RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den KOM(2010)314 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET OM TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIV 2004/83/EG AV DEN 29 APRIL 2004 OM MINIMINORMER FÖR NÄR TREDJELANDSMEDBORGARE ELLER STATSLÖSA PERSONER SKALL BETRAKTAS SOM FLYKTINGAR ELLER SOM PERSONER SOM AV ANDRA SKÄL BEHÖVER INTERNATIONELLT SKYDD SAMT OM DESSA PERSONERS RÄTTSLIGA STÄLLNING OCH OM INNEHÅLLET I DET BEVILJADE SKYDDET SV SV

3 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET OM TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIV 2004/83/EG AV DEN 29 APRIL 2004 OM MINIMINORMER FÖR NÄR TREDJELANDSMEDBORGARE ELLER STATSLÖSA PERSONER SKALL BETRAKTAS SOM FLYKTINGAR ELLER SOM PERSONER SOM AV ANDRA SKÄL BEHÖVER INTERNATIONELLT SKYDD SAMT OM DESSA PERSONERS RÄTTSLIGA STÄLLNING OCH OM INNEHÅLLET I DET BEVILJADE SKYDDET 1. INLEDNING Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (nedan kallat skyddsdirektivet eller bara direktivet) 1 är en av byggstenarna i den första etappen av det gemensamma europeiska asylsystem som Europeiska rådet efterfrågade i slutsatserna från sitt möte i Tammerfors Direktivet är tillämpligt på alla medlemsstater, utom Danmark 2. Den här rapporten har utarbetats med anledning av kommissionens åligganden enligt artikel 37 i direktivet. Rapporten går igenom hur medlemsstaterna införlivat och genomfört direktivet och vilka eventuella problem som uppkommit. Rapporten bygger på en undersökning som utförts för kommissionens räkning 3 och uppgifter från andra undersökningar 4. Rapporten bör läsas tillsammans med den konsekvensanalys som gjordes i samband med omarbetningen av skyddsdirektivet 5. För de medlemsstater 6 som ännu inte hade antagit genomförandebestämmelser till direktivet när rapporten utarbetades har relevanta upplysningar samlats in med hjälp av de förslag till ny EUT L 304, , s. 12. I den här rapporten avser uttrycket medlemsstaterna enbart de medlemsstater som är bundna av direktivet. September 2008 Undersökning utförd av Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe: Odysseus. Andra undersökningar är: UNHCR, Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive från november 2007 ( FN-undersökningen ); ELENA/ECRE, The impact of the EU Qualification Directive on International protection från oktober 2008; ECRE Complementary Protection in Europe från juli 2009, France Terre d'asile; Asile: La protection subsidiaire en Europe: Un mosaïque de droits, ur Les cahiers du social nr 18 från september 2008; Dutch Refugee Council/ECRE, Networking on the Transposition of the Qualification Directive från december 2008; Universitetet i Nijmegen, The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS, Karin Zwaan (ed.) från Förslag till direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), antogs den 21 oktober 2009, KOM(2009) 551, åtföljd av konsekvensanalysen, SEK(2009) Handlingarna finns tillgängliga på: Finland, Grekland, Spanien, Ungern, Italien, Lettland, Nederländerna, Polen, Portugal, Slovenien och Sverige. SV 2 SV

4 lagstiftning som då var tillgängliga och vissa fragmentariska upplysningar som lämnats efter det att genomförandebestämmelser hade antagits HISTORISK OCH POLITISK BAKGRUND Skyddsdirektivet utformades för att fastställa gemensamma kriterier för vilka personer som ska anses vara i behov av internationellt skydd och för att se till att alla medlemsstater beviljar dem åtminstone en miniminivå av förmåner. Det gemensamma europeiska asylsystemet syftar till att fastställa ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas internationellt skydd, vilken ska gälla inom hela EU. I Haagprogrammet uppmanades Europeiska kommissionen att slutföra utvärderingen av de rättsakter som antogs i den första etappen, och att lägga fram förslag till rättsakter och åtgärder för den andra etappen, så att de kan antas före slutet av I den strategiska planen för asylpolitiken 8 av den 17 juni 2008 föreslog kommissionen att man i den andra fasen av det gemensamma europeiska asylsystemet skulle förbättra skyddsnormerna och se till att de tillämpas enhetligt i hela EU. Den europeiska pakten för invandring och asyl av den 16 oktober 2008 gav ytterligare politiskt underlag för detta, eftersom kommissionen uppmanades att lägga fram förslag för att om möjligt under 2010 och senast 2012 inrätta ett gemensamt asylförfarande med gemensamma garantier och en enhetlig status för flyktingar och personer som ansökt om subsidiärt skydd. Den 21 oktober 2009 lade kommissionen fram ett förslag till ändring av skyddsdirektivet, tillsammans med ett förslag till ändring av rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (det så kallade asylprövningsdirektivet) 9, i syfte att åstadkomma mer harmonisering och att både sakligt och formellt förbättra skyddsnormerna i riktning mot ett gemensam asylförfarande och en hetligt status. 3. ÖVERVAKNING OCH INFÖRLIVANDE Medlemsstaterna skulle ha införlivat direktivet senast den 10 oktober Kommissionen har aktivt bistått medlemsstaterna i processen genom att hålla regelbundna möten med nationella experter. När tidsfristen för införlivande hade löpt ut inleddes överträdelseförfaranden mot de medlemsstater som inte hade anmält några genomförandebestämmelser, eller vars anmälningar inte var fullständiga. I enlighet med artikel 226 i fördraget skickade kommissionen ut 19 formella underrättelser och 13 motiverade yttranden. I samband med detta beslutade man att dra nio medlemsstater inför EU-domstolen. Fem ärenden återkallades 10 medan dom meddelades i fyra ärenden 11. Direktivet har nu genomförts i alla medlemsstater Odysseusrapporten tar upp alla medlemsstater som är bundna av direktivet, utom Malta. Strategisk plan för asylpolitiken: ett integrerat grepp på skyddsfrågor över hela EU KOM(2008) 360. EUT L 326, , s. 13. Mål C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269 och C-2008/543. SV 3 SV

5 4. ALLMÄNNA BESTÄMMELSER 4.1. Definitioner Bestämmelserna i artikel 2 c och 2 e är bindande för medlemsstaterna såtillvida att de enligt artiklarna 13 och 18 ska bevilja skydd för flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande för personer som har rätt till detta enligt direktivet. Men enligt den nationella lagstiftningen i flera medlemsstater är det inte obligatoriskt att bevilja flyktingstatus (Estland, Grekland och Lettland) eller subsidiärt skydd (Estland, Grekland, Lettland, Litauen och Rumänien). Enligt Finlands genomförandebestämmelser omfattar det internationella skyddet inte bara flyktingstatus och subsidiärt skydd utan även uppehållstillstånd som beviljas av humanitära skäl. 5. SÄRSKILDA BESTÄMMELSER 1.1. Bedömning av ansökningar om internationellt skydd Bedömning av fakta och omständigheter (artikel 4) Enligt artikel 4.1 första meningen får medlemsstaterna betrakta det som den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. Denna bestämmelse har genomförts av alla medlemsstater utom Belgien, Tjeckien, Cypern, Finland, Ungern, Litauen och Rumänien. Skyldigheten att så snart som möjligt styrka ansökan har tolkats på olika sätt av de medlemsstater som arbetat vidare med begreppet. Vissa medlemsstater (Spanien, Frankrike och Portugal) fastställer en tidsfrist. Bulgarien kräver att ansökan ska styrkas omedelbart om inresan skett olagligt eller inom rimlig tid om inresan skett lagligen. Om tidsfristerna inte följs kan ansökan förklaras uppenbart ogrundad (Bulgarien), underställas ett särskilt förfarande för att avvisa prövningen (Spanien) eller avslås om inga skäl anges (Portugal). Det kan också leda till att man ifrågasätter den sökandes trovärdighet (Österrike, Irland och Sverige) eller att myndigheterna inte behöver ta ställning till de uppgifter som lämnas efter den första intervjun (Tyskland, Nederländerna och Slovakien). De medlemsstater som tillämpar artikel 4.1 första meningen måste även tillämpa artikel 4.5, som fastställer att den sökandes uppgifter inte ska behöva bekräftas om vissa villkor är uppfyllda. Bestämmelsen har inte genomförts i tre av medlemsstaterna (Estland, Spanien och Polen), medan två medlemsstater (Österrike och Frankrike) förlitar sig på allmänna rättsprinciper som tycks väl breda för syftet. När det gäller den sökandes allmänna trovärdighet är den nationella lagstiftningen i vissa medlemsstater (Grekland och Förenade kungariket) mer restriktiv, eftersom högre krav ställs på trovärdigheten än i artikel 4.5. Enligt artikel 4.1 andra meningen ska medlemsstaterna i samarbete med den sökande bedöma de relevanta faktorerna i ansökan. Genomförandebestämmelserna i vissa Dom av den 5 februari 2009 i mål C-293/08, kommissionen mot Finland, dom av den 30 april 2009 i mål C-256/08 kommissionen mot Förenade kungariket, dom av den 14 maj 2009 i mål C-322/08, kommissionen mot Sverige, samt dom av den 9 juli 2009 i mål C-272/08, kommissionen mot Spanien. Sverige var den sista medlemsstat som införlivade direktivet fullständigt genom en lag som trädde i kraft den 1 januari SV 4 SV

6 medlemsstater 13 kräver att myndigheterna ska informera den sökande om bedömningen, hålla en personlig intervju, upplysa den sökande om vilka frågor som behöver förtydligas, erbjuda den sökande möjlighet att kommentera utkastet till beslut eller så ställs det krav på att myndigheterna ska bedöma relevanta omständigheter på eget initiativ. Vissa medlemsstater (Österrike, Tyskland, Slovakien och Slovenien) kräver bara att vissa faktorer (inte relevanta faktorer) ska bedömas på eget initiativ, medan Rumänien låter de nationella myndigheterna tillämpa bestämmelsen på frivillig bas. Två medlemsstater (Bulgarien och Litauen) har överhuvudtaget inte genomfört bestämmelserna, medan andra (däribland Cypern, Tjeckien, Frankrike och Rumänien) bara har antagit bestämmelser om vissa av de faktorer som nämns i artikel 4.2 och 4.3. Vilka relevanta faktorer som ska bedömas anges i artikel 4.2. Bara en medlemsstat (Belgien) har underlåtit att genomföra denna bestämmelse, medan en av medlemsstaterna (Bulgarien) har gjort en alltför bred tolkning och bara en medlemsstat (Spanien) har infört ett allmänt krav på samarbete, dock utan att närmare fastställa bestämmelsens räckvidd. Enligt artikel 4.3 ska alla ansökningar om internationellt skydd bedömas individuellt med beaktande av en rad uppgifter, handlingar och omständigheter som fastställs i bestämmelsen. Vissa medlemsstater (Österrike, Nederländerna, Polen och Sverige) förlitar sig enbart till allmänna rättsprinciper som är tillämpliga i den nationella lagstiftningen. Genomförandebestämmelserna i ett antal medlemsstater (däribland Belgien, Finland, Tyskland, Ungern, Litauen och Slovenien) innehåller en annan förteckning. I vissa medlemsstaters lagstiftning har delar av bestämmelsen utelämnats eller genomförts felaktigt. Problem förekommer med artikel 4.3 c avseende sökandens personliga ställning och förhållanden (i Lettland och Slovenien), artikel 4.3 d avseende syftet med den sökandes verksamhet efter utresan från ursprungslandet (Estland, Finland, Litauen och Slovenien) samt artikel 4.3 e avseende sökandens möjlighet att få skydd i ett annat land (Finland och Slovenien). I flera av medlemsstaterna (Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Spanien, Frankrike, Litauen och Slovenien) är den nationella lagstiftningen ofullständig eller oklar, medan andra medlemsstater (Slovakien) ställer ytterligare krav t.ex. genom att begära kommentarer från de nationella underrättelsetjänsterna eller (som i Förenade kungariket) genom att kräva en bedömning av situationen i återvändandelandet. Enligt artikel 4.4 bör medlemsstaterna i sin bedömning anse att tidigare förföljelse eller allvarlig skada är en tydlig indikation på att det föreligger en risk för fortsatt förföljelse eller allvarlig skada, såvida det inte finns goda skäl att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. Flera medlemsstater har underlåtit att genomföra den här bestämmelsen (Österrike, Belgien, Bulgarien, Ungern, Polen, Spanien och Sverige) eller har genomfört den på ett oriktigt sätt (Cypern, Tjeckien, Frankrike och Litauen) Internationellt skyddsbehov sur place (artikel 5) Artikel 5.1 och 5.2 innehåller tvingande bestämmelser enligt vilka behov av internationellt skydd även kan grunda sig på händelser som har ägt rum efter det att sökanden lämnade ursprungslandet eller på verksamhet som sökanden ägnat sig åt sedan han eller hon lämnade ursprungslandet. Slovakien har inte genomfört båda punkterna, medan Estland och Litauen har underlåtit att genomföra den andra punkten. Litauen anser att artikel 5.1 inte är tillämplig på subsidiärt skydd, medan Tjeckien och Portugal begränsar tillämpningen av artikel 5.2 till 13 Österrike, Belgien, Estland, Finland, Tyskland, Ungern, Luxemburg, Lettland, Polen, Portugal, Slovakien och Slovenien. SV 5 SV

7 att enbart omfatta sådan verksamhet som utgör en fortsättning på åsikter eller en inställning som sökanden hade i ursprungslandet. Enligt artikel 5.3 får medlemsstaterna besluta att en sökande som lämnar in en efterföljande ansökan normalt inte ska beviljas flyktingstatus, om risken för förföljelse grundar sig på omständigheter som den sökande genom eget beslut har skapat efter att ha lämnat ursprungslandet. Denna frivilliga bestämmelse har genomförts av flera medlemsstater 14, varav vissa (Bulgarien, Portugal och Slovenien) tillämpar bestämmelsen även på förstagångsansökningar, medan två medlemsstater (Grekland och Slovenien) har gjort bestämmelsen tvingande Aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada (artikel 6) Enligt artikel 6 kan aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada även vara staten, parter eller organisationer som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium och grupper som inte företräder staten, om det kan bevisas att sådana aktörer som ger skydd enligt definitionen i artikel 7 är oförmögna eller ovilliga att tillhandahålla skydd mot förföljelse eller allvarlig skada. Definitionen har genomförts restriktivt i vissa medlemsstater: för att grupper som inte företräder staten ska anses utöva förföljelse krävs i Bulgarien både att grupperna är organiserade och att staten är oförmögen eller ovillig att motarbeta dem. I den tjeckiska lagstiftningen sägs inget om att staten kan vara ovillig utan bara oförmögen att tillhandahålla skydd, och bestämmelserna gäller endast förföljelse och inte allvarlig skada. Begreppet parter inskränks i den slovakiska lagstiftningen till politiska partier och definitionen utelämnar internationella organisationer. Grupper som inte företräder stater och som utövar förföljelse brukar av olika medlemsstater tolkas så att detta även omfattar gerillor och paramilitära organisationer, terrorister, lokala etniska grupper och stammar, brottslingar, familjemedlemmar samt medlemmar i politiska partier eller rörelser Aktörer som ger skydd (artikel 7) Enligt artikel 7.1 får medlemsstaterna i sin bedömning anse att skydd mot förföljelse eller allvarlig skada kan erbjudas såväl av staten som av parter eller organisationer, inklusive internationella organisationer, som kontrollerar staten eller en betydande del av staten. I punkt 2 fastställs vissa krav på skyddet, nämligen att staten eller de övriga parterna eller organisationerna vidtar rimliga åtgärder för att förhindra förföljelse eller allvarlig skada och att sökanden har tillgång till detta skydd. Enligt punkt 3 ska medlemsstaterna i detta sammanhang beakta alla riktlinjer som kan finnas i rådets relevanta rättsakter. Punkt 1 har genomförts av alla medlemsstater utom en (Rumänien). Tjeckien har bara genomfört bestämmelsen avseende flyktingstatus, medan den estniska lagstiftningen innehåller en viss begreppsförvirring mellan aktörer som ger skydd och aktörer som utövar förföljelse. Punkt 2 har inte genomförts i tre medlemsstater (Tjeckien, Estland och Rumänien) medan Litauen inte har genomfört kravet på att den sökande ska ha tillgång till skyddet. Eftersom vissa medlemsstater modifierat uttrycket bland annat framför kravet på ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär 14 Österrike, Bulgarien, Cypern, Tyskland, Grekland, Ungern, Luxemburg, Polen, Portugal, Rumänien och Slovenien. SV 6 SV

8 förföljelse eller allvarlig skada kan detta krav inte anses ha genomförts korrekt i Belgien, Cypern, Lettland och Sverige. Punkt 3 har inte genomförts i 13 av medlemsstaterna. 15 Artikel 7 har genomförts på kraftigt varierande sätt, vilket öppnar för olika bedömningar av personer med samma bakgrund. Rumänien erkänner inte aktörer som ger skydd om de inte kan definieras på samma sätt som en stat. Finland och Frankrike anser att inga andra parter eller organisationer än internationella organisationer kan erbjuda skydd. I flera medlemsstater 16 insisterar man antingen i lagstiftningen eller i praxis på att det behövs en bedömning av om skyddet är tillgängligt, varaktigt och verksamt. I den franska lagstiftningen anges inte vilka krav som ska vara uppfyllda för att skydd ska anses föreligga. Belgien, Cypern, Luxemburg, Lettland, Polen och Sverige är villiga att anse att klaner eller stammar är i stånd att ge tillräckligt skydd under vissa förutsättningar medan Belgien, Ungern och Förenade kungariket anser att icke-statliga organisationer kan skydda kvinnor mot kvinnlig könsstympning och hedersrelaterade mord i sådan grad att de minskar riskerna för detta. Erfarenheten visar dock att skydd från sådana aktörer ofta är ineffektivt eller har kort varaktighet Internt skydd (artikel 8) Artikel 8.1 är en frivillig bestämmelse som ger medlemsstaterna möjlighet att avslå ansökningar om internationellt skydd om det i en del av ursprungslandet inte finns någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada och den sökande rimligen kan förväntas uppehålla sig där. Punkt 2 kräver att de medlemsstater som tillämpar punkt 1 ska beakta de allmänna omständigheter som råder i den delen av landet och sökandens personliga förhållanden, medan punkt 3 ger medlemsstaterna möjlighet att vägra bevilja internationellt skydd, oaktat tekniska hinder för återvändande till ursprungslandet. Punkt 1 har genomförts av alla medlemsstater utom Italien och Spanien. Punkt 2 har inte genomförts av Italien, Spanien, Bulgarien, Estland, Litauen, Rumänien och Sverige. Bulgarien, Tjeckien, Estland, Litauen och Portugal har inte genomfört kravet på att den sökande rimligen ska kunna förväntas uppehålla sig i en viss del av landet, medan andra medlemsstater har antagit särskilda riktlinjer för tillämpningen. Rumänien kräver till exempel att det enligt Förenta nationernas flyktingkommissariat ska förekomma internflyktingar och Sverige kräver att den sökande ska ha en realistisk möjlighet att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. Kravet på att ta hänsyn till allmänna omständigheter har inte genomförts i Bulgarien och Tjeckien, medan kravet på att ta hänsyn till sökandens personliga förhållanden inte har genomförts i Bulgarien, Tjeckien och Slovenien. Den franska lagstiftningen ställer å andra sidan ytterligare två krav, nämligen att den sökande ska ha tillgång till skydd och att myndigheterna ska ta hänsyn till vilken aktör som utövar förföljelse, på så sätt att internationellt skydd inte kan beviljas om det är staten eller en nationell institution som utövar förföljelse. Punkt 3 har bara genomförts av åtta medlemsstater 17. Med tekniska hinder avses i allmänhet att giltiga resehandlingar saknas, att det är omöjligt att resa till ursprungslandet, att ursprungslandets myndigheter uppvisar bristande samarbetsvilja eller att det är fysiskt Österrike, Bulgarien, Estland, Finland, Frankrike, Litauen, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Sverige. Tjeckien, Finland, Frankrike, Ungern, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen och Rumänien. Cypern, Tyskland, Ungern, Irland, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal, Slovenien och Förenade kungariket. SV 7 SV

9 omöjligt för den sökande att resa på grund av sjukdom eller graviditet. Sökande som omfattas av denna punkt saknar ofta rättslig status eller tolereras, med begränsade sociala rättigheter. De tillgängliga uppgifterna tyder på att artikel 8 har genomförts på väsentligt olika sätt, i synnerhet när det gäller vilka kriterier som ska användas för att bedöma de allmänna omständigheterna i ursprungslandet eller tillgången till skyddet och dess art. Vissa medlemsstater (Frankrike och Sverige) tillämpar i allmänhet inte denna bestämmelse på sökande från Tjetjenien, medan andra medlemsstater (t.ex. Tyskland) kan bevilja internationellt skydd till sökande från de flesta delarna av Ryska federationen. Många medlemsstater 18 tillämpar bestämmelsen om det är staten som utövar förföljelse, medan andra däribland Frankrike inte delar detta synsätt Förutsättningar för att betraktas som flykting Förföljelse (artikel 9) I artikel 9.1 i direktivet definieras vad som avses med förföljelse, medan förteckningen i artikel 9.2 innehåller exempel. Frankrike har inte genomfört artikel 9 ordagrant. Estland har bara genomfört det första stycket i artikel 9.1, medan Tjeckien har använt sig av en annan definition. De flesta medlemsstaterna har genomfört det andra stycket ordagrant. En av medlemsstaterna (Slovenien) anger i sina genomförandebestämmelser att förteckningen är uttömmande. Enligt artikel 9.3 krävs ett samband mellan de skäl till förföljelse som anges i artikel 10.1 och själva förföljelsen. Bestämmelsen har inte genomförts i flera medlemsstater (däribland Bulgarien, Tjeckien, Frankrike, Grekland, Spanien, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Slovakien) som i många fall bara förlitar sig på relevant praxis. Att bestämmelsen inte genomförts kan anses vara ett uttryck för att medlemsstaterna tillämpar sådana förmånligare bestämmelser som avses i artikel 3. Enligt uppgift har domstolar i vissa medlemsstater ansett att kravet är uppfyllt även när det finns ett samband mellan förföljelsen och avsaknaden av skydd mot förföljelse Skäl till förföljelsen (artikel 10) Artikel 10.1 ger en vägledning för att tolka de skäl till förföljelse som anges i Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning 20. Artikeln innehåller en icke uttömmande förteckning över vilka faktorer som kan tas i beaktande när man bedömer skälen till förföljelse. Artikel 10.2 betonar att det är irrelevant huruvida sökanden faktiskt har de egenskaper i fråga om ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning som är skälet till förföljelsen, om en sådan egenskap tillskrivs den sökande av den som utövar förföljelsen. Artikel 10 har genomförts av alla medlemsstater utom två (Tjeckien och Estland), medan en (Slovenien) inte har genomfört artikel Österrike, Belgien, Bulgarien, Tyskland, Irland, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Förenade kungariket Österrike, Belgien, Bulgarien, Tyskland, Estland, Ungern, Litauen, Nederländerna, Slovenien och Sverige. Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, i dess ändrade lydelse enligt New York-protokollet av den 31 januari SV 8 SV

10 Det har förekommit problem med att genomföra artikel 10.1 d, som avser kriterier för att avgöra huruvida någon tillhör en viss samhällsgrupp. Detta skäl till skydd definieras med hjälp av två kriterier: för det första att gruppens medlemmar har en gemensam väsentlig egenskap eller en gemensam bakgrund som inte kan ändras, eller består av personer som har en gemensam egenskap eller övertygelse som är så grundläggande för identiteten eller samvetet att de inte får tvingas avsvära sig den, och för det andra att gruppen har en särskild identitet i det berörda landet eftersom den uppfattas som annorlunda av omgivningen. Dessa kriterier tillämpas kumulativt av vissa medlemsstater 21, men betraktas av andra medlemsstater 22 som alternativa kriterier. Några medlemsstater (Belgien, Ungern, Slovenien och Förenade kungariket) har inte genomfört den sista meningen i artikel 10.1 d, som gäller könsrelaterade aspekter. Flera medlemsstater 23 tillämpar denna bestämmelse brett, vilket ger möjlighet att definiera samhällsgrupper enbart utifrån könsrelaterade aspekter, vilket också uttryckligen fastställs i den tyska lagstiftningen Förutsättningar för att betraktas som subsidiärt skyddsbehövande Artikel 15 i förening med artikel 2 e definierar kriterierna för rätten till subsidiärt skydd. Avvikelser har noterats både när det gäller genomförandet av artikel 15 och när det gäller dess tolkning i olika medlemsstater och av olika nationella domstolar. Vissa medlemsstater (Belgien, Cypern, Ungern och Sverige) har utelämnat uttrycket i ursprungslandet i genomförandebestämmelserna till artikel 15 b. Österrikes lagstiftning definierar skälen till subsidiärt skydd enligt 15 a och 15 b genom att hänvisa till artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och till protokoll 6 och 13 till denna konvention. I Förenade kungarikets lagstiftning anges också unlawful killing som ytterligare ett skäl till subsidiärt skydd. Vid genomförandet av artikel 15 c har åtta medlemsstater 24 utelämnat uttrycket personligt vid genomförandet av bestämmelsen om allvarligt och personligt hot, medan Frankrike lagt till ett krav på att hotet ska vara direkt. I Tyskland har begreppet urskillningslöst våld utelämnats. I vissa medlemsstater (däribland Frankrike, Tyskland och Sverige) har dessutom kravet avseende personligt hot, i förening dels med begreppet urskillningslöst våld dels med skäl 26 tolkats såsom att den sökande måste kunna visa att han eller hon löper en större risk att utsättas för våld än den övriga befolkningen eller delar av den i ursprungslandet. Kravet på att det ska föreligga ett allvarligt och personligt hot i artikel 15 c tolkades av EUdomstolen i dess dom av den 17 februari 2009 i mål C-465/07. Domstolen förtydligade under vilka omständigheter man i undantagsfall kan anse att förekomsten av sådana hot är styrkt, även när hoten inte är specifikt riktade mot den sökande på grund av omständigheter som är hänförliga till hans eller hennes personliga situation. Domstolen ansåg också att allvaret i det urskillningslösa våld som kännetecknar den pågående väpnade konflikten kan användas som ett kriterium för att bedöma om ett allvarligt och personligt hot ska anses föreligga Österrike, Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Spanien, Finland, Frankrike, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakien och Förenade kungariket. Estland, Grekland, Spanien, Ungern, Irland, Lettland, Luxemburg, Nederländerna, Rumänien och Sverige. Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Finland, Frankrike, Ungern, Irland, Luxemburg, Spanien och Sverige. Österrike, Belgien, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Spanien, Ungern och Litauen. Domstolen uppmanades att lämna ett förhandsavgörande om huruvida det för att ett allvarligt och personligt hot ska anses föreligga mot liv eller lem för en person som ansöker om alternativt skydd SV 9 SV

11 5.4. Återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande (artiklarna 11, 12, 14, 16, 17 och 19) Det är tvingande bestämmelser som finns i artiklarna 11 och 12, i förening med artiklarna 14.1 och 14.3, om upphörande av och undantag från flyktingstatus och i artiklarna 16 och 17.1 och 17.2, i förening med artikel 19.1 och 19.3, om upphörande av och undantag från subsidiärt skydd. Men i flera medlemsstater ger lagstiftningen bara en möjlighet att återkalla en redan beviljad status på de grunder som avses i dessa bestämmelser, utan att ange att detta är obligatoriskt 26. Däremot har det frivilliga skälet i artikel 17.3 för att vägra bevilja subsidiärt skydd genomförts av tretton medlemsstater 27. En del medlemsstater har å andra sidan infört ytterligare grunder eller alltför svepande grunder för statusens upphörande 28 och undantag 29. I vissa medlemsstater kan flyktingstatus inte upphöra om det är en icke-statlig aktör som erbjuder skydd eller om skydd bara kan erbjudas inom en del av ursprungslandet 30. Andra medlemsstater anser att man, om det finns tvingande skäl med anledning av tidigare förföljelse eller allvarlig skada, inte kan upphäva flyktingstatus (Tyskland, Ungern och Slovakien) eller subsidiärt skydd (Ungern). I en del medlemsstater är det bara under vissa omständigheter eller rentav inte alls möjligt att återkalla den beviljade statusen för flyktingar som fått permanent uppehållstillstånd, även om villkoren för upphörande 31 eller undantag 32 är uppfyllda. Många medlemsstater erbjuder ingen alternativ status när en tidigare status upphört 33 eller undantag gjorts 34. I andra medlemsstater krävs att denne visar att hoten är specifikt riktade mot honom på grund av omständigheter som är hänförliga till hans personliga situation och om inte att ange vilka kriterier som i sådana fall ska användas för att bedöma om ett sådant hot kan anses föreligga. Domstolen ansåg att för att ett allvarligt och personligt hot ska anses föreligga mot liv eller lem för en person som ansöker om alternativt skydd krävs inte att denne visar att hoten är specifikt riktade mot honom på grund av omständigheter som är hänförliga till hans personliga situation. Domstolen uttalade vidare att förekomsten av sådana hot i undantagsfall kan anses styrkt när det urskillningslösa våld som kännetecknar den pågående väpnade konflikten är så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson, om han eller hon återsändes till det aktuella landet eller, i förekommande fall, till den aktuella regionen, genom sin blotta närvaro där, skulle löpa en verklig risk att utsättas för sådana hot. Belgien, Irland och Förenade kungariket när det gäller upphörande samt Belgien och Polen när det gäller undantag från skyldigheten att bevilja flyktingstatus. Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Irland, Luxemburg, Lettland, Polen, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket. Avseende artikel 11: Bulgarien, Tjeckien, Estland, Spanien, Litauen och Portugal. Avseende artikel 16: Bulgarien, Tyskland, Litauen, Portugal och Slovenien. Artikel 12: Tyskland, Italien, Portugal, Slovakien, Slovenien, Finland, Litauen, Rumänien och Förenade kungariket. Artikel 14.3: Tjeckien och Polen. Artikel 17: Estland, Frankrike, Litauen, Portugal, Slovakien, Slovenien och Förenade kungariket. Österrike, Belgien, Cypern, Tjeckien, Frankrike, Grekland, Irland, Lettland, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Spanien. Angående flyktingstatus: Österrike, Tyskland, Nederländerna och Polen. Angående subsidiärt skydd: Nederländerna och Polen. Angående flyktingstatus: Tyskland, Nederländerna och Polen. Angående subsidiärt skydd: Tyskland, Nederländerna och Polen. Angående flyktingstatus: Bulgarien, Tjeckien, Estland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Rumänien. Angående subsidiärt skydd: Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Rumänien. Angående flyktingstatus: Bulgarien, Grekland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Rumänien. Angående subsidiärt skydd: Bulgarien, Grekland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Rumänien. SV 10 SV

12 kan särskilt uppehållstillstånd beviljas under vissa omständigheter såsom sjukdom eller fara för avvisning i samband med upphörande 35 eller undantag 36. Enligt artikel 14.4 och 14.5 får medlemsstaterna på vissa villkor återkalla, upphäva eller vägra att förnya flyktingstatus eller avslå ansökan, om den ännu inte avgjorts, om den sökande utgör en fara för säkerheten eller samhället i den mottagande medlemsstaten. Artikel 14.6 kräver att medlemsstater som använder någon av eller båda dessa möjligheter ska ge de berörda personerna åtminstone vissa av de grundläggande rättigheter som anges i Genèvekonventionen. Flera medlemsstater som genomfört det ena alternativet eller båda har underlåtit att genomföra artikel , även om vissa enligt uppgift respekterar Genèvekonventionen eftersom Genèvekonventionen har direkt effekt (Belgien) eller av andra icke preciserade skäl (Österrike). Detta betyder dock inte att bestämmelserna i direktivet genomförts korrekt. Bara när de berörda personerna faktiskt kan åberopa sina rätigheter inför domstol eller gentemot förvaltningsinstanser i en given medlemsstat kan genomförandet anses förenligt med direktivet. När det gäller processrättsliga regler har de nationella myndigheterna bevisbördan eftersom det är de som i varje enskilt fall ska kunna visa att den berörda personen har upphört att vara eller aldrig har varit flykting eller subsidiärt skyddsbehövande, i enlighet med artiklarna 14.2 och Flera medlemsstater 38 har inte genomfört dessa bestämmelser, eller endast delvis genomfört dem. I domen av den 2 mars tolkade EU-domstolen artikel 11.1 e och f samt artikel 11.2 om upphörande. Just nu finns två förhandsavgöranden om hur bestämmelserna om upphörande och undantag ska tolkas. Avgörandena avser specifikt artikel 12.1 a om upphörande av skydd för personer som omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen 40, och bestämmelserna i artiklarna 12.2 och 14.3 om de villkor som ska uppfyllas för undantag från skyldigheten att bevilja skydd och om följderna av detta Belgien, Cypern, Finland, Tyskland, Ungern, Irland, Portugal, Slovenien, Spanien och Sverige. Österrike, Belgien, Cypern, Tjeckien, Finland, Tyskland, Ungern, Irland, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket. Österrike, Belgien, Bulgarien, Italien, Lettland, Litauen, Nederländerna och Förenade kungariket Irland förlitar sig på allmänna nationella rättsprinciper. Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Frankrike, Lettland, Italien, Portugal, Spanien och Förenade kungariket. De förenade målen C-175/08, C-176/08, C-178/08 och C-179/08, Aydin Salahadin Abdulla, Kamil Hasan, Ahmed Adem, Hamrin Mosa Rashi och Dler Jamal mot Tyskland. Domstolen ansåg främst att flyktingstatus upphör när de omständigheter som låg till grund för personens fruktan för att bli förföljd inte längre föreligger med hänsyn till att omständigheterna har ändrats väsentligt och varaktigt i det berörda tredjelandet och personen inte heller har andra skäl att frukta förföljelse. De behöriga myndigheterna i medlemsstaten ska kontrollera att den eller de aktörer som ger skydd, som avses i artikel 7.1, har vidtagit rimliga åtgärder för att förhindra förföljelse. Dessa aktörer måste sålunda ombesörja bland annat att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse och att den berörda medborgaren kommer att ha tillgång till detta skydd för det fall flyktingstatusen upphör. Omständigheterna har ändrats väsentligt och varaktigt när de faktorer som har legat till grund för flyktingens fruktan för förföljelse kan anses vara undanröjda på ett varaktigt sätt. Det krävs sålunda att det inte längre föreligger någon välgrundad fruktan för att bli utsatt för förföljelse i form av handlingar som innebär allvarliga överträdelser av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Mål C-31/09, Bolbol Nawras. Se yttrandet från generaladvokat Sharpston av den 4 mars Mål C-57/09, Cemalettin Polat och C-101/09, Ayhan Ciftci. SV 11 SV

13 5.5. Innebörden av internationellt skydd Allmänna bestämmelser (artikel 20) I punkt 1 i artikeln anges att direktivets kapitel VII, om innebörden av internationellt skydd, inte ska påverka de rättigheter som följer av Genèvekonventionen. Denna punkt har genomförts av alla medlemsstater och det förekommer inga rättsliga (eller praktiska) problem med genomförandet. Punkt 2 fastställer att flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande är jämställda med avseende på hur kapitlet tillämpas, om inte annat sägs i direktivet. Litauen och Lettland har formellt genomfört denna jämställdhet men tillämpar den i praktiken bara under en period av social integrering, varefter de subsidiärt skyddsbehövande sedan utesluts, eftersom det enligt många allmänna rättsakter krävs permanent uppehållstillstånd (som inte utfärdas för subsidiärt skyddsbehövande) för att få tillgång till vissa rättigheter Utsatta personer och underåriga artikel 20.3, 20.4 och 20.5 I artikel 20.3 fastställs skyldigheten att vid genomförandet av kapitel VII beakta situationen för vissa utsatta grupper (som nämns i en icke uttömmande förteckning). Några medlemsstater har inte genomfört artikel 20.3 (Belgien, Tjeckien, Estland, Luxemburg, Nederländerna, Rumänien och Förenade kungariket). I vissa medlemsstater, som antingen genomfört bestämmelserna formellt eller tillämpar redan befintlig lagstiftning (Österrike, Tyskland, Finland, Litauen, Nederländerna och Sverige) nämner bestämmelserna inte uttryckligen alla de grupper som förtecknas i direktivet. I Litauen nämns utsatta grupper endast i samband med perioden av social integrering, medan den allmänna sociallagstiftningen inte alltid innehåller bestämmelser om flyktingar eller subsidiärt skyddsbehövande. I Slovakien regleras utsatta gruppers situation på vissa områden, såsom hälso- och sjukvård, endast genom praxis. I Portugal innehåller bestämmelserna om utsatta grupper endast en skyldighet att ta vederbörlig hänsyn till de utsatta personernas situation, utom när det gäller ensamkommande barn. Spanien, Litauen och Nederländerna har å andra sidan breddat bestämmelsens räckvidd till att även omfatta offer för människohandel, familjer med tre eller fler underåriga barn eller sådana familjer med ett eller två barn under 18 där det finns personer med psykologiska problem. Enligt artikel 20.4 behöver medlemsstaterna vid tillämpningen av punkt 3 endast erkänna särskilda behov avseende personer som man efter en individuell bedömning av situationen finner har särskilda behov. Denna bestämmelse har inte genomförts i tolv av medlemsstaterna 42. Artikel 20.5 fastställer principen att medlemsstaterna i första hand ska se till barnets bästa vid genomförandet av de bestämmelser i kapitel VII som rör underåriga. Artikeln har inte genomförts av Belgien, Spanien, Irland, Nederländerna och Förenade kungariket Inskränkning av förmåner artikel 20.6 och 20.7 Artikel 20.6 och 20.7 ger medlemsstaterna frihet att inskränka de förmåner som ska beviljas flyktingar respektive subsidiärt skyddsbehövande, om de beviljats internationellt skydd på grundval av verksamhet som bedrivits med enda syfte eller med huvudsyfte att skapa de 42 Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Spanien, Irland, Litauen, Luxemburg, Lettland, Nederländerna, Rumänien och Förenade kungariket. SV 12 SV

14 nödvändiga förutsättningarna för att beviljas internationellt skydd. Dessa bestämmelser har enbart genomförts i Bulgarien, på Cypern och Malta Skydd mot avvisning (non-refoulement) I artikel 21.1 sägs att medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser ska respektera principen om non-refoulement. Artikeln har genomförts av alla medlemsstater. Den frivilliga bestämmelsen i artikel 21.2 som beviljar undantag från principen om nonrefoulement i Genèvekonventionen har genomförts i alla medlemsstater, utom några få (Tjeckien, Finland, Frankrike, Ungern, Irland, Slovakien och Slovenien) medan Belgien bara genomfört det frivilliga undantaget i led a. Den frivilliga bestämmelsen i artikel 21.3 som ger medlemsstaterna möjlighet att återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för en flykting på vilken undantaget från principen om non-refoulement i artikel 21.2 tillämpas, har genomförts i några få medlemsstater (Estland, Spanien, Finland, Lettland, Litauen och Förenade kungariket) Information Enligt artikel 22 ska medlemsstaterna förse personer som beviljats internationellt skydd med information på ett språk som de rimligen kan förväntas förstå om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med respektive skyddsstatus så snart som möjligt efter det att skyddsstatusen beviljats. Bestämmelsen har inte genomförts i Österrike, Belgien, Frankrike, Litauen och Rumänien. De relevanta nationella bestämmelserna anger inte heller alltid att informationen ska lämnas så snart som möjligt efter det att skyddsstatusen beviljats (Bulgarien), att informationen ska lämnas på ett språk som den person som beviljats internationellt skydd rimligen kan förväntas förstå (Estland) eller vad informationen ska omfatta (Spanien och Finland) Sammanhållning av familjer Artikel 23 innehåller bestämmelser om sammanhållning av familjer när personer beviljas internationellt skydd, dvs. att även familjemedlemmar som redan befinner sig på en medlemsstats territorium ska få vissa rättigheter och förmåner. Den personliga räckvidden på skyddet fastställs i artikel 2 h och artikel I artikel 2 h fastställs vilka som ska anses utgöra familjemedlemmar till den person som har beviljats internationellt skydd. Bestämmelsen innehåller två allmänna krav: att familjen existerade redan i ursprungslandet och att familjemedlemmarna befinner sig i den berörda medlemsstaten. Det första villkoret har genomförts av de flesta medlemsstaterna, 43 men det andra villkoret har bara genomförts av Belgien, Spanien, Litauen, Luxemburg och Nederländerna. När det gäller de förmåner som nämns i artiklarna i direktivet behandlar vissa medlemsstater inte ogifta partner i en stadigvarande relation som familjemedlemmar (Cypern, Ungern, Irland, Lettland, Malta, Polen och Rumänien) medan andra medlemsstater gör en annan bedömning (Bulgarien, Tjeckien, Spanien, Finland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Sverige och Förenade kungariket). Sådana avvikelser är tillåtna 43 Österrike, Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Tyskland, Luxemburg, Lettland, Litauen, Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Sverige och Förenade kungariket. SV 13 SV

15 enligt direktivet, eftersom bestämmelserna om behandlingen av ogifta par hänvisar till medlemsstaternas lagstiftning eller praxis. En förutsättning är dock att genomförandebestämmelserna ska vara förenliga med de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet det diskrimineringsförbud som det uttryckligen hänvisas till i skäl 10 och 11 och som stadfästs i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, däribland förbudet mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Artikel 23.5 ger medlemsstaterna rätt att använda en bredare definition av familjemedlemmar, som även kan omfatta andra nära släktingar som levde tillsammans som en del av familjen vid tidpunkten för avfärden från ursprungslandet, och som då för sin försörjning var helt eller delvis beroende av den person som beviljats internationellt skydd. Denna bestämmelse har antingen formellt genomförts (bland annat i Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Grekland, Finland, Irland och Portugal) eller uttrycks i redan befintliga bestämmelser (Österrike och Sverige). Angående familjesammanhållning har vissa medlemsstater inkluderat ytterligare kategorier, till exempel vuxna ogifta barn under vissa förutsättningar såsom beroendeställning på grund av fysisk eller mental ohälsa (Bulgarien, Estland, Irland och Sverige) eller bristande ekonomisk kapacitet (Grekland). Vissa medlemsstater räknar även in ekonomiskt beroende föräldrar eller mor- och farföräldrar (Cypern, Estland, Grekland, Ungern, Irland och Sverige), syskon som är ekonomiskt beroende eller som har ett mentalt eller fysiskt handikapp (Ungern och Irland), andra familjemedlemmar som är beroende av den person som beviljats internationellt skydd (Irland och Spanien), eller föräldrar till ensamkommande barn (Cypern och Ungern). Enligt uppgift är det bara en medlemsstat (Polen) som utnyttjat möjligheten enligt artikel 23.2 att ställa särskilda villkor innan man beviljar familjemedlemmar till subsidiärt skyddsbehövande några förmåner Uppehållstillstånd artikel 24 Enligt artikel 24 ska flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande, så snart som möjligt efter att skyddsstatus har beviljats, få ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år respektive ett år och som ska vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Ett antal medlemsstater har enligt uppgift antagit bestämmelser om uppehållstillstånd som ska gälla mer än tre år för flyktingar (Österrike, Belgien, Bulgarien, Finland, Ungern, Irland, Litauen, Slovenien, Sverige och Förenade kungariket). Minst sju medlemsstater beviljar subsidiärt skyddsbehövande uppehållstillstånd som är giltiga längre än det år som anges som ett minimum i direktivet, t.ex. två år (Polen), tre år (Bulgarien, Irland och Slovenien), fyra år eller mer (Ungern, Lettland, Nederländerna och Förenade kungariket) Resedokument artikel 25 Enligt artikel 25.2 ska medlemsstaterna utfärda dokument som gör att subsidiärt skyddsbehövande som inte kan få ett nationellt pass kan resa utanför landets territorium, åtminstone om det uppstår allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat och om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen SV 14 SV

16 kräver något annat. Bara tre 44 medlemsstater (Österrike, Spanien och Luxemburg) tillämpar begränsningar på skälen till resan Tillträde till arbetsmarknaden artikel 26 En övervägande majoritet av medlemsstaterna beviljar inte bara flyktingar utan även subsidiärt skyddsbehövande tillträde till arbetsmarknaden. Bara tre medlemsstater (Cypern, Tyskland och Luxemburg) använder enligt uppgift begränsningsmöjligheterna i artikel Flera problem rapporteras ha uppkommit när det gäller subsidiärt skyddsbehövandes tillgång till sysselsättningsrelaterad vuxenutbildning, yrkesutbildning och arbetsplatspraktik (Cypern, Tjeckien, Estland, Litauen, Slovakien, Slovenien och Förenade kungariket). Å andra sidan beviljar vissa medlemsstater flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande samma rättigheter som landets egna medborgare (t.ex. Finland, Irland och Rumänien) Tillträde till utbildning artikel 27 Enligt artikel 27.3 ska flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande behandlas på samma sätt som landets egna medborgare i samband med erkännande av utländska akademiska eller yrkesmässiga examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. Den här bestämmelsen har inte genomförts i flera medlemsstater (Bulgarien, Litauen och Förenade kungariket). I praktiken rapporteras återkommande svårigheter, eftersom personer som beviljats internationellt skydd ofta inte kan uppvisa handlingar som styrker deras meriter Sociala förmåner artikel 28 Enligt uppgift använder vissa medlemsstater 45 möjligheten att enligt artikel 28.2 inskränka subsidiärt skyddsbehövandes tillgång till socialt stöd så att det endast omfattar grundläggande förmåner. Litauen utesluter subsidiärt skyddsbehövande från socialt stöd med hänvisning till att de endast har tillfälligt uppehållstillstånd. Tyskland har infört ett ytterligare krav på tre års laglig vistelse i landet för att subsidiärt skyddsbehövande ska få rätt till barnbidrag eller utbildningsbidrag Hälso- och sjukvård artikel 29 Bara Litauen och Malta tycks tillämpa möjligheten att enligt artikel 29.2 inskränka subsidiärt skyddsbehövandes tillgång till hälso- och sjukvård så att den endast omfattar grundläggande förmåner. I Österrike gör det federala systemet att nivån på de förmåner som beviljas beror på vilken region som tar emot den subsidiärt skyddsbehövande personen. I Tyskland har subsidiärt skyddsbehövande inte tillgång till vissa särskilda förmåner för medicinsk behandling. Flera medlemsstater (däribland Bulgarien, Estland, Tjeckien och Förenade kungariket) har enligt uppgift inte genomfört skyldigheten enligt artikel 29.3 att ge lämplig hälso- och sjukvård till personer som beviljats internationellt skydd och som har särskilda behov. Genomförandet har gett upphov till problem i andra medlemsstater (Lettland, Litauen, Irland, Spanien och Rumänien) Bland de 19 medlemsstater som svarade på kommissionens undersökning. T.ex. Österrike, Tyskland, Luxemburg, Lettland, Portugal och Slovakien. SV 15 SV

17 Tillgång till bostad artikel 31 Flera medlemsstater (däribland Österrike, Irland Lettland, Polen och Slovenien) tycks tillämpa mer generösa bestämmelser, i syfte att uppfylla normerna i artikel 21 i Genèvekonventionen som uppmanar till en så förmånlig behandling som möjligt. I vissa medlemsstater (t.ex. Irland, Rumänien och Sverige) har personer som beviljats internationellt skydd samma rättigheter i fråga om tillgång till bostad som landets egna medborgare Tillgång till integrationsfrämjande åtgärder artikel 33 Minst sexton medlemsstater 46 skiljer inte flyktingar från subsidiärt skyddsbehövande när det gäller tillgång till integrationsfrämjande åtgärder. Men integrationsprogrammen är ibland mycket begränsade och kan omfatta endast språkutbildning eller ekonomisk hjälp. Enligt uppgift ger Ungern personer som fått internationellt skydd tillgång till integrationsfrämjande åtgärder på ett skönsmässigt och ineffektivt sätt, eftersom inga genomförandebestämmelser finns. Lagstiftningen i Bulgarien är vag och säkrar inte hållbara program. Många medlemsstater (däribland Estland, Irland och Lettland) tillhandahåller formellt inte integrationsfrämjande program för personer som beviljats internationellt skydd. Men i vissa medlemsstater (t.ex. Irland) har alla som beviljats internationellt skydd tillgång till integrationsfrämjande åtgärder, oavsett vilken status som beviljats. 6. SLUTSATS I flera fall har direktivet genomförts i otillräcklig grad eller på ett oriktigt sätt. Ibland yttrar sig detta genom mindre generösa normer än de som fastställs i direktivet. Direktivets bestämmelser har brister, eftersom många av begreppen däribland aktörer som beviljar skydd, internt skydd och vad det innebär att ingå i en viss samhällsgrupp är så vaga och tvetydiga att de lämnar utrymme för kraftigt varierande tolkningar i medlemsstaterna. Stora avvikelser kvarstår därför mellan medlemsstaternas rutiner för att bevilja internationellt skydd och skyddets innehåll. Många beslut i första instans bygger dessutom på kriterier som inte är tillräckligt klara och tydliga varför besluten ofta ändras efter överklagande. Utvärderingen av hur direktivet genomförts visar att det i praktiken är få medlemsstater som utnyttjar möjligheten att skilja flyktingar från subsidiärt skyddsbehövande när det gäller innehållet i det skydd som beviljats. Å andra sidan varierar nivån på det skydd som beviljas från en medlemsstat till en annan, vilket påverkar asylflödena och är ett skäl till sekundärförflyttningar. Den här rapporten visar att syftet att skapa likvärdiga förutsättningar för beviljande av internationellt skydd och för skyddets innehåll inte helt har uppnåtts under den första fasen av harmoniseringen. Kommissionen kommer att fortsätta undersöka och följa upp genomförande- och tillämpningsproblemen, så att de gemensamma normer som fastställs i direktivet tillämpas korrekt, i synnerhet för att åstadkomma full respekt för de rättigheter som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och för att minska utrymmet för avvikelser. Sådana avvikelser i medlemsstaternas genomförande av direktivet som beror 46 Bulgarien, Belgien, Spanien, Frankrike, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Sverige och Förenade kungariket. SV 16 SV