Deltagarnas rättsliga ställning. Återrapportering av särskilt regeringsuppdrag

Transkript

1 Deltagarnas rättsliga ställning 2008 Återrapportering av särskilt regeringsuppdrag

2 2 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008

3 Innehåll Sammanfattning 4 Bakgrund 5 Genomförande 6 Förstudie 6 Kommunikation och probleminventering 7 Bakgrundsrapport och förslag till åtgärder 7 En överenskommelse inom folkbildningen Remissunderlag (bilaga) 10 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering

4 Sammanfattning I riktlinjerna till Folkbildningsrådet för 2007 gav regeringen rådet i uppdrag att initiera en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare i syfte att stärka deltagarnas rättsliga ställning. Folkbildningsrådet beslöt att genomföra uppdraget i form av en utredning. En jurist med erfarenhet från en av diskrimineringsombudsmännen anlitades som konsult för att leda utredningen. En genomgripande kartläggning av problemområdet har genomförts och lösningar inom andra utbildningsformer har studerats. Centrala områden att hantera är frågor kring antagning disciplinära åtgärder och avskiljande kränkningar och frågor relaterade till diskrimineringsförbuden samt frågor om avtalstvister om integritetsskydd och arkivering. En referensgrupp bestående av företrädare för folkhögskolor och studieförbund samt Folkbildningsrådet har deltagit i arbetet. För att belysa frågan och få del av relevanta erfarenheter samt för att sprida kunskap och förståelse för problemområdet har flera seminarier med representanter för folkbildningens deltagare och anordnare genomförts. Ett remissförfarande genomförs under februari/mars Remissunderlaget fokuserar på att nå en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare angående uppgifter, avgränsningar och organisation för en överklagandenämnd samt om behov av att teckna särkilt avtal angående sekretesskydd och arkivering för anordnare som ej lyder under offentlighetsprincipen. En överenskommelse mellan folkbildningens anordnare om hur deltagarnas rättsliga ställning ska stärkas kan träffas innan sommaren Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008

5 Bakgrund I riktlinjerna till Folkbildningsrådet för 2007 gav regeringen Folkbildningsrådet i uppdrag att initiera en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare i syfte att stärka deltagarnas rättsliga ställning. Bakgrunden till uppdraget var att deltagare i folkhögskolornas och studieförbundens verksamheter har en svagare rättslig ställning än studerande inom t.ex. högskolan eller i den kommunala vuxenutbildningen. I folkbildningspropositionen Lära, växa, förändra skriver regeringen att det är otillfredsställande att en deltagare i stor utsträckning är utlämnad till skolledningens och skolstyrelsen bedömning i situationer som kan ha betydande personliga och ekonomiska konsekvenser för den enskilde deltagaren. Vidare skriver regeringens att det inte skulle vara möjligt för staten att reglera förhållandet mellan utbildningsanordnaren och de studerande inom folkbildningen utan att i grunden ändra relationen mellan staten och folkbildningen och därför måste en lösning av frågan åstadkommas inom folkbildningen. I propositionen skriver regeringen även att en rimlig utgångspunkt för en sådan reglering kan vara att tvister mellan enskilda studeranden och folkhögskolor eller studieförbund skall hänskjutas till någon slags skiljenämnd och att utbildningsanordnarna åtar sig att följa nämndens utslag. Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering

6 Genomförande Folkbildningsrådet beslöt att genomföra uppdraget i projektform. En jurist med erfarenhet från en av diskrimineringsombudsmännen anlitades som konsult för att leda projektet. Förstudie Arbetet påbörjades i februari Under den första fasen gjordes en genomgång av relevanta rapporter och utredningar. Synpunkter inhämtades från de tjänstemän på utbildningsdepartementet som formulerat uppdraget till Folkbildningsrådet. I mars presenterades en förstudie samt en projektplan för representanter från SKL, FBR, och FBF. RIO hade inte möjlighet att delta på mötet. Förstudien innehöll bl.a. följande slutsatser: att deltagarrättsliga problem berör tre huvudområden, nämligen a) traditionella skolfrågor som beslut om antagning och avskiljande från deltagande, b) frågor som berör mobbing, kränkningar och diskriminering, c) arbetsmiljöfrågor. att utredningens förslag kommer att göra avvägningar utifrån varaktighet (kursens längd) samt ekonomisk risk för deltagaren när det gäller vilka kategorier av deltagare som kan tänkas beröras av förslag till åtgärder. att det kommer att finnas behov av a) en instans för överprövning eller tvistelösning, b) någon form av stöd för lokala anordnare avseende olika typer av faktauppgifter samt stöd för utveckling av rutiner som har förebyggande karaktär, c) mekanismer som garanterar att skolorna upprätthåller nödvändiga rutiner av förebyggande karaktär. Förstudien framförde följande teser angående förslagens omfattning: att folkbildningen ska erbjuda en jämbördig skyddsnivå jämfört med likartade verksamheter inom skola och högskola. att det kan bli aktuellt med förslag om en högre skyddsnivå om det motiveras av de övergripande målsättningarna för folkbildningen. D.v.s. i den mån det finns speciella villkor som ligger till grund för statsbidraget och som ej är lika tydligt uttalade inom skol- eller högskolevärlden. att förslag om uppföljning/utvärdering/ internkontroll i möjligaste ska mån integreras i andra befintliga rutiner eller rutiner under uppbyggnad. Fram till slutet av maj gjordes en sammanställning av relevanta regler och normer samt en överblick över pågående utredningar m.m. inom skola, högskola och folkbildning. Under denna fas genomfördes även en enkätundersökning i studieförbundens lokalavdelningar. Det arrangerades ett antal seminarier med studerande samt representanter från skolverk, högskoleverk m.m. Sammantaget var syftet att göra en probleminventering ur ett 6 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008

7 studeranderättsligt perspektiv samt att skapa en gemensam referensram inom utredningens referensgrupp. Kommunikation och probleminventering Utredningsarbetet har löpande presenterats på en rad olika sätt: Samtliga mottagare av statsbidrag, folkhögskolorna samt studieförbundens centrala kanslier, fick en projektpresentation via e-post under mars månad för vidarebefordran till studerande m.fl. Deltagare i cirkelverksamhet, studerande eller anställda inom folkbildningen uppmanades i utskicket att kontakta utredaren. Alla typer av problembeskrivningar eller synpunkter välkomnades. Studieförbundens lokalavdelningar fick separat projektinformation i samband med utskicket av enkäten under april månad. Därutöver genomfördes projektpresentationer i samband med rådets administrativa kursdagar för folkhögskolorna, på ett kvalitetsseminarium på Tollare folkhögskola samt på en sammankomst mellan folkhögskolerektorerna i Storstockholmsregionen. Erfarenheterna på Folkbildningsrådets kansli Kontakter och korrespondens med studeranderättslig anknytning under de två gångna åren analyserades. En del av materialet utgjordes av utredarens egna telefon- och e-post kontakter som blev en följd av att utredningsarbetet hade börjat bli känt runt om i landet. Pressklipp från de senaste två åren ingick i detta analysarbete. Seminarier Seminarier med personal och studeranderepresentanter från folkhögskolor. Tre separata heldagsseminarier. Varje träff samlade cirka 20 studeranderepresentanter och 15 personalrepresentanter. Sammanlagt var 22 folkhögskolor eller folkhögskolefilialer representerade vid dessa träffar. Dessa seminarier följdes upp under hösten av hearings med de studerande vid folkhögskolorna som en återföring av utredningens förslag. Utredningens förslag har även presenterats i samband med en heldagskonferens för folkhögskolorna arrangerad av Folkhögskolornas informationstjänst (FIN). Seminarium om enkät inom studieförbunden. Resultaten av enkäten som skickats till 470 lokala studieförbundsavdelningar redovisades för representanter från studieförbundens centrala kanslier. Syftet med seminariet var att diskutera i vilken mån det är relevant att föreslå åtgärder som berör studieförbundens cirkelverksamhet och eventuella former för uppföljning eller kontroll av att interna rutiner efterlevs. Lunchseminarium om diskrimineringslagstiftningens konsekvenser för folkbildningen. Genomfördes av RIO. Närvarande var representanter från studieförbundens kanslier samt representanter för RIO, SKL och Folkbildningsrådet. Seminarium om rutiner och praxis kring anmälningar och överklagande. Föredragande var representanter från Skolverket, Skolväsendets överklagandenämnd, Högskoleverket, Överklagandenämnden för högskolan. Bakgrundsrapport och förslag till åtgärder En bakgrundsrapport med tillhörande faktabilagor presenterades för Folkbildningsrådets styrelse i augusti (separat bilaga). I enlighet med styrelsens önskemål preciserades därefter materialet på en rad punkter till ett kommande styrelsemöte i november. Till styrelsemötet i november presenterades ett pm med en sammanfattning av utredningens Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering

8 förslag. Styrelsemötet beslöt att utse en särskild arbetsgrupp som skulle se över hur frågan i sin helhet fortsättningsvis skulle behandlas. Denna arbetsgrupp fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till styrelsemötet i januari På styrelsemötet i januari antogs förslag på remissunderlag (bilaga). Remissunderlaget fokuserar på att nå en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare angående uppgifter, avgränsningar och organisation för en överklagandenämnd samt om behov av att teckna särkilt avtal angående sekretesskydd och arkivering för anordnare som ej lyder under offentlig regi. Referensgrupp Referensgruppen som följt arbetet har bestått av följande ledamöter: Inger Akalla, RIO Georg Johansson, RIO Lars Gejpel, SKL Per Forsell, FBF Ann-Mari Lindgren,FBF Peter Wärner, FBF Josefina Jarl, studeranderepresentant från Wiks Folkhögskola Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet Signild Håkansson, Folkbildningsrådet 8 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008

9 En överenskommelse inom folkbildningen 2008 Under året har regeringskansliet arbetat med lagstiftning om ett starkare skydd mot diskriminering. Eftersom detta arbete inte är slutfört har rådet inte beaktat eventuellt annan ny lagstiftning inom området. I januari 2008 påbörjades ett remissförfarande om förslag om att inrätta en nationell överklagandenämnd för folkbildningen (se bilaga). Nämnden skulle vara behörig att hantera frågor om antagning disciplinära åtgärder och avskiljande kränkningar och frågor relaterade till diskrimineringsförbuden avtalstvister om integritetsskydd och arkivering Remisstiden löper fram till 10 mars. Efter sammanställning och analys av remissvaren kommer ett förslag till överenskommelse mellan folkbildningens anordnare att diskuteras med berörda parter. En överenskommelse i syfte att stärka deltagarnas rättsliga ställning inom folkbildningen kan träffas innan sommaren Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering

10 Remissunderlag (bilaga) Remiss Deltagarnas rättsliga ställning Inledning Regeringen har gett Folkbildningsrådet i uppdrag att initiera en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare i syfte att stärka deltagarnas rättsliga ställning. Uppdraget handlar om att identifiera situationer där enskilda deltagare och studerande bör ha en möjlighet att kunna få skolledningens eller verksamhetsanordnarens beslut prövat under fristående former. Centrala frågor är möjligheter till överklagande eller rättelse och mekanismer för tvistelösning i särskilda fall samt att genom informationsinsatser förebygga tvister. Folkbildningsrådet har under 2007 kartlagt problemställningar inom området genom studier, enkäter och diskussioner med företrädare för folkbildningens anordnare samt med studerande och deltagare. Vidare har telefonsamtal och korrespondens till Folkbildningsrådet från studeranden eller föräldrar till studeranden analyserats. En referensgrupp bestående av företrädare för folkhögskolor och studieförbund har deltagit i arbetet. Även lösningar inom andra närliggande utbildningsområden har studerats. Några exempel på problemområden som har identifierats: information om regler och rättigheter, studerandeinflytande; avgifter; antagning; avskiljande från utbildning; intyg och studieomdömen; brister i undervisningens kvalitet; frågor kring personlig integritet, sekretess och tystnadsplikt. En sammanställning av utredningsarbetet bifogas som ett bakgrunds- och referensmaterial. Remissunderlaget fokuserar på att nå en överenskommelse mellan folkbildningens anordnare angående uppgifter, avgränsningar och organisation för en överklagandenämnd samt om behov av att teckna särkilt avtal angående sekretesskydd och arkivering för anordnare som ej lyder under offentlig regi. Frågeställningar för remissbehandling 1. Överklagandenämnd En nationell överklagandenämnd inrättas. Den är behörig att pröva följande frågor: - frågor kring antagning - disciplinära åtgärder och avskiljande - kränkningar och frågor relaterade till diskrimineringsförbuden - avtalstvister om integritetsskydd och arkivering Ett villkor för att överklagandenämnden ska behandla ett ärende om antagning, disciplinära åtgärder och avskiljande är att frågan är färdigbehandlad och beslutad enligt den arbetsordning som gäller hos mottagaren av statsbidrag. För studieförbundens del innebär det att frågan bör ha behandlats på lokal-, regional- och/eller central nivå. För folkhögskolornas del betyder det att frågan ska ha behandlats av skolans styrelse. Nämnden bör också kunna begära av en anordnare att ett ärende vid behov hanteras skyndsamt. Studerande/deltagarkategorier som har rätt att överklaga Alla deltagare/studeranden inom studieförbund och på folkhögskolor som deltar i verksamhet som helt eller delvis finansieras med folkbildningsmedel ska kunna få sitt ärende prövat av folkbildningens överklagandenämnd. Avgränsning 1a. Kursens varaktighet Beslut som gäller antagning, disciplinära påföljder och avskiljande kan enbart överklagas vid kurser som har längre varaktighet. För studier vid folkhögskola motsvarar det heltidsstudier på minst 15 dagar. För studieförbund motsvarar det verksamhet som överstiger 80 studietimmar. 10 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008

11 Däremot vid frågor som berör kränkningar, diskrimineringsförbuden och tolkning av avtalet rörande integritetsskydd och arkivering görs ingen åtskillnad avseende längden på en kurs eller ett arrangemang. I dessa frågor är överklagandenämnden alltid behörig. Frågorna är inte heller av den karaktären att det alltid måste föreligga ett beslut av ansvarig anordnare för att nämnden ska kunna pröva en påstådd kränkning eller ett missgynnande. Avgränsning 1b. Missnöje med studieomdömen Missnöje med studieomdömen på folkhögskola kan inte överklagas till nämnden. (Inom övriga utbildningsväsendet föreligger inte några möjligheter att överklaga betyg.) 2. Finansiering och avtal Vidare ombeds remissinstanserna att ta ställning till följande frågor: - Hur ska överklagandenämnden finansieras? (exempelvis schablonavgifter områdesvis fhsk/stfb eller per skola/stfb, exakta avgifter i efterhand efter utnyttjandegrad områdesvis fhsk/stfb, per fhsk/stfb etc) - Vilka parter kan och är lämpliga att ingå en överenskommelse? (exempelvis varje enskild folkhögskola och varje enskilt studieförbund eller deras intresseorganisationer) 3. Sekretessavtal Det saknas ett enhetligt sekretesskydd inom folkbildningen. För att uppnå ett enhetligt skydd avseende tystnadsplikt m.m. föreslås att de icke offentligt ägda anordnarna ingår en överenskommelse. Syftet är att uppnå ett likvärdigt skydd som sekretesslagen erbjuder. 4. Förebyggande informationsinsatser Problem som identifierats i kartläggningen kan åtgärdas genom förbättrade informationsinsatser, såväl på lokal som på central nivå. Några problem som kan förebyggas genom informationsinsatser är exempelvis: - information (lokalt och centralt) om studerandeinflytande - anordnarnas bedömning av frånvaro, frågor om studiestöd - studieomdömenas funktion och hantering - antagningskriterier - anordnarens hantering för att skydda deltagarnas integritet - information om olika policydokument och handlingsplaner Överklagandenämnden får i uppdrag att ansvara för en webbplats vars syfte är att genom förebyggande information stärka deltagarnas rättsliga ställning. 5. Beslut som behandlas i senare skede Beslut om juridisk form för nämnden, placering, storlek och sammansättning fattas av berörda parter i senare skede. Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering

12 12 Deltagarnas rättsliga ställning, återrapportering 2008