Omställning av det militära försvaret

Transkript

1 2006/194-5 Omställning av det militära försvaret Status i juni 2007

2 MISSIV DATUM DIARIENR 2006/194-5 ERT DATUM ER BETECKNING Fö2006/2036/EPS Regeringen Försvarsdepartementet Stockholm Omställning av det militära försvaret Granskning av omställningsarbetet inom det militära försvaret Delrapport; Status i juni 2007 I bifogad promemoria redovisar Statskontoret sina synpunkter med anledning av det omställningsarbete som genomförs inom Försvarsmakten, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets materielverk, Totalförsvarets pliktverk och Fortifikationsverket. Statskontorets granskning är en del av regeringens uppföljning av att försvarets kostnader för förvaltning och stödverksamhet minskas. Denna granskning är den första av två enligt regeringens uppdrag till Statskontoret och avser främst bedömningar och iakttagelser mot bakgrund av bl.a. de berörda myndigheternas återrapporteringar enligt regleringsbrev och regeringens särskilda anvisningar till de berörda myndigheterna. Generaldirektör Anders L. Johansson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Annika Nordlander Finn och avdelningsdirektör Anders Dager, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Anders Dager POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 PM 1 (40) Dnr 2006/194-5 Omställning av det militära försvaret Status i juni Sammanfattning 2 2 Bakgrund 5 3 Uppdraget 7 4 Omställningsarbetets mål och inriktning Myndigheternas mål och förutsättningar för omställningsarbetet Regeringens skrivelse och budgetpropositionen Planeringsanvisningar inför budgetunderlaget för Särskilda regeringsbeslut rörande myndigheternas kostnadsreduktioner Regleringsbreven för Vårpropositionen En metodik för redovisning och uppföljning 15 6 Resultatredovisning och Statskontorets bedömningar Övergripande resultat Resultatbedömning/ myndighet Resultatbedömning/funktion 25 7 Statskontorets övriga bedömningar och iakttagelser Organisering och styrning av omställningsarbetet Resurser Samverkan Riskbedömning Myndigheternas återrapporteringar 35 Bilaga Uppdraget 37

4 PM 2 1 Sammanfattning Statskontoret har regeringens uppdrag att granska det pågående omställningsarbetet inom Försvarsmakten (FM), Försvarshögskolan (FHS), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvaret materielverk (FMV), Totalförsvarets pliktverk (TPV) samt Fortifikationsverket (FortV). Granskningen är en del av regeringens uppföljning av att kostnaderna för det militära försvarets förvaltning och stödverksamhet kan minska med cirka 2 miljarder kronor senast vi utgången av år Ytterst rör frågan i vilken utsträckning resurser inom försvarets stödverksamhet och administration kan frigöras för ökad operativ förmåga i form av bl.a. produktion av insatsförband och deltagande i internationellt samarbete. Bedömningarna i denna promemoria tar i detta skede främst fasta på i vilken utsträckning myndigheterna har genomfört de av regeringen angivna kostnadsreduktionerna. Detta kan också uttryckas i termer av i vilken utsträckning myndigheterna svarar upp mot uppställda resursmål. Att myndigheterna förmår att minska sina kostnader bör ses som ett första viktigt steg i omställningen. I ett andra steg inriktas uppföljningen på frågan om i vilken utsträckning kostnadsreduktionerna i form av frigjorda medel har kunnat ställas till Försvarsmaktens förfogande i avsedd utsträckning, dvs. i vilken mån genomförda omfördelningar svarar upp mot det angivna omfördelningsmålet för omställningsarbetet. I vissa fall nås omfördelningsmålet genom att Försvarsmakten drar ner på sina beställningar (t.ex. för forskningoch teknikutveckling) medan det i andra fall rör sig om faktiska resursomfördelningar mellan myndigheterna. Bedömningarna i dessa avseenden blir i nuvarande skede övergripande men kommer att kunna preciseras under det fortsatta arbetet fram till och med år Enligt Statskontorets mening har de berörda myndigheterna i hög grad vinnlagt sig om att genomföra de förändringar som krävs för att regeringens mål avseende kostnadsreduktioner skall kunna uppnås. Den samverkan som har krävts mellan myndigheterna, främst genom de inbördes sambanden mellan omställningsåtgärderna, har genomförts i rimlig omfattning. Att följa upp myndigheternas samlade resultat av vidtagna åtgärder i förhållande till regeringens mål och inriktning för omställningsarbetet ställer krav på en redovisnings- och granskningsmetodik som medger att myndigheternas kostnadsreduktioner och resursomfördelningar kan följas upp över tid. Statskontorets redovisnings- och granskningsmodell redovisas närmare i promemorian. Den sammantagna bedömningen av omställningsarbetets nuvarande status kan i korthet beskrivas enligt följande.

5 PM 3 Försvarsmakten har i sin budgetering för de kommande åren intecknat det uppsatta omfördelningsmålet uppgående till cirka 2 miljarder kronor för annan verksamhet (utveckling av insatsorganisationen och nya beställningar för ökad operativ förmåga). För att denna potentiella omfördelning skall realiseras krävs att motsvarande kostnadsreduktioner genomförs hos de berörda myndigheterna, inklusive hos Försvarsmakten själv. Redan de hittills redovisade resultaten tyder på att Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna i betydande utsträckning har svarat upp med erforderliga kostnadsreduktioner. En indikation på detta utgörs av att genomförda personalminskningar inom Försvarsmakten och försvarsmyndigheterna kan uppskattas till drygt 2900 årsarbetskrafter mellan basåret 2004 och år Även om samtliga neddragningar inte direkt kan hänföras till omställningsarbetet ger de en bild av att vidtagna åtgärder inom myndigheterna i betydande omfattning har frigjort resurser för alternativ användning. Vid sidan av minskade personalresurser har myndigheterna sett över sin organisation, minskat konsultanvändningen och i övrigt vidtagit effektivitetshöjande åtgärder. När det gäller Försvarsmaktens ledning och stödverksamhet har sådana åtgärder vidtagits att uppställda resursmål, i termer av kostnadsminskningar, bedöms kunna uppnås. I Försvarsmaktens kostnadsreduktioner ligger också vissa omlokaliseringar i första hand vad gäller omlokaliseringen av den operativa ledningen från Uppsala till Stockholm. I frågor som rör den högre officersutbildningen och mönstringsverksamheten, liksom i fråga om fastighetsförvaltningen har väsentliga kostnadsminskningar kunnat genomföras. Genom förändrade beställningar från Försvarsmakten har Försvarshögskolan genomfört neddragningar när det främst gäller den högre officersutbildningen. Neddragningar inom mönstringsverksamheten har kunnat åstadkommas genom minskade volymer, ett förändrat mönstringsförfarande och utveckling av ett nytt IT-stöd för Pliktverkets verksamhet. Klargöranden när det gäller ansvarsfördelning och anpassningar till insatsförsvarets behov har medfört att kostnaderna för främst Fortifikationsverkets fastighetsförvaltning har kunna hållas tillbaka. Statskontoret bedömer att det återstår verkningsfulla åtgärder innan den i sammanhanget överlägset största reduktionen, dvs. frågor kopplade till materielprocessen, har uppnåtts, liksom i viss utsträckning när det gäller forskning och teknikutveckling. I det förra fallet pågår ett omfattande arbete inom FMV i syfte att anpassa organisation, bemanning och verksamhetsinriktning till de nya förutsättningar det nya insatsförsvaret ger. Inriktningen är att genom olika effektiviseringsåtgärder och minskade administrationskostnader öka leveransförmågan med utgångspunkt i Försvarsmaktens beställningar. När det gäller materielförsörjningen är det således inte fråga om minskade beställningsvolymer utan snarare en förändrad beställningsprofil utifrån insatsförsvarets behov.

6 PM 4 När det gäller forskning- och teknikutveckling grundas eftersträvade kostnadsreduktioner på minskade beställningsvolymer jämfört med utfallet för år Minskade beställningar från Försvarsmakten skall således motsvaras av faktiska kostnadsreduktioner inom FOI men i viss mån även beträffande FHS forsknings- och teknikutvecklingsverksamhet. Enligt vårpropositionen (prop. 2006/2007:100) får Försvarsmakten disponera medel från anslaget 6:1 för att finansiera vissa avvecklingskostnader hos FOI och TPV. Statskontoret konstaterar att myndigheternas avvecklingskostnader rör sig inom ramen för de budgeterade avvecklingskostnader som redovisats i regleringsbreven till myndigheterna. 1 I den utsträckning målen för omställningsarbetet inte nås i termer av att Försvarsmaktens tillskott av resurser efter genomförda omfördelningar inte motsvaras av motsvarande neddragningar hos övriga myndigheter föreligger en risk för ökade kostnader alternativt ambitionsnivåsänkningar. Vid sidan av detta finns det även skäl att uppmärksamma riskerna för den framtida verksamheten, främst beträffande materielförsörjningen och den framtida forskningen och teknikutvecklingen. I det förra fallet utgörs risken av att omläggningarna inom FMV:s organisation, verksamhet och kompetens når en sådan nivå att FMV:s leveransförmåga påverkas negativt. I det andra fallet avses på motsvarande sätt att såväl forskningsvolymen som forskningens och teknikutvecklingens inriktning inte fullt ut förmår tillgodose insatsförsvarets behov. Dessutom kan det finnas vissa farhågor för att fastighetsförvaltningen inte fullt ut förmår svara upp mot behoven, främst när det gäller internationella insatser. De risker som det finns skäl att uppmärksamma är, enligt Statskontoret, inte av akut art. De bör dock löpande följas upp i det fortsatta omställningsarbetet så att en god och ändamålsenlig leveransförmåga och kompetens kan säkerställas. Även om det inte ingår i Statskontorets uppdrag finns det vid sidan av de åtgärder som för närvarande vidtas hos berörda myndigheter skäl att understryka behovet av mer generella utvecklingsinsatser. Det gäller bl.a. behovet av att kunna utläsa i vilken utsträckning genomförda kostnadsreduktioner och resursomfördelningar faktiskt har skett till förmån för en ökad operativ förmåga inom det militära försvaret i sin helhet, dvs. i vilken utsträckning det uppställda effektmålet har uppnåtts. Statskontoret noterar att ett metodutvecklingsarbete pågår inom Försvarsmakten i syfte att bedöma i vilken utsträckning genomförda kostnadsreduktioner och omfördelningar har medfört en ökad operativ förmåga utifrån det nya insatsförsvarets behov och förutsättningar. 1 FOI har i sitt budgetunderlag för 2008 föreslagit en delvis annan fördelning av avvecklingskostnaderna mellan åren 2007 och 2008.

7 PM 5 Ytterligare en fråga med viss anknytning till ovanstående rör utvecklingen av en samlad redovisning av det militära försvarets omvandling i alla sina olika aspekter med anknytning till övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. En sådan redovisning bör enligt regeringens intentioner 2 återkommande och i samband med kommande kontrollstationer föreläggas riksdagen. Även om det inte är huvudsyftet med den redovisningsmodell som redovisas i denna promemoria så kan modellens uppbyggnad möjligen tjäna som ett av ingångsvärdena för det fortsatta arbetet med att utforma en samlad redovisning. 2 Bakgrund Totalförsvarets inriktning och utformning har beslutats av riksdagen i treåriga försvarsbeslut. Tidigare har regeringen inför varje nytt försvarsbeslut gjort en uppföljning av det närmast föregående beslutet och då tagit ställning till frågor som gällde till exempel mål, uppgifter och ekonomi för den kommande treårsperioden. I och med riksdagens beslut den 15 december 2004, att ställa sig bakom propositionen 2004/05:5 Vårt framtida försvar, har behovet av en mer löpande uppföljning kommit att öka i syfte att bl.a. kontinuerligt möjliggöra justeringar i utvecklingen av det militära försvaret så att fastställda försvarspolitiska mål kan uppnås. För detta talar bl.a. de snabba teknik-, samhälls- och omvärldsförändringarna. Viktiga utgångspunkter för års försvarspolitiska beslut var de av Försvarsberedningen redovisade rapporterna under våren I dessa redovisade Försvarsberedningen sina bedömningar rörande den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Särskild uppmärksamhet riktades mot de frågeställningar som rör det militära försvarets framtida utformning. Den därpå följande processen kan sammanfattas enligt följande. Baserade på Försvarsberedningens bedömningar utfärdade regeringen sommaren 2003 anvisningar för de berörda myndigheternas utvecklingsarbete. I mars 2004 redovisade myndigheternas sina underlag mot bakgrund av nämnda anvisningar. Försvarsberedningen lämnade rapporten Försvar för en ny tid den 1 juni Regeringen överlämnade försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) till riksdagen den 23 september Regeringens skrivelse En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr. 2005/06:131).

8 PM 6 Regeringen överlämnade propositionen Försvarsmaktens grundorganisation till riksdagen den 29 oktober Riksdagen ställde sig bakom propositionerna den 15 december Riksdagen har vidare som ett led i försvarsomställningen beslutat om den ekonomiska ramen för utgiftsområdet (06) för perioden Inriktningen innebär en minskning av ramen med 3 miljarder kronor i förhållande till Som en följd av beslutet ansåg Försvarsberedningen (Ds 2004:30) att riktade besparingskrav med tillhörande ambitionsnivåsänkningar skulle genomföras enligt följande: Omstrukturering och reducering av de totalförsvarsgemensamma myndigheterna (cirka 1,5 miljarder kronor). Reducering av Försvarsmaktens centrala ledning (minst 250 miljoner kronor). Reducering av Försvarsmaktens regionala territoriella verksamhet m.m. (minst 250 miljoner kronor). Ytterliggare besparingar inom Försvarsmakten (ca en miljard kronor). I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) ställde sig regeringen bakom Försvarsberedningens ställningstaganden och ansåg att utöver minskningen av ramen bör ytterligare omprioriteringar genomföras till förmån för bl.a. internationella insatser och för att finansiera omställningskostnader. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (rskr. 2004/05:143). I november 2005 redovisade Försvarsförvaltningsutredningen (SOU 2005:96) betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret. Betänkandet rymmer förslag till effektiviseringar, kostnadsreduceringar och resursomfördelningar i storleksordningen 2 miljarder kronor inom Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Med anledning av riksdagens beslut om ändrad inriktning och ekonomisk ram för UO 6 beslutade regeringen i oktober 2005 om planeringsanvisningar för berörda myndigheter. I tidigare nämnda skrivelse En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr. 2005/06:131) redovisar regeringen hur förvaltningen och stödverksamheten inom det militära försvaret bör förändras och minska med cirka 2 miljarder kronor fram till utgången av år Försvarsutskottet tillstyrkte den föreslagna inriktningen (rskr. 2005/06:265). I mars 2006 beslutade regeringen om kompletterande planeringsanvisningar för budgetunderlaget Anvisningarna rymmer bl.a. uppdrag till berörda myndigheter att redovisa hur kostnadsminskningarna skall tas ut, omfatt-

9 PM 7 ningen av personalneddragningar, tidsförhållanden, personalavvecklingskostnader samt en bedömning av rationaliseringsmöjligheterna över tid. Vidare beslutade regeringen i juni 2006 om underlag från myndigheterna avseende avvecklingskostnaderna. I vårpropositionen behandlas vissa frågor rörande FOI:s och TPV:s avvecklingskostnader. Mot ovanstående bakgrund är det enligt regeringen angeläget att omställningsarbetet bedrivs skyndsamt. Omställningen skall ske inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. 3 Uppdraget Regeringen har genom beslut den 31 augusti 2006 uppdragit åt Statskontoret att granska det omställningsarbete som genomförs på Försvarsmakten, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets materielverk, Totalförsvarets pliktverk och Fortifikationsverket. Statskontorets granskning är en del av regeringens uppföljning av att kostnader för förvaltning och stödverksamhet kan minska med cirka 2 miljarder kronor senast vid utgången av Statskontorets granskning skall enligt uppdraget främst ta fasta på: Myndigheternas åtgärder för att möjliggöra en omställning och kostnadsminskning motsvarande cirka 2 miljarder kronor enligt regeringens beslut (skr. 2005/06:131) och särskilda anvisningar till myndigheterna. Att kostnadsminskningarna kommer Försvarsmakten till del i avsedd omfattning. Hur de berörda myndigheterna planerar, styr och genomför omställningsarbetet, var för sig och i samverkan. Hur myndigheterna hanterar risker i omställningsarbetet. Myndigheternas återrapportering till regeringen. Statskontorets granskning skall ske med stöd av de underlag myndigheterna redovisar till regeringen samt i övrigt utgå från regeringens skrivelse En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr. 2005/06:131), planeringsanvisningarna och kompletterande planeringsanvisningar inför myndigheternas budgetunderlag för 2007 samt regeringens krav på redovisning av myndigheternas avvecklingskostnader. Statskontorets uppdrag skall pågå till och med år Statskontoret skall under granskningsperioden, enligt särskild överenskommelse, redovisa sina iakttagelser till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Arbetet skall ske i nära samverkan med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).

10 PM 8 Denna promemoria är den första i raden inom ramen för uppdraget till Statskontoret. Uppdraget har genomförts mot bakgrund av fattade beslut och myndigheternas underlag. Intervjuer har genomförts med ansvariga och övriga nyckelpersoner i omställningsarbetet samt med företrädare för Regeringskansliet. Samtliga myndigheter har lämnat synpunkter på ett utkast till denna promemoria. Uppföljningen har skett med stöd av den redovisnings- och granskningsmodell som utarbetats som ett led i uppdraget. Modellens utformning och tillämpning har stämts av med företrädare för så väl berörda myndigheter som Försvarsdepartementet. I avsnitt 5 redogörs närmare för modellens utformning och tillämpning. 4 Omställningsarbetets mål och inriktning 4.1 Myndigheternas mål och förutsättningar för omställningsarbetet Försvarsmakten intar en särställning i det pågående omställningsarbetet genom att dels ange de grundläggande förutsättningarna för de totalförsvarsgemensamma myndigheternas verksamhet i termer av faktiska beställningar (leveranser och volym), dels genom att ytterst svara för att frigjorde medel rent faktiskt kommer till användning för insatsförsvarets utveckling och ökad operativ förmåga. Det förra förutsätter att Försvarsmakten kan lägga konkreta och väl avvägda beställningar utifrån insatsförsvarets behov, det senare att det finns en utvecklad metodik för uppföljningen av den operativa förmågeutvecklingen över tid. Försvarsmaktens förmåga att dra ner respektive ändra inriktningen på beställningarna riktade mot de totalförsvarsgemensamma myndigheterna är av avgörande betydelse för dessa myndigheters förmåga att genom neddragningar frigöra resurser för insatsförsvarets behov och ökad operativ förmåga. Det finns också skäl att betona att av den totala omfördelningen av resurser inom ramen för omställningsarbetet utgör förändringar inom FMV (900 mnkr) och Försvarsmakten (250 mnkr) drygt halva det besparings- och omfördelningsbeting som regeringen beslutat om (cirka 2 miljarder kronor). Att realisera dessa neddragningar i termer av resursomfördelningar kräver en noggrann analys rörande bl.a. de gränssnitt och verksamhetsprocesser som utgör kontaktytorna mellan myndigheterna i syfte att effektivisera verksamheten totalt sett. I detta sammanhang gäller det främst utvecklingen mot en mer integrerad materielprocess men också ökade krav på att under 2008 kunna presentera en insatsförbandsorienterad samlad redovisning inkluderande bl.a. genomförda anskaffningar. Förenklat uttryckt ställer dessa delar av omställningsarbetet betydligt större krav på verksamhetsutveckling än

11 PM 9 enbart en omfördelning av tilldelade medel mellan olika verksamheter och anslag. Såvitt Statskontoret kan förstå pågår ett arbete i samverkan mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten när det gäller möjligheter till uppföljning av omställningsarbetets effektmål, dvs. insatsförsvarets utveckling och ökad operativ förmåga. Till detta skall läggas behovet av en metodik som medger en samlad redovisning av frågorna till riksdagen enligt regeringens skrivelse till riksdagen (skr. 2005/06:131). I det följande redovisas regeringens mål och riktlinjer för myndigheternas omställningsarbete. 4.2 Regeringens skrivelse och budgetpropositionen De övergripande målen och omställningsarbetets inriktning anges i regeringens skrivelse till riksdagen (skr. 2005/2006:131) med vissa ytterligare preciseringar i årets budgetproposition (2006/07:01). I regeringsskrivelsen redovisas regeringens syn på hur försvaret framgent bör styras och hur försvarsförvaltningen bör utvecklas. Den övergripande inriktningen är att förvaltningen av det militära försvaret skall anpassas till de krav som följer av utvecklingen av ett insatsförsvar och att tillgängliga resurser bör omfördelas så att krav på ökad operativ förmåga kan tillgodoses. Ett väsentligt inslag i detta är att Sverige skall öka sin förmåga till internationellt deltagande inom ramen för bl.a. EU:s krishantering och som ett första steg deltagande i Nordic Battle Group (NBG) från och med år Den omfördelning av resurser som eftersträvas uppgår till cirka 2 miljarder kronor och skall möjliggöras genom kostnadsminskningar inom främst följande områden: Central ledning Forskning och teknikutveckling Fastighetsfrågor Mönstring och inskrivning Högre officersutbildning Materielförsörjning Försvarsunderrättelseverksamhet 3 Omställningsåtgärderna berör Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna 4. Avsikten är att kostnadsminskningar med tillhöran- 3 Försvarsunderrättelseverksamheten omfattas inte av regeringens uppdrag till Statskontoret och behandlas inte vidare i denna promemoria.

12 PM 10 de resursomfördelningar inom nämnda verksamheter skall komma Försvarsmakten till del i avsedd omfattning. Ett annat väsentligt inslag i förändringsarbetet är att utveckla styrningen och uppföljningen av budgeterade medel i syfte att bl.a. underlätta för riksdagen att utöva sin finansmakt. Inriktningen är att bl.a. utveckla anslagsstrukturen för att underlätta utvecklingen av dels en insatsförbandsorienterad redovisning, dels en samlad redovisning för hela utgiftsområdet 5 i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller vid särskilda behov. Med en ny anslagsstruktur följer även förtydliganden av ändamålen per anslag med en tydligare koppling mellan mål resultat resurser per verksamhetsgren. I årets budgetproposition (2006/2007:1) understryker regeringen vikten av att uppnå de kostnadsminskningar som utgör förutsättningar för att fullfölja omstruktureringen och nå avsedda mål. Inriktningen är att inom den ekonomiska ramen för det militära försvaret öka andelen resurser för förbandsproduktion och insatser, medan andelen resurser som används för stöd och administration liksom när det gäller forskning- och teknikutveckling bör minska 6. Regeringens inriktning uttrycks dels med avseende på varje enskild organisation/myndighet, dels med avseende på berörd funktion/verksamhet. Statskontoret noterar att inga avgörande förändringar har skett när det gäller omställningsarbetets inriktning som en följd av den nya regeringens tillträde efter valet Tvärtom betonas behovet av att i allt väsentligt fullfölja den sedan tidigare inslagna vägen. De förändringar som ändå kan noteras rör främst ökade satsningar på Sveriges internationella åtaganden, vilket snarare förstärker behovet av en resursomfördelning till förmån för ökad operativ förmåga. 4.3 Planeringsanvisningar inför budgetunderlaget för 2007 I särskilda planeringsanvisningar inför myndigheternas budgetunderlag för år 2007 anger regeringen vilka verksamheter som i första hand skall bli föremål för kostnadsreduktioner inom de ekonomiska planeringsramarna för 4 De myndigheter som berörs är vid sidan av Försvarsmakten (FM) de försvarsgemensamma myndigheterna Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarshögskolan (FHS), Totalförsvarets pliktverk (TPV) och Fortifikationsverket (FortV). 5 Utgiftsområde 06 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. 6 I budgetpropositionen föreslår regeringen omfördelningar till Försvarsmaktens anslag: FOI:s anslag 6:7 (forskning inom NBC och flygteknik) beräknas under det nya anslaget 6:3 Forskning och teknikutveckling. Vidare föreslås att de medel som frigörs genom bl.a. det stegvisa mönstringsförfarandet under anslaget 6:4 Totalförsvarets Pliktverk beräknas under anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsbefrämjande truppinsatser m.m.

13 PM 11 åren (där 2008 års nivå även skall gälla för 2009). Regeringens krav och önskemål kan sammanfattas enlig följande. Resursmål; Kostnadsreduktioner för omfördelning Funktion/verksamhet Resursmål Berörd myndighet Reduktion (mnkr) Central ledning och stödverksamhet FM Materielprocessen FMV (- 200 mnkr 2007 och mnkr fr.o.m. 2009) Forskning, teknikutveckling FOI (- 480 mnkr), FHS (- 20 mnkr) Högre officersutbildning - 70 FHS Mönstringsförfarandet - 95 TPV (- 47,5 mnkr 2007 och - 95 mnkr fr.o.m. 2008) Fastighetsförvaltning FM (- 70), FortV (- 30) Samtliga belopp är angivna i 2004 års priser. Kostnadsreduktionerna skall ske i förhållande till 2004 års utfall. Inriktning per funktion/verksamhet Funktion/verksamhet Central ledning och stödverksamhet Materielprocessen Forskning, teknikutveckling Högre officersutbildning Mönstringsförfarandet Fastighetsförvaltning Inriktning Neddragning av FM:s kostnader för bl.a. personal, drift och lokaler. Samlokalisering med FMV (Tre Vapen). Ökad samverkan mellan Försvarsdepartementet och FM. Gemensamma stödsystem i ökad utsträckning. Integrerad ledning av materielprocessen mellan FM och FMV, renodling av roller. Ökat industrisamarbete, nischning och internationell samverkan. Minskad FoT-verksamhet vid FOI och FHS. Införande av ett FoT-råd vid FM. Tydliga prioriteringar och kategorisering inom forskningsverksamheten. Betoning av tillämpbarhet. Minskade utbildningsvolymer vid FHS. Rationellare mönstringsprocess inom TPV. Differentierad mönstring. Tydligare rollfördelning i rollerna som hyresvärd (FortV) och hyresgäst (FM och övriga försvarsmyndigheter). Avveckling av FM:s fastighetsorganisation och införande av lokalsamordnare. Försäljning och optimerad lokalanvändning. Nytt hyressättningssystem (kostnadsbaserad hyra). I planeringsanvisningarna framhålls vikten av kostnadsreduktioner, som efter genomförda omfördelningar skall komma Försvarsmakten till godo. Liksom för omställningsarbetet i sin helhet skall kostnadsminskningarna ske med utgångspunkt utfallet för basåret Enligt Statskontorets mening är det angeläget att planeringsanvisningarna tolkas så att angivna krav på kostnadsreduktioner inte uppfattas som ett självändamål utan som ett sätt att frigöra resurser för Försvarsmaktens beställningar utifrån insatsförsvarets samlade behov. För FMV:s del innebär detta krav på bibehållen leveranssäkerhet till lägre kostnader genom minskad egenutveckling, ökad industriell och internationell samverkan samt

14 PM 12 genom effektivisering och minskade kostnader för FMV:s totala verksamhet. Särskilt om forskning och teknikutveckling (FoT) Huvuddelen av Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling hålls samman i ett antal s.k. FoT-grupper med olika inriktning och kompetensområden. 7 Cirka hälften av försvarets FoU-beställningar till FOI kommer från FoT-grupperna. Försvarets forskning- och teknikutveckling är föremål för betydande förändringar. Kostnadsreduktionen uppgår till cirka 500 miljoner kronor och effektueras genom neddragningar av FOI:s (480 mnkr) och FHS (20 mnkr) nuvarande verksamheter. Inriktningen är vidare att den dryga miljard som kvarstår för beställningar av forskning och teknikutveckling (FoT och övrig FoU) samlas under ett anslag som disponeras av Försvarsmakten. Anslaget får användas för beställningar till FOI, FHS samt FMV. Därtill läggs en mindre del (57 miljoner) i ett anslag till FOI och FHS (32 miljoner) för forskning för regeringens behov. Såväl FHS som FOI agerar också som underleverantörer till FMV med en volym som 2004 motsvarade 6 miljoner (FHS) respektive 118 miljoner (FOI). 4.4 Särskilda regeringsbeslut rörande myndigheternas kostnadsreduktioner Med utgångspunkt i bl.a. nämnda planeringsanvisningar och myndigheternas redovisade budgetunderlag preciserar regeringen i särskilda regeringsbeslut (nr 7 12) 8 till myndigheterna den 21 december 2006 vilka kostnadsreduktioner som skall vara genomförda fram till utgången av år 2008 i förhållande till 2004 års utfall. Det kan i sammanhanget noteras att av regeringsbesluten (nr 7 12) rörande myndigheternas kostnadsreduktioner är det endast ett (regeringsbeslut nr 8) som tar fasta på funktioner/verksamheter, nämligen materielförsörjningen. Övriga beslut tar istället fasta på de enskilda myndigheternas interna organisation, verksamheter och förhållanden i övrigt. 7 I grupperna inför personal från FM, FOI, FHS och FMV. Följande FoT-grupper finns organiserade fr.o.m. 2007: Modellering och simulering, Ledning, Ledarskap, Sensorer, Undervattensteknik, Vapen och skydd, Telekrig, Försvarsrelaterad medicin, Fordonsteknik, Fartygsteknik, Flygteknik, CBRN och miljö, Logistik samt Krigsvetenskap. 8 Fö2006/1331/MIL (delvis), Fö23006/457/EPS (delvis)

15 PM Regleringsbreven för 2007 Återrapporteringskrav I regleringsbreven till myndigheterna ges inga ytterligare innehållsmässiga preciseringar för omställningsarbetet än vad som framgår av ovan nämnda regeringsbeslut (Nr 7 12). I regleringsbreven, även de daterade den 21 december 2006, preciseras dock återrapporteringskraven med hänvisning till regeringsbeslut den 29 juni 2006 (Fö2006/1632/MIL) på så sätt att myndigheterna för varje kvartal under omställningsarbetet skall redogöra för hur arbetet fortskrider, det ekonomiska läget, personalsituationen m.m. Den kvartalsredovisning som myndigheterna skall lämna i juli 2007 skall göras i respektive myndighets delårsrapport. Dock anmodas myndigheterna att i den mån de i budgetunderlagen för 2008 föreslår en annan fördelning av kostnadsreduktionerna än vad som tidigare angivits även lämna förslag på hur dessa skall tas ut så att reduktionernas omfattning och takten i genomförandet kvarstår. Budgeterade avvecklingskostnader I regleringsbreven för år 2007 anges de budgeterade avvecklingskostnaderna per myndighet för perioden Avvecklingskostnaderna avser i samtliga fall kostnader för avveckling av personal, anläggningskostnader samt övriga kostnader. För FMV anges därutöver även budgeterade avvecklingskostnader för kompetensutveckling/-avveckling. Som framgår av tabellen nedan uppgår de samlade budgeterade avvecklingskostnaderna för år 2007 till tkr och för år 2008 till tkr, vilket sammantaget för perioden innebär förväntade avvecklingskostnader motsvarande tkr.

16 PM 14 Avvecklingskostnader (tkr) Totalt FHS Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt FM Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt FMV Personal, kostnad Kompetensutveckling-avsättning Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt FOI Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt TPV Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Total Total Samtliga Vårpropositionen 2007 I vårpropositionen (prop. 2006/07:100) föreslås att anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsbefrämjande insatser m.m. skall användas för finansiering av vissa avvecklingskostnader hos FOI och TPV. Enligt regeringens bedömning ryms inte de avvecklingskostnader som blir aktuella inom FOI:s och TPV:s ekonomiska ramar. Försvarsmakten skall därför bidra till finansieringen, vilket innebär att anslaget 6:1 får användas för att finansiera vissa avvecklingskostnader hos nämnda myndigheter.

17 PM 15 5 En metodik för redovisning och uppföljning Det pågående omställningsarbetet är såväl omfattande som komplext vilket i sig motiverar att resultaten kan följas upp över tid, inte minst som ett led i regeringens styrning av omställningsarbetet. För att möjliggöra en strukturerad uppföljning har en gransknings- och redovisningsmodell utarbetas inom ramen för Statskontorets uppdrag med utgångspunkt i bl.a. följande krav. 1. Modellen skall illustrera dels de av regeringen eftersträvade kostnadsreduktionerna, dels hur frigjorda resurser kommit Försvarsmakten till del för åtgärder knutna till insatsförsvaret behov och ökad operativ förmåga. Modellen skall således kunna utgöra ett stöd för styrning och uppföljning med utgångspunkt i målen för omställningsarbetet. Dessa mål kan uttryckas som följer: Resursmål; eftersträvade kostnadsreduktioner inom angivna områden. Utgångspunkten är tidigare nämnda regeringsbeslut som anger vilka kostnadsminskningar som skall ske och i vilken utsträckning berörda myndigheter skall bidra till dessa kostnadsminskningar. Omfördelningsmål; hur uppnådda kostnadsreduktioner skall komma Försvarsmakten till del. Effektmål; hur genomförda kostnadsminskningar och resursomfördelningar bidrar till en utveckling av insatsförsvarets operativa förmåga. 2. Modellen skall medge uppföljning av dels utpekade verksamheter/ funktioner, dels kostnadsreduktioner per myndighet och dels aggregerat för samtliga. Kostnadsminskningarna skall kunna stämmas av mot det angivna resursmålet enligt ovan. Modellen skall även indikera i vilken utsträckning kostnadsreduktionerna och frigjorda medel har kommit Försvarsmakten till godo i avsedd utsträckning men även när det gäller faktiska neddragningar i beställningsvolymer. Resultatet skall kunna stämmas av mot det fastställda omfördelningsmålet. När det gäller det sistnämnda effektmålet så förutsätter en uppföljning av måluppfyllelsen att Försvarsmakten utvecklar en metodik för uppföljning av den operativa förmågeutvecklingen. Modellen kan i detta avseende enbart utgöra ett ingångsvärde och ett av underlagen för en sådan uppföljning. 3. Modellen skall så långt möjligt utgå från tillgängliga uppgifter från myndigheternas redovisnings- och verksamhetssystem. Basåret för redovisningen skall vara år 2004, vilket innebär att uppnådda resultat skall relateras med utfallet för år Modellen skall omfatta en redovisning av avvecklingskostnaderna över tid.

18 PM Modellen bör kunna utgöra ett av underlagen i arbetet med att utforma en samlad redovisning till riksdagen rörande det militära försvarets utveckling (UO6) som aviserats i bl.a. regeringens skrivelse En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr.2005/06:131). Modellens tillämpning kan i korthet beskrivas enligt följande. Utgångspunkten för uppföljningen är vid sidan av fastställda mål för om ställningsarbetet identifiering av de aktuella verksamheternas omfattning och kostnader vid utgången av år 2004, dvs. basåret för senare jämförelser. Förhållandena kan illustreras enligt följande: Det militära försvarets finansiering (basåret 2004) Total försvarsram Anslag Beställare FM 40 mdkr FMV FOI 185 mnkr* FHS 30 mnkr TPV 245 mnkr FortV Utförare 16,7 mdkr 255 mnkr 670 mnkr 314 mnkr 28 mnkr 2,7 mdkr Avgifter * Därutöver hade FOI ett anslag från UD motsvarande 14 mnkr. Gemensamma IT-plattformar Avsikten är att med början från år 2004 kunna följa de förändrade flödena vad gäller främst de avgiftsfinansierade verksamheterna men även förändringar i anslagsnivåer och anslagsfördelning. Förändringar i finansieringen av de berörda försvarsmyndigheterna indikerar kostnadsminskningar och resursomfördelningar inom rådande verksamhetsstruktur. I ett nästa steg identifieras de aktiviteter och åtgärder som myndigheterna vidtagit för att reducera sina kostnader inom angivna områden. För att ge en bild över hur dessa åtgärder faktiskt medfört kostnadsminskningar har i modellen förändringen av antalet årsarbetskrafter använts som en indikator på dessa åtgärders samlade effekt på myndigheternas kostnader.

19 PM 17 Därefter har modellen använts för att bedöma hur frigjorda resurser kommit Försvarsmakten till del för utveckling av insatsförsvaret och den operativa förmågan. För att illustrera detta har förändrade volymer i Försvarsmaktens beställningar visavi försvarsmyndigheterna utgjort en indikator. Beställningsvolymen uttrycks i termer av försvarsmyndigheternas intäkter för utförda leveranser av varor och tjänster. Det bör omedelbart påpekas att det inte är möjligt att med krav på exakthet redovisa uppnådda resultat. Skälet är främst att det inte är möjligt att med utgångspunkt i myndigheternas redovisningssystem i varje enskildhet särskilja FFU-relaterade åtgärder från myndigheternas ordinarie arbete med att effektivisera såväl verksamhet som resursutnyttjande. Inte heller har det varit möjligt att med större precision fånga samtliga förändringar relaterade till funktioner snarare än till organisationer/myndigheter. Svårigheten att följa upp hur frigjorda medel utnyttjas till nya beställningar (för insatsförsvaret behov och ökad operativ förmåga) skapar en osäkerhet och en risk för missvisning vid summering och redovisning av totala belopp (t.ex. kostnadsreduktioner och förändringar i Försvarsmaktens beställningsvolymer). Att minska denna osäkerhet förutsätter bl.a. att Försvarsmaktens nya ekonomimodell får tillämpas över ett antal år och att övriga myndigheter ansluter sig till motsvarande redovisningsprinciper. Ett annat skäl till missvisning i bedömningarna är att de omställningsåtgärder som vidtagits fram till tidpunkten för denna promemoria inte har fått genomslag och därför inte heller kan följas upp i fråga om åtgärdernas ekonomiska konsekvenser. Ett viktigt skäl till detta är de arbetsrättsliga och avtalsmässiga regleringarna med anknytning till bl.a. personalminskningar och reducerade anläggningstillgångar (främst lokaler). En rimlig ambitionsnivå blir därför att ta fasta på ett antal indikationer som sammantaget bör ge en förhållandevis god bild över hur omställningsarbetet fortlöper i förhållande till uppställda mål. Enligt Statskontorets mening bör denna ambitionsnivå vara tillräcklig för att möjliggöra regeringens och även riksdagens uppföljning av transformeringen inom det militära försvaret i de delar som rör allokeringen av den totala försvarsramen. I följande avsnitt redovisas resultatet av myndigheternas hittillsvarande omställningsarbete. Redovisningen sker dels med utgångspunkt i myndigheternas åtaganden enligt regeringens direktiv och anvisningar, dels med utgångspunkt i de funktioner/verksamheter som är föremål för omställningsåtgärder. Utvecklingen redovisas för hela omställningsperioden med prognostiserade belopp för 2007 och 2008 (2009). Samtliga belopp anges i nominella, dvs. löpande priser med 2004 som basår.

20 PM 18 6 Resultatredovisning och Statskontorets bedömningar Statskontorets övergripande bedömning är att de berörda myndigheterna i hög grad vinnlagt sig om att genomföra de förändringar som krävs för att regeringens mål avseende kostnadsreduktioner skall kunna uppnås. Den samverkan som har krävts mellan myndigheterna, främst genom de inbördes sambanden mellan omställningsåtgärderna, har genomförts i rimlig omfattning. Resultaten av myndigheternas hittillsvarande omställningsarbete kan beskrivas som följer. 6.1 Övergripande resultat Anslagsutvecklingen (mnkr) Försvarets finansiering via anslag inom UO 6 perioden FM FOI FMV* FortV** TPV FHS Summa * FMV har fr.o.m ett anslag för internationella materielsamarbeten, industrifrågor och exportstöd m.m. ** FortV är fullt ut en avgiftsfinansierad myndighet. Angivna belopp för 2007 och 2008 är prognoser. Försvarsmaktens beställningsvolymer (mnkr) Försvarsmaktens beställningsvolymer (utgifter) till försvarsmyndigheterna perioden FOI FMV FortV TPV FHS Summa Anslagsökningen avser nya uppdrag, främst grundläggande officersutbildning. Överflyttning sker med cirka 111 mnkr från FM:s anslag till FHS anslag.

21 PM 19 Personalresurser Utveckling av antalet anställda (årsarbetskrafter) i försvarsmyndigheterna FOI FM FortV TPV FHS FMV Totalt Dif Värdena för 2007, 2008 samt 2009 utgörs av myndigheternas prognoser. 6.2 Resultatbedömning/ myndighet Försvarsmakten (FM) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion 250 mnkr avseende central ledning och stödverksamhet samt 100 mnkr avseende fastighetsförvaltning. Berörda områden/funktioner Stödverksamhet Omlokalisering av viss verksamhet Materielprocessen Tydligare ansvarsfördelning med FortV och renodling av den egna beställarrollen m.a.p. fastighetsförvaltningen Utveckling av metodik för uppföljning av den operativa förmågeutvecklingen Ny ekonomimodell och upphandling av ett nytt ekonomi- och resursledningssystem för bl.a. insatsförbandsorienterad redovisning (PRIO) 10 Minskningen i avgifter mellan 2007 och 2008 orsakas i huvudsak av överflyttning av anslag från FM till FHS anslag enligt FM och FHS gemensamma kompletteringar av budgetunderlaget för 2008 enligt regeringsbeslut 12 och (FHS 136/7:4, ) 11, 12 Exklusive årsarbetskrafter för nya uppdrag med anledning av riksdagens beslut 1 juni 2007 avseende Högskoleutbildning av officerare m.m. (prop. 2006/07:64)

22 PM 20 Vidtagna åtgärder Samverkan med FMV i fråga om materielförsörjningsprocessen Lokalisering av den operativa ledningen från Uppsala till Stockholm Lokalisering av viss verksamhet till kvarteret Tre Vapen Avveckling av Försvarsmaktens fastighetsorganisation och införande av lokalsamordnare Nytt system för kostnadsbaserad hyra 13 Personalminskningar Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar Försvarsmaktens anslag har för perioden minskat med 938 mnkr. För 2007 kan noteras en viss uppgång vilket bl.a. speglar en ökad internationell närvaro. När det gäller Försvarsmaktens beställningsvolymer till de totalförsvarsgemensamma myndigheterna kan noteras att dessa totalt sett har minskat med cirka 522 miljoner kronor under perioden Prognosen för 2007 pekar dock på en ökad beställningsvolym motsvarande cirka 2 miljarder kronor. Denna ökning förklaras främst av att anslaget 6:3 har överförts till Försvarsmakten för beställningsändamål. Sammanfattande bedömning Det finns inget som för närvarande indikerar att Försvarsmakten inte kommer att uppnå uppställda mål för sitt omställningsarbete. De förväntade högre beställningsvolymerna för 2007 behöver inte ses som något negativt i omställningsarbetet förutsatt beställningsökningarna leder till ökad operativ förmåga och anskaffningar anpassade till insatsförsvarets behov. De ökade volymerna kan också förklaras av att Försvarsmakten redan inledningsvis intecknat potentiellt frigjorda resurser och att myndigheterna genom sina omställningsåtgärder och därtill knutna kostnadsreduktioner svarar upp med motsvarande belopp. Försvarets materielverk (FMV) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion inom materielprocessen 200 mnkr fr.o.m. 2007, 900 mnkr. fr.o.m Överenskommelse mellan FortV och Försvarsmakten att tillämpa en fullt ut kostnadsbaserad hyressättning med företrädesvis långa avtal.

23 PM 21 Berörda områden/funktioner Omorganisation Personalneddragningar Minskad konsultanvändning Effektivare materielprocess Vidtagna åtgärder Ny organisation Personalminskningar Minskad konsultanvändning Minskad och effektivare administration Minskade kostnader för lokaler och resor Integrerad ledning av materielprocessen (tillsammans med Försvarsmakten och FOI) Ökat industrisamarbete, nischning och ökat internationellt samarbete Vid sidan av ovanstående har ekonomiska ramar lagts fast fram till 2009 för samtliga chefer direkt underställda generaldirektören. I särskilda resultatkontrakt har även samtliga chefer getts en tydlig inriktning kring frågor om konkurrensupphandling, gränsförskjutningar, leveranssäkerhet m.m. Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar FMV:s verksamhet är till övervägande del avgiftsfinansierad. Verket har dock ett anslag om 103 mnkr för internationella materielsamarbeten, industrifrågor och exportstöd m.m. Kostnadsreduktionerna grundar sig främst på att antalet årsarbetskrafter årligen har minskat från basåret Enligt FMV:s prognos skall antalet årsarbetskrafter år 2009 ha minskat med knappt 500 jämfört med Därtill skall läggas en betydligt minskad konsultanvändning och minskade administrationskostnader. Statskontorets resultatbedömning FMV bedöms ha uppnått cirka halva sitt FFU-beting. Frigjorda resurser har kommit Försvarsmakten till del genom ökade beställningar enligt fastlagda planer anpassade efter insatsförsvarets behov och kraven på ökad operativ förmåga. Det finns samtidigt skäl för att i det fortsatta uppföljningsarbetet särskilt följa upp i vilken utsträckning Försvarsmaktens beställningar korresponderar mot FMV:s faktiska leveranser. För detta talar de höga anskaffningsvärdena men också Försvarsmaktens prioriteringar utifrån insatsförsvarets behov samt FMV:s leveransförmåga utifrån nya förutsättningar. Att i dagsläget bedöma de ekonomiska konsekvenserna av en integrerad materielprocess och ökat industriellt och internationellt samarbete utgör en av svårigheterna.

24 PM 22 Det bör noteras att FMV:s hittillsvarande omställningsarbete har avsett effektivitetshöjande åtgärder och neddragningar beträffande myndighetens organisation, personal och administrationskostnader. I ett nästa steg blir inriktningen att effektivisera arbetssätt och minska egenutvecklingen av materiel. Det kan enligt Statskontorets finnas skäl till viss tveksamhet beträffande FMV:s förmåga att inom utsatt tid fullt ut hinna realisera resursmålen i termer av neddragningar. Totalförsvaret forskningsinstitut (FOI) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion 480 mnkr. Berörda områden/funktioner Forskning och teknikutveckling (FoT) Utbildning och övning Militära studier Teknisk analys Fältförsök Experimentell verksamhet Stöd till upphandling etc. Vidtagna åtgärder Identifiering av de kompetensområden som skall dras ner Konsekvensbedömningar på kort och lång sikt Tydligare prioriteringar Minskade volymer/leveranser till Försvarsmakten Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar Anslaget till FOI har minskat med cirka 135 mnkr mellan åren 2004 och 2007 (prognos). Antalet årsarbetskrafter har mellan samma år minskat med 230. Försvarsmaktens beställningsvolymer till FOI minskade mellan åren med cirka 47 mnkr men förväntas åter öka under 2007 med ungefär samma belopp. Förklaringen är främst att huvuddelen av tidigare anslagsfinansiering av CBRN-skydd har övergått till att uppdragsfinansieras via Försvarsmakten. Statskontorets resultatbedömning FOI är den myndighet som sett till sin verksamhet svarar för det avgjort största FFU-betinget. Oaktat nivån på Försvarsmaktens beställningsvolymer kan konstateras att FOI har reducerat sin personal med cirka 230 årsarbetskrafter från 2004 till 2007 (prognos). Denna minskning har främst sin grund i avveckling/neddragningar inom vissa verksamheter (från 40 till 27 kompetensområden).

25 PM 23 För att nå uppställda mål förutser Statskontoret att Försvarsmaktens faktiska beställningar rörande forskning och teknikutveckling minskar under den tid som återstår av omställningsarbetet. De höga avvecklingskostnaderna, särskilt ifråga om vissa forsknings- och försöksanläggningar, kan inte fullt ut bäras av FOI och skall därför, enligt regeringens beslut, främst finansieras av Försvarsmakten. I den utsträckning FOI kan kompensera sig för aktuella neddragningar genom en delvis annan verksamhetsinriktning är det, såvitt Statskontoret bedömer det, en fråga som får hanteras skilt från den nu aktuella omställningen av försvarsförvaltningen. Försvarshögskolan (FHS) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion 70 mnkr inom den högre officersutbildningen och 20 mnkr inom forskning och teknikutveckling. Berörda områden/funktioner Den högre officersutbildningen Forskning och teknikutveckling Vidtagna åtgärder Minskade utbildningsvolymer med tillhörande kostnadsreduktioner för Försvarsmakten Minskade volymer avseende forskning och teknikutveckling Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar Anslaget till FHS har mellan åren ökat med 2 mnkr samtidigt som Försvarsmaktens beställningar har minskat med totalt 70 mnkr mellan samma år. Den övervägande delen av dessa minskningar utgörs av neddragningar i den högre officersutbildningen. Personalen har mellan åren minskat med knappt 30 årsarbetskrafter. Vid sidan av genomförda neddragningar får FHS delvis nya uppgifter som ett led i att myndigheten blir en högskola under högskolelagen fr.o.m.

26 PM ). I denna promemoria behandlas inte vidare FHS förändrade verksamhetsinriktning. Redovisade belopp anges därför exklusive finansiering och kostnader för tillkommande verksamhetsuppgifter. Statskontorets resultatbedömning FHS bedöms i allt väsentligt ha nått sina mål när det gäller neddragningar av den högre officersutbildningen. Detta bör enligt Statskontorets mening innebära en nödvändig anpassning till insatsförsvarets behov av delvis annan kompetens och utbildning av andra personalkategorier. Även området forskning och teknikutveckling har fått en delvis annan karaktär med högre grad av anpassning till insatsförsvarets behov, utgående från Försvarsmaktens beställningar. Totalförsvarets pliktverk (TPV) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion 47,5 mnkr fr.o.m och 95 mnkr fr.o.m Berörda områden/funktioner Mönstringsverksamhetens omfattning Mönstringsförfarandet Vidtagna åtgärder Rationellare mönstringsförfarande med bl.a. ökad differentiering Utveckling av nytt IT-stöd Personalminskningar Kontorsnedläggningar Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar Pliktverkets anslag har minskat med cirka 40 mnkr jämfört med basåret Samtidigt har personalen minskat från basårets 358 årsarbetskrafter till 220 år Mellan samma år har Försvarsmaktens beställningar minskat marginellt, från 28 till 25 mnkr. Pliktverket bedöms hittills ha uppnått reduceringar som motsvarar ungefär hälften av det uppställda målet. 14 I prop. 2006/07:64 föreslås att FHS från den 1 januari 2008 genom att nya uppgifter och uppdrag tillförs myndigheten och genom en förändrad finansiering. Total sett bedöms verksamheten volym öka till samma omfattning som basårets 2004, dvs. till cirka 405 mnkr. Inriktningen är ansvaret för genomförandet av den grundläggande officersutbildningen flyttas från Försvarsmakten till Försvarshögskolan. Enligt förslaget föreslås vidare en treårig högskoleutbildning med examen som ger behörighet för vidare högre utbildning. Den högre militära utbildningen kommer även i fortsättningen att bedrivas av Försvarshögskolan på uppdrag av Försvarsmakten.

27 PM 25 Statskontorets resultatbedömning TPV bedöms ha vidtagit samtliga åtgärder för att klara sitt omställningsbeting. Dock bedöms de ekonomiska konsekvenserna inte få fullt genomslag förrän under 2008 med hänsyn tagen till de arbetsrättsliga och avtalsmässiga regleringar myndigheten har att följa. Fortifikationsverket (FortV) Målen för omställningsarbetet Kostnadsreduktion 30 mnkr Berörda områden/funktioner Fastighetsförvaltningen Vidtagna åtgärder Effektivisering av den egna administrationen av fastighetsförvaltningen Klarare ansvarsfördelning med Försvarsmakten Utveckling av ett system för kostnadsbaserad hyra Förstärkning av verkets resurs- och kompetensbas som utförare och stöd till FM Realiserade kostnadsreduktioner/omfördelningar FortV:s verksamhet är fullt ut avgiftsfinansierad. Mellan åren 2004 och 2007 har Försvarsmaktens beställningar minskat med cirka 560 mnkr samtidigt som verket har minskat sin personal med knappt 80 personer. Statskontorets resultatbedömning Fortsatta återgärder inom fastighetsförvaltningen inriktas bl.a. på att ytterligare precisera roll- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten som beställare och FortV som utförare/leverantör. I linje med detta ses för närvarande formerna för samarbetet mellan myndigheterna över. 6.3 Resultatbedömning/funktion I det följande kommenteras omställningsarbetet per funktion/verksamhet och de berörda aktörernas hittillsvarande resultat. Central ledning och stödverksamhet Försvarsmakten har vidtagit åtgärder som medfört att de centrala ledningsoch stödfunktionerna har kunnat reduceras. Ett led i detta är den fortsatta utvecklingen av en med FMV integrerad materielprocess. Ett annat inslag om än på längre sikt kan röra samutnyttjande med Försvarsmaktens stödsystem för bl.a. ekonomi och logistikfunktioner, inklusive materielanskaffning. Det innebär att målsättningen att minska kostnaderna för central led-

28 PM 26 ning och stödverksamhet 15 med 250 mnkr bedöms kunna genomföras fram till och med Att uppställda mål bedöms kunna nås förklaras till en del av att Försvarsmakten getts tillstånd att i sitt beting inkludera lokaliseringen av den operativa ledningsenheten från Uppsala till tillgängliga lokaler i Försvarsmaktens högkvarter i Stockholm samt samlokalisering av viss verksamhet med FMV i kvarteret Tre Vapen. Materielförsörjning Kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning, inklusive FMV:s egna kostnader skall minska med 200 mnkr 2007, med 700 mnkr 2008 och med 900 mnkr från och med 2009 i förhållande till 2004 års utfall för att sedan bestå. Det övergripande målet för den nya materielprocessen är ytterst att leveranser av materiel skall ske med utgångspunkt i det nya insatsförsvarets behov och med särskilt inriktning på Sveriges internationella åtaganden. Inriktningen är att öka produktiviteten genom att effektuera Försvarsmaktens beställningar till lägre kostnader. FMV:s åtgärder för att svara upp mot angivna mål omfattar främst förändringar och neddragningar i myndighetens organisation och bemanning (egen personal och konsulter). För att kunna upprätthålla en i stort sett oförändrad produktion med minskade resurser krävs ett större deltagande från externa aktörer. Omfattningen av de beställningar som kräver nyutveckling och integrationsarbete inom myndigheten skall minska. Innan en anskaffning genomförs och kravbilden för materielen fastställs av Försvarsmakten skall FMV pröva om kravet på kostnadseffektivitet kan tillgodoses genom anskaffning eller anpassning av redan befintligt militärt eller civilt materiel. Till detta skall läggas att anskaffningsprocessen i högre grad inriktas mot ökat industriellt och internationellt samarbete. Detta får bl.a. till följd att FMV:s verksamhet i högre grad kommer att konkurrensutsättas, vilket i förlängningen även får återverkningar på FOI:s verksamhet inom ramen för materielprocessen. Statskontoret noterar att Försvarsmakten och FMV samverkar kring utvecklingen av den integrerade materielprocessen samtidigt som Försvarsmakten, bl.a. genom det nya anslaget 6:3 (forskning och teknikutveckling), ges en tydligare roll som beställare i anskaffningsprocessen. 16 Andra viktiga inslag i detta utvecklingsarbete är att införa en samverkansfunktion underställd ÖB och FMV:s generaldirektör för bl.a. implemen- 15 Exklusive den underrättelseverksamhet som bedrivs inom MUST. 16 Från och med 2007 beräknas det nuvarande anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling under två anslag med benämningarna 6:2 Materiel och anläggningar samt 6:3 Forskning och teknikutveckling. Förändringar ligger i linje med riksdagens önskemål om en ny anslagsstruktur med fler anslag än för närvarande.

29 PM 27 tering av den nya materielstrategin, styrning av processen mot ökad kostnadseffektivitet och ökad leveranssäkerhet. Nya arbetsformer skall medföra att nuvarande sekventiella arbetssteg och överlämnanden ersätts med ett mer ändamålsenligt och kontinuerlig samverkan mellan främst FM och FMV, i vissa fall även inkluderande FOI, under hela materielprocessen. Den nya ledningsfunktionen skall enligt gällande planer vara etablerad sommaren En fråga som särskilt bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet rör risken för att aktuella kostnadsreduktioner inom främst FMV kan komma att medföra flaskhalsar inför kommande materielanskaffningar. Forskning och teknikutveckling Forskning och teknikutveckling utgör en betydande del (cirka 500 mnkr, varav FOI 480 och FHS 20 mnkr) av de totala kostnadsreduktionerna. Inriktningen är att den samlade forsknings- och teknikutvecklingsvolymen skall minska i reala termer. Det är samtidigt, såvitt Statskontoret kan förstå, ett komplext område för omställning och därtill verksamhetskritiskt när det gäller den långsiktiga utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga. Neddragningen av FOI:s resurser avser i första hand minskade personalkostnader. Ytterligare neddragningar inom forskning och teknikutveckling, bl.a. i fråga om de anläggningstillgångar FOI förfogar över, kan ske då beställningarna minskar ytterligare och beställningsnivåerna för 2008 och åren därefter klarnar. FOI kan enligt sin instruktion utföra uppdrag för andra uppdragsgivare än Försvarsmakten och arbetar för att genom beställningar från nya kunder, främst internationellt, kompensera sig för en del av de minskade försvarsbeställningarna och därmed upprätthålla en kritisk massa inom försvarsrelevanta kompetensområden. Såvitt Statskontoret kan förstå påverkar inte detta förhållande det omställningsbeting som regeringen har lagt på FOI inom ramen för det nu aktuella omställningsarbetet. Den neddragning av forskning och teknikutveckling som utförs av Försvarshögskolan som finansieras av Försvarsmakten (cirka 20 mnkr) bedöms ske planenligt. Liksom när det gäller materielförsörjningen finns det skäl att noga uppmärksamma risken för att aktuella neddragningar inom forskning och teknikutveckling kan medföra en allt för låg volym och i förlängningen bristande kvalitet för att svara upp mot insatsförsvaret behov.

30 PM 28 Högre officersutbildning Kostnaden för den högre officersutbildningen vid FHS skall minska med 70 mnkr i förhållande till 2004 års utfall. Försvarsmakten har dragit ned beställningarna av den högre officersutbildningen och har i samverkan med FHS uppnått en särredovisning av de resurser som genom detta frigjorts till förmån för beställningar utgående från det nya insatsförsvarets behov. Enligt Statskontoret bedömning kommer den angivna kostnadsreduktionen rörande den högre officersutbildningen i väsentlig utsträckning genomföras under Vid sidan av de här aktuella omställningsåtgärderna konstaterar Statskontoret att FHS står inför delvis nya uppgifter som en följd av vad som framgår av prop. 2006/07:64 Högskoleutbildning för officerare m.m. Liksom i fallet med FOI utgår Statskontoret från att åtgärder med anledning av en delvis ny verksamhetsinriktning inom FHS inte påverkar myndighetens åtaganden när det gäller det FFU-relaterade omställningsarbetet. Mönstringsförfarandet Pliktverket har genomfört samtliga omställningsåtgärder och har i ekonomiska termer hittills svarat upp mot halva sitt besparingsbeting genom åtgärder kopplade till minskade mönstringsvolymer och genom utveckling av ett nytt mönstringsförfarande, inklusive införandet av ett nytt IT-stöd. Målsättningen är att kostnaderna stegvis skall minska för att senast vid utgången av 2008 uppgå till 95 mnkr. Att kostnadsminskningarna får fullt genomslag först under 2008 beror främst på de avtals- och arbetsrättsliga förhållanden som verket har att följa. Fastighetsförvaltning Genomförda kostnadsminskningar har i hög grad genomförts i form av effektiviseringar i administrationen av fastighetsförvaltningen och genom en tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning mellan FortV och Försvarsmakten. Inriktningen har varit att ytterligare klargöra Fortifikationsverkets roll som utförare av Försvarsmaktens beställningar samt till att stärka Fortifikationsverket som en resurs- och kompetensbas för Försvarsmakten i frågor rörande fastighetsförvaltningen. Därtill har neddragningen av Försvarsmaktens egen fastighetsorganisation med 70 mnkr genomförts i samverkan med FortV. Vid sidan av ovanstående pågår ett samarbete mellan FortV och Försvarsmakten för utveckling av ett system för kostnadsbaserad hyra. En fråga som bör uppmärksammas rör risken för att vidtagna omställningsåtgärder inom lokalförsörjningen på sikt inte svarar upp mot insatsförsvarets behov.

31 PM 29 7 Statskontorets övriga bedömningar och iakttagelser 7.1 Organisering och styrning av omställnings-arbetet Regeringskansliets övergripande styrning av omställningsarbetet sker mot fastställda resurs- omfördelnings- och effektmål och är i huvudsak förlagd till Försvarsdepartementets ordinarie linjeorganisation under ansvariga departementsråd. Vid sidan av myndighetsansvariga handläggare finns inom departementet en samordningsfunktion för myndighetsövergripande frågor. Hos de enskilda myndigheterna bedrivs omställningsarbetet inom ramen för myndigheternas ordinarie organisation och utvecklingsverksamhet. För samordning av det operativa omställningsarbetet svarar i flertalet fall särskilt utsedda funktioner/nyckelpersoner hos myndigheterna. Dessa svarar för löpande uppföljningar av det pågående arbetet och för de underlag som tas fram för beslut och genomförande av omställningsåtgärder. Styrningen och uppföljningen på samtliga beslutsnivåer syftar till att åtgärder vidtas så att beslutade kostnadsreduktioner realiseras, frigjorda resurser kommer Försvarsmakten till del i avsedd omfattning samt att omställningens resultat medför utveckling av insatsförsvaret och ökad operativ förmåga. Uppmärksamheten riktas för närvarande och som ett första steg i omställningsarbetet främst mot de åtgärder som medför kostnadsreduktioner på myndigheterna. När det gäller den avsedda resursomfördelningen noterar Statskontoret, som nämnts, att Försvarsmakten i sin planering redan i sitt budgetarbete har intecknat avsedda omfördelningar motsvarande cirka 2 miljarder kronor, vilket i sin tur förutsätter att motsvarande kostnadsreduktioner hos myndigheterna rent faktiskt kan realiseras. När det gäller uppföljning av omställningsarbetets yttersta mål, dvs. insatsförsvarets ökade operativa förmåga krävs en utvecklad metodik och fastställda kriterier för bedömningar. I linje med detta noterar Statskontoret att Försvarsmakten sedan 2005 har regeringens uppdrag att utveckla formerna för en sådan uppföljning och utvärdering av den operativa förmågan. Som ett led i detta skall Försvarsmakten enligt årets regleringsbrev inte bara bedöma utvecklingen av den operativa förmågan utan även redogöra för hur en sådan värdering har skett. När det gäller bedömningar av myndigheternas planering, genomförande och styrning av omställningsarbetet måste självfallet hänsyn tas till omställningsarbetets omfattning och komplexitet. För vissa myndigheter såsom

32 PM 30 FortV, TPV, FOI och FHS är omställningsarbetets inriktning förhållandevis klart och entydigt och utgår från minskade beställningsvolymer från Försvarsmakten. För FMV har besparingsbetinget och vidtagna åtgärder direkt kunnat relateras till effektivitetshöjande åtgärder och minskade personaloch konsultkostnader. Det innebär att beställningsvolymerna till FMV framgent kan komma att ligga på en oförändrad eller rent av högre nivå jämfört med utfallet för 2004, men att beställningarnas inriktning blir en annan och i högre grad anpassade till insatsförsvarets behov. För FM och FMV är bilden därtill betydligt mer komplex vilket i sin tur ställer väsentligt högre krav på omställningsprocessen som sådan. För dessa myndigheter berör omställningen en mängd aspekter som för att uppnå önskade resultat måste analyseras och hanteras med utgångspunkt i rådande samband och ömsesidiga beroenden mellan olika omställningsåtgärder och verksamheter. När det gäller FOI:s omställningsarbete kan Statskontoret notera att det initialt förelegat vissa oklarheter beträffande arbetets inriktning och förutsättningar. Såvitt Statskontoret kan förstå grundar sig dessa oklarheter, enligt FOI, på frågan om verksamhetens fortsatta form och innehåll samt på det faktum att FOI:s verksamhet m.a.p. forskning och teknikutveckling kan förväntas bli mer konkurrensutsatt till följd av den integrerade materielprocessens inriktning mot ökad industriell och internationell samverkan och minskad egenutveckling. Dessutom analyserar FOI möjligheterna att ersätta minskade beställningar från det militära försvaret med andra nationella och internationella uppdragsgivare. Enligt Statskontorets har dock eventuella frågetecken rätats ut så tillvida att det fortsatta omställningsarbetet bedrivs strikt med utgångspunkt i idag rådande myndighetsstruktur och grundläggande verksamhetsinriktning. Av detta följer att eventuella frågor rörande FOI:s framtida verksamhet får hanteras i särskild ordning och skilt från det här aktuella omställningsarbetet. Motsvarande förhållande bör, som nämnts, även gälla FHS i och med att myndigheten ges en ny roll och därmed nya uppgifter som ligger utanför Statskontorets bedömningar i denna promemoria. 7.2 Resurser Omställningskostnader De direkta omställningskostnaderna omfattar i allt väsentligt myndigheternas interna FFU-relaterade insatser. Insatser av detta slag har med få undantag utförts av egen personal. För omställningskostnaderna svarar myndigheterna var för sig.

33 PM 31 Avvecklingskostnader I regleringsbreven för 2007 anges de budgeterade avvecklingskostnaderna per myndighet för perioden Avvecklingskostnaderna avser i samtliga fall kostnader för avveckling av personal, anläggningskostnader samt övriga kostnader. För FMV anges därtill budgeterade avvecklingskostnader för kompetensutveckling/-avveckling. En svårighet för flera myndigheter är att de i vissa fall betydande avvecklingskostnaderna för 2006 och tidigare (i synnerhet inom Försvarsmakten) har varit svåra att redovisa uppdelat på FFU-relaterade och andra avvecklingskostnader (till följd av bl.a. försvarsbesluten år 2000 och 2004). Dock bör uppföljningsmöjligheterna förbättras i och med att regeringen fr.o.m och framåt anger budgeterade belopp för varje enskild myndighet med därtill kopplade återrapporteringskrav riktade till myndigheterna. I nedanstående tabell redovisas budgeterade avvecklingskostnader för 2007 och, så långt det varit möjligt, det faktiska utfallet för 2006 och de hittillsvarande kostnaderna för 2007.

34 PM 32 Avvecklingskostnader Utfall 2006 Budget 2007 Hittills redovisade utfall 2007 FHS Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt FM Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt FMV Personal, kostnad Kompetensutveckling-avsättning Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt Personal som avvecklats FOI Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Totalt TPV Personal, kostnad Mark, anläggningar, lokaler Övrigt Total Total Samtliga Kommentar: FMV:s utfall för 2007 avser det första kvartalet. Kostnader för uppsagd personal vid FOI våren 2007 bokförs vid halvårsskiftet och är därför inte medräknade i beloppet. Samma förhållande gäller även TPV. Finansiering av omställningsarbetet Som huvudregel gäller att myndigheterna inom ramen för sina resurser svarar för de avvecklingskostnader som blir aktuella inom respektive verksamhetsområde. Undantag från denna regel har, som tidigare nämnts, gjorts när det gäller vissa avvecklingskostnader hos FOI och TPV. I årets vårproposition (prop. 2006/07:100) anges att avvecklingskostnaderna vid FOI och TPV inte ryms inom myndigheternas ramar och att vissa avvecklingskostnader vid dessa myndigheter därför bör finansieras av Försvarsmakten över anslaget 6: Samverkan Ansvaret för omställningsarbetet inom Försvarsdepartementet är fördelat mellan ekonomi-, personal- och samordningsenheten (EPS) och den militära enheten (MIL). EPS kan sägas vara ägare och den politiska nivåns bestäl-

35 PM 33 lare av omställningsinsatser medan myndighetshandläggarna inom MIL svarar för flertalet myndighetskontakter och dialoger i frågor rörande myndigheternas åtgärder. För att koordinera departementets löpande arbete i dessa frågor har en särskild samordningsfunktion inrättats. Enligt Statskontorets uppfattning har den samverkan som hittills varit nödvändig för hanteringen av i första hand myndighetsöverskridande frågor i allt väsentligt kommit till stånd mellan myndigheterna. Samverkan sker dels i form av bilaterala överläggningar och överenskommelser mellan berörda myndigheter i specifika frågor och/eller i form av gemensamma projekt och arbetsgrupper, t.ex. det s.k. X-projektet mellan FM och FMV. Statskontorets bedömning är att samordnings- och samverkansbehoven i vissa fall kan komma att öka i takt med att arbetet övergår från rena neddragningar och kostnadsreduktioner till faktiska anpassningar i verksamheterna. Därtill finns det anledning till ökad samverkan i arbetet med framtagande av samlade redovisningar avseende det militära försvarets fortsatta utveckling, bl.a. inför de planerade s.k. kontrollstationerna och aviserade redovisningar för riksdagen. 7.4 Riskbedömning Statskontoret noterar att myndigheterna endast i begränsad omfattning har analyserat och redovisat riskerna i det pågående arbetet och dess effekter på den framtida verksamheten. Av myndigheternas redovisningar framgår inte heller hur riskhanteringen bedrivs och inte heller vilka åtgärder som vidtagits för att undanröja eventuella hinder för omställningsarbetet. Riskerna bör bedömas dels utifrån omställningsarbetet som sådant, dvs. dess resursmål, omfördelningsmål och effektmål, dels med avseende på myndigheternas framtida verksamhet. Risker i omställningsarbetet Statskontoret kan inte för dagen iaktta några mer betydande risker för att myndigheterna inte nå uppställda resursmål, dvs. att inom givna tidsramar uppnå de kostnadsreduktioner som angetts i anvisningar till respektive myndighet. Dessutom bör, enligt Statskontoret, anvisningarna tolkas så att det är de utpekade funktionerna och helheten som står i fokus snarare än varje myndighets individuella mål när det gäller kraven på kostnadsminskningar. Statskontorets bedömning så här långt blir därför att myndigheterna vid utgången av år 2008 (för FMV:s del år 2009) i allt väsentligt skall ha genomfört erforderliga kostnadsreduktioner enligt regeringens anvisningar och mål. Den reservation som ändå kan vara befogad att göra i sammanhanget rör neddragningarna inom forsknings- och teknikutvecklingsområdet liksom i fråga om den integrerade materielprocessen.

36 PM 34 När det gäller angivna omfördelningsmål är Statskontorets bedömning att det totala belopp (cirka 2 miljarder kronor) som skall omfördelas till förmån för Försvarsmakten kommer att nås inom angivna tider. Ett tungt vägande skäl för denna bedömning är att Försvarsmaktens redan i ett tidigt skede av omställningsarbetet har intecknat motsvarande belopp i sin planering/budgetering för de närmast kommande åren. Den risk som istället kan uppmärksammas utgörs av att de totalförsvarsgemensamma myndigheterna inte fullt ut förmår att reducera sina kostnader i motsvarande grad, dvs. att myndigheterna inte uppnår sina resursmål. Denna risk kan dock, som tidigare nämnts, för dagen inte bedömas vara överhängande. Skulle myndigheterna trots allt inte klara sina kostnadsreduktioner samtidigt som Försvarsmakten redan tagit i anspråk potentiellt omfördelade medel finns, allt annat lika, uppenbara risker för kostnadsökningar och/eller sänkta ambitionsnivåer. I den utsträckning myndigheterna inte förmår att leva upp till beslutade resursneddragningar torde skälen vara att de åtgärder som vidtagits inte har varit av tillräcklig omfattning, att de genomförs för sent eller inte har gett avsedd effekt på de samlade kostnaderna. Det bör samtidigt understrykas att de kostnadsreduktioner som omgående omsatts i termer av nya beställningar från Försvarsmakten utifrån insatsförsvarets behov kan vara svåra att utläsa i termer av förändrade resursflöden mellan myndigheterna. Förhållandet kan, annorlunda uttryckt, vara ett tecken på att frigjorda resurser tämligen omgående har kommit till alternativ användning helt enligt intentionerna med omställningsarbetet. Risken för att omställningsarbetet inte skulle nå uppställda effektmål, dvs. att kostnadsreduktioner och resursomfördelningar inte kommer till användning för ökning av den operativa förmågan är mer svårbedömd och ligger dessutom utanför Statskontorets uppdrag. Statskontoret har detta sammanhang bara att utgå från att Försvarsmakten använder frigjorda medel utifrån insatsförsvaret behov och att Försvarsmakten samtidigt utvecklar den metodik som krävs för uppföljning av den operativa förmågan över tid. När det gäller avvecklingskostnaderna utgörs risken av budgetöverskridanden mot bakgrund av regleringsbreven för 2007 samt uppkomsten av icke finansierade kostnader. Riskerna i dessa avseenden har dock minskat under arbetets gång genom att Försvarsmakten har getts finansieringsansvaret för de myndigheter vars avvecklingskostnader har varit av mer kritiskt omfattning, främst inom FOI och TPV. Risker i verksamheten En övergripande risk i omställningsarbetet utgörs av att effekterna av uppnådda kostnadsminskningar inte i tillräcklig grad har analyserats med avseende på framtida verksamhet. Några exempel på frågeställningar som särskilt bör uppmärksammas i det fortsatta omställningsarbetet:

37 PM 35 Genomförda neddragningar (organisation, personal, konsultanvändning m.m.) inom FMV medför att Försvarsmaktens beställningar inte kan effektueras i avsedd omfattning och/eller innehåll. Dessutom kan svårigheter med att ersätta nuvarande kompetens med ny (bl.a. för en mer behovs- och affärsdriven utveckling och materielförsörjning) komma att utgöra en risk för den framtida materielanskaffningen. Allt för mycket fokus på besparingar snarare än mer prylar för pengarna utifrån insatsförsvarets behov, dvs. väl avvägda beställningar och ökad effektivitet i anskaffningsprocessen. Minskade resurser för forskning och teknikutveckling i en omfattning som utgör hinder för insatsförsvarets förmågeutveckling. Neddragna och förändrade beställningar från Försvarsmakten till främst FOI bör därför föregås av konsekvensanalyser. Viss osäkerhet beträffande den långsiktiga lokalförsörjningen utifrån insatsförsvarets behov. Bl.a. risk för att mindre investeringsobjekt men med sammantaget stor betydelse för fastighetsförsörjningen i synnerhet inom ramen för internationella åtaganden inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet i den nya ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FortV. Denna osäkerhet har dock uppmärksammats av myndigheterna och åtgärdats genom bl.a. förtydliganden i respektive myndighets ansvar avseende lokalförsörjningen. 7.5 Myndigheternas återrapporteringar Enligt regeringens beslut den 29 juni 2006 (Fö2006/1672/MIL) skall myndigheterna för varje kvartal under tiden fram t.o.m redovisa för Försvarsdepartementet hur arbetet fortskrider, det ekonomiska läget, personalsituationen m.m. Statskontoret kan konstatera att samtliga myndigheter har rapporterat planenligt men att redovisningarna är av delvis olika karaktär. I vissa fall har redovisningarna mer avgränsat behandlat avvecklingskostnaderna medan andra har beskrivit omställningsarbetets bedrivande och uppnådda resultat mer utförligt. Möjligheterna för Regeringskansliet att styra och följa upp omställningsarbetet underlättas av att myndigheterna framgent återrapporterar vidtagna åtgärder, avvecklingskostnader och uppnådda resultat på ett någorlunda likartat sätt vad gäller disposition, omfång och avgränsningar. I linje med detta kan det finnas att skäl för Regeringskansliet att inför det fortsatta arbetet ytterligare precisera kraven på myndigheternas återrapportering. För att inte onödigtvis tynga Försvarsdepartementet i det fortsatt uppföljningsarbetet kan det, enligt Statskontorets mening, vidare finnas skäl att överväga möjligheten att för de myndigheter som inte uppvisar särskilda

38 PM 36 problem i omställningsarbetet nöja sig med halvårsvisa återrapporteringar. Omvänt kan det finnas skäl att öka uppmärksamheten på de myndigheter där omställningsarbetet kräver en närmare styrning och uppföljning från regeringens sida.

39 PM 37 Bilaga 1 Uppdraget

40 PM 38

41 PM 39

42 PM 40