Kommunernas miljömålsarbete. Redovisning av ett regeringsuppdrag

Transkript

1 Kommunernas miljömålsarbete Redovisning av ett regeringsuppdrag RAPPORT 5653 NOVEMBER 2006

2 Redovisning av ett regeringsuppdrag

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2006 Elektronisk publikation

4 Förord Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2006 gett Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa hur miljömålsarbetet bedrivs i landets kommuner. Närmare bestämt ska verket redovisa: vilken omfattning arbetet med miljökvalitetsmålen har vilka mål som har prioriterats respektive valts bort samt skälen till detta en uppskattning av de resurser som avsatts om lokala mål utarbetats hur samarbetet med andra myndigheter organiseras och bedrivs hur förankrat miljömålsarbetet är lokalt i vilken utsträckning arbetet knyter an till kommunens strategiska planering och utvecklingsfrågor hinder och möjligheter i miljömålsarbetet kopplingar till Naturvårdsverkets och NUTEKs uppdrag om att stärka och utveckla det regionala hållbarhetsarbetet. Däremot ingår det inte i uppdraget att utreda i vad mån kommunala miljömål uppnås. Analyserna har gällt miljömålsarbetet, det vill säga själva processerna, inte deras resultat. Uppdraget innebär inte heller att Naturvårdsverket ska ge förslag om hur det kommunala miljömålsarbetet kan utvecklas. För att genomföra redovisningen har Naturvårdsverket gett statsvetenskapliga forskare i Göteborg (vid Göteborgs universitet, vid Centrum för forskning om offentlig sektor och vid Förvaltningshögskolan) och i Umeå (vid Umeå Center for Evaluation Studies) i uppdrag att genom enkäter och intervjuer studera kommunernas miljömålsarbete. Verket har dessutom använt rapporter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Både forskarnas och SKL:s undersökningar har publicerats i separata rapporter. En referensgrupp med deltagare från Naturvårdsverket och SKL samt medverkande forskare har granskat redovisningen. Redovisningen har utarbetats av Stig Wandén och Kerstin Backman Hannerz och är en sammanställning av dessa rapporter, men den tar inte upp alla deras teman och slutsatser utan är i huvudsak disponerad efter regeringens frågor ovan. Naturvårdsverket i november

5 4

6 Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 10 BAKGRUND OCH METODER 15 MILJÖMÅLSARBETETS OMFATTNING 18 RESURSER FÖR MILJÖMÅLSARBETET 20 PRIORITERINGAR MELLAN MILJÖMÅL 21 Prioriteringar och problem 21 Miljö och politik 22 Miljömål och Agenda Prioriteringar och attityder 23 SAMARBETET MED ANDRA OFFENTLIGA ORGAN 24 Länsstyrelser och kommuner 24 Centrala myndigheter och organ 25 LOKAL FÖRANKRING 27 Lokala kontaktnät 27 Agenda MILJÖMÅL OCH STRATEGISK PLANERING 31 HINDER OCH MÖJLIGHETER 33 Hinder i miljömålsarbetet 33 Miljömålsarbetets möjligheter 36 DET REGIONALA HÅLLBARHETSARBETET 38 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 39 REFERENSER 41 5

7 Sammanfattning Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa hur miljömålsarbetet bedrivs i landets kommuner. För att genomföra redovisningen har Naturvårdsverket gett statsvetenskapliga forskare i Göteborg och Umeå i uppdrag att genom enkäter och intervjuer studera kommunernas miljömålsarbete. Verket har dessutom samarbetat med Sveriges Kommuner och Landsting, (SKL) som också genomfört enkäter och intervjuer i samma syfte. Både forskarnas och SKL:s undersökningar har publicerats i separata rapporter. Det kommunala miljömålsarbetet är omfattande. 84 procent av kommunerna arbetar med miljömål. Drygt en tredjedel har tagit fram och antagit egna kommunala miljömål utifrån de nationella och regionala målen. I ytterligare knappt 40 procent pågår sådant arbete. Knappt en tiondel har miljömål som inte utgår från de nationella och regionala medan en del inte tar fram egna miljömål utan nöjer sig med att hämta stöd från de nationella. Glesbygdskommuner och kommuner med färre än invånare är överrepresenterade bland de kommuner som inte arbetar med miljömål. Kommunerna har ökat sina satsningar på miljö och hälsa med 35 procent mellan 1999 och Ökningen pågick fram till 2003, varefter verksamhetens kostnader minskade med tre procent. Kommunerna tillmäter generellt sett inte något av de 15 miljömålen vare sig särskilt hög eller särskilt låg prioritet. Men några miljökvalitetsmål har något högre prioritet än övriga, nämligen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Hav i balans och levande kust samt God bebyggd miljö. I de större städerna prioriterar man målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Giftfri miljö mer än övriga mål, medan de mindre kommunerna fäster större vikt än övriga kommuner vid målen Ingen övergödning och Myllrande våtmarker. Vilken politisk majoritet som råder har däremot inte någon avgörande betydelse för i vad mån kommunerna arbetar med miljömål eller hur de prioriterar mellan miljömålen. Politisk majoritet påverkar inte heller antagandet av miljöplan. Kommuner med borgerlig och socialistisk majoritet har antagit en samlad miljöplan sedan år 2000 i ungefär samma utsträckning, det vill säga mellan 35 och 40 procent har gjort det. De flesta kommuner samarbetar med länsstyrelserna i miljömålsarbetet. Samarbete sker också med organisationer, med företag och lokalt näringsliv samt med regionala samverkansorgan. Men bara tre procent av kommunerna samarbetar med centrala myndigheter i stor utsträckning medan en dryg tredjedel gör det i viss mån. 6

8 Samarbetet med länsstyrelserna, landstingen och regionala samverkansgrupper får varierande omdömen av kommunerna. Nästan hälften av miljöansvariga tjänstemän ser i stor utsträckning det regionala arbetet med miljömål som ett stöd för det kommunala arbetet. De flesta andra ser detta i viss mån. Samtidigt förekommer flera kritiska kommentarer om nyttan av samarbetet med länsstyrelsen, särskilt från politiskt håll. Tillfrågade personer inom kommunerna ser en tendens att staten mer direkt styr miljöarbetet jämfört med 1990-talet och Agenda 21-arbetet. Det beror inte bara på en ökad lagstiftning, utan den omfattande stödgivningen från LIP och Klimp är också viktig. Även de nationella miljökvalitetsmålen har ett ovanifrånperspektiv. Ekonomiska styrmedel som skatteväxlingen och handeln med utsläppsrättigheter nämns också, liksom de regionala tillväxtprogrammen som upprättas av länsstyrelserna och fastställs av regeringen. Vad gäller miljömålsarbetet inom den kommunala organisationen ligger ansvaret för miljömålsarbetet på kommunstyrelsen i två tredjedelar av kommunerna. I knappt en tredjedel ligger ansvaret på miljö- och byggnadsnämnd, samhällsbyggnadsnämnd eller annan facknämnd med ansvar för miljön. I många kommuner är medborgare, företag och organisationer engagerade i samarbetet. Näringslivsutveckling och tillväxtfrågor diskuteras i sådana sammanhang. Skola och förskola ses som viktiga för att få barn intresserade av miljö som framtidsfråga. I åtta undersökta kommuner har man nedprioriterat aktiviteter riktade mot vanliga medborgare sedan 1990-talet och Agenda 21. Den utåtriktade verksamheten har främst bedrivits i de referensgrupper med företag och organisationer som i flera kommuner knutits till miljömålsarbetet. Vidare har miljömålsarbetet fått karaktären av ett bredare åtagande inom den kommunala förvaltningsorganisationen som, om än i varierande grad, engagerar olika delar av denna, inte bara miljö- och hälsoskyddskontoret eller dess motsvarighet. Samtidigt är miljömålsarbetet i högre grad en sektorsfråga än vad Agenda 21-arbetet var. Agenda 21 innebar ofta en strategi för lokal hållbarhet. Miljömålsarbetet möter vissa hinder. Bristande resurser, ekonomiska eller personella, är enligt nästan 60 procent av kommunerna ett stort hinder för arbetet med miljömål. Bristande stöd från staten ser knappt en tredjedel som ett stort hinder. Tillsynen, som föreskrivs i miljöbalken, är resurskrävande vilket ibland går ut över arbetet med att utarbeta miljömål samtidigt som de flesta kommuner menar sig ha nytta av miljömålen i tillsynsarbetet. 20 procent av kommunerna anser sig inte ha möjlighet att prioritera annat miljöarbete än tillsynsarbete. Av dem som inte inlett något arbete med miljömålen är siffran 50 procent, ofta mindre kommuner och glesbygdskommuner. 7

9 Otillräckligt engagemang är ett annat stort hinder enligt drygt 25 procent av de tjänstemän som besvarat SKL:s enkät. De pekar på otillräcklig kommunalpolitisk vilja och bristande intresse samt otillräckliga styrmedel på lokal nivå. En av sex uppfattar bristande engagemang från medborgare och företag samt otillräcklig kommunal rådighet som ett hinder i hög grad. Men drygt tio procent anser att det inte finns några större hinder för miljömålsarbetet. Slutligen ses även målkonflikter, i det här fallet mellan miljömål och andra politiska mål och intressen, som ett stort hinder för miljömålsarbetet. Ett kritiskt tema i kommunintervjuerna är att allt från politiken och näringslivet till den enskilde människans ageranden, i rollen som konsument etc reproducerar ett icke hållbart system; en samhällsordning där miljö och hållbar utveckling inte utgör någon huvudprioritet. Det innebär att näringslivsintressena och ekonomiska önskemål många gånger tar överhanden över miljöhänsynen: vid målkonflikterna blir med andra ord det bristande miljöengagemanget inom kommunen inte sällan tydligt. Enligt forskarstudien tycks miljöintresset närmast regelmässigt underordnas vitala ekonomiska intressen, exempelvis vid vägbyggen, gruvdrift och etableringar av företag och handel. Staten agerar ibland själv mot miljömålen då den genom centrala åtgärder och uppdrag åt centrala myndigheter satsar på andra politikområden såsom transporter och näringslivsutveckling. Staten vidtar åtgärder inom kommunerna, genom exempelvis infrastruktursatsningar som motorvägar och flygfält samt satsningar på så kallade riksintressen i form av bland annat gruvdrift. Tillfrågade personer inom kommunerna ser samtidigt fördelar och möjligheter med miljömålsarbetet. Enligt bakgrundsrapporterna utgör miljömålen ett trovärdigt och användbart verktyg i det lokala arbetet för en hållbar utveckling. Arbetet leder till ökad synlighet, kunskap och engagemang för miljöfrågor, och dessutom en gemensam grund för samarbete och kommunikation mellan den nationella, den regionala och den kommunala nivån. Det blir också ett ökat samarbete över förvaltningsgränserna inom kommunen vilket leder till en bra koppling mellan miljömål och konkreta åtgärder. Miljöfrågorna finns i större utsträckning med i den kommunala planeringen. Jämfört med Agenda 21 har miljömålsarbetet en närmare koppling till organisation och ansvar. Några viktiga faktorer som gjort att vissa kommuner ligger längre fram än andra i miljömålsarbetet är politiskt ledarskap i miljöfrågorna och drivande tjänstemän. Dessutom bidrar ett aktivt föreningsliv som driver miljöfrågorna framåt och en vilja att marknadsföra sig som en miljövänlig kommun. Några sammanfattande iakttagelser görs i rapporten. För det första har måltänkandet i hög grad slagit igenom på kommunal nivå. Frågorna anses oftast ha fått en högre politisk prioritering. För det andra uppger man sig inom de flesta kommunerna ha stor nytta eller åtminstone viss nytta av de nationella miljömålen, och att 8

10 de har resulterat i konkreta åtgärder i kommunen. Bara inom knappt en femtedel av kommunerna håller man inte med om det. Men för det tredje finns det en betydande obalans i miljömålsarbetets förutsättningar: större kommuner kan avsätta mer resurser till arbetet, och kommuner med stark ekonomisk utveckling har ibland större möjligheter att styra miljöpåverkande verksamheter inom sitt område. Klyftan mellan resursstarka och resurssvaga kommuner kan vidgas inte minst därför att LIP- och Klimpstöden i stor utsträckning har tillfallit stora och medelstora kommuner. Men bilden är sammansatt. Några av landets glesbygdskommuner är bland de mest offensiva när det gäller strategiskt arbete för hållbar utveckling. Och för det fjärde, även om miljömålen anses vara ett bra verktyg så eliminerar de i sig inte de hinder som miljöarbetet möter, nämligen bristande resurser, otillräckligt engagemang och målkonflikter. Särskilt mindre kommuner saknar ofta pengar och personal att satsa på mycket mer än det i lag föreskrivna tillsynsarbetet. Samtidigt pekar man inom kommunerna på olika möjligheter att nå miljömålen. Det gäller att engagera företag, organisationer och medborgare i miljöfrågorna. Skolan och förskolan kan hjälpa till genom att intressera barn för miljön. Miljömålen kan integreras bättre i planering och förvaltning. Förhoppningen bland kommunerna är att detta kan bidra till en hållbar utveckling. 9

11 Summary The Government has requested the Swedish Environmental Protection Agency to produce a report on how the work on Sweden s environmental objectives is being progressed in the municipalities. In order to produce the report the Environmental Protection Agency asked political science researchers from Gothenburg and Umeå to study the work on environmental objectives at the local level by means of surveys and interviews. The Agency has, in addition, cooperated with the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SKL) which has also conducted surveys and interviews for the same purpose. The results of both the researchers and SKL s work have been published in separate reports. First a few words about the administrative setup of Sweden. The central government is mainly placed in the capital, Stockholm, but its administrative tiers are also the counties (län) and the local authorities: the municipalities. By tradition, the local authorities of Sweden have a relatively strong position. The constitution states that Swedish democracy is realised by a parliamentary system of government and through local self-government. Popular elections are held simultaneously at national, county and municipal level every fourth year. The average number of inhabitants of a municipality are persons, but the numbers vary from some (Stockholm) to a few thousand. The current 290 municipalities form sub-divisions of the 21 counties, and the municipal bodies of government have the rights to decide local rates of taxation and to charge for certain services. The Local Government Act from 1991 specifies the responsibilities and action-space for the municipal assemblies and other local authorities. The compulsory responsibilities stated by national law are for example social service, care of elderly, disabled persons, childcare and pre-school, public schools, health and environment, sanitation and waste disposal, water and drainage. Voluntary responsibilities vary a great deal between municipalities, but could for example include leisure activities, culture, housing, energy and industrial policies. For smaller municipalities with demographic instability there exists in reality a very limited local self-independence. The environmental objectives work done by the municipalities is extensive and 84 percent of them are currently involved. Over a third of them have produced and adopted their own local environmental objectives based on the national and regional objectives and such work is ongoing in almost a further 40 percent of local areas. Just under a tenth have environmental objectives which have not been based on the national and regional objectives. Rural areas and areas with fewer than 12,500 inhabitants predominate among those local authorities not working on environmental objectives. 10

12 The municipalities have increased their level of investment in environmental and health measures by 35 percent between 1999 and The increase took place principally over the period to 2003 after which the costs involved fell by three percent. In general, the municipalities do not attribute especially high or especially low priority to any of the 15 environmental objectives. But some of the environmental quality objectives have somewhat higher priority than others, namely Reduced Climate Impact, Zero Eutrophication, a Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos, and a Good Built Environment. In the larger towns and cities the priority tends to be on the objectives for a Good Built Environment, Reduced Climate Impact, Clean Air and a Non-Toxic Environment while the smaller communities place more weight on the objectives for Zero Eutrophication and Thriving Wetlands. The studies show, however, that the political majority in a particular area has no decisive bearing on the relative priority assigned to the various objectives by that local authority. Nor does a political majority affect the adoption of environmental plans. Over the period since 2000, municipalities with conservative or socialist majorities have adopted an overall environmental plan to an approximately equal extent, that is to say between 35 and 40 percent have done so. Most municipalities cooperate with their county administrative boards in the course of their work on environmental objectives. They also work with organisations, with companies and with the local business community as well as with regional cooperation agencies. But only three percent of the municipalities cooperate with central authorities to any great extent, with barely a third having any contact at all in this respect. With regard to cooperation with the county administrative boards, county councils and regional cooperation agencies, the views expressed by the municipalities vary considerably. Almost half of the civil servants responsible for environmental matters think that the cooperation with the county administrative boards gives support to the local work, but there are also critical remarks about the limited use of the county administrative board and regional environmental collaboration. The municipalities see a tendency for the state to influence more and more of the environmental work compared to the 1990-ies and the Agenda 21 work. The reason for this is an increased legal framework, the extensive financial support available from the Local Investment Programme (LIP) and the Climate Investment Programme (Klimp), and furthermore the national environmental objectives which also play a clear and significant role for the municipalities. Financial policy instruments such as green taxes and greenhouse gas emissions trading are also mentioned, as are the Regional Growth Programmes established by the county administrative boards and endorsed by the Government. 11

13 Where the environmental objectives work at local authority level is concerned, responsibility for this work lies with the executive board of the local council in two thirds of the municipalities. In just under a third, the responsibility lies with the Environmental and Building Committee, the Planning Committee or other committee with environmental responsibilities. In many local areas, there is collaboration between the citizens and local businesses and organisations. Industrial and business development, and question of economic growth, are discussed in such forums. In schools, and at the pre-school stage, children s interest in the environment, as an important question for the future, can be stimulated. In eight of the municipalities studied, there has been a lowering of priority regarding activities oriented towards the ordinary citizen while, at the same time, the outwardly directed activities take place primarily in the reference groups that include companies and organisations which, in many local areas, are associated with the environmental objectives work. The environmental objectives work has, moreover, taken on the character of a broader undertaking within the local administrative organisation which, even though to a varying degree, involves various parts of the organisation and not just the Environmental Health Protection office or its equivalent. At the same time, the environmental objectives work is more sector-oriented than was the Agenda 21 work. Agenda 21 is often all about a strategy for local sustainability and the longterm development of the local area: public health, lifestyles and a sustainable local economy are central considerations. The environmental objectives work has to overcome certain obstacles. A shortage of resources, both human and financial, is a major hindrance for the work on environmental objectives, according to almost 60 percent of the municipalities. Inadequate state support is seen by just under a third as a major problem. The supervision called for in the Environmental Code is demanding in terms of resources, and this affects, among other things, the work on environmental objectives at the same time as most municipalities think that the environmental objectives are useful in the supervision. Some 20 percent of the municipalities feel unable to give priority to environmental activities apart from the statutory work of supervision. Among those who have not embarked on environmental objective work, the figure is 50 percent, most often rural areas and smaller municipalities. Inadequate involvement is another substantial obstacle according to over 25 percent of the officials who responded to SKL s survey. They point to a low level of political will and interest at local level combined with inadequate means of control. One in six cite a lack of involvement on the part of individuals and businesses, allied to a shortage of local resources, as being a serious obstacle. But over 10 percent do not see any major hindrance in the way of progress towards the environmental objectives. 12

14 In conclusion it appears that conflicts between objectives, in this case between environmental objectives and other political aims and interests, are also seen as serious obstacles for the work on environmental objectives. A critical theme in the interviews at local level is that everything from politics and economic considerations to the behaviour of the individual as a consumer etc., conspires to produce a non-sustainable system; a social order in which the environment and sustainable development are far from the main priority. That means that business interests and financial aspirations very often outweigh environmental considerations; where there is a conflict between objectives, in other words, the failure of local authorities to engage sufficiently in environmental matters is far from seldom the case. According to the research reports environmental considerations are almost regularly subordinated to vital economic interests, such as road constructions, mining, and establishing enterprises and trade centres. The state itself occasionally acts to the detriment of the environmental objectives when it takes steps, either though measures taken centrally or through tasks placed on central authorities, in other areas of policy such as transport or economic development. The state takes action within local authorities in the form, for example, of investment in infrastructure such as motorways and airfields or in so-called areas of national importance in the form, for example, of mining activities. At the same time, the municipalities see advantages and possibilities in the environmental objectives work. According to the background reports, the environmental objectives constitute a credible and usable tool in the context of local efforts in support of sustainable development. The work is leading to increased visibility, knowledge and engagement in environmental matters as well as providing a common basis for collaboration between the national, regional and local levels. There is also increased cooperation across administrative boundaries within local authorities which in turn leads to a mutually beneficial linkage between environmental objectives and concrete measures. Environmental questions are being included to an increasing extent in local government planning. Compared with Agenda 21, the work on environmental objectives is more closely coupled with regard to organisation and responsibility. Some important factors have contributed to a situation in which some local authorities are further advanced with their environmental objectives work than others. These factors include political leadership where environmental matter are concerned, motivated and energetic officials, an active communal life helping to put the spotlight on environmental questions, and a desire on the part of the municipalities to market their local area as an environmentally friendly community. Some general conclusions are reached in the report. Firstly, the idea of objectives has had a major impact at local level. Environmental considerations are often given more weight. Secondly, most municipalities regard the national environmental 13

15 objectives as being very useful, or at least being of some use, and that the objectives have resulted in concrete measures at local level. Only a small proportion of them, barely one fifth, do not agree with this view. Thirdly, however, there is a significant imbalance in the situation regarding work on environmental objectives: larger local authorities are able to devote more resources to this work, and municipalities experiencing strong economic growth are sometimes better able to influence local businesses which have an environmental impact in their area. The gulf between resource-rich and resource-poor local authorities can widen, not least because LIP and Klimp support goes largely to large and medium-sized municipalities. But the picture is a complex one: some of the country s rural municipalities, where there are few inhabitants and money is short, are among the most energetic and forceful where strategic measures in support of sustainable development are concerned. And fourthly, even though environmental objectives are regarded as being an excellent tool, they do not in themselves eliminate the obstacles in the way of environmental work, namely a shortage of resources, inadequate involvement and conflict between objectives. Particularly the smaller municipalities often lack funding and the personnel needed if they are to engage in much more than the legally prescribed work of supervision. At the same time, the municipalities have highlighted possible ways of achieving environmental objectives. Companies, organisations and individuals alike have to become engaged in environmental matters. At school, and even pre-school, much can be done to stimulate children s interest in the environment. Environmental objectives need to be better integrated with planning and administrative processes. The municipalities share the hope that this can contribute to sustainable development in the future. 14

16 Bakgrund och metoder Det moderna miljöarbetet i Sverige tog form i och med 1969 års miljöskyddslag som tillkom efter kommunsammanslagningarna i slutet av 1960-talet. Ursprungligen var miljöskyddet i mångt och mycket en nationell angelägenhet även om kommunerna inte saknade arbetsuppgifter. Länsstyrelserna var till stor del ansvariga för det lokala miljöarbetet. Först mot slutet av 1980-talet fick kommunerna det väsentliga ansvaret för miljön inom sitt geografiska område. Samtidigt minskade statens direkta styrning av miljövården. Detta innebär att ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner är komplicerad. Å ena sidan är delar av lagstiftningen i miljöbalken och andra lagar (inte minst från EG-rätten) detaljrik och tvingande, å andra sidan är de nationella miljökvalitetsmålen övergripande och visionära. Regeringen har i miljöpropositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag också betonat att kommunerna har en egen central roll i arbetet med att anpassa, utveckla och förverkliga miljökvalitetsmålen på lokal nivå. Samtidigt har länsstyrelserna i uppdrag att anpassa, precisera och konkretisera miljömålen med hänsyn till de förutsättningar som finns i länen. Härvid bör dialogen med kommuner, näringsliv och andra aktörer spela en viktig roll. Kommunernas olika miljösituation tillsammans med den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna kan tolka sina uppdrag enligt miljöbalken och miljömålen på olika sätt. De ofrånkomliga avvägningarna mellan miljöhänsyn och andra politiska önskemål kan också göras på olika sätt i olika kommuner. Allt detta gör det svårt att se vilken effekt den statliga styrningen inom miljöområdet har på kommunerna och hur dessa allmänt sett arbetar med miljöfrågorna. Regeringens uppdrag om redovisning av kommunernas miljömålsarbete bör ses mot den bakgrunden. Redovisningen bygger på två rapporter från forskare och på två rapporter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Dessa fyra rapporter bör läsas av den som önskar fördjupa sina kunskaper i ämnet. a) Den första underlagsrapporten är Kommunernas arbete med och syn på miljömålen Rapport från en enkät från SKL. SKL sände i samarbete med Miljömålsrådet och Naturvårdsverket ut enkäten till samtliga kommuner under hösten Drygt 80 procent har svarat, genom tjänstemän som mestadels har ett övergripande ansvar för miljöstrategiska frågor. Syftet med enkäten var att belysa erfarenheter av miljömålen i kommuner med skilda förutsättningar, deras syn på viktiga möjligheter och begränsningar för kommunerna samt deras synpunkter på statens roll i arbetet. Resultatet är avsett att ligga till grund för fortsatt dialog mellan stat och kommuner om hur arbetet ska kunna utvecklas. 15

17 b) Den andra underlagsrapporten, forskarrapporten Lokal översättning av de nationella miljömålen En processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006, har genomförts av forskare vid Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS) och Umeå Center for Evaluation Research (UCER). Den bygger vidare på den utvärdering som gjordes av Naturvårdsverket 2003, Kommunerna och miljömålen en utvärdering (SNV rapport 5265). Båda är processutvärderingar. Fokus ligger vid hur man arbetar med de lokala miljömålen: organisation, arbetssätt, olika sätt att koppla samman miljömålen med andra kommunala frågor och så vidare. Underlagsrapporten bygger i huvudsak på intervjuer med nyckelpersoner i åtta kommuner av olika storlek och i olika situationer, nämligen Lund, Kristianstad, Mölndal, Vårgårda, Järfälla, Solna, Umeå och Lycksele. Dessa intervjuer har omfattat ordföranden för miljö- & hälsoskyddsnämnden eller motsvarande, miljöchefen eller motsvarande, miljömålssamordnare eller Agenda 21-samordnare. I vissa kommuner har dessutom intervjuats kommunchef samt näringslivsföreträdare alternativt näringslivschefen. Sammantaget har ungefär 40 intervjuer genomförts, varvid två forskare har varit närvarande vid ungefär hälften av intervjuerna. Dessutom har kompletterande skriftliga material, måldokument och tidningsklipp utnyttjats. c) Den tredje underlagsrapporten, forskarrapporten Miljöprioriteringar i Sveriges kommuner En analys av kommunernas prioritering av de femton miljömålen, är kvantitativ och baseras på en enkätundersökning genomförd av en forskare vid Centrum för Forskning om Offentlig Sektor (CEFOS), Göteborgs universitet. Den är en nationell frågeundersökning bland Sveriges kommuner i syfte att kartlägga bland annat kommunernas prioritering av de 15 (det var 15 miljömål när undersökningen genomfördes, men har nu blivit 16 med det tillägg av målet om biologisk mångfald). Av det totala antalet möjliga svar, som är 279 (det vill säga inte Sveriges samtliga kommuner eftersom en del kommuner ingår i mellankommunalt samarbete kring miljöförvaltningsfrågorna i form av kommunalförbund), inkom 208 svar, vilket ger cirka 75 procents svarsfrekvens. I enkäten fanns frågor som behandlade inställningar, åsikter och erfarenheter kring kommunens miljö, miljöarbete och politik. d) Den fjärde rapporten är en studie Hur kommunerna tagit sig an miljömålsarbetet En intervjustudie i 16 kommuner, som även den genomförts i SKL:s regi. Den bygger på intervjuer med politiker och tjänstemän i kommuner som valts från fyra urvalsgrunder: huruvida kommunen antagit kommunala miljömål utifrån de nationella eller regionala, politisk majoritet i kommunen, kommuntyp (större städer, kommun med varuproduktion, glesbygdskommun, pendlingskommun etc.) samt huruvida kommunen fått investeringsbidrag (LIP eller Klimp). Intervjuerna rörde främst den kommunala politiska dimensionen i miljömålsarbetet, möjligheter och begränsningar för kommunen samt synpunkter på statens roll och ansvar. 16

18 Till sist en begreppslig notering om termen miljömålsarbete. I några av rapporterna påpekas att termen är oklar, inte minst därför att mycket arbete med miljön varit igång redan innan miljömålen kom till, arbete som sedan fått anpassas till den nya målterminologin. Termen miljömålsarbete kan således ha olika nyanser. För det första i betydelsen ett paraply för det samlade kommunala miljöarbete som redan pågår: exempelvis miljöinvesteringar, tillsyn, miljöaspekter i samhällsplanering samt utåtriktat miljöarbete gentemot företag och allmänhet. För det andra en mer formativ innebörd att utveckla miljöarbetet särskilt genom att definiera lokala miljömål och handlingsprogram, ofta utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. För det tredje själva arbetet med att uppnå målen. I denna redovisning ligger tyngdpunkten på den andra innebörden, nämligen kommunernas formulering av miljömål, ofta som en översättning av de nationella miljökvalitetsmålen och deras delmål till det lokala sammanhanget. Även de två andra innebörderna beaktas. Men någon exakt definition av begreppet kan inte ges, inte minst därför att de som besvarat enkäter och intervjuer inte har utgått från någon sådan. Rapportens fortsatta disposition följer regeringens frågor vilken omfattning arbetet med miljökvalitetsmålen har vilka mål som har prioriterats respektive valts bort samt skälen till detta en uppskattning av de resurser som avsatts om lokala mål utarbetats hur samarbetet med andra myndigeter organiseras och bedrivs hur förankrat miljömålsarbetet är lokalt i vilken utsträckning arbetet knyter an till kommunens strategiska planering och utvecklingsfrågor hinder och möjligheter i miljömålsarbetet kopplingar till Naturvårdsverkets och NUTEK:s uppdrag om att stärka och utveckla det regionala hållbarhetsarbetet med undantaget att svaret på den fjärde frågan om lokala mål slagits samman med svaret på den första frågan om miljömålsarbetets omfattning och att den tredje frågan om resurser lagts direkt efter den första frågan. På så vis kommer miljömålsarbetets omfattning och kostnader att komma före avsnitten om dess innehåll. 17

19 Miljömålsarbetets omfattning Mot bakgrund av den komplicerade ansvarsfördelningen mellan de centrala, regionala och lokala nivåerna är det intressant att se hur de nationella miljökvalitetsmålen har slagit igenom i kommunerna och i vad mån dessa överhuvudtaget har antagit mål för sina egna geografiska områden. SKL:s enkät visar att 84 procent av kommunerna arbetar med miljömål. Drygt en tredjedel har tagit fram och antagit egna kommunala miljömål utifrån de nationella och regionala målen. I ytterligare knappt 40 procent pågår sådant arbete. Knappt en tiondel har miljömål som inte utgår från de nationella och regionala. Ett övergripande handlingsprogram utifrån miljömålen finns i drygt 30 procent av kommunerna och knappt 40 procent har inlett arbetet med ett sådant program. Nästan hälften av de kommuner som besvarat SKL:s enkät anser att de nationella miljömålen i hög utsträckning är en tillgång och ett stöd i kommunens miljöarbete. De flesta övriga instämmer i viss mån i detta. Bara tre kommuner menar att så inte är fallet. Nästan 75 procent av kommunerna instämmer i att arbetet med miljömålen har resulterat i konkreta åtgärder i kommunen, medan knappt 20 procent inte håller med om det. Var sjätte kommun har enligt SKL:s enkät inte inlett något arbete med att ta fram egna miljömål eller handlingsplaner de svarande i dessa kommuner ser i högre grad än övriga otillräcklig kommunalpolitisk vilja och bristande resurser som hinder för arbetet. Glesbygdskommuner och övriga kommuner med färre än invånare är överrepresenterade bland dem. Av dessa är det 65 procent som har beslut eller arbete på gång, jämfört med 84 procent av samtliga svarande. Det finns vidare stora skillnader mellan kommunerna i olika län. Skillnaderna mellan län är större än mellan kommuntyper. Enligt SKL:s enkät har samtliga svarande kommuner i sju län inlett arbete med miljömål, medan bara drygt hälften av kommunerna i Norrbotten och Värmland arbetar med miljömål. En bidragande orsak till att miljömål och handlingsplaner finns är, enligt enkäten, bidragen till klimatinvesteringsprogram (Klimp). Nästan samtliga som fått sådana bidrag arbetar med miljömål. För att söka sådant bidrag fordras också en klimatstrategi. För kommuner som tidigare fått lokala investeringsbidrag (LIP) är andelen med miljömål något över genomsnittet. I SKL:s intervjuundersökning med 16 kommuner framhålls att samtliga sedan länge bedrivit ett miljöarbete och har någon form av styrdokument. Av de 16 arbetar 10 med miljömål, varav åtta utifrån de nationella och regionala miljökvalitetsmålen. De sex övriga utan miljömål anser sig ändå arbeta i samklang med de nationella miljökvalitetsmålen. I två mindre glesbygdskommuner menar man att miljö- 18

20 frågorna kommer in i alla viktiga beslut utan behov av lokala miljömål. Åtgärder anses vara viktigare än planering, eftersom planer och mål har en förmåga att bli självändamål eller hyllvärmare. I SKL:s intervjustudie påpekas att det tar tid att genomföra ett brett arbete utifrån miljömålen. Det belyses också i forskarrapporten Lokal översättning av de nationella miljömålen, där miljömålsarbetet delas in i tre faser: inventering av miljösituationen, fastställande av lokala miljömål och kontinuerlig uppföljning av målen. De åtta besökta kommunerna har år 2006 alla påbörjat miljömålsarbetet men kommit olika långt i faserna. Inventeringarna har avslutats i fem kommuner och pågår i de tre övriga. De fem förstnämnda har fastställt lokala miljömål, medan de tre sistnämnda inte hunnit så långt. De fem har också genomfört uppföljning i årsredovisningarna. 19

21 Resurser för miljömålsarbetet Regeringsuppdraget efterlyser också en uppskattning av de resurser som avsatts för miljömålsarbetet. Men det har inte gått att uppskatta de ekonomiska resurser som kommunerna lägger ned på det. Det hänger samman med svårigheten att ge en exakt definition av vad som menas med miljömålsarbete. Det är som framgick ovan inte lätt att skilja mellan arbete som rör miljömålen och övrigt miljöarbete. Även miljöarbete och kommunens investeringar kan vara svåra att hålla isär: man kan inte alltid exakt ange hur mycket dyrare en byggnad eller anläggning blir genom att man tar hänsyn till miljökrav. Men SKL:s enkät visar att knappt trettio procent av kommunerna har avsatt särskilda medel för att ta fram miljömål eller handlingsplaner, samtidigt som en del kommuner säger sig kunna bedriva arbetet inom befintliga ramar. De kommuner som inte inlett något miljömålsarbete ser i högre utsträckning bristande resurser som ett hinder för miljömålsarbetet. Det är särskilt mindre kommuner som har den uppfattningen. I en sammanställning av kommunernas räkenskapssammandrag konstaterar SKL att kommunerna ökat sin satsning på området miljö och hälsa nominellt med 35 procent mellan 1999 och 2005, vilket motsvarar 14 procent realt. Ökningen skedde fram till 2003, varefter verksamhetens nettokostnad minskat realt med tre procent. (Eftersom uppgifterna tidigare inte använts för jämförelser mellan kommuner uppvisar de brister för många kommuner vilket gör siffrorna osäkra.) Kommunerna har i högre utsträckning prioriterat delverksamheten myndighetsutövning medan delverksamheten miljö, hälsa och hållbar utveckling i övrigt har minskat något. Men kostnaderna, med externa intäkter inkluderade, har ökat även för miljö, hälsa och hållbar utveckling i övrigt. Forskarrapporten Lokal översättning av de nationella miljömålen pekar på att förhållandena är olika i de undersökta åtta kommunerna. Mindre kommuner kan inte mobilisera lika stora resurser som större, och det är inte alltid pengar budgeteras speciellt för miljömålsarbetet, vars kostnader istället täcks av andra verksamheters budgetar. Enligt rapporten är det ändå tydligt att några kommuner, bland andra Lund och Vårgårda, gett miljömålsarbetet en hög prioritet, vilket inte är fallet i några kommuner med mer ryckigt miljömålsarbete. I de senare kommunerna ligger det samordnande ansvaret på en enskild person, i allmänhet en tillfällig projekttjänst, och där har arbetet helt avstannat under dessa ansvariga personers bortavaro. En viktig del av resurserna är de personella: antalet anställda, deras kompetens och hur de är organiserade. Frågan om resurserna ekonomiska och personella - räcker för att genomföra miljömålsarbetet på ett bra sätt tas upp nedan i avsnittet om Hinder och möjligheter. 20

22 Prioriteringar mellan miljömål Prioriteringar och problem Kommunerna har att behandla vitt skilda miljöfrågor. Deras uppdrag spänner från globala miljöproblem, över nationella mål om försurning och övergödning, till lokala frågor om buller och dricksvatten. Hur har kommunerna prioriterat de olika miljömålen i sitt övriga miljöarbete? Forskarrapporten Miljöprioriteringar i Sveriges kommuner, som studerar just prioriteringsfrågor, visar att kommunerna generellt sett inte tillmäter något av de 15 miljömålen vare sig särskilt hög eller särskilt låg prioritet. Men några miljökvalitetsmål prioriteras i allmänhet något högre än övriga, nämligen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Hav i balans och levande kust samt God bebyggd miljö. I rapporten framhålls att olika miljömål prioriteras olika högt i skilda kommuner. Det är enligt rapporten framförallt i de större städerna som man prioriterar målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Giftfri miljö mer än övriga mål, medan de mindre kommunerna fäster större vikt än övriga kommuner vid målen Ingen övergödning och Myllrande våtmarker. En rimlig förklaring är att kommunerna anser miljömål viktigare när de berör närliggande miljö eller akuta miljöproblem, exempelvis målet Levande sjöar och vattendrag i kommuner med vattenproblem. Det finns ett tydligt samband mellan hur kommunerna bedömer allvaret i sina miljöproblem och hur de prioriterar mellan miljömålen. Ser man på miljöproblemen i kommunerna uppfattas i och för sig inget miljöproblem som mycket allvarligare än andra, men fem problem ses som något mer allvarliga än övriga: luftföroreningar och buller, övergödning, hot mot odlingslandskapet, förorening av sjöar och vattendrag samt förändringar i klimatet. Det råder alltså ett samband mellan de miljöområden som kommunerna anser sig ha problem med och de miljömål som prioriteras inom kommunen. Men det går enligt rapporten inte att säga åt vilket håll orsakssambandet går, det vill säga om man prioriterar de miljömål som rör miljöproblemen eller om man uppmärksammar de problem som rör de miljömål man prioriterar. Några röster från intervjuerna i rapporten Lokal översättning av de nationella miljömålen som också kommer in på ämnet: Vissa år har man vissa teman. Det kanske är några frågor som är mer aktuella vissa år än vad andra är. Vi har satt fokus på klimatmålet under det senaste året. Vi har prioriterat de mål där man får stora effekter och där kommunen kan föregå med gott exempel. 21

23 Man kan konstatera att kommunerna prioritera utifrån olika utgångspunkter: ibland efter teman och ibland efter olika effekter. Miljö och politik Tre av underlagsrapporterna ställer också frågan om i vad mån kommunernas politiska majoritet påverkar prioriteringarna mellan miljömål. Forskarrapporten om miljöprioriteringar visar att kommuner med olika politisk majoritet borgerlig, socialistisk eller annan prioriterar de nationella miljömålen i genomsnitt på ungefär samma sätt. Ett undantag var målen Levande sjöar och vattendrag samt Ingen övergödning, som kommuner med borgerlig eller annan än socialistisk politisk majoritet prioriterat högst. I rapporten specialstuderades de kommuner där miljöpartiet ingår i en majoritet i kommunfullmäktige för att se om det innebär någon annan prioritering mellan miljömålen. Men resultatet blev att så inte är fallet. Endast fyra av de 15 miljömålen skattades högre än andra miljömål i dessa kommuner, nämligen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Giftfri miljö samt God bebyggd miljö. Skillnaderna är emellertid små. En tydlig slutsats är att vilken politisk majoritet som råder inte har någon avgörande betydelse för hur kommunerna prioriterar mellan miljömålen. Rapporten finner vidare att kommuner med borgerlig och socialistisk majoritet antagit en samlad miljöplan sedan år 2000 i ungefär samma utsträckning, det vill säga mellan 35 och 40 procent har gjort det. Politisk majoritet påverkar alltså inte heller antagandet av miljöplan. Och om det finns en miljöplan spelar inte någon roll för prioriteringarna. Enligt rapporten finns det inte några samband mellan att ha antagit någon miljöplan i kommunen och hur man prioriterar miljömålen. Även SKL:s enkätundersökning tar upp frågan om vilken politisk majoritet som råder påverkar miljömålsarbetet. Där framgår att det inte finns något samband mellan mandatfördelningen mellan den socialistiska och borgerliga sidan i fullmäktige och huruvida kommunerna har påbörjat arbete med miljömål. SKL:s intervuundersökning visar också att det inte finns klara partipolitiska skiljelinjer i de svarandes omdömen i intervjuerna. Möjligen finns fler kritiska kommentarer från borgerliga politiker i kommuner med borgerlig majoritet. Referensramen kan också variera. Från socialdemokratiskt håll ser man i flera fall kopplingen till det gröna folkhemmet, medan borgerliga politiker mer kan se det som att staten styr och fördelar ansvar. I en kommun fanns nyansskillnader i uppfattningen om nyttan med miljömål mellan kommunstyrelsens ordförande (m) och vice ordföran- 22

24 de (s), men man var överens om att metoden med nationella miljömål som anpassas lokalt genom lokala mål är ett bra sätt att påskynda miljöarbetet. Miljömål och Agenda 21 Forskarrapporten om miljöprioriteringar har vidare prövat om kommunerna hade något aktivt Agenda 21-arbete och om det haft genomslag på hur man prioriterar mellan de 15 miljökvalitetsmålen. Rapporten konstaterar att inrättandet av en Agenda 21-tjänst vid kommunen, vare sig tidsbegränsad eller ej, inte har spelat någon roll för hur man prioriterat miljökvalitetsmålen. Rapporten frågar vidare om kommunerna ser Agenda 21-arbetet som en tillgång eller ej för miljömålsarbetet och hur det påverkar prioriteringarna av målen. Det visar sig att drygt 38 procent av kommunerna anser att detta arbete är en stor eller ganska stor tillgång, medan resten ser det som en ringa eller ingen tillgång. Skillnaden mellan dessa två grupper vad gäller målprioriteringar är att den grupp som anser Agenda 21-arbetet vara en tillgång för miljömålsarbetet också prioriterar miljökvalitetsmålen högre. Skillnaden är signifikant men inte stor. En möjlig tolkning är enligt rapporten att om man uppfattar Agenda 21-arbetet som en tillgång så upplever man också miljömålsarbetet som prioriterat. Mer om sambanden mellan Agenda 21 och miljömålsarbetet kommer nedan i avsnittet om lokal förankring. Prioriteringar och attityder Rapporten Miljöprioriteringar i Sveriges kommuner undersöker också om det råder skillnader vad gäller hur man prioriterar de nationella miljömålen, mellan dem som är missnöjda och dem är nöjda med miljösituationen i kommunen. Det visar sig att de kommuner som är nöjda med sin miljösituation också i högre grad prioriterar de nationella miljömålen, särskilt sådana som gäller närmiljön. Och de kommuner som i hög grad prioriterar miljömålen är också nöjda med miljösituationen. Denna attityd, som verifieras med olika statistiska metoder, kan enligt rapporten bero på att miljömålen betyder mycket i dessa kommuner, att man arbetar med miljön på ett bra sätt och att miljöarbetet är väl förankrat inom den kommunala verksamheten. I kommunerna vill somliga prioritera närproblem och andra globala problem i miljöarbetet. Men båda grupperna har enligt rapporten samma attityder till miljösituationen. De är med andra ord lika nöjda eller missnöjda med kommunens miljö. 23

25 Samarbetet med andra offentliga organ Vid riksdagsbeslutet om fastställande av nationella miljömål beslutades också att regionala miljömål skulle tas fram med länsstyrelserna som ansvariga. Detta skulle ske i nära samarbete med andra aktörer i samhället, framför allt kommunerna. Av regeringens proposition Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (2004/05:150) framgår att länsstyrelserna har i uppdrag att regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen och att utveckla regionala mål och uppföljningsarbete i bred förankring i länet. De ska också stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Arbetsfördelningen mellan de centrala, regionala och lokala nivåerna är tydligtvis komplicerad, och i detta avsnitt belyses hur kommunerna ser på sitt samarbete med andra offentliga organ: länsstyrelser och övriga kommuner samt centrala myndigheter och organ. Länsstyrelser och kommuner De flesta kommuner samarbetar med länsstyrelserna. Enligt SKL:s enkät samarbetar 80 procent av kommunerna med länsstyrelserna i viss eller hög utsträckning i miljömålsarbetet och 70 procent samarbetar med andra kommuner. Hur kommunerna uppfattar länsstyrelsens regionala arbete med miljömål skiljer sig mycket mellan länen. Det är de medelstora kommunerna som ser mest positivt på länsstyrelsens arbete med miljömål. Enligt SKL:s intervjuundersökning med 16 kommuner är bilden av länsstyrelsen blandad och ofta kritisk: några är klart kritiska till länsstyrelsen och dess roll, medan andra ser positivt på länsstyrelsens regionala arbete, särskilt när landshövdingen engagerat sig. Men ofta har länsstyrelsen inte lyckats förankra arbetet i kommunerna. Samarbete med organisationer, med företag och lokalt näringsliv samt med regionalt samverkansorgan och kommunförbund är också vanligt. Men enligt SKL:s enkät samarbetar bara tre procent av kommunerna med centrala myndigheter i hög utsträckning medan en dryg tredjedel gör det i viss mån. SKL:s intervjuundersökning ger vid handen att samtliga 16 intervjuade kommuner anser samarbetet med andra statliga myndigheter än länsstyrelserna vara blygsamt på miljömålsområdet. Samarbetet med länsstyrelserna, landstingen och regionala samverkansgrupper får åtskilliga varierande kommentarer av de åtta kommuner som undersökts i forskarrapporten Lokal översättning av de nationella miljömålen. I några kommuner uppskattar man mycket pågående samarbetsprojekt, medan man i andra kommuner har haft begränsad nytta av länsstyrelsen och regional miljösamverkan. I en kommun har man inte hört av länsstyrelsen på de senaste två åren. Ett önskemål från en 24