorts. Tillsynsområdet är komplext och en rad specifika begrepp används. Därför finns ett avsitt med som redogör för och diskuterar definitionen av några av dessa begrepp. Avsnittet avslutas med en genomgång av Naturvårdsverkets tidigare utvärderingar inom området. 8 Naturvårdsverket Operativ tillsyn Handbok, 2001:4 s 31f. 17

19 Datainsamling Utvärderingen baseras på information från sammanlagt tolv intervjuer med tillsynsmyndigheter och två enkätundersökningar. Nio av de tolv intervjuerna genomfördes med kommunala tillsynsmyndigheter och tre med länsstyrelser. Av de två enkäterna skickades den ena till 75 av landets 290 kommuner. Den andra skickades till Sveriges samtliga 21 länsstyrelser. Stommen är densamma i båda enkäterna men till viss del har frågorna differentierats utifrån de mottagande myndigheternas olika roller. Svarsfrekvensen på enkäterna var 83 (kommunerna) respektive 86 (länsstyrelserna) procent. Datainsamlingen designades utifrån utvärderingens syfte och kärnfrågornas karaktär. Den första kärnfrågan I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna systemtillsyn? avser att ge en bild av nuläget. För att möjliggöra ett tillförlitligt svar på den frågan genomfördes enkätundersökningarna. Informationen kompletterades med djupintervjuerna, vilka främst syftat till att ge förståelse för och svar på kärnfråga två Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? och tre Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns? Intervjuundersökningen genomfördes först och de kunskaper och erfarenheter som inhämtades fungerade som underlag för formulerandet av frågor till enkäterna. Inledningsvis genomfördes en mindre förstudie i form av ett samtal med miljöchef och två tillsynsinspektörer vid Östersunds kommun. I urvalet av intervjuobjekt och respondenter till enkäterna har geografisk spridning och variation i kommuntyp eftersträvats. Fler detaljer i detta samt en fördjupad beskrivning av metod och genomförande finns i bilaga 1. Urvalet till kommunenkäten är inte genomfört på ett sådant sätt att resultaten kan generaliseras och sägas gälla för samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. När det gäller länsstyrelseenkäten är dock detta möjligt, eftersom att den är en totalundersökning. Intervjuerna ger ett kvalitativt underlag till utvärderingen som främst ska ses som en kunskapskälla till hur tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över egenkontrollen. Slutsatserna från dessa kan inte generaliseras. Avgränsningar Tillsyn enligt miljöbalken bedrivs av olika myndigheter i olika fall. Det vanligaste är att en kommunal nämnd är operativ tillsynsmyndighet (hädanefter kallad kommunal tillsynsmyndighet eller kommun). Länsstyrelsen har tillsynsansvaret i många fall och ibland kan en annan statlig myndighet vara ansvarig. Generalläkaren utövar operativ tillsyn över Försvarets verksamheter. 9 Detta regleras i tillsynsförordningen. 9 Naturvårdsverkets webbplats 18

20 I utvärderingen avgränsas operativa tillsynsmyndigheter till kommuner och länsstyrelser. Tyngdpunkten ligger på miljöfarlig verksamhet men även vattenverksamheter och verksamheter som lyder under artskyddsförordningen berörs. Dessa två ingår i Naturvårdsverkets tillsynsvägledningsansvar enligt miljöbalken och dessa områden har ett tydligt egenkontrollansvar utpekat. Utvärderingen granskar inte specifikt verksamhetsutövarnas arbete med egenkontroll eller Naturvårdsverket som tillsynsvägledare. Eftersom de operativa tillsynsmyndigheterna verkar i anslutning till dessa aktörer spelar de ändå en betydande roll i utvärderingen. Definitioner MILJÖFARLIG VERKSAMHET I miljöbalken 9 kap. 1 definieras vad som är miljöfarlig verksamhet. Förenklat kan man säga att definitionen avser verksamhet som ger utsläpp till mark, luft eller vatten av olika flytande, fasta eller gasformiga ämnen eller en verksamhet som genom användandet av mark, byggnader eller anläggningar kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. För vissa miljöfarliga verksamheter krävs att verksamhetsutövaren söker tillstånd innan verksamheten får starta. De anläggningar som är tillståndspliktiga kallas för A- eller B-verksamheter. A-verksamheter, som är de största verksamheterna, söker tillstånd hos miljödomstolen, B- verksamheter söker tillstånd hos länsstyrelsen. För andra miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter, räcker det om verksamhetsutövaren gör en anmälan till den kommunala nämnden. Vissa verksamheter är så små att det inte krävs vare sig tillstånd eller anmälan för att få driva dem men de omfattas fortfarande av bestämmelserna i miljöbalken. Dessa verksamheter kallas ofta U-verksamheter, vilket också är den benämning som används i denna utvärdering. Vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga avgörs av bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 10 Tillsyn över A- och B-anläggningarna utövas i utgångsläget av länsstyrelsen men länsstyrelsen kan efter begäran överlåta tillsynen till kommunen. För C- och U-verksamheter ligger tillsynsansvaret alltid hos kommunerna. VATTENVERKSAMHET Vattenverksamheter kan enligt miljöbalken vara tillstånds- eller anmälningspliktiga på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Definitioner och förutsättningar anges i miljöbalkens elfte kapitel. För vattenverksamheter gäller att länsstyrelsen normalt är den operativa tillsynsmyndigheten Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 11 Miljöbalken kap

21 ARTSKYDDSVERKSAMHET Artskyddsförordningens bestämmelser bygger på miljöbalkens bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade växt- och djurarter. Förordningen reglerar bland annat import, export, transport, förvaring, handel, preparering och förevisning av djur och växter av arter som lever vilt. Tillståndsfrågor för handel, preparering och förevisning prövas av länsstyrelsen. Även den operativa tillsynen av verksamheter utövas av länsstyrelsen. 12 TILLSYNSMETODER Resurserna för tillsyn är begränsade, och det är viktigt att de operativa tillsynsmyndigheterna väljer tillsynsmetod efter tillfälle, syfte och verksamhetsutövare. På Naturvårdsverkets hemsida definieras tre tillsynsmetoder, systemtillsyn, detaljtillsyn och information. I detaljtillsynen är själva verksamheten i fokus, dess miljöpåverkan och hur miljöbalkens krav uppfylls. 13 SYSTEMTILLSYN OCH TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN Systemtillsyn syftar till att granska verksamhetsutövarens hela system för egenkontroll samt dennes förutsättningar att ta ansvar för miljöfrågorna: Vid en systemtillsyn granskar myndigheten verksamhetens organisation, kunskap, rutiner, teknik och ordning. Samspelet mellan exempelvis teknik, organisation och kunskap är också viktigt att uppmärksamma. Syftet är att få till stånd ett bra miljöarbete med en fungerande egenkontroll genom att på bästa sätt främja verksamhetsutövarens egen förmåga till ansvarstagande. 14 Syftet med systemtillsyn är att arbeta långsiktigt och kan vara ett bra instrument i tillsynsarbetet för de verksamheter som har en bristfällig egenkontroll. Metodiken beskrivs som initialt resurskrävande (helst två inspektörer vid inspektion) och att den kräver god planering. På sikt tänker man sig dock att resursbehovet ska minska om en bra egenkontroll, och därmed ett bättre miljöarbete, kommer till stånd kan tillsynsmyndighetens resursåtgång i det enskilda fallet på sikt minska och resurserna styras i en annan riktning. 15 Arbetet kan liknas vid de metoder som används i frivilliga miljöledningssystem, där också ständig förbättring av verksamhetens miljöarbete är en viktig fråga För verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen såväl som för vattenverksamheter gäller att tillsynen kan överlåtas till den kommunala nämnden. 13 Naturvårdsverkets webbplats 14 Naturvårdsverket Operativ tillsyn Handbok, 2001:4 s. 47 ff. 15 Ibid. 16 Egenkontroll för C-verksamheter, Naturvårdsverket

22 Tillsyn över egenkontrollen är en uppgift i tillsynen medan systemtillsyn mer beskrivs som ett sätt att gå tillväga i denna tillsyn, en metod således. Granskar man dess betydelse är det tydligt att det i praktiken är samma sak. I utvärderingen kommer vi fortsatt att använda tillsyn över egenkontrollen som begrepp. ÖVRIGA DEFINITIONER I den löpande texten kan ordet kommunförekomma i fall där kommunal tillsynsmyndighet avses, eller enbart myndighet när tillsynsmyndighet avses. Detta har i förekommande fall gjorts för att öka läsbarheten. Tidigare utvärderingar Den operativa tillsynen sedan miljöbalkens tillkomst har utvärderats ur många perspektiv, av olika aktörer och med olika omfattning. I ett antal av de utvärderingar som genomförts av Naturvårdsverket finns iakttagelser och slutsatser som har funnits med som riktmärken i arbetet med denna utvärdering. Dessa är viktiga för läsaren att ha med sig. 17 År 2002, knappt två år efter miljöbalkens genomförande, utvärderade Naturvårdsverket den operativa tillsynens förutsättningar. 18 I denna konstaterades att tillsynsmyndigheterna slets mellan ambitioner om målstyrt arbete och detaljstyrande förordningar och föreskrifter. Majoriteten av tillsynen var utifrån- eller händelsestyrd och ytterst få tillsynsmyndigheter hade utrymme för egeninitierad tillsyn. Det stora flertalet tillsynsmyndigheter redovisade ett stort resursunderskott för tillsynsarbete, särskilt länsstyrelserna. Naturvårdsverkets slutsatser i utvärderingen var bland annat att mer fokus behövde läggas på prioritering, behovsanalyser och planering. 19 Just planeringen av tillsynen var i fokus för en utvärdering I denna visade det sig att systematiskt planerings- och uppföljningsarbete inom tillsynsverksamheten knappt förekom, att tillsynsplaneringen hade låg status och många tillsynsmyndigheters tillsynsplan i stort sett endast bestod av objektslistor. Genomförandet av tillsynen var inte alltid kopplat till den planering som gjorts. Resurserna beskrevs som fortsatt knappa Samtliga dessa utvärderingar har både kommunala tillsynsmyndigheter och länsstyrelser som studieobjekt, ett samhällsvetenskapligt fokus och är i övrigt ganska lika i omfattning. 18 Naturvårdsverket 2002: Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken, Uppföljning och utvärdering, Rapport 5209, Ibid s Naturvårdsverket 2009: Tillsynsplaner aktiva eller fiktiva styrdokument, En utvärdering av tillsynsplanernas styrande roll, Rapport 5959, Ibid s

23 Mellan dessa två utvärderingar gjordes två forskarstudier på uppdrag av Naturvårdsverket som i första hand berörde miljöinspektörens roll. 22 Här visades på inspektörens stora handlingsutrymme i sin roll som närbyråkrat. Två typer av förhållningssätt framträdde den mjuka stilen där i första hand information och rådgivning betonas och där informella metoder används vid uppföljning av avvikelser. Den hårda stilen kännetecknades främst av mer kontroll och användande av förelägganden etc. De flesta inspektörer i utvärderingen arbetade dock med en blandning av de olika stilarna. Utvärderingen visade också att myndighetsrollen upplevdes som mångbottnad, lagstiftningen som detaljerad men samtidigt vag och tillämpningen av miljöbalken som relativt rättsosäker. Den goda relationen till verksamhetsutövaren beskrevs som en viktig framgångsfaktor. 23 Betydelsen av Naturvårdsverkets tillsynsvägledande roll har också pekats ut i ett antal utvärderingar. Förväntningarna på Naturvårdsverkets tillsynsvägledning har varit höga och det har funnits en diskrepans mellan existerande tillsynsvägledning och omgivningens krav Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken (CEFOS) Rapport 5369, 2004 och Naturvårdsverkets rapport Miljötillsyn i praktiken Rapport 5583, Ibid s 5 och 7 i respektive rapport. 24 Se Naturvårdsverkets rapporter Hantering och tillsyn av farligt avfall, 2007 och Naturvårdsverkets branschexperter,

24 2 Redovisning av resultat I detta avsnitt redovisas resultaten från utvärderingens två underlag, enkätundersökningarna och intervjuerna med tolv tillsynsmyndigheter. Inledningsvis presenteras tillsynsmyndigheternas syn på begreppen systemtillsyn och tillsyn över egenkontrollen. Därefter presenteras hur tillsynen över egenkontrollen ser ut idag enligt tillsynsmyndigheterna, samt hur den planeras, genomförs och följs upp. Avslutningsvis beskrivs dagens tillsynsvägledning och framgångsfaktorer och hinder på ett övergripande plan. 2.1 Definitioner och begrepp Vad tillsynsmyndigheterna lägger i begreppen systemtillsyn och tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll är en viktig utgångspunkt i utvärderingen. Därför fördes inledningsvis en definitionsmässig diskussion med de intervjuade tillsynsmyndigheterna om dessa begrepp. Syftet var att skapa en gemensam plattform inför senare frågor om tillsynens planering och genomförande. Definitionsdiskussionen visar att tolkningen av de båda begreppen, tillsammans eller vart och ett, står klart för de flesta. Intervjuerna visar dock att tolkningen av de två begreppen i lika många fall är densamma som vitt skilda. En tillsynsmyndighet beskriver de båda företeelserna så här: Jag tycker att det går in i varandra väldigt mycket. För systemtillsynen, om man bara tittar på miljöbalken så handlar det om egenkontroll. Det är grunden för att man ska kunna uppfylla miljöbalken. Och så har vi ett verktyg som vi kallar för systemtillsyn som i princip är att granska egenkontrollsystemet. I några fall tenderar dock de intervjuades beskrivning av systemtillsyn omfatta något mer än bara egenkontrollförordningen och kraven i miljöbalken, och uttryck som hela paketet, helhetsgrepp och organisation framträder. För att illustrera detta finns följande tabell: 23

25 Tabell 1: Några av de intervjuade tillsynsmyndigheternas definition av begreppen Kommun 1 Kommun 2 Kommun 5 Kommun 6 Kommun 8 Kommun 9 Lst 1 Lst 3 Hur definierar ni systemtillsyn? tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Jag ser det som företagens kontroll över hela paketet från början till slut. följa upp och se att den beskrivningen av egenkontrollen som företaget har gjort kan man se att den fungerar i verkligheten? att ta ett helhetsgrepp av hur verksamheten följer miljöbalken. att man kollar på pappershanteringen, att de verkligen har rutiner och kan visa att de följer dem --- en syn på hur de är organiserade. att man riktar in sig på något specifikt, en bransch eller med ett speciellt syfte, lägger ribban och tar samma systematik inom ett område eller en bransch. tillsyn över själva egenkontrollen som man bedriver ut i sina verksamheter. att man går in och tittar på specifika punkter i en verksamhets egenkontroll som man har identifierat som viktiga.--- Istället för att titta på hela systemet så tittar man på kritiska punkter, stickprov i verksamhetens verksamhetssystem kan man säga. vilket system man har för att ha kontroll på sin verksamhet. Systemtillsyn är att ha tillsyn över det systemet, eller egenkontrollen, det system som företaget byggt upp. Hur definierar ni tillsyn över VU:s egenkontroll? vi utgår från förordningen.--- Men det handlar ju om dokumenterade rutiner, egentligen. att kontrollera att verksamhetsutövarna följer förordningen. --- att man tittar på hur de förvarar kemikalier och vad de har för utsläpp.--- Det är ju inte bara att titta på ett papper, --- utan vilka rutiner de har. Hur de själva kontrollerar att de efterlever lagens krav och tillstånd och annat. systemtillsyn används för att beskriva tillsyn över egenkontrollen verksamhetsutövarens verktyg för att hålla ordning och reda på viktiga hållpunkter för att ha koll på sin verksamhet och de effekter på omgivningen som den kan medföra. Vid tillsynen så går man igenom ek för respektive verksamhet. Det är en del av tillsynen att man checkar av och ser om man följer den eller om man har gjort avsteg från den eller om man har behov av att revidera den etc. man tar avstamp i det när man ska kontrollera egenkontrollen, frågar vad de har för skriftliga rutiner i en viss fråga. Sen kontrollerar man att det sker som det är sagt. hur man följer kontrollprogram, journaler, kvalitetssystem etc. som man har för att ha koll på sin påverkan och sina utsläpp. Intervjuerna visar att begreppet systemtillsyn är det dock få som använder i praktiken. Några tillsynsmyndigheter använder det i sin planering, men det är mer undantag än regel. Flertalet menar också att de aldrig skulle använda begreppet systemtillsyn i kontakten med verksamhetsutövarna, både för att det är svårdefinierat och för att begreppets otydlighet skulle försvåra deras pedagogiska uppgift att främja att verksamhetsutövaren tar sitt ansvar enligt miljöbalken. 2.2 Planering och uppföljning Tillsyn av egenkontrollen är något som ingår som en del i tillsynen hos samtliga intervjuade tillsynsmyndigheter. Detta är tydligt inom miljötillsynen och i viss utsträckning även för tillsyn över vattenverksamheter. Tillsyn över egenkontroll är en viktig del i tillsyn över tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verksamheter. I 24

26 den mån tillsyn utövas över U-verksamheter innehåller även den ett visst egenkontrollperspektiv. Enkäten visar att tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll omnämns i både behovsutredning och i tillsynsplan hos de flesta tillsynsmyndigheterna. Förekomsten av begreppet i behovsutredningen är dock lägre för kommunerna än för länsstyrelserna, se figur 2 nedan. Överlag verkar länsstyrelserna i större utsträckning nämna tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll i sina planeringsdokument än kommunerna Nämns i behovsutredning Nämns i tillsynsplan Kommuner 1 Länsstyrelser 2 Figur 2. Nämns tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll i behovsutredning respektive tillsynsplan? Procent av antal svarande (N= kommuner 64, Lst 18) Är egenkontrollen en utgångspunkt i planeringen? I intervjuerna framträder en stor spridning i svaren om vilken roll företagens egenkontroll spelar i tillsynsmyndigheternas planering av tillsynen. De intervjuade tillsynsmyndigheterna finns på hela skalan mellan att knappt någon planering sker och egenkontrollen inte alls nämns, till att egenkontrollen är basen i planering av insatser, besök och inriktning av tillsynen. Två tillsynsmyndigheter menar att deras planering i stort innebär att planera in tillsynsintervaller djupare än så kommer man inte. Två andra tillsynsmyndigheter anger att egenkontrollen har en avgörande roll som grund i planeringen. Hos en av dessa är nivån på företagets egen- 25

27 kontroll avgörande i behovsanalysen tillsammans med miljöpåverkan och resultat från senaste tillsynsbesöket. De flesta intervjuade menar dock att egenkontrollen delvis eller indirekt påverkar planeringen. De menar att genom att ha en helhetsbild av företaget, där egenkontrollen ingår som en aspekt av många, kan de göra en bedömning av vad som ska prioriteras i tillsynen ett visst år. En tillsynsmyndighet presenterar en modell där de använder egenkontrollen som ett redskap för att klassa olika verksamheter. För dem är företagens egenkontroll en viktig input i behovsutredningen inför tillsynsplaneringen. Några tillsynsmyndigheter arbetar utifrån SKL:s modell med en risk- och erfarenhetsbaserad tillsynstaxa. 25 I denna baseras beslut om tillsynsavgifter på en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan/risk och en bedömning av hur företagets miljöarbete sett ut över tid (erfarenhetsbedömningen). I erfarenhetsbedömningen är egenkontrollen en viktig del. På så sätt ger modellen med en risk- och erfarenhetsbaserad tillsynstaxa egenkontrollen en viss roll i planeringen. Utifrån enkäten ser bilden av egenkontrollens roll i planeringen delvis annorlunda ut. Frågan är något annorlunda formulerad än i intervjuerna, men 90 procent av kommunerna och 100 procent av länsstyrelserna menar att tillsynsplaneringen påverkas av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar. Vad i liten utsträckning egentligen betyder är dock svårt att svara på. Mönstret från tidigare, att länsstyrelserna verkar lägga större vikt vid egenkontrollen i sin planering än kommunerna, verkar vara fallet även i denna fråga, se tabell 2 nedan. Tabell 2: Vår tillsynsplanering påverkas av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar Instämmer Kommun Länsstyrelse Inte alls 9 % (6) 0 %(0) I liten utsträckning 42 % (28) 37 % (7) I stor utsträckning 45 % (30) 63 % (12) Helt och hållet 3 % (2) 0 % (0) Frågan åtföljdes av en fritextfråga. Ett stort antal respondenter svarade på frågan (56 svar). Många av de kommuner som utvecklat sitt svar menar att egenkontrollen har betydelse för hur tillsynen planeras, både vad gäller tillsynsfrekvens och vad besöket ska inriktas på. Nästan hälften av dem som svarat menar att om egenkontrollen är bristfällig så påverkar det tillsynen i termer av mer omfattande insatser och mer tillsynstid, liksom det omvända att god egenkontroll minskar tillsynsinsatsen. Några respondenter uttrycker det som att egenkontrollen fungerar som ett 25 Se bl a Sveriges kommuner och landstings webbplats _och_resursbedomning.aspx. 26

28 signalinstrument, den hjälper tillsynsmyndigheten att prioritera tillsyn mellan verksamhetsutövare och vad hos en specifik verksamhetsutövare som ska tillsynas just då. Länsstyrelsernas fritextsvar berör i princip samma saker. Bland dem finns också några som pekar på att deras planering inte påverkas av egenkontrollen, av olika skäl. En förklaring är denna: Då vi har tillsyn över förhållandevis stora och komplexa miljöfarliga verksamheter så påverkas inte planeringen av egenkontrollen. Uppföljning, mål och indikatorer Ett annat perspektiv på att se vilken betydelse egenkontrollen har i tillsynsarbetet är att se i vilken utsträckning den följs upp och om man sätter mål för den typen av verksamhet. Ingen av de intervjuade tillsynsmyndigheterna uppger att de satt upp mål för egenkontrollen eller pekat ut egenkontrollen som särskilt viktigt att följa upp i relation till annat i tillsynen. I de fall tillsynsmyndigheterna arbetat i projektliknande verksamhet eller drivit särskilda satsningar där egenkontroll är en del, är det dock vanligare att mål har satts upp eller att egenkontrollen följts upp explicit. När det gäller tillsynsmyndighetens eget arbete med tillsyn över egenkontrollen visar intervjuerna att endast någon enstaka har ett system för kunskapsöverföring, så som rutiner eller systematisering av dokumentation. Hur mycket av tillsynen berör egenkontrollen? I intervjuerna framgår det att det inte är helt lätt för tillsynsmyndigheterna att peka ut hur stor del av tillsynen som utgörs av tillsyn över egenkontrollen. Några har uppgett att runt procent av all tillsyn berör egenkontroll, en annan att ca 75 procent av den egeninitierade tillsynen är egenkontrolltillsyn. Flera tillsynsmyndigheter menar att svårigheten att uppskatta hur stor del som är tillsyn kopplad till egenkontrollen hänger ihop med att egenkontrollen är något som i sig inte går att skilja ut. Många beskriver dock situationen som att egenkontrollen istället genomsyrar mycket av tillsynen som bedrivs. Det finns också tendenser i intervjumaterialet som visar på att tillsynsmyndigheter som i liten utsträckning kan styra sin egen planering i något lägre utsträckning lägger resurser på tillsyn över egenkontrollen. En tillsynsmyndighet beskriver det så här: Det beror på att vi inte separerar tillsyn över egenkontrollen från annan tillsyn som vi gör, för jag tycker att begreppet är mycket större. Många beskriver dock situationen som att egenkontrollen istället genomsyrar mycket av tillsynen som bedrivs. Det finns också tendenser i intervjumaterialet som visar på att tillsynsmyndigheter som i liten utsträckning kan styra sin egen planering i något lägre utsträckning lägger resurser på tillsyn över egenkontrollen. Synen på tillsyn över egenkontrollen som logik I intervjuerna finns ett antal frågeområden som syftar till att ringa in hur tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över egenkontrollen. En viktig del i detta är hur 27