Delrapportering av uppdraget att utreda stadsdelsnämndernas framtida organisation

Transkript

1 Stadsledningskontoret Tjänsteutlåtande Utfärdat Diarienummer 0988/17 Handläggare Mats Odhagen och Totte Staxäng Telefon: E-post: Delrapportering av uppdraget att utreda stadsdelsnämndernas framtida organisation Förslag till beslut I kommunstyrelsen 1. Delrapporteringen av kommunstyrelsens uppdrag , 504 om att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att verksamhetsområdena skola och förskola centraliseras antecknas för vidare ställningstagande i kommunstyrelsen. 2. Informationen om stadsledningskontorets hantering av kommunfullmäktiges beslut , 32 om att samla ansvaret för biblioteksverksamheten hos kulturnämnden antecknas. Sammanfattning Kommunstyrelsen beslutade , 504, att ge stadsledningskontoret i uppdrag att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att verksamhetsområdena skola och förskola centraliseras. Utredningen ska innehålla två spår där det första utgår från hur stadsdelarna skulle kunna organiseras utan dessa sektorer och det andra utgår från en centralisering av de verksamheter som idag ryms inom stadsdelsnämnderna. Enligt direktivet som kommunstyrelsen fastställde är det övergripande syftet för utredningen att belysa organisationsformens betydelse när det gäller att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv styrning och ledning av berörda verksamheter. I detta tjänsteutlåtande redovisar stadsledningskontoret en första delrapportering av uppdraget som underlag för ett ställningstagande kring inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Under utredningens gång har beslut fattats kring överföring av stadsdelsbiblioteken, vilket påverkar förutsättningarna för detta uppdrag. Av kommunfullmäktiges beslut , 32 om att samla ansvaret för biblioteksverksamheten hos kulturnämnden framgår att detta ska ske med hänsyn tagen till utredningsuppdraget som föreliggande delrapportering avser. Av detta skäl återfinns i detta tjänsteutlåtande även en information om hur uppdraget beträffande biblioteken hanteras. Ekonomiska konsekvenser Delrapporteringen som överlämnas till kommunstyrelsen i och med detta tjänsteutlåtande är tänkt att utgöra underlag för ett inriktningsbeslut inför det fortsatta utredningsarbetet i en andra fas. Ett inriktningsbeslut som sådant har inga större ekonomiska konsekvenser förutom kostnader för fortsatt utredningsarbete. Det är först i ett senare skede, i Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 1 (8)

2 anslutning till ett eventuellt ställningstagande om genomförande av förändringar, som mer betydande ekonomiska konsekvenser uppstår. I delrapporten (se bilaga 3) finns ett resonemang kring hur sättet att organisera berörd verksamhet kan påverka förutsättningarna för ett effektivt användande av resurser. Utgångspunkter för resonemanget är frågor kring yttre och inre effektivitet, ekonomisk robusthet, ekonomistyrning samt resursfördelning. I sammanhanget redogörs även för några utav konsekvenserna som följer på överföring av ansvar för verksamheterna inom förskola och skola till en ny nämndsorganisation. Delrapporten inkluderar också ett avsnitt kring mer omedelbara ekonomiska konsekvenser som följer av organisationsförändringar, ifråga om olika typer av transaktions- och genomförandekostnader. De ekonomiska konsekvenserna kommer ytterligare belysas inom ramen för utredningens nästa fas. När det gäller ekonomiska konsekvenser i frågan kring biblioteksverksamheten kan kulturnämnden behöva tillföras extra resurser under genomförandet för att mottagandet och administrationen av medarbetare och verksamhet ska kunna fungera tillfredsställande. Kulturnämnden ansvarar för att i så fall lyfta den frågan. Barn-, mångfalds-, jämställdhets- och miljöperspektivet De verksamheter som stadsdelsnämnderna bedriver och som är föremål för föreliggande utredningsuppdrag riktar sig till och påverkar barns och ungdomars förutsättningar och uppväxtvillkor på ett väldigt påtagligt sätt. Verksamheten har dessutom på olika sätt och i olika omfattning en miljöpåverkan och stadsdelsnämnderna har på samma sätt som övriga nämnder och styrelser i staden ett ansvar att arbeta för en ökad ekologisk hållbarhet. Staden som helhet har höga ambitioner inom mångfalds- och jämställdhetsområdet vilket inte minst behöver komma till uttryck inom berörd verksamhet genom vilken staden möter ett stort antal invånare i leveransen av tjänster och service. I flera avseende har frågan kring organisation en begränsad betydelse för hur väl perspektiven blir omhändertagna inom berörda verksamheter. Den utgör snarare en av flera förutsättningar som den mer direkta styrningen behöver förhålla sig till. Exempel på mer direkt styrningen i detta sammanhang kan vara mål eller uppdrag i budgetar, olika typer av program och planer, arbetssätt och rutiner osv. I delrapporten redogörs dock för några sammanhang där sättet att organisera verksamheterna på ett tydligare sätt kan ha betydelse för förmågan till hög måluppfyllelse inom dessa områden. Det kanske tydligaste av dessa sammanhang handlar om organisationens förmåga att hantera utmaningar som inte ligger inom en enskild nämnds ansvarsområdet utan istället förutsätter mångas engagemang för att omhändertas. Frågan kring organisation är på intet sätt avgörande för denna förmåga, men den behöver uppmärksammas i och med att den påverkar förutsättningarna för denna förmåga. Omvärldsperspektivet En naturlig del av arbetet inom utredningen har varit att studera hur andra större kommuner har valt att bygga upp sin nämndsorganisation. Erfarenheter och reflektioner från dessa kommuner är mycket värdefulla i arbetet med den pågående översynen. Inom Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 2 (8)

3 ramen för utredningen har även ingått att belysa erfarenheter från samverkan med andra externa parter och att ta del av relevant forskning eller andra utredningar inom området. Bilagor 1. Protokollsutdrag kommunstyrelsens sammanträde , 504 med tillhörande yrkande från S, M, MP, V, L, KD 2. Protokollsutdrag kommunfullmäktiges sammanträde , Delrapport fas 1, Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 3 (8)

4 Ärendet Kommunstyrelsen beslutade , 504, att ge stadsledningskontoret i uppdrag att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att verksamhetsområdena skola och förskola centraliseras. Utredningen ska innehålla två spår där det första utgår från hur stadsdelarna skulle kunna organiseras utan dessa sektorer och det andra utgår från en centralisering av de verksamheter som idag ryms inom stadsdelsnämnderna. I detta tjänsteutlåtande redovisar stadsledningskontoret en första delrapportering av uppdraget som underlag för ett beslut om inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. I detta tjänsteutlåtande informerar stadsledningskontoret även om pågående hantering av kommunfullmäktiges beslut , 32 att samla ansvaret för biblioteksverksamheten hos kulturnämnden. Bakgrund Kommunstyrelsen beslutade den 27 maj 2015 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att genomföra en utredning av styrning och ledning av grundskolan, grundsärskolan och skolbarnomsorgen i Göteborgs Stad. Senare fick stadsledningskontoret ett motsvarande utredningsuppdrag beträffande förskoleverksamheten. Efter genomförda utredningsinsatser och framtagande av förslag till tid- och genomförandeplan beslutade kommunfullmäktige i april 2017 att tillsätta interimistiska nämnder inför ett ikraftträdande av en ny grundskolenämnd och en ny förskolenämnd per den 1 juli Föreliggande utredningsuppdrag ska ses mot bakgrund av den förändrade skolorganisationen och tar en direkt utgångspunkt i konsekvenserna för stadsdelsnämndernas uppdrag när ansvaret för grund- och förskola övergår till centrala nämnder. Uppdraget initierades av kommunstyrelsen och stadsledningskontoret fick uppdrag att genomföra utredning. En tidplan för utredningen fastställdes i kommunstyrelsen , 75 och där framgår att utredningen ska genomföras i två faser. Efter genomförd första fas beslutar kommunstyrelsen om fortsatt inriktning på utredningsarbetet i dess andra fas. Av tidplan framgår att utredningens första fas beräknas ta mellan sex och sju månader från och med att en projektorganisation finns på plats. Den andra fasen beräknades utifrån en översiktlig bedömning också ta omkring sex månader att genomföra. En förnyad bedömning behöver dock göras när inriktningen för den andra fasen har fastställts i kommunstyrelsen. Nästa steg i utredningsarbetet inträffade i och med kommunstyrelsen fastställande av ett utredningsdirektiv vid sitt sammanträde Av direktivet framgår mål och inriktning för arbetet med utredningen, dess organisering samt en översiktlig kostnadsbedömning för genomförande av utredningsinsatsen under Det övergripande syftet för utredningen är att belysa organisationsformens betydelse när det gäller att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv styrning och ledning i enlighet med berörda nämnders uppdrag och följande målsättningar: Likvärdighet Transparens Jämlikhet Ökat medborgsinflytande/lokaldemokrati Kompetensförsörjning Effektivt användande av resurser Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 4 (8)

5 Områdesutveckling Efter påbörjat utredningsarbete beslutade kommunfullmäktige , 32 att ge kommunstyrelsen i uppdrag att utreda samt genomföra övergången av ansvaret för stadsdelsnämndernas biblioteksverksamhet till kulturnämnden. Detta innebar en tillkommande förutsättning för föreliggande utredning eftersom nämnda verksamhet annars hade ingått i uppdraget. Enligt kommunfullmäktiges beslut ska överföringen av ansvaret ske med hänsyn tagen till övriga förändringar som föranleds av den nu pågående översynen av stadsdelsnämndernas verksamheter. Av denna anledning informerar stadsledningskontoret inom ramen för detta tjänsteutlåtande hur uppdraget från kommunfullmäktige hanteras. Nedan redogörs i sammanfattande form för den första fasens utredningsarbete beträffande stadsdelsnämndernas organisation. En mer fullständig redovisning av uppdraget återfinns i bilaga 3. Därefter redogörs under särskild rubrik för förutsättningar och hantering av uppdraget kring biblioteksverksamheten. Utredning av stadsdelsnämndernas framtida organisation I och med att ansvaret för förskola, grundskola samt biblioteken flyttas från stadsdelsnämnderna minskar den ekonomiska ramen och antalet medarbetare med närmare 50 procent. Med denna överföring följer även betydande kontaktytor med befolkningen i stadsdelen. Sedan det ursprungliga inrättandet år 1989 har kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fattat ett stort antal beslut med påverkan på utvecklingen och förutsättningarna för stadsdelsnämndernas verksamhet. Dessa beslut har haft lika stor och ibland större inverkan på utvecklingen inom stadsdelarna än val av organisationsform. Flera av dem styr mot ökad likvärdighet och har ibland inneburit att verksamhet eller enskilda frågor centraliserats. Det finns till viss del en inneboende konflikt mellan denna riktning och det ursprungliga målet med stadsdelarna om ett starkt decentraliserat beslutsfattande. Utöver innehållen i fattade beslut över tid påverkar även tillämpningen av och följsamheten mot fattade beslut utfallet i hög grad. Inom organisationsteorin refereras ofta till två grundläggande logiker vid organisering av en verksamhet indelning utifrån funktion alternativt geografi. I förhållande till utredningsuppdraget är centrala nämnder att betrakta som en mer funktionsindelad organisering medan stadsdelsnämnder innebär att flera funktioner samlas i en organisation utifrån en geografisk indelning. Båda sätten att organisera är förknippade med dokumenterade för- och nackdelar. Med en indelning utifrån geografi tenderar exempelvis organisationen tydligare stödja ett helhetsperspektiv med utgångspunkt från befolkningen. Om indelningen istället utgår från funktion tenderar organisationen att stödja en tydligare specialisering på en specifik målgrupp eller process. En värdering av lämplig organisation behöver göras utifrån en bedömning av organisationsformens betydelse för ledning och styrning av grunduppdraget och utveckling inom de målsättningar som finns kopplade till utredningen. Då val av organisation tenderar att stödja olika saker finns inget givet bästa alternativ. Valet av organisation bör utgå från en bedömning av vilken eller vilka av målsättningarna som är viktigast och vilket av organisationsalternativen som bäst stödjer en utveckling i den riktningen. Antalet för- eller nackdelar som i utredningen lyfts fram ska i detta Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 5 (8)

6 sammanhang inte ses som en indikation på väsentlighet. Målsättningar som bedöms som viktiga och inte naturligt stöds av organisationsformen kommer behöva kompenseras för genom andra åtgärder. Slutsatsen att organisationsalternativen stödjer olika saker och att inget av dem självklart kan sägas vara bäst går igen i bedömningarna av utredningens målsättningar. När det gäller likvärdighet och kompetensförsörjning bedömer utredningen att dessa tydligare stöds med en organisering i centrala nämnder. En motsatt bedömning görs för målsättningarna kring ökat medborgarinflytande och lokaldemokrati samt områdesutveckling. En utveckling inom dessa områden stöds tydligare med en organisering i stadsdelsnämnder. Viktigt att lyfta fram är dock att flera av fördelarna med en geografisk organisering har försvagats i och med att förskola, grundskola och bibliotek flyttas från stadsdelarna. När det gäller målsättningarna kring transparens, jämlikhet och effektivt användande av resurser görs bedömningen att det finns både tydliga för- som nackdelar med respektive organisationsalternativ utan att något av dem i högre utsträckning än det andra kan sägas stödja en utveckling i önskad riktning. En organisation med centrala nämnder innebär per definition att stadsdelsnämnderna upphör, men enligt stadsledningskontorets bedömning gäller det samma även för social resursnämnd med nuvarande utformning på uppdrag. Andra konsekvenser vid en eventuell förändring till centrala nämnder är att det kräver ett ställningstagande kring de olika forum för samverkan som utgår från eller involverar stadsdelarna i något avseende. Ställningstagandet behöver ge svar på vad som fortsatt ska göras och vilken nämnd som i så fall ska ha ansvar för att det utförs. Vid ett eventuellt införande av centrala nämnder behöver ansvarsfördelning och arbetsformer för stadens krisledning och krisstöd särskilt säkras. Oberoende av hur organisationen utformas finns det skäl att inom den fortsatta utredningen ytterligare belysa förutsättningarna att upprätthålla en samlad kunskap om lokala förhållanden. Sådan kunskap är betydelsefull i arbetet med områdesutveckling och förutsättningarna har redan förändrats i och med överflyttningen av förskola, grundskola och bibliotek. Dessa verksamheter är betydelsefulla för insamlandet av kunskap kring lokala förhållanden. Även andra insatser eller aktiviteter som sker med hänvisning till stadsdelsnämndernas befolkningsansvar behöver ytterligare belysas. Det saknas idag en definition och en tydlig avgränsning av vad som ingår i befolkningsansvaret. Utredningen föreslår ingen definition och förordar ingen avgränsning men kan konstatera att de insatser som görs inom ramen för befolkningsansvaret har ökat över tid. Oavsett fortsatt inriktning på utredningen finns behov av ytterligare tydliggörande gällande befolkningsansvaret. Överföring av stadsdelsbibliotek till kulturnämnden Kommunfullmäktiges beslutade , att ge kommunstyrelsen i uppdrag att utreda samt genomföra övergången av ansvaret för biblioteksverksamheten från stadsdelsnämnderna till kulturnämnden. Dialog har påbörjats och arbetet kommer att genomföras enligt ordinarie hanteringsordning vid verksamhetsövergång där berörda nämnder har ett tydligt ansvar i genomförandet. Det innebär att kulturnämnden som mottagande organisation leder arbetet med utredning och genomförande av övergången i nära samverkan med stadsdelsnämnderna och stadsledningskontoret. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 6 (8)

7 Stadsledningskontoret kommer att delta aktivt i processen och säkerställa att arbetet prioriteras och hanteras i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. Något som skiljer denna verksamhetsövergången i förhållande till andra liknande processer är att det finns en mottagande nämnd medan antalet som överlämnar är tio. Detta innebär att stadsledningskontoret kommer att behöva anta en tydligare samordnande roll i arbetet. I den rollen ingår även att säkerställa och koordinera hanteringen av eventuella konsekvensmässiga beslut som behöver tas av KS/KF. För kulturnämnden innebär mottagandet av stadsdelsbiblioteken en stor förändring. Bland annat kommer antalet medarbetare inom biblioteksverksamheten att mer än fördubblas i förhållande till nuläget. För att mottagandet och administrationen av medarbetare och verksamhet ska kunna fungera tillfredsställande kan kulturnämnden behöva tillföras extra resurser under genomförandet. Kulturnämnden ansvarar för att i så fall lyfta den frågan. En faktor som behöver hanteras i utredningen inför genomförandet är att kulturhusen har biblioteksverksamheten som en integrerad del och det som blir kvar under kulturhusen efter att biblioteken lyfts ut är en liten del. Hur kulturhusens bibliotek ska lämnas över behöver tydliggöras i utredningen och det samma gäller för biblioteksverksamhet som utgör en delmängd i ett mer sammanhållet resursnämndsuppdrag. Ett alternativ som kommer belysas i utredningen är att kulturhusen som helhet förs över till kulturnämnden. Utredningen ska omfatta de bibliotek som ingår i kulturhus och stadsdelshus, såväl befintliga som de som är under planering. Därutöver behöver en kartläggning göras av former för samverkan som vid överföringen behöver förändras eller formaliseras i avtal. Förutsättningar inför överföring Kulturförvaltningen har ca 400 årsarbetare och organisationen är indelad i tre sektorer. Sektor museer, sektor fri konst och kultur och sektor bibliotek. Sektor bibliotek (Stadsbiblioteket) har ca 125 årsarbetare. Stadsdelsförvaltningarna har idag 22 bibliotek med ca 160 årsarbetare. Kulturförvaltningen bedömer att organisationsstrukturen i huvudsak kan hantera den ökade verksamheten som överförs till kulturnämnden förutsatt att stödresurser i proportion till överfört antal medarbetare säkerställs. Bibliotek med kulturhus och/ eller resursnämndsuppdrag eller integrerat i stadsdelshus Kulturhusen har ofta biblioteksverksamheten som en integrerad del där den bärande idén med verksamheten är att vara ett sammanhang för olika kulturella och sociala aktiviteter. Det som blir kvar under kulturhusen efter att biblioteken lyfts ut är en liten del. Alla kulturhusen har olika sammansättning och organisationsstruktur. Ett exempel är kulturhuset Kåken som har en ekonomisk ram för resursnämndsuppgifter där biblioteksverksamheten inte nämns specifikt utan ses som en integrerad del av kulturhuset. Bibliotek är en integrerad del på Blå stället, Frölunda Kulturhus och Kåken. Kulturhus som är under planering med bibliotek integrerade är Backaplans kulturhus och Bergsjöns kulturhus. Linnestadens bibliotek är en del av stadsdelshuset och i Backa planeras ett nytt stadsdelshus med bibliotek som också ska fungera som generationsöverskridande mötesplats. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 7 (8)

8 Mer fristående bibliotek 15 bibliotek är mer fristående från stadsdelsdelsnämndernas övriga organisation men är stadsdelens naturliga kontaktyta mot medborgarna och har ofta nära samarbete med medborgarkontor eller är samlokaliserade vilket behöver beaktas vid överföring. Mats Odhagen Totte Staxäng Jonas Kinnander Planeringsledare Planeringsledare Direktör Ledningsstaben Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 8 (8)

9 Bilaga 1 Utdrag ur protokoll Sammanträdesdatum , Dnr 0988/17 Yrkande från S, M, MP, V, L, KD gällande SDN- sektorernas organisation Handling Yrkande från S, M, MP, V, L och KD den 14 juni Beslut Enligt yrkande från S, M, MP, V, L och KD: 1. Stadsledningskontoret får i uppdrag att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att sektor skola och förskola centraliseras. Utredningen ska innehålla två spår där det första utgår från hur stadsdelarna skulle kunna organiseras utan dessa sektorer och det andra utgår från en centralisering av de verksamheter som idag ryms inom stadsdelsnämnderna 2. Stadsledningskontoret återkommer till kommunstyrelsen med tidsplan kring utredningen samt behov av finansiering. Tidsplanen ska även innehålla en konsekvensanalys rörande pågående och planerade utredningar. 3. En politisk referensgrupp tillsätts med sex ledamöter, där partirepresentationen följer kommunstyrelsens arbetsutskott, med syfte att följa arbetet med utredningen. Expedieras Stadsledningskontoret Vid protokollet Christina Hofmann Ordförande Ann-Sofie Hermansson Justerare Jonas Ransgård 1 (1)

10 Yrkande S, M, MP, V, L, KD Kommunstyrelsen Nytt ärende Yrkande gällande SDN-sektorernas organisation Kommunstyrelsen föreslås besluta att stadsledningskontoret får i uppdrag att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att sektor skola och förskola centraliseras. Utredningen ska innehålla två spår där det första utgår från hur stadsdelarna skulle kunna organiseras utan dessa sektorer och det andra utgår från en centralisering av de verksamheter som idag ryms inom stadsdelsnämnderna att stadsledningskontoret återkommer till kommunstyrelsen med tidsplan kring utredningen samt behov av finansiering. Tidsplanen ska även innehålla en konsekvensanalys rörande pågående och planerade utredningar. att tillsätta en politisk referensgrupp med sex ledamöter, där partirepresentationen följer kommunstyrelsens arbetsutskott, med syfte att följa arbetet med utredningen. SDN-reformen trädde i kraft Fram till 2010 fanns 21 stadsdelsnämnder i Göteborg. Staden genomgick en omorganisering 2011 då 21 stadsdelsnämnder blev 10. Tre vägledande syften för förändringen var att nämnderna skulle ha det yttersta befolkningsansvaret, de skulle ha ett hela staden perspektiv samt att samhällsplaneringen ur ett mer socialt perspektiv skulle föras in. Under 2015 slöts en blocköverskridande överenskommelse om att utreda grundskolans organisation. I direktivet ingick att utreda dels en central skolnämnd och dels en förstärkning av nuvarande organisation. En politisk referensgrupp tillsattes för att följa skolutredningen. Under utredningens gång beslutades att fokusera på centralisering av grundskola/grundsärskola, fritidshem samt att utreda hur en centralisering av förskolan ska kunna genomföras. En tid- och genomförandeplan för detta arbete har beslutats. I och med yrkandet om tid- och genomförandeplan, beslutades att stadsledningskontoret ska återkomma till kommunstyrelsen med beskrivning av hur man avser att arbeta vidare med frågor där skola och förskola har samröre med SDN-sektorerna. Det är också angeläget att de verksamheter som ligger kvar inom SDNs ansvarsområde får de bästa förutsättningar för sina

11 verksamheter. Förutsättningar behöver bli mer likvärdiga mellan olika delar av staden i samtliga av våra verksamheter. En angelägen fråga är om SDN kan fortsätta utvecklas som organisationsform så att likvärdighet, jämlikhet, transparens och medborgarinflytande kan öka, där personalen får goda förutsättningar och god arbetsmiljö, samt där stadens resurser används på bästa sätt, eller om vi behöver finna andra former för organisering. Stadsledningskontoret får därför i uppdrag att utreda två alternativ gällande stadsdelsnämnderna. Det ena alternativen innebär att utreda hur övriga sektorer inom SDN kan organiseras i centrala nämnder, det andra alternativet innebär att utreda konsekvenserna av att sektor skola och förskola centraliseras och hur stadsdelsnämnderna ska fortsätta sitt arbete. Det är avgörande att kvaliteten upprätthålls och förstärks under utredningstiden i de verksamheter som ligger kvar under SDN.

12 Utdrag ur protokoll Sammanträdesdatum Dnr 0627/17 Motion av Kristina Tharing (M), Ann Catrine Fogelgren (L) och Kalle Bäck (KD) om att samla ansvaret för biblioteksverksamheten hos kulturnämnden Beslut Enligt kommunstyrelsens förslag: 1. Kommunstyrelsen får i uppdrag att, i enlighet med motionen och Kulturförvaltningens tjänsteutlåtande, utreda samt genomföra övergången av ansvaret för biblioteksverksamheten till kulturnämnden. 2. Överföringen av ansvaret sker med hänsyn tagen till övriga förändringar som föranleds av den nu pågående översynen av stadsdelsnämndernas verksamheter. Tidigare behandling Bordlagt den 7 december 2017, 24, 18 januari 2018, 40 och den 22 februari 2018, 49. Handling 2017 nr 223. Yrkanden Mariya Voyvodova (S) och Anna Sibinska (MP) yrkar bifall till förslaget från S, MP och V i kommunstyrelsen. Kristina Tharing (M), Ann Catrine Fogelgren (L) och Catarina Pettersson (VägV) yrkar bifall till kommunstyrelsens förslag. Propositionsordning Ordföranden ställer propositioner på yrkandena och finner att kommunstyrelsens förslag bifallits. Omröstning begärs. Omröstning Godkänd voteringsproposition: Ja för bifall till kommunstyrelsens förslag. Nej för bifall till Mariya Voyvodovas och Anna Sibinskas yrkande. Omröstningen utfaller med 41 Ja mot 40 Nej. Hur var och en röstar framgår av Bilaga 10. Protokollsutdrag skickas till Kommunstyrelsen Kulturnämnden Samtliga stadsdelsnämnder 1(5)

13 Vid protokollet Christina Hofmann Ordförande Lena Malm Justerare Ali Moeeni Justerare Anders Åkvist Göteborgs Stad Kommunfullmäktige, utdrag ur protokoll 2(5)

14 Bilaga 10 Ärendenr: Beskrivning: 34 34:1 Ärendemening: Motion av Kristina Tharing (M), Ann Catrine Fogelgren (L) och Kalle Bäck (KD) om att samla ansvaret för biblioteksverksamheten hos kulturnämnden Ja: 41 Nej: 40 Avstår: 0 Frånvarande: 0 Ledamot Parti Plats Funktion Resultat Aslan Akbas S 27 Ledamot Nej Bo Anderssen L 39 Ledamot Ja Bettan Andersson V 66 Ledamot Nej Mats Arnsmar S 9 Ledamot Nej Jonas Attenius S 7 Ledamot Nej Kristina Bergman Alme L 15 Ledamot Ja Gunvor Bergquist V 62 Ersättare Nej Marie-Louise Bergström VV 69 Ledamot Ja Daniel Bernmar V 55 Ledamot Nej Åke Björk M 49 Ersättare Ja Lisbeth Boëthius M 17 Ledamot Ja Sofi Bringsoniou S 26 Ledamot Nej Margareta Broang M 41 Ersättare Ja Jenny Broman V 63 Ledamot Nej Kalle Bäck KD 57 Ledamot Ja Lars O Carlsson M 40 Ersättare Ja Axel Darvik L 37 Ledamot Ja Cristian Delgado S 12 Ersättare Nej Monika Djurner V 54 Ledamot Nej Håkan Eriksson V 61 Ledamot Nej Mats Eriksson SD 77 Ersättare Ja Ann Catrine Fogelgren L 14 Ledamot Ja Jörgen Fogelklou SD 78 Ledamot Ja Martin Forsell VV 71 Ersättare Ja Sanna Ghotbi FI 73 Ledamot Nej Göteborgs Stad Kommunfullmäktige, utdrag ur protokoll 3(5)

15 Anders Grönberg MP 33 Ersättare Nej Birgitta Gunér M 59 Ledamot Ja Hampus Hagman KD 58 Ersättare Ja Håkan Hallengren S 10 Ersättare Nej Robert Hammarstrand S 25 Ledamot Nej Alma Handzar S 24 Ledamot Nej Lars Hansson SD 76 Ledamot Ja Daniel Havdelin S 11 Ersättare Nej Christer Holmgren M 48 Ledamot Ja Johannes Hulter S 28 Ersättare Nej Saida Hussein S 29 Ledamot Nej Marie-Louise Hänel Sandström M 18 Ledamot Ja Eva Jansson M 42 Ersättare Ja Claes Johansson M 46 Ledamot Ja Marina Johansson S 5 Ledamot Nej Axel Josefson M 47 Ledamot Ja Ulf Kamne MP 36 Ledamot Nej Ann Karlsson V 65 Ledamot Nej Piotr Kiszkiel L 4 Ledamot Ja David Lega KD 56 Ledamot Ja Dennis Lindbom M 16 Ersättare Ja Ronnie Ljungh MP 51 Ledamot Nej Hampus Magnusson M 19 Ledamot Ja Lena Malm S 1 Ordförande Nej Mats Mattsson SD 80 Ersättare Ja Ali Moeeni S 22 Ledamot Nej Tomas Nilsson M 60 Ledamot Ja Olle Noord VV 67 Ersättare Ja Magnus Nylander M 45 Ledamot Ja Helene Odenjung L 13 Ledamot Ja Toni Orsulic M 44 Ersättare Ja Kristina Palmgren L 38 Ledamot Ja Catarina Pettersson VV 68 Ledamot Ja Göteborgs Stad Kommunfullmäktige, utdrag ur protokoll 4(5)

16 Karin Pleijel MP 35 Ledamot Nej Admir Ramadanovic S 30 Ledamot Nej Jonas Ransgård M 21 Ledamot Ja Elisabet Rothenberg M 3 2:e v Ordf Ja Amalia Rud Pedersen S 32 Ersättare Nej Reger Shafik S 23 Ledamot Nej Anna Sibinska MP 53 Ledamot Nej Marcus Silverbåge SD 81 Ersättare Ja Stina Svensson FI 75 Ledamot Nej Özgür Tasbas MP 50 Ledamot Nej Eva Ternegren MP 34 Ledamot Nej Kristina Tharing M 20 Ledamot Ja Gudrun Tiberg FI 74 Ledamot Nej Björn Tidland SD 79 Ledamot Ja Derya Tumayer MP 52 Ersättare Nej Mattias Tykesson M 43 Ledamot Ja Åse-Lill Törnqvist MP 2 1:e v Ordf Nej Mariya Voyvodova S 6 Ledamot Nej Martin Wannholt M 72 Ledamot Ja Camilla Widman S 8 Ersättare Nej Roshan Yigit S 31 Ledamot Nej Johan Zandin V 64 Ledamot Nej Anders Åkvist VV 70 Ledamot Ja Göteborgs Stad Kommunfullmäktige, utdrag ur protokoll 5(5)

17 Bilaga 3 Stadsledningskontoret Diarienummer 0988/17 Utredning av stadsdelsnämndernas organisation

18 Innehåll Innehåll Sammanfattning Slutsatser från utredningens första fas Inledning och bakgrund Uppdraget Metod och genomförande Organisation Några teoretiska utgångspunkter Framtida utmaningar Stadsdelsnämnderna fram till och med år Inrättande av stadsdelsnämnder Utredningar kring stadsdelsorganisationen Inrättandet av social resursnämnd Stadsdelsreformen år Stadsdelsnämnderna 1 juli Stadsdelsnämnder med nya förutsättningar Stadsdelarnas organisation från och med 1 juli Stadsledningskontorets bedömning Befolkningsansvaret Skrivningar i nämndernas reglementen Olika beskrivningar av befolkningsansvaret Stadsledningskontorets bedömning Styrning med påverkan på stadsdelsnämnderna Beslut med stor påverkar på stadsdelsnämndens uppdrag Gemensamma reglementen Göteborgs Stads styrsystem Stadsledningskontorets bedömning Statlig styrning Statlig styrning inom socialtjänstens område Styrning inom övriga berörda områden Stadsledningskontorets bedömning Kompetensförsörjning - attraktiv arbetsgivare Stadsledningskontorets bedömning Effektivt användande av resurser Sida 2 (104)

19 10.1 Yttre effektivitet Inre effektivitet Ekonomisk robusthet Ekonomistyrning Resursfördelningsmodellen Transaktionskostnad vid förändring Stadsledningskontorets bedömning Annat underlag av betydelse för utredningen Samverkan med andra Arbetssätt för ökad likvärdighet Krisledning och krisstöd Jämlikhet Digitalisering Summerande bedömning av utredningens målsättningar Likvärdighet Transparens Jämlikhet Ökat medborgarinflytande/lokaldemokrati Kompetensförsörjning Effektivt användande av resurser Områdesutveckling Exempel på tänkbar organisation Exempel och erfarenheter från andra kommuner Fortsatt organisation med stadsdelsnämnder Organisation med centrala nämnder Bilagor och referenser Sida 3 (104)

20 1. Sammanfattning Den här utredningen handlar om i vilken utsträckning organisationen skapar förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv ledning och styrning av verksamheten som ligger inom stadsdelsnämndernas ansvarsområde. Enligt beslut i kommunfullmäktige ska ansvaret för förskole-, grundskole- och biblioteksverksamheten flyttas från stadsdelsnämnderna till andra nämnder. Den verksamhet som därmed är föremål för utredningen kan på en övergripande nivå beskrivas i följande områden: individ- och familjeomsorg, funktionshinder, äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt kultur och fritid. Därtill kommer stödfunktioner inom områden som HR, ekonomi, utveckling, kommunikation och intern service. Även social resursnämnd omfattas av utredningen i och med att dess uppdrag i väsentliga delar omfattar samma verksamhetsområden som stadsdelsnämnderna. Stadsledningskontorets uppdrag består i att utreda konsekvenserna av att ansvaret för förskola, grundskola och biblioteken flyttas och det ska ske genom en värdering av två alternativ för en framtida organisering av verksamheterna som kvarstår i stadsdelsnämndernas ansvarsområde: hur aktuella verksamheter kan organiseras i centrala nämnder förutsättningarna för en bibehållen struktur med stadsdelsnämnder Utredningen utförs i två faser där denna rapport utgör avrapportering till kommunstyrelsen av den första fasen. Syftet med att uppdelningen i två faser är att ge kommunstyrelsen bättre möjlighet att följa det pågående arbetet och att styra arbetet i utredningens andra fas genom ett särskilt inriktningsbeslut. Under utredningsarbetet har det framförts både från verksamhetsföreträdare och fackliga organisationer att ett tidigt beslut om inriktning för framtida organisering är av stor betydelse. Värderingen av organisationsalternativen utgår dels från om de bidrar till måluppfyllelse för stadsdelsnämndernas grunduppdrag och dels om leveransen av service och tjänster till invånarna fortsatt kan utvecklas inom följande områden: Likvärdighet Transparens Jämlikhet Ökat medborgsinflytande/lokaldemokrati Kompetensförsörjning Effektivt användande av resurser Områdesutveckling Sida 4 (104)

21 Till grund för värderingen har utredningen inhämtat underlag från i huvudsak tre områden: kunskap och erfarenheter från den egna organisationen, organisationsforskning samt omvärldsbevakning. Ansatsen i den första fasen har varit tämligen bred och inkluderar belysning av exempelvis framtida utmaningar, befolkningsansvaret, tidigare utredningar och organisationsförändringar, styrning på både kommunal och statlig nivå samt olika former för samverkan såväl inom staden som med externa parter Slutsatser från utredningens första fas I och med att ansvaret för förskola, grundskola samt biblioteken flyttas från stadsdelsnämnderna minskar den ekonomiska ramen och antalet medarbetare med närmare 50 procent. Med denna överföring följer även betydande kontaktytor med befolkningen i stadsdelen. Sedan det ursprungliga inrättandet år 1989 har kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fattat ett stort antal beslut med påverkan på utvecklingen och förutsättningarna för stadsdelsnämndernas verksamhet. Dessa beslut har haft lika stor och ibland större inverkan på utvecklingen inom stadsdelarna än val av organisationsform. Flera av dem styr mot ökad likvärdighet och har ibland inneburit att verksamhet eller enskilda frågor centraliserats. Det finns till viss del en inneboende konflikt mellan denna riktning och det ursprungliga målet med stadsdelarna om ett starkt decentraliserat beslutsfattande. Utöver innehållen i fattade beslut över tid påverkar även tillämpningen av och följsamheten mot fattade beslut utfallet i hög grad. Inom organisationsteorin refereras ofta till två grundläggande logiker vid organisering av en verksamhet indelning utifrån funktion alternativt geografi. I förhållande till utredningsuppdraget är centrala nämnder att betrakta som en mer funktionsindelad organisering medan stadsdelsnämnder innebär att flera funktioner samlas i en organisation utifrån en geografisk indelning. Båda sätten att organisera är förknippade med dokumenterade för- och nackdelar. Med en indelning utifrån geografi tenderar exempelvis organisationen tydligare stödja ett helhetsperspektiv med utgångspunkt från befolkningen. Om indelningen istället utgår från funktion tenderar organisationen att stödja en tydligare specialisering på en specifik målgrupp eller process. En värdering av lämplig organisation behöver göras utifrån en bedömning av organisationsformens betydelse för ledning och styrning av grunduppdraget och utveckling inom de målsättningar som finns kopplade till utredningen. Då val av organisation tenderar att stödja olika saker finns inget givet bästa alternativ. Valet av organisation bör utgå från en bedömning av vilken eller vilka av målsättningarna som är viktigast och vilket av organisationsalternativen som bäst stödjer en utveckling i den riktningen. Antalet för- eller nackdelar som i utredningen lyfts fram ska i detta sammanhang inte ses som en indikation på väsentlighet. Målsättningar som bedöms Sida 5 (104)

22 som viktiga och inte naturligt stöds av organisationsformen kommer behöva kompenseras för genom andra åtgärder. Slutsatsen att organisationsalternativen stödjer olika saker och att inget av dem självklart kan sägas vara bäst går igen i bedömningarna av utredningens målsättningar. När det gäller likvärdighet och kompetensförsörjning bedömer utredningen att dessa tydligare stöds med en organisering i centrala nämnder. En motsatt bedömning görs för målsättningarna kring ökat medborgarinflytande och lokaldemokrati samt områdesutveckling. En utveckling inom dessa områden stöds tydligare med en organisering i stadsdelsnämnder. Viktigt att lyfta fram är dock att flera av fördelarna med en geografisk organisering har försvagats i och med att förskola, grundskola och bibliotek flyttas från stadsdelarna. När det gäller målsättningarna kring transparens, jämlikhet och effektivt användande av resurser görs bedömningen att det finns både tydliga för- som nackdelar med respektive organisationsalternativ utan att något av dem i högre utsträckning än det andra kan sägas stödja en utveckling i önskad riktning. En organisation med centrala nämnder innebär per definition att stadsdelsnämnderna upphör, men enligt stadsledningskontorets bedömning gäller det samma även för social resursnämnd med nuvarande utformning på uppdrag. Andra konsekvenser vid en eventuell förändring till centrala nämnder är att det kräver ett ställningstagande kring de olika forum för samverkan som utgår från eller involverar stadsdelarna i något avseende. Ställningstagandet behöver ge svar på vad som fortsatt ska göras och vilken nämnd som i så fall ska ha ansvar för att det utförs. Vid ett eventuellt införande av centrala nämnder behöver ansvarsfördelning och arbetsformer för stadens krisledning och krisstöd särskilt säkras. Oberoende av hur organisationen utformas finns det skäl att inom utredningens andra fas ytterligare belysa förutsättningarna att upprätthålla en samlad kunskap om lokala förhållanden. Sådan kunskap är betydelsefull i arbetet med områdesutveckling och förutsättningarna har redan förändrats i och med överflyttningen av förskola, grundskola och bibliotek. Dessa verksamheter är betydelsefulla för insamlandet av kunskap kring lokala förhållanden. Även andra insatser eller aktiviteter som sker med hänvisning till stadsdelsnämndernas befolkningsansvar behöver ytterligare belysas. Det saknas idag en definition och en tydlig avgränsning av vad som ingår i befolkningsansvaret. Utredningen föreslår ingen definition och förordar ingen avgränsning men kan konstatera att de insatser som görs inom ramen för befolkningsansvaret har ökat över tid. Oavsett fortsatt inriktning på utredningen finns behov av ytterligare tydliggörande gällande befolkningsansvaret Sida 6 (104)

23 2. Inledning och bakgrund 2.1 Uppdraget Kommunstyrelsen beslutade , 504, att ge stadsledningskontoret i uppdrag att utreda konsekvenserna för stadsdelsnämnderna av att verksamhetsområdena skola och förskola centraliseras. Utredningsuppdraget omfattar två alternativ för framtida organisering av de verksamheter som ligger kvar inom stadsdelarnas ansvarsområde. Det första utgår från hur stadsdelarna skulle kunna organiseras utan verksamheterna förskola och skola, medan det andra utgår från en centralisering av de verksamheter som idag ryms inom stadsdelsnämnderna. Den beskrivning av uppdraget som följer här utgår från kommunstyrelsens beslut enligt ovan, men också från besluten då kommunstyrelsen fastställt tidplan och direktiv för utredningen. 1 Det övergripande syftet för utredningen är att belysa organisationsformens betydelse när det gäller att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv styrning och ledning av verksamheten. Den verksamhet som är föremål för utredningen kan på en övergripande nivå beskrivas i följande områden: individ- och familjeomsorg, funktionshinder, äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt kultur och fritid. Därtill kommer stödfunktioner inom områden som HR, ekonomi, utveckling, kommunikation och intern service. Detta motsvarar verksamheten som kvarstår inom stadsdelsnämndernas ansvar efter att ansvaret för förskola och grundskola flyttat över till de nya nämnderna 1 juli Social resursnämnd är på motsvarande sätt en del av utredningen i och med dess verksamhet i väsentliga delar ligger inom samma verksamhetsområden som stadsdelarna. Utredningen av förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv styrning och ledning utgår från en tvådelad målsättning. För det första handlar det om att bidra med förutsättningar till verksamheternas måluppfyllelse i förhållande till grunduppdraget. För det andra ska verksamheternas leverans av tjänster till invånarna ha förutsättningar att fortsatt utvecklas inom följande områden: Likvärdighet Jämlikhet 1 Tidplan för uppdraget att utreda SDN-sektorernas organisation, Kommunstyrelsen , och Direktiv för uppdraget att utreda SDN-sektorernas organisation, Kommunstyrelsen Sida 7 (104)

24 Transparens Ökat medborgarinflytande/lokaldemokrati Kompetensförsörjning attraktiv arbetsgivare Effektivt användande av stadens resurser Ytterligare två perspektiv som utredningen tydligt behöver beakta är nämnders förutsättningar att arbeta utifrån ett hela staden-perspektiv samtidigt som det finns behov av att säkerställa en lokal områdesutveckling Omfattning och avgränsningar De verksamheter som utredning i första hand omfattar är de som kvarstår under stadsdelsnämndernas ansvar efter att de nya nämnderna för förskola och grundskola tagit över ansvaret för sina respektive verksamhetsområden. När det gäller biblioteksverksamheten har kommunfullmäktige bifallit en motion om att överföra ansvaret till kulturnämnden. Att denna verksamhet i framtiden inte kommer vara en del av stadsdelsnämndernas ansvar blir en förutsättning för utredningen på samma sätt som att ansvaret för förskola och grundskola överförs till andra nämnder. Som en del av kommunfullmäktiges beslut kring biblioteksverksamheten anges att överföringen behöver ta hänsyn till övriga förändringar som föranleds av den nu pågående översynen av stadsdelsnämndernas verksamheter. Detta innebär att det i framtiden krävs en hög grad av samordning mellan uppdragen. Utöver att verksamheten inom social resursnämnds ansvarsområde ingår i utredningen kommer verksamheten inom stadens övriga facknämnder och bolag enbart beröras för att åskådliggöra gränssnitt eller beroendeförhållanden som bedöms som väsentliga med utgångpunkt i utredningens målsättningar. För att facknämnder och bolag ska inkluderas i själva utredningsarbetet förutsätter det tilläggsuppdrag från kommunstyrelsen. Detta gäller även stadsledningskontoret, vars uppdrag, ansvar och organisation till en betydande del är beroende av hur stadens nämnder och bolag i övrigt är organiserade. Att värdera behovet av eventuella förändringar i stadsledningskontorets uppdrag, ansvar eller organisation får hanteras i särskild ordning utanför denna utredning. I den mån utredningen resulterar i politiska ställningstaganden om förändringar i förhållande till nuvarande organisation är projektorganisationen för utredningen inte ansvarig för själva genomförandet. I första hand ligger ansvaret för ett sådant genomförande på stadens linjeorganisation. För förändringar av mer genomgripande eller komplex karaktär kan dock genomföranderesurser komma att behövas utöver Sida 8 (104)

25 befintlig ram för berörda nämnder. Detsamma gäller för eventuella samordningsinsatser från stadsledningskontoret i anslutning till ett genomförande. Utöver de organisatoriska förutsättningarna påverkas en förvaltnings möjligheter att nå en god måluppfyllelse av andra faktorer som till exempel ledning, kultur, kompetensförsörjning och resurser. Utredningens fokus ligger inte på dessa faktorer men de bedömningar och förslag som den leder fram till ska utformas så att de ger förutsättningar för en utveckling även inom dessa områden. I och med att en organisationsmodell i sig inte skapar effektivitet eller större nytta för medborgarna bör eventuella förändringar som utredningens resultat leder fram till betraktas som ett första steg i ett fortsatt utvecklingsarbete av organisationen på olika nivåer. 2.2 Metod och genomförande Utredningen genomförs i två faser och föreliggande delrapport utgör stadsledningskontorets redovisning av den första fasen. Syftet med att dela upp utredningen i två faser är att ge kommunstyrelsen en bättre möjlighet att följa det pågående arbetet och att styra inriktningen i utredningens andra fas genom ett särskilt inriktningsbeslut. Eventuella beslut om förändringar i förhållande till nuvarande organisation fattas av kommunfullmäktige. Enligt upplägget på utredningsarbetet sker det efter genomförd andra fas och på förslag av kommunstyrelsen. Upplägget innebär en beslutsprocess i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige för själva utredningsarbetet enligt figuren nedan. Tidplan och utredningsdirektiv är sedan tidigare fastställda (se fotnot 1). I och med kommunstyrelsens inriktningsbeslut avslutas den första fasen och det markerar också starten för arbetet med utredningens andra fas. KS KS KS KS/KF Tidplan Utredningsdirektiv Fas 1 Fas 2 Underlaget som utredningen vilar på i denna första fas kan kategoriseras i tre olika områden. Det handlar om kunskap och erfarenheter från den egna organisationen, omvärlden och forskningen. Kunskapsinhämtningen från den egna organisationen har dels inneburit inläsning av tidigare översyner, organisationsutredningar och utvärderingar av genomförda förändringar. Dels har arbetet skett genom involvering av tjänstepersoner från olika delar av stadens organisation, framför allt inom stadsdelsförvaltningarna och social Sida 9 (104)

26 resursförvaltning, men även från andra förvaltningar. Rent praktiskt har arbetet skett inom ramen för olika referensgrupper kopplat till utredningen samt en mängd workshops och intervjuer. Omvärldsbevakningen har bland annat skett genom inläsning av styrdokument, material från genomförda organisationsutredningar samt intervjuer. Stockholms stad och Malmö stad har varit av särskilt intresse, inte minst eftersom de i kraft av sin storlek har många likheter med Göteborg tillsammans med det faktum att de valt olika väg i fråga om organisering i stadsdelar. En annan viktig del i utredningens omvärldsperspektiv avser gränssnitt och samverkan med externa parter som exempelvis andra offentliga organisationer, myndigheter och representanter från civilsamhället. Eftersom utredningsuppdraget handlar om att belysa två alternativ för framtida organisering av verksamheterna som ligger kvar inom stadsdelarnas ansvarsområde hämtas viktiga utgångspunkter för utredningen från organisationsforskning och aktuella trender inom organisation har beaktats. 2.3 Organisation Arbetet med utredningen leds av en styrgrupp som utgörs av stadsledningskontorets ledningsgrupp. Till utredningen har det under arbetet med den första fasen funnits två referensgrupper; en facklig och en grupp bestående av direktörerna från stadsdelsförvaltningarna samt social resursförvaltning. Under avslutningen av utredningens första fas har avstämning även ägt rum med den politiska referensgrupp som enligt kommunstyrelsens beslut ska vara knuten till arbetet. Det praktiska arbetet med utredningen har genomförts av två projektledare och en kommunikationsstrateg, med stöd av en projektgrupp med representation från olika avdelningar inom stadsledningskontoret. 2.4 Några teoretiska utgångspunkter Eftersom utredningsuppdraget omfattar två alternativ för framtida organisering av de verksamheter som ligger kvar inom stadsdelarnas ansvarsområde faller det sig naturligt att göra en översiktlig beskrivning av kunskaper och erfarenheter från forskning inom det organisationsteoretiska området. Syftet med denna översiktliga sammanställning är att ge ett sammanhang för utredningen som till utformning och arbetssätt annars har en relativt praktisk karaktär. Mycket av tankar, bedömningar och förslag som bearbetats i utredningen är baserade på praktisk erfarenhet och jämförelser med andra organisationer. Denna översiktliga sammanställning kommer naturligtvis inte att fånga hela området och ännu mindre göra full rättvisa åt det Sida 10 (104)

27 Beskrivningen här vilar i väsentliga delar på de teoretiska utgångspunkter som återfinns i en av utvärderingsrapporterna beträffande förändringen av stadsdelsorganisationen som trädde ikraft år På detta sätt fås ett snabbt tillträde till en tämligen aktuell genomgång av forskningsläget och rent innehållsmässigt berörs tydligt de båda huvudspåren som föreliggande utredning har att belysa närmare. En organisation kan ses som den struktur som sätts för att understödja styrning och ledning. Hur organisationen relaterar till övrig styrning beskrivs i Göteborgs Stads styrsystem. Varje organisationsform bygger på vägval kopplade till några relativt enkla huvudfrågor: Vilka uppgifter måste organisationen lösa för att kunna uppnå sitt mål? Hur ska ansvar och arbetsuppgifter fördelas? Hur ska uppgifterna samordnas? Hur ska befogenheterna att fatta beslut fördelas? Svaren på dessa frågor blir tillsammans en beskrivning av den organisationsform som är vald, det vill säga hur arbetet ska delas in och sedan koordineras. Ofta illustreras detta i ett organisationsschema där fördelning av arbetsuppgifter och arbetsprocesser framgår. Av schemat framgår i regel även hur ansvar och befogenheter är fördelade, antalet beslutsnivåer samt de formella informations- och beslutsvägarna. Beroende på hur organisationen sätts stödjer den olika fokus. Det är viktigt att ha i åtanke att hur verksamheten organiseras och hur ansvarsfördelningen görs inte alltid är den avgörande faktorn för resultatet. Organiseringen i sig själv löser inte flertalet av de utmaningar som finns men val av organisationsform kan i olika grad stödja vissa fokus. En viktig utgångpunkt för utredningen blir därmed att både redogöra för faktorer/förhållanden där organisation bedöms ha en reell betydelse för resultatet, men också de där organisation bedöms vara av underordnad betydelse Något väljs och något väljs bort En central utgångpunkt för utvärderingen av organisationsförändringen 2011 är att all organisering innebär att något väljs och att något väljs bort. Kastberg tar stöd i grundläggande sociologisk teori och grundantagandet att allt agerande, både för individer och organisationer, måste utgå från en reduktion av komplexitet. I annat fall behöver alla möjliga handlingsalternativ tillsammans med dess konsekvenser 2 Ändamålsenlig organisering - Stadsdelsförvaltning, målkomplexitet och förändrad omvärld, Förvaltningshögskolans rapporter nr 135, Gustaf Kastberg Sida 11 (104)

28 övervägas vid varje givet tillfälle och då är risken påtaglig att aktören paralyseras. När det gäller organisationer kan verktygen för sådan komplexitetsreduktion exempelvis handla om skapandet av riktlinjer, definierade mål och ansvarsfördelning. Inom offentliga organisationer, som många gånger karaktäriseras av ganska hög komplexitet med avseende på mål och handlingsalternativ, kan komplexitetsreduktionen förväntas betona vissa mål mer än andra. Motsvarande gäller också för vilka lösningar som anses vara mest relevanta eller vederhäftiga. Att vissa mål/lösningar därmed inte får samma uppmärksamhet kommer över tid att bli tydligt och rådande sätt att organisera verksamheten bli ifrågasatt och utmanas av alternativa tankemönster. Att både redogöra för vad som väljs och vad som väljs bort blir en viktig uppgift även i denna utredning och i analysen av de båda organisationsalternativen. Genom att lyfta fram vad som väljs bort skapas förutsättningar att vidta åtgärder för att så långt det är möjligt kompensera för detta och därmed minska risken att sådant som är viktigt faller bort eller upphör. Förhoppningsvis ska det också bidra till att utredningen undviker en uppenbar fallgrop i samband med organisationsutredningar ett angreppssätt som alltför ensidigt går ut på att laga det som uppfattas vara fel i nuvarande organisation och goda erfarenheter från tidigare organisationer som föregått den nuvarande riskerar falla bort Två logiker för organisering Det finns flera logiker att utgå ifrån vid organisering av en verksamhet. Två grundläggande som ofta används och som denna utredningen utgår från är: Funktions- eller sektorsindelning Indelning utifrån geografiskt område I ett kommunalt sammanhang är det vanligare att begreppet sektorsindelning eller sektorsorganisation används framför funktionsindelning. Medan en strikt funktionsindelning är begränsad till en funktion eller en typ av kompetens kan en sektorsindelning omfatta flera olika funktioner eller kompetenser som krävs för att tillgodose en viss brukarkategoris behov. Inom ramen för denna utredningen beskrivs organisering utifrån funktion eftersom begreppet sektor är så förknippat med nuvarande stadsdelsorganisation och hur olika verksamhetsområden är uppdelade eller klustrade. Här används dock begreppet synonymt med ovanstående beskrivning av en sektorsindelad organisation, det vill säga att flera kompetenser eller funktioner kan rymmas inom en funktionsindelad organisation. Ett alternativ till en organisering som utgår från funktion är en som bygger på en indelning utifrån process. Här är det inte den specifika funktionella kompetensen som Sida 12 (104)

29 utgör indelningsgrund utan den kedja av aktiviteter som krävs för att tillfredsställa ett visst behov. Den geografiskt indelade organisationen som en stadsdel innebär skapades bland annat utifrån en ambition att beslutsfattandet i högre utsträckning skulle ta hänsyn till förutsättningarna i det specifika geografiska området. Vidare fanns en avsikt att förbättra helhetsperspektivet på de behov som fanns i området och att lösningarna, när flera funktioner fanns samlade i en och samma organisation, hade förutsättningar att bli gränsöverskridande. Stadsdelsorganisationen innebär en indelning i geografiska områden och utgår också från ett behovs- och processorienterat perspektiv. I utredningen kommer begreppet geografisk indelning användas för att beteckna en organisation där en rad olika kompetenser eller funktioner samlas för att tillgodose behovet hos befolkningen i ett geografiskt område. Allt som behövs för att tillgodose ett visst behov samlas i samma organisation. Båda sätten att organisera är förknippade med dokumenterade för- och nackdelar. Den funktionsindelade organisationen har kommit att förknippas med fördelar som djup kompetens, förutsättningar för specialisering och stordriftsfördelar samt minskad risk för suboptimering och dubbelarbete. Samtidigt kopplas den samman med bristande helhetssyn, en fackorienterad specialistkultur och rigidhet som kan leda till att intresset och förståelsen för andra funktioners arbete och behov blir begränsat. En funktionsindelad organisation kan också få problem med att ta hänsyn till olikheter i kundernas behov då principerna för hur uppgifter ska lösas bygger på en hög grad av specialisering och standardisering. Organisationen som utgår från en geografisk indelning och ansvar för flera olika funktioner har kommit att förknippas med bättre förutsättning till helhetsperspektiv, men också med suboptimering och sämre funktionell kompetens. Framträdande argument är att denna organisation gynnar ett helhetsperspektiv på den lokala befolkningens behov bland annat genom möjligheten till omprioriteringar mellan sektorer. Organisationsformen stödjer även tydligare ett samarbete över sektorsgränser och beskrivs som att den utgår från de behov som identifieras hos befolkningen i motsats till den enskilda sektorns förutsättningar. Genom att samla flera funktioner inom samma organisation och att motsvarande uppdrag fördelas över flera geografiska områden minskar dock förutsättningarna till specialisering och fokus på den enskilda processen över stadens samlade geografiska yta. Ovan nämnda styrkor och svagheter med respektive organisationsalternativ kan, utifrån en begreppsapparat och de resonemang som förts i tidigare utredningar och beslutsunderlag som avser stadsdelsnämndsorganisationen, sammanfattas på följande sätt Sida 13 (104)

30 Geografiskt indelad organisation (stadsdelsnämnder) Fokus på invånare/befolkning i nämnd och förvaltningsledning Styrkor Lokala lösningar blir enklare att genomföra inom den verksamhet som stadsdelen förfogar över. Organisationen gynnar ett helhetsperspektiv utifrån önskemål och behov som finns hos befolkningen inom stadsdelens geografiska område. Detta stödjer arbetet med att snabbare anpassa sig till den omvärld man geografiskt verkar inom. Organisationen stödjer att man ser både på utmaningar och lösningar gemensamt över sektorsgränserna. Detta underlättar den yttre effektiviteten. Samarbete över sektorsgränserna underlättas. Beslutsfattare ges bättre förutsättningar att komma närmare det sammanhang som deras beslut påverkar. Den lokala förankringen och inflytandet gynnas. Omprioriteringar mellan sektorerna utifrån lokala behov underlättas, givet dagens resursfördelningsmodell, då det är samma nämnd och samma förvaltningsledning som styr över resursfördelningen inom stadsdelen. Resurstilldelningen till stadsdelen sker genom en modell som tar hänsyn till förväntade behov hos befolkningen utifrån sammansättningen (resursfördelningsmodellen). Svagheter De lokala lösningarna tar fokus från det staden-gemensamma. Det innebär att arbetet med likvärdighet i service över staden får mindre fokus. Samarbete inom stadsdelen prioriteras framför samarbete med andra nämnders verksamheter. Specifika satsningar till vissa verksamheter från centralt håll riskerar att fördelas till annan verksamhet utifrån en lokal bedömning av var behoven är som störst. Funktionsindelad organisation (centrala nämnder) Fokus på brukare/kund/klient i nämnd och förvaltningsledning Styrkor Högre grad av specialisering och professionalisering. Stödjer en djup kompetens inom nämndens område. Lättare att arbeta med ständiga förbättringar av verksamheten vilket innebär att fokus tenderar att hamna på den inre effektiviteten. Minskad risk för suboptimering inom nämndens verksamhet Det mentala avståndet mellan den strategiska nivån och den operativa nivån är mindre. Exekutiv ledning och operationell ledningen delar samma uppfattning om vad som är rätt. Vilket leder till att strategiska initiativ i ledningen blir enklare att omsätta till den operationella verksamheten. Organisationen stödjer en utformning av en likvärdig service inom sin verksamhet över hela staden. Stadenövergripande strategiska initiativ blir smidigare att rulla ut Specifika satsningar till vissa verksamheter från centralt håll får direktare genomslag Sida 14 (104)

31 Svagheter Den högre graden av specialisering tenderar att ta fokus från helhetssyn Fokus tenderar att bli på att i första hand förbättra befintliga arbetssätt. Detta riskerar att organisationen i lägre grad omprövar om det är rätt arbetssätt. En funktionsindelad organisation tender att i första hand fokusera på den egna verksamheten vilket kan tränga undan frågor som är viktiga att samverka kring med andra verksamheter. Fokus på likvärdig service tenderar att ta överhanden över anpassningar utifrån lokala behov och förutsättningar. Denna utredning har att belysa två organisationsalternativ. Stadsdelarna har ett ansvar för flera funktioner inom ett avgränsat geografiskt område. En organisering i centrala nämnder skulle innebära ett mer begränsat ansvar sett till antal funktioner, men i gengäld omfattar detta ansvar hela kommunen. Med utgångspunkt i beskrivningen av dessa båda logiker för organisering, dess dokumenterade för- och nackdelar blir det en viktig uppgift i utredningen att belysa problematiken med avvägningen mellan lokal geografisk samordning och vertikal sektorsfokus och hur denna gestaltas i praktiken. Det blir lika viktigt att belysa i vilken mån som omvärldsfaktorer och politisk styrning på olika nivåer har påverkat förutsättningarna för denna avvägning Strategisk och operativ nivå I utvärderingen av den förändrade stadsdelsorganisationen som trädde ikraft 2011 finns en beskrivning av relationen mellan strategiskt fokus och det som brukar benämnas operativt fokus. Det finns nödvändigtvis inte något givet samband mellan att en indelning i stadsdelar eller en indelning i centrala nämnder skapar mer eller mindre goda förutsättningar för organisationens förmåga att ha ett strategiskt eller operativt fokus. Förmågan eller icke-förmågan att ha ett strategiskt eller operativt fokus kan finnas i såväl en stadsdelsorganisation som en mer funktionsindelad organisation. Relationen mellan strategisk och operativ nivå ska i stället främst förstås utifrån ett hierarkiskt perspektiv inom varje organisation. Att anlägga ett strategiskt fokus innebär hur ledning och styrning organiseras för att stödja förmågan att anpassa sig och relatera till sin omgivning. Medan operativt fokus innebär hur ledning och styrning organiseras för att fokusera på den produktion som sker. I samband med stadsdelsreformen 2011 fanns en ambition att stärka den strategiska ledningen av staden som helhet och av stadsdelarna. Som en del av den stärkta strategiska fokuseringen lyftes ett ökat och tydligare befolkningsansvar fram för den strategiska nivån och operativa nivån gavs ett större fokus på brukaren. Inom ramen för denna delrapport kommer frågan kring befolkningsansvaret att beaktas, men därutöver kommer relationen mellan strategiskt och operativt fokus hanteras mer perifert. Detta med hänvisning till att det inte finns något givet samband i förhållande till de båda huvudspåren för framtida organisation som utredningen har att belysa Sida 15 (104)

32 Analysen i utredningen behöver dock ske med en medvetenhet om denna relation så att inte stadsdelsorganisationen tillskrivs styrkor eller svagheter som egentligen bör hänvisas till genomförda förändringar i syfte att påverka förmågan till strategisk ledning Att välja organisationsform När de första ansatserna till organisationsteori formulerades argumenterade man ofta för att en specifik organisationsform var överlägsen alla andra. Det kunde handla om långt driven specialisering och arbetsfördelning och strikt hierarkisk uppbyggnad. Andra inriktningar betonade snarare normer, beteenden, belöningssystem samt gruppens och ledarskapets betydelse. En tredje skolbildning inom området fokuserade mer på principer för god administration och utvecklingen av byråkratiska system. Inom den mer moderna organisationsteorin aktar man sig för att peka ut den typen av universallösningar utan beskriver hellre och i mer generella termer de förutsättningar och faktorer som bör vara vägledande vid valet av organisationsform. Ålder och storlek är två sådana faktorer som bör beaktas vid val av organisationsform. Ett vanligt mönster är att ju äldre en organisation är desto mer formaliserat och standardiserat blir dess sätt att lösa sina arbetsuppgifter. Detsamma gäller för växande organisationer där storleken efterhand driver på en utveckling mot specialisering och standardisering. Beroendeförhållandet mellan olika arbetsuppgifter inom en organisation är en sådan faktor som har betydelse för valet av organisationsform. Erfarenheten där är att ju starkare och mer ömsesidigt ett beroendeförhållande är desto mer flexibel behöver organisationsformen vara. Äldre och större organisationer är därför inte alltid de mest lämpade för att hantera komplicerade beroendeförhållanden. Omfattningen på de tekniska stödsystem som organisationen använder påverkar också valet av organisationsform. I de fall där organisationen använder flera och avancerade tekniska system krävs i regel även en utbyggd stöd- och servicefunktion. För att underlätta arbetet i en sådan organisation är det ofta klokt att utgå från organisationens processer vid valet av organisationsform. Organisationens omvärld har stor betydelse för dess utformning. Ju mer föränderlig och komplex omvärlden är, desto mer flexibel och decentraliserad bör organisationen vara. Samtidigt finns det en motsatt rörelse som blir stark när omvärlden utsätter organisationen för ett starkt tryck i någon form. En sådan omvärld leder ofta till en centralisering av beslutsfattande och olika former av direktstyre. Den mer moderna organisationsteorin lämnar alltså inget givet svar på vilken organisationsform som är optimal. Den lyfter i stället ett antal aspekter som bör vara vägledande vid utformningen av organisationen Sida 16 (104)

33 3. Framtida utmaningar För att värdera olika sätt att organisera verksamheterna inom stadsdelarnas ansvarsområde behöver analysen utgå från ett nuläge, men också i en bedömning kring framtida utmaningar. Värderingen som behöver göras är i vilken mån som olika sätt att organisera verksamheten har en inverkan på förutsättningarna att omhänderta dessa utmaningar på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. I detta avsnitt görs enbart en kortare redogörelse för ett antal utmaningar och innebörden av dem. Därutöver hänvisas till andra avsnitt i rapporten i den mån som det i utredningen förs ytterligare resonemang kring organisationens betydelse för omhändertagandet. För identifiering av större framtida utmaningar med beröring på verksamheterna inom stadsdelsnämnderna har utredningen utgått från: Sveriges Kommuner och Landstings omvärldsanalys Vägval för framtiden - utmaningar för det kommunala uppdraget mot år 2025 Gamification, influencers och det nya folkhemmet. Omvärlds- och medborgaranalys 2017 genomförd av konsument- och medborgarservice. En gemensam omvärldsanalys som stadsdelsförvaltningarna och social resursförvaltning tagit fram inför budgetarbetet 2019 Efter bearbetning inom ramen för workshops med företrädare för berörda förvaltningar har följande områden valts ut som särskilt viktiga med utgångspunkt från att valet av organisation ska kunna ha någon inverkan på stadens förmåga att ta sig an dem. Uppräkningen nedan har således ingen ambition att vara fullständig. Andra exempel på framtida utmaningar finns bland annat att läsa om i ovan angivna källor. Skillnader i livsvillkor och hälsa I de jämlikhetsrapporter som tagits fram för Göteborgs Stad (2014 och 2017) konstateras att det finns stora skillnader i livsvillkor och hälsa mellan göteborgare, och i olika delar av staden. Bland annat visar rapporterna på skillnader i utbildningsnivå, inkomst och förvärvsfrekvens mellan olika grupper och mellan invånare som lever i olika delar av staden vilket påverkar livsvillkor och hälsa. Arbetet som sker inom ramen för Jämlikt Göteborg hela staden socialt hållbar utgår från målet i kommunfullmäktiges budget om att Göteborg ska vara en jämlik stad. Social resursnämnd är processägare för detta mål och har därmed ett särskilt ansvar att ha en ledande, samordnande och uppföljande roll för att i samverkan med andra arbeta för att nå målet. För att minska de ojämlika skillnaderna betonas en bred delaktighet av stadens verksamheter och en hög grad av samverkan. Utöver samverkan med externa parter som civilsamhällets organisationer, med akademin och med Sida 17 (104)

34 näringslivet krävs också samverkan mellan stadens verksamheter och med andra offentliga aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I avsnitt 11.4 förs ett resonemang kring arbetet inom ramen för Jämlikt Göteborg och i vilken mån organisationsalternativen som prövas inom ramen för utredningen innebär olika förutsättningar för detta arbete. I avsnitt 11.1 redogörs för samverkan som sker med andra aktörer. Kompetensförsörjning Göteborgs Stad behöver rekrytera många nya medarbetare för att hantera en ökad efterfrågan på välfärdstjänster och ökande pensionsavgångar. Inom de verksamheter som stadsdelsnämnderna ansvarar för efter att förskola och grundskola flyttats gäller detta bland annat sjuksköterskor, undersköterskor och stödassistenter. Dessa yrkesgrupper är redan idag svårrekryterade. Dessutom finns en utmaning i verksamheterna att hantera den höga omsättningen av sjuksköterskor och socialsekreterare. Staden behöver vara en attraktiv arbetsgivare med bra arbetsmiljö och ledarskap samt erbjuda möjligheter till utveckling och karriärvägar för att både kunna rekrytera och behålla personal. Flera olika typer av insatser behövs för att uppnå detta och ett resonemang kring organisationsalternativens betydelse i sammanhanget finns under avsnitt 9. Befolkningsutveckling och ekonomiska förutsättningar Befolkningens sammansättning har betydelse för samhällets förmåga att leverera välfärd och det finns en demografisk utveckling som innebär att allt färre ska försörja fler. Detta leder i sin tur till prognosen att skatteintäkterna inte kommer att öka i samma takt som kostnadsutvecklingen. Denna utmaning gäller hela kommunsektorn i landet även om befolkningsutvecklingen i Göteborg är något mindre kostnadsdrivande än genomsnittet. Detta beror i första hand på att staden har en högre andel personer i yrkesverksam ålder och att de äldsta pensionärsgrupperna inte växer lika snabbt som i övriga landet. Utöver den demografiska utvecklingen finns givetvis flera andra faktorer som påverkar de ekonomiska förutsättningarna för Göteborgs Stad. Exempel på sådana är förändringar i konjunktur eller beslut på nationell nivå beträffande lagstiftning eller storlek och utformning på statsbidrag. I vilken mån som sättet att organisera verksamheten i staden har betydelse för förmågan till omhändertagande av utmaningarna inom detta område återges i avsnitt Sida 18 (104)

35 Digitalisering Att framgångsrikt arbeta med digitalisering är en utmaning i sig. Samtidigt är det ett verktyg för att möta framtida utmaningar i leveransen av välfärdsinsatser med bibehållen eller ökad effektivitet. För den egna organisationen kan digitalisering beskrivas som en utmaning som kräver tydlighet i mål och styrning för att teknikutvecklingen ska få ett reellt genomslag. Nya verktyg och arbetssätt medför utmaningar på alla nivåer i organisationen och ställer krav på olika typer av motiverande och kompetensutvecklande insatser. Om perspektivet vidgas till att också omfatta de vi är till för finns ökade förväntningar från medborgarna när det gäller digitala kontaktvägar i förhållande till kommunen. Det kan exempelvis handla om hantering av olika typer av ärenden, tillgång till information, lämna synpunkter eller andra möjligheter till inflytande. Med digitalisering finns möjligheten att förbättra service i förhållande till brukare, men också att minska resurskrävande administrativt arbete. Exempel med bäring på stadsdelsnämndernas verksamheter är användning av välfärdsteknik inom socialtjänstens verksamhetsområden. Ett resonemang kring digitalisering ställt i relation till valet av organisation återfinns avsnitt Bostadsbrist Allt fler står utanför bostadsmarknaden och det är grupper med låg inkomst, unga vuxna, äldre och nyanlända som är särskilt utsatta. Den nuvarande bostadssituationen har resulterat i att människor som i övrigt inte är i behov av stöd tvingats vända sig till socialtjänsten. En fortsatt obalanserad bostadsmarknad medför att fler hamnar i akut hemlöshet och det medför högre kostnader för Göteborgs Stad. Även inom andra områden kan bostadssituationen innebära negativa konsekvenser. Det medverkar exempelvis till ökad trångboddhet, en problematik som är fortsatt stor bland nyanlända. I en förlängning riskerar det att få konsekvenser för såväl etablering som för barnens resultat i skolan och den långsiktiga integrationen. Ett annat exempel är att rekrytering inom både privat och offentlig sektor kan försvåras då personer med efterfrågad kompetens inte kan hitta en bostad. Utöver bristen på den ordinarie bostadsmarknaden behövs även fler bostäder med särskild service (BmSS) till personer med funktionsnedsättning. I takt med att befolkningen åldras finns motsvarande behov även när det gäller boendealternativ för äldre Sida 19 (104)

36 4. Stadsdelsnämnderna fram till och med år 2011 I detta avsnitt ges en sammanfattande bild av tiden från stadsdelsnämndernas inrättande till och med organisationsförändringen år 2011 som bland annat innebar att staden gick från 20 till 10 stadsdelsnämnder. I avsnitt 7 tas denna tråd upp igen, men där är fokus på att beskriva den eventuella påverkan som förändringar från år 2011 och framåt haft för stadsdelsnämndernas förutsättningar att hantera sitt uppdrag och leva upp till målsättningar för verksamheten. 4.1 Inrättande av stadsdelsnämnder Göteborgs Stad inrättade 21 stadsdelsnämnder 1989 och vid införandet fanns två huvudmål: Det demokratiska inflytandet över viktiga delar av kommunens verksamhet skulle stärkas via den representativa demokratin (de förtroendevalda i stadsdelsnämnderna) och genom att medborgarna skulle ha en möjlighet till dialog med stadsdelens politiker samt kunna engagera sig i gemensamma frågor i stadsdelen. Genom införandet skulle staden åstadkomma en god service och en ökad effektivitet. Ett annat sätt att beskriva tanken bakom stadsdelsreformen var att det fanns en vilja att decentralisera lokala beslut till lokala politiker. Dessa skulle få ett samlat ansvar för de mjuka frågorna inom en stadsdel. Från början ingick även ansvar för viss parkskötsel. Genom en ökad närhet till invånarna och med fokus på ett avgränsat geografiskt område skulle politikerna få en ökad kompetens att fatta beslut utifrån de lokala behoven och med ett helhetsperspektiv över flera verksamheter. Samtidigt skulle det demokratiska inflytandet över verksamheten öka jämfört med den tidigare funktionsindelade organisationen. Inrättandet av stadsdelar var en följd av en lång process som har sin början under 1970-talet genom beslut om samordnad områdesindelning, försöksverksamhet med kommundelsråd och med distriktsindelningar inom socialtjänst och sjukvård. Försöksverksamheterna utvecklas ytterligare i början av 1980-talet genom inrättande av ett antal distriktsnämnder och kommundelsnämnder. Socialnämnden decentraliserade 1986 sin verksamhet genom inrättande av 12 sociala distriktsnämnder. En första större uppföljning av SDN-organisationen gjordes När det gällde huvudmålen för reformen konstaterades bland annat att de mest positiva erfarenheterna gjorts inom den representativa demokratin. Politikernas kunskap om Sida 20 (104)

37 stadsdelens behov och förutsättningar bedömdes på ett påtagligt sätt ha ökat. Närheten till invånarna visade sig vara avgörande för den utvecklingen. När det gällde invånarnas engagemang för gemensamma frågor i stadsdelen var bilden mindre positiv och det konstaterades att demokratiprocessen gick trögt. En tänkbar förklaring som lyftes var att reformen genomfördes samtidigt som samhällsekonomin blev sämre och politikerna fick hantera krympande ekonomiska ramar vilket ledde till många impopulära beslut. Dock gjordes bedömningen att SDN-organisationen varit betydligt bättre lämpad, jämfört med tidigare facknämnder, att klara omställningen till en kärvare ekonomi. Den lokala kunskapen och närheten till invånarna bedömdes ha varit en nödvändig förutsättning för att klara den uppgiften. Utöver förmågan att ställa om och hantera en kärvare ekonomi bedömdes också stadsdelarna ha visat god förmåga till vardagsrationaliseringar. 4.2 Utredningar kring stadsdelsorganisationen Nedan redogörs kort för två utredningar med beröring på frågan kring stadsdelsnämndernas organisation Rooseniit-rapporten Den så kallade Rooseniit-rapporten 2002 hade till uppgift att analysera stadsdelsnämndernas problem och att främst föreslå åtgärder för att skapa ekonomisk balans. Utredningen hade inte till uppgift att värdera stadsdelsnämndernas antal men rekommenderade ändå en minskning av antalet stadsdelsnämnder. Främst för att underlätta styrning och samordning som ett sätt att förbättra effektiviteten. Denna rapport berörde inte demokratiaspekten och frågan om invånarnas likabehandling kopplat till SDN-organisationen. De främsta orsakerna till stadsdelarnas dåvarande ekonomiska obalans angav Rooseniit-rapporten främst bero på: historiska, kulturella och strukturella orsaker otillräcklig kommunikation, brister i styrning och övergripande samordning av stadsdelsnämndernas verksamheter Vidare pekade rapporten på att det stora antalet stadsdelar sannolikt försvårade samordning och det fanns brister i den centrala politiska- och tjänstemannaorganisationen kopplat till ledning och styrning av stadsdelarna. Det förekom en organisationsutveckling inom stadsdelsnämnderna utan övergripande samordning med mera. Samtidigt framhölls i rapporten att det är emellertid viktigt att framhålla att de olika stadsdelsnämnderna under den senaste tioårsperioden utfört sina uppdrag på ett i allt väsentligt förtjänstfullt sätt Sida 21 (104)

38 Slutsatserna av rapporten kan sammanfattas med att stadsdelsreformen i huvudsak fungerat på ett förtjänstfullt sätt men att det fanns brister inom beslutsprocesser, ledning, samordning, ekonomistyrning, kommunikation, organisation såväl på SDNnivå som på central nivå. En del av bristerna kopplas till svårigheten att leda och samordna det stora antalet stadsdelsnämnder. Efter Rooseniit-rapporten bedrevs ett betydande utvecklings- och förbättringsarbete inom de gemensamma stödprocesserna för stadsdelsförvaltningarna såsom HR, ekonomi och gemensamma IT-system med mera. Samverkan mellan stadsdelarna förbättrades betydande efter rapporten SDN-översyn En följd av Rooseniit-rapporten blev en SDN-översyn Ingångsvärden för denna översyn var demokrati, likställighet och effektivitet. Vägledande principer för arbetet var att: invånarnas behov ska vara styrande renodla stadsdelsnämndens ansvar och produktion stadsdelsnämnderna ska bära kostnaderna för service till medborgarna, ekonomiska resurser tillförs genom en befolkningsram anslagsfinansiering ska vara undantag åstadkomma balanserade budgetar Stadsdelsnämndsöversynen slutade i politisk oenighet när det gällde frågan om antalet stadsdelsnämnder. Det främsta kvarstående resultatet av översynen var en samsyn på behovet av att inrätta en välfärdsnämnd som senare realiserades genom att social resursnämnd bildades. 4.3 Inrättandet av social resursnämnd Efter yrkande i kommunstyrelsen från s, v och mp fattade kommunfullmäktige beslut om att inrätta en ny nämnd för vissa sociala frågor från och med 1 januari Kommunstyrelsen gav stadskansliet i uppdrag att återkomma med ett beslutsunderlag för inrättande av en ny nämnd. Utgångspunkten var att den nya nämnden skulle stödja stadsdelsnämnderna i deras befolkningsansvar. Den nya nämnden föreslogs få namnet social resursnämnd. Enheterna i den nya nämnden skulle främst verka inom det sociala området. De tjänster som den nya nämnden skulle tillhandahålla skulle vara specialiserade, unika eller prioriterade. De kriterier som användes för att avgöra vilka verksamheter som skulle flyttas över till den nya nämnden var De politiska möjligheterna till överblick, ledning och styrning skulle öka Möjligheterna till effektivitetsvinster skulle öka Sida 22 (104)

39 Möjligheterna till likabehandling av medborgarna skulle öka Stadskansliets grunduppdrag att stödja kommunstyrelsen skulle renodlas De enheter som överfördes till social resursnämnd var inom områdena boenden för socialt utsatta grupper, missbruksområdet och stöd till barn/ungdomar samt kvinnor. Utöver dessa överfördes enheter som låg något mer vid sidan av ovan nämnda inriktning men som ändå bedömdes ingå i det sociala området och som stödjer stadsdelsnämnderna i deras befolkningsansvar. Stadsdelsnämndernas befolkningsansvar inom det sociala området kvarstod. Det innebär att den nya nämnden primärt skulle tillhandahålla tjänster för att stödja stadsdelsnämnderna i deras befolkningsansvar. Inriktningen för social resursnämnd blev att: erbjuda göteborgarna service, främst inom det sociala området, som ett stöd till stadsdelsnämnderna i deras befolkningsansvar. bedriva verksamhet inom de sociala områden där en kommungemensam verksamhet är effektivast. Främst skulle nämnden erbjuda stöd inom det boendesociala området, till socialt utsatta grupper och vissa grupper av funktionshindrade. utifrån sin specialistkunskap, på uppdrag, delta i och driva strategiska utvecklingsprojekt. Verksamheten skulle utföras i dialog med stadsdelsnämnderna och andra samverkanspartner. Samsyn på resurser, metoder och uppföljning uppgavs vara avgörande för att skapa en efterfrågad verksamhet med rätt kvalité. Under rubrik finns en kort redovisning av hur social resursnämnd har utvecklats sedan inrättandet. 4.4 Stadsdelsreformen år 2011 Den största förändringen vid 2011 års stadsdelsreform var sammanslagningen av stadsdelar till 10 stycken. Det innebar att stadsdelarna blev till invånarantalet mer jämnstora och skillnaderna i verksamhetsvolymer mellan stadsdelarna minskade. Det skapades en ökad ekonomisk robusthet att möta förändrade förutsättningar. I de förändrade reglementena för stadsdelarna fördes in att stadsdelsnämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel samt att deras medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på sociala erfarenheter och att dessa ska systematiseras Sida 23 (104)

40 Inför förändringen framkommer inte att de ursprungliga målen för stadsdelsorganisationen skulle ändras eller påverkas. I bilagan till förslag på beslut (Tjänsteutlåtande, dnr 0776/09) konstateras att i uppdraget med att se över den befintliga organisationen ingick inte att utvärdera de ursprungliga målen som var: stärkt demokrati genom en större närhet mellan invånare och politiker åstadkomma en god service och en ökad effektivitet Båda dessa mål skulle uppnås genom en decentraliering av beslutsfattande gällande en rad frågor. Politiker med ett starkare geografiskt perspektiv skulle fatta beslut och göra prioriteringar mellan sektorer med relevans för de specifika lokala förutsättningarna. Eftersom varken de ursprungliga målen eller den grundläggande idén om organisering ifrågasattes kan förändringen som genomfördes 2011 beskrivas som att utveckla och förbättra stadsdelsnämndsorganisationens funktionalitet. Kommunstyrelsen gav stadskansliet följande uppdrag: Att stadskansliet ges i uppdrag att skyndsamt föreslå en ny indelning av stadens samlade SDN organisation. Förslaget skall främst beskriva möjligheterna till effektivisering av nuvarande organisation genom en anpassning av antalet stadsdelar. De olika alternativ som skall beskrivas är 15, respektive 5. Ett alternativ skall förordas. I bakgrunden till uppdraget beskrivs att det behöver utvecklas smidigare former för samverkan med samhällsplanerande nämnder så att den sociala dimensionen kan stärkas i arbetet för det hållbara samhället och även att demokratiarbetet behövde utvecklas. Vidare framfördes att målstyrningen ligger fast som princip och att det fanns behov av att utveckla den kommunikativa styrningen både inom den politiska ledningen och inom tjänstepersonsledningen. Utöver sammanslagning av stadsdelar gjordes en del förändringar av den interna organiseringen inom stadsdelarna. Alla stadsdelar fick en likartad sektorsindelning, gemensamma hierarkiska nivåer och gemensamma benämningar på funktioner. Vissa nya funktioner introducerades. Vad gäller det senare handlade det bland annat om att alla stadsdelar inrättade en funktion med en utvecklingschef med tillhörande utvecklingsavdelning samt en controllerfunktion som skulle bistå stadsdelsdirektören inom ledning och styrning, organisationsutveckling samt intern kontroll. Samtliga roller i de nya förvaltningsledningarna kom att ingå i en 10-grupp som arbetar med frågor som berör samordning och samarbete mellan stadsledningskontoret och stadsdelarna. Grupperna hanterar även frågor där det är ändamålsenligt med en gemensam hantering mellan stadsdelarna. Det var även uttalat att kommunstyrelsen och stadsledningskontoret skulle ha en tydligare roll i samordningen av verksamheterna inom stadsdelarna Sida 24 (104)

41 4.4.1 Utvärdering av förändringen 2011 Under hösten 2015 presenterades utvärderingen av den förändrade stadsdelsorganisationen per 2011 som genomförts vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Utvärderingen omfattade följande fyra delstudier: Ändamålsenlig organisering. På rätt väg, men i vilken riktning? - Gustaf Kastberg (2015) SDN-reformen och göteborgarnas nöjdhet med demokrati och service David Karlsson (2014) Socialt hållbar stadsutveckling? Stadsdelsnämnderna, stadsutvecklarrollen och sociala konsekvensanalyser i planeringen av Göteborgs stad - Nazem Tahvilzade (2015) Nämndernas arbetsmässiga förutsättningar - Mathias Ohlsson (2014) Utvärderingen har på olika sätt varit ett underlag till föreliggande delrapport. På en övergripande nivå var en av slutsatserna i utvärderingen att organiseringen som infördes möjliggjorde och gynnade en utveckling enligt de mål som framhölls som viktiga i samband med omorganisationen. Utifrån denna slutsats pekar utvärderingen på att organiseringen kan sägas vara ändamålsenlig. Samtidigt redovisas att förändringen delvis hamnar i konflikt med den idé och de mål gällande stadsdelsorganisationen som fanns vid införandet år Konflikten som uppmärksammas är den mellan en stark fokusering på samordning och likriktning vid förändringen 2011 som riskerar att gå ut över förmågan till lokal anpassning, vilket var ett viktigt ursprungligt mål. 5. Stadsdelsnämnderna 1 juli Stadsdelsnämnder med nya förutsättningar Grovt avrundat kommer stadsdelssektorn halveras i och med att förskolan och grundskolan flyttas till egna nämnder. Nettokostnaden utifrån 2017 års utfall i stadsdelarna minskas med 46 procent och antalet medarbetare som är tillsvidareanställda beräknas minska med 46 procent. Det geografiska området för respektive stadsdelsnämnd och därmed antalet invånare är detsamma som tidigare. En stor del av kontaktytorna gentemot befolkningen försvinner dock då förskola, grundskola och biblioteken flyttar till centrala nämnder. Nettokostnad 2017, antal anställda och befolkning per stadsdel se tabeller nedan. I bilaga Stadsdelarna i korthet redovisas ett antal nyckeltal per verksamhetsområde. Där finns även diagram som visar den procentuella fördelningen mellan verksamheterna Individ- och familjeomsorg, Kultur och fritid, funktionshinder och äldreomsorg Sida 25 (104)

42 Nettokostnad 2017 per stadsdel SDN Totalt Varav förskola o skola Andel förskola o skola Angered % Östra Göteborg % Örgryte-Härlanda % Centrum % Majorna-Linne % Askim-Frölunda-Högsbo % Västra Göteborg % Västra Hisingen % Lundby % Norra Hisingen % Totalt % Antal tillsvidareanställda SDN 31 dec 2017 Uppskattat Diff Diff i % 1 juli 2018 Angered % Östra Göteborg % Örgryte-Härlanda % Centrum % Majorna-Linne % Askim-Frölunda-Högsbo % Västra Göteborg % Västra Hisingen % Lundby % Norra Hisingen % Totalt % Ovan tabeller visar på en minskning av resurser och medarbetare. Bakom det ligger en minskad verksamhet och därmed minskade gränssnitt och kontaktytor för stadsdelarna att möta befolkningen. Befolkning SDN Totalt Angered Östra Göteborg Örgryte-Härlanda Centrum Majorna-Linne Askim-Frölunda-Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen Totalt Stadsdelarnas organisation från och med 1 juli 2018 Med anledning av att ansvaret för förskola och grundskola ska flyttas från stadsdelsnämnderna beslutade stadsdelsdirektörerna om projektet Förändrade stadsdelsförvaltningar som bland annat skulle ta fram förslag på hur stadsdelarna ska Sida 26 (104)

43 organiseras, styras och ledas under mellantiden fram till att politikerna har beslutat om stadsdelsnämndernas framtid. Projektet bedrevs under hösten 2017 och slutrapporten levererades den 15 december. I slutrapporten beskrivs ett förslag till organisation för stadsdelsförvaltningarna, se bild nedan. I rapporten står att förslaget på organisation utgår från att stödfunktionerna halveras och antalet stödchefer minskar. Förslaget innebär att en ny sektor, Samhälle och kultur, inrättas och tre stödfunktioner etableras. Det anges även att beroende på lokala förutsättningar kan ytterligare funktioner/chefer byggas på, detta illustreras med den tomma rutan i organisationsskissen ovan. I grundförslaget ingick kommunikation och kansli i staben och funktionen förvaltningscontroller lämnades orörd. Intern service hanterades inte i förslaget. Innehållet i den nya sektorn, samhälle och kultur, utgörs i grundförslaget av kultur och fritid, samt de funktioner på utvecklingsavdelningarna som har koppling till folkhälsa, stadsutveckling, arbete kopplat till Jämlikt Göteborg, Trygg i, med mera. I vissa stadsdelar organiseras Trygg-i-arbetet inte inom utvecklingsavdelningarna utom inom IFO/FH, vilket gör att projektet föreslog att frågan får hanteras i respektive stadsdel. Under våren 2018 har varje stadsdel utifrån sina lokala förutsättningar arbetat med hur organisationen ska se ut efter det att förskola och grundskola flyttas till egna nämnder. Vid en sammanställning av de beslut som finns och de förslag till beslut som finns kan utredningen konstatera att stadsdelarna i olika grad bedömt att projektets förslag varit ändamålsenligt utifrån de egna lokala förutsättningarna. Detta kommer att leda till skillnader i ledningsorganisationen mellan stadsdelarna. Redan innan beslutet om att lyfta bort förskola och grundskola från stadsdelarna fattades har det funnits skillnader mellan stadsdelarnas ledningsstruktur. Till exempel har det inte funnits en egen sektor för kultur och fritid i alla stadsdelar. Detta har i vissa fall försvårat det stadengemensamma arbetet i till exempel 10-grupperna. Och med ökade skillnader i Sida 27 (104)

44 ledningsstrukturen mellan stadsdelarna finns det skäl att anta att detta kan medföra att samordningen inom vissa frågor påverkas negativt. Det har i samband med informationsinhämtning framförts att flera förvaltningar vägt in att man inte vill förändra mer än nödvändigt i avvaktan på resultatet av denna utredning. Gemensamt för samtliga stadsdelar är att sektor kultur och fritid samt utvecklingsavdelningar inte finns kvar som egna avdelningar. Verksamheterna inom dessa placeras i andra delar av organisationen. Sektorerna IFO-FH och ÄO-HS lämnas i stort orörda. Vissa justeringar av innehåll och ansvar görs inom vissa stadsdelar. Samtliga stadsdelar utom en väljer att inrätta den nya sektorn samhälle och kultur. En stadsdel väljer i stället att ha område Samhälle och en sektor med kultur och service. Innehållet i sektor samhälle och kultur skiljer sig dock åt mellan stadsdelarna. Det går inte att utläsa ur det underlag som hämtats in hur stadsdelarna kommer hantera att biblioteken ska flyttas till kulturnämnden. När det gäller förslaget kring de tre stödfunktionerna är det funktionen HR som kommer att se mest lik ut mellan stadsdelarna. När det gäller ekonomi och stab finns skillnader. Några stadsdelar väljer att följa förslaget med stödfunktionerna ekonomi och stab. Några stadsdelar väljer att slå ihop ekonomi och stab och andra väljer att slå ihop förvaltningscontrollerrollen med staben och i dessa fall blir förvaltningscontroller tillika stabschef. En stadsdel har en gemensam roll som kommunikations- och stabschef. De flesta stadsdelar lämnar rollen förvaltningscontroller orörd men vid informationsinsamling framgår att fler arbetsuppgifter och ansvar kommer att läggas på rollen. Flera stadsdelar kommer även ha en kommunikationschef i förvaltningsledningen. Placeringen av intern service (måltidsservice och lokalvård) skiljer sig något åt mellan stadsdelarna. Vanligast är att intern service placeras inom samhälle och kultur eller som ett område direkt under stadsdelsdirektören. En stadsdel har intern service under sektor ÄO-HS och en har den under sektor kultur och service. Placering av Trygg i-arbetet hamnar antingen inom den nya sektorn samhälle och kultur, Område samhälle eller inom sektor IFO-FH. När det gäller de utvecklingsledare som tidigare varit samlade på utvecklingsavdelningarna är det svårt att få en överblick över hur dessa påverkas. Dels för att det fortfarande pågår arbete med att formera detta i vissa stadsdelar och dels för att detta sett olika ut mellan stadsdelarna redan innan beslutet att förskola och grundskola ska flyttas över till nya centrala nämnder. Utifrån inkomna underlag och workshops ser det ut som att stadsdelarna fördelar olika mycket resurser för att driva och hålla ihop arbetet med områdesutveckling. Om det beror på lokala förutsättningar och prioriteringar eller ekonomiska förutsättningar går ej att utläsa. Den Sida 28 (104)

45 utvecklingsledare som påverkas mest är utvecklingsledare kvalitet som försvinner från de flesta stadsdelar. En del av dennes arbetsuppgifter flyttas till förvaltningscontroller och verksamhetsutvecklare inom sektorerna. Utvecklingsledare folkhälsa lämnas orörd. Sammantaget kan konstateras att centrala resurser för att driva MR-frågor, dialogarbete, områdesutveckling och stadsutveckling minskas i de allra flesta stadsdelar. 5.3 Stadsledningskontorets bedömning När förskola och grundskola som står för ungefär hälften av stadsdelens verksamhet förs över till andra nämnder påverkar detta stadsdelarna på flera sätt. Utöver att förskola och grundskola flyttas till centrala nämnder så kommer även biblioteken flyttas från stadsdelarna till kulturförvaltningen. De ekonomiska ramarna minskas betydligt. Konkret innebär detta att antalet medarbetare minskar i motsvarande omfattning. Förskolan, grundskolan och biblioteken utgör både tillsammans och var för sig gränsytor där stadsdelen träffar ett brett urval av befolkningen. Detta är viktiga verksamheter för att erhålla lokal kunskap. De minskade ekonomiska ramarna innebär att stadsdelarna har behövt göra anpassningar inom stödresurser. Bland annat minskas det specialiststöd till kärnverksamheten som finns i stadsdelarna för att arbeta med till exempel kvalitetsutveckling, miljöfrågor och mänskliga rättigheter. Det skiljer sig dock en del mellan olika stadsdelar i vilken grad man behövt minska på detta. Minskade resurser i stadsdelarna för specialister inom specifika frågor kan även påverka det arbete som sker inom ramen för befolkningsansvaret men som inte bedrivs inom i de grunduppdrag som regleras i reglementena. Förvaltningsledningarna kommer sannolikt se något mer olika ut mellan stadsdelarna efter förändringarna för mellantiden. De kommer fortsatt vara ganska lika, men inom vissa områden kommer innehållet i deras respektive uppdrag och avdelningar se olika ut. Detta gäller främst sektorchef för Samhälle & Kultur och Stabschef. Detta kan påverka arbetet i till exempel 10-grupper som kan behöva nya arbetsformer. Det målområde inom Jämlikt Göteborg som troligen påverkas mest av att förskola och grundskola flyttas från stadsdelarna är skapa god start i livet och goda uppväxtvillkor. Med mindre stadsdelar minskar förmågan att hantera förändringar som kräver anpassningar. Detta kan föra med sig att, när lagstadgad verksamhet måste prioriteras, påverkar det förebyggande arbete och områdesutveckling Sida 29 (104)

46 6. Befolkningsansvaret Uppdraget i stadsdelsnämndernas reglemente som beskriver ett yttersta ansvar för befolkningen inom det geografiska området behöver inkluderas i föreliggande utredning av flera skäl. Det handlar i ett första steg om att beskriva hur stadsdelarna har tagit sig an befolkningsansvaret, bland annat genom att titta på olika verksamheter och insatser bedrivs med hänvisning till detta ansvar. Därigenom skapas ett underlag för att i nästa steg ta ställning till hur frågan kring befolkningsansvaret kan hanteras inom ramen för de båda organisationsalternativen som utredningen ska värdera. Som begrepp är befolkningsansvaret svårfångat och saknar en tydlig och avgränsad definition. Detta understryks bland annat i slutrapporten för stadsdelsdirektörernas projekt Förändrade stadsdelsförvaltningar på följande sätt: Begreppet som sådant och vad man väljer att lägga i det kan behöva förtydligas för att skapa en samsyn över staden. En gemensam grund är emellertid delaktighet i samhällsplaneringsfrågor samt genomförandet av medborgardialoger för att utveckla stadens verksamhet i ett långsiktigt perspektiv. Ambitionen i denna del av utredning är inte att klargöra hur begreppet befolkningsansvaret ska uttolkas. Det handlar snarare om att översiktligt beskriva några av de tolkningar av begreppet som idag existerar i organisationen. Först redovisas de paragrafer i reglementena som tydligt lyfter fram befolkningsansvaret. Därefter redovisas fem beskrivningar som tillsammans eller var och en för sig beskriver möjliga tolkningar av befolkningsansvaret. 6.1 Skrivningar i nämndernas reglementen Nedanstående utdrag är hämtade från det nya reglementet för stadsdelsnämnderna som fastställdes i kommunfullmäktige (handling 2018 nr 88). I det andra kapitlet i reglementet finns befolkningsansvaret explicit omnämnt i två olika paragrafer enligt följande: Det kommunala ändamålet 1 Stadsdelsnämnderna ska var och en inom sitt geografiska område tillhandahålla sina invånare de tjänster samt den hjälp och stöd som lagstiftaren och kommunfullmäktige bestämt. Stadsdelsnämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel. Stadsdelsnämndernas ansvar avser, socialtjänst, stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, biblioteks- och annan kulturverksamhet samt folkhälsa. Stadsdelsnämndernas arbete ska bygga på goda kunskaper om lokala frågor och förhållanden med hänsyn till hela stadens behov och intressen Sida 30 (104)

47 Samverkan 7 Stadsdelsnämnden ska medverka i samhällsplaneringen och tillsammans med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda för att främja goda miljöer i staden. Stadsdelsnämndens medverkan ska bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden. Stadsdelsnämnderna ska systematisera nämndens sociala erfarenheter så att de kan utgöra ett stöd för strukturinriktade insatser i samhällsplaneringen, fältoch grannskapsarbete och uppsökande verksamhet samt åt allmänt inriktade insatser som information och åtgärder som verkar för den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Stadsdelsnämnderna ska, utöver vad som redan framgår av reglementets 1 kapitel 8, medverka i samordning och samverkan med övriga nämnder för barns och elevers bästa. I social resursnämnds reglemente 3 finns en liknande formulering beträffande nämndens medverkan i samhällsplaneringen. Nämnden ska, i den utsträckning dess uppgifter kräver, medverka i samhällsplaneringen och tillsammans med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar, och enskilda främja goda miljöer i staden. Nämndens medverkan ska bygga på nämndens kunskap och erfarenheter inom det sociala området. Nämnden har uppdraget att, inom de områden där nämnden deltar, systematisera sin kunskap och sina erfarenheter så att de kan utgöra ett stöd för strukturinriktade insatser i nämnden, stadsdelsnämnderna eller andra nämnder och styrelser i staden. En grund för formuleringen kring det yttersta ansvaret för befolkningen, även om den är skriven utifrån ett individuellt perspektiv, finns i 2 kap 1 Socialtjänstlag (SOL). Där framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Även uppdraget beträffande medverkan i samhällsplaneringen har en tydlig grund i socialtjänstlagen. I sammanhanget framgår även annat som kan ligga till grund för ett resonemang kring befolkningsansvaret, bland annat när det gäller kunskap om lokala levnadsförhållanden. 1 Till socialnämndens uppgifter hör att - göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, - medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, - informera om socialtjänsten i kommunen, - genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, Sida 31 (104)

48 - svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. (3 kap 1 SOL) 6.2 Olika beskrivningar av befolkningsansvaret Nedan följer fem beskrivningar som antingen var för sig eller i olika kombinationer kan utgöra möjliga tolkningar av befolkningsansvaret. Som utgångpunkter för dessa beskrivningar har stadsledningskontoret använt ovanstående utdrag från reglementen, tjänsteutlåtande och rapporter inför stadsdelsreformen år 2011 samt utvärderingen av sagda reform som förvaltningshögskolan presenterade I anslutning till respektive beskrivning finns också ett eller flera exempel på verksamheter, aktiviteter, insatser eller motsvarande som framkommit vid de workshops som genomförts under utredningsarbetet. Vid dessa workshops har det också framkommit andra sätt att beskriva befolkningsansvaret på bland annat genom att utgå från sakområden som folkhälsa, trygghet, stadsutveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Samtidigt blir det tydligt att det inte finns ett sätt att beskriva begreppet på som det råder samsyn kring Det yttersta ansvaret för befolkningen I kap 2 1 stadsdelsnämndernas reglemente anges att nämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel. En motsvarande formulering finns också i stadens styrsystem i anslutning till beskrivningen av stadsdelsnämndernas geografiska ansvar. Hur långt detta befolkningsansvar sträcker sig är inte tydligt definierat men i genomförda workshops under utredningen framkommer flera exempel på hur stadsdelarna i praktiken arbetar med det yttersta ansvaret för befolkningen i stadsdelen. En hel del exempel beskriver arbete som vänder sig till befolkningen som helhet eller grupper av befolkning. Inom trygghetsarbete, mänskliga rättigheter, folkhälsoarbete, demokrati och inflytande finns flera arbetssätt och metoder som används. Konkreta exempel är Trygg i-arbetet tillsammans med polisen, jämlikhetsarbete tillsammans med föreningar, lokala anpassningar av arbetet med Jämlikt Göteborg, demokratiguider för ökat valdeltagande, flera olika former av råd med representanter för olika intressen, medborgarkontor med mera. Ett område som i detta sammanhang särskilt lyfts är nuvarande hanteringsordning när det gäller ansvar och organisation kopplat till frågor som rör krisledning och krisstöd. Av 2 kap 7 lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap framgår att kommunen har ett geografiskt områdesansvar. I Göteborgs Stad är detta ansvar utlagt på stadsdelsnämnderna så länge som händelsen är begränsad till deras respektive geografiska område Sida 32 (104)

49 6.2.2 Sociala erfarenheter i samhällsplanering Ett samverkansuppdrag som är tydligt utpekat i både stadsdelsnämndernas och social resursnämnds reglemente är delaktighet i samhällsplaneringen. I utvärderingen av stadsdelsreformen 2011 och mer specifikt i delrapporten kring socialt hållbar stadsutveckling (Tahvilzadeh, 2014) framgår att arbetet i stadsdelarna var tänkt att ske utifrån tre fronter: 1. Fånga in kunskap om lokala sociala erfarenheter hos befolkningen via den verksamheten som bedrivs inom SDN. Främsta kanalen är medarbetarnas uppfattning om vilka behov som finns. 2. Fånga in erfarenheter och perspektiv från befolkningen. 3. Samverkan med relevanta planerande instanser. Ovan beskrivning innebär att stadsdelarna inte enbart ska ge inspel till andra förvaltningar som sedan löser problemet. Det föreskrivs ett mer långtgående samarbete både mellan stadsdelar, fackförvaltningar, andra myndigheter och lokala aktörer för att utveckla den fysiska samhällsplaneringen i önskvärd riktning. I vilken mån nuvarande arbete inom stadsdelsnämnderna sker utifrån ovan nämnda fronter eller i vilken mån arbetet är framgångsrikt värderas inte här. I samband med genomförda workshops framkommer dock flera exempel på arbetsformer som används för att dokumentera och systematisera arbetet med sociala erfarenheter i samhällsplaneringen. Lokala kunskapsbaser, LKB Lokala utvecklingsplaner, LUP Barnkonsekvensanalyser, BKA Sociala konsekvensanalyser, SKA Lokala politiska råd inom samhällsbyggnadsområdet Det framkommer också att stadsdelsförvaltningarna tar initiativ till och genomför dialoger med invånare och aktörer i lokalsamhället samt ger lokalt anpassad information till invånarna när det gäller frågor kring stadsplanering Områdesutveckling utifrån kunskap om lokala förhållanden Utöver att kartlägga och systematisera de sociala erfarenheterna utifrån samhällsplaneringen så arbetar stadsdelarna med områdesutveckling inom sitt geografiska område. Det är inte en tydlig skillnad mellan arbetet kopplat till samhällsplaneringen och arbete med områdesutveckling. Flera av de arbetssätt och metoder som används är desamma. Områdesutvecklingen beskrivs dock ta ett bredare grepp än arbetet med sociala erfarenheter vid samhällsplaneringen och utgör en del av Sida 33 (104)

50 stadsdelens förebyggandearbete. Vid genomförda workshops har det framkommit att stadsdelarna använder den lokala kunskap som finns inom såväl nämnd som förvaltning för detta ändamål. För att utveckla det geografiska området finns mycket samarbete med fastighetsägare, lokalt näringsliv, civilsamhälle och lokalt föreningsliv. Även samarbeten med fackförvaltningar och bolag lyfts fram som exempel för att utveckla det geografiska området. En del av dessa samarbeten syftar till konkreta förbättringar som att få personer som ligger långt ifrån arbetsmarknaden i sysselsättning. En del av samarbetet syftar till mer generell utveckling som tryggare vardag och bättre mötesplatser inom stadsdelen. Lokal målgruppskännedom i samband med kommunikationsplanering till invånarna lyfts som en viktig del för den geografiskt förankrade områdesutvecklingen. Det rör sig både om kommunikation kopplad till stadsdelens egen verksamhet som kommunikation till invånarna rörande annan verksamhet. Exempel på det tidigare är föräldraguider och exempel på det senare är lokala kommunikationsinsatser till exempel vid flyktingboenden Lokal anpassning av serviceutbudet En av de bärande tankarna vid införandet av stadsdelsnämnder 1989 var att en ökad närhet till invånarna och fokus på ett avgränsat geografiskt område skulle medverka till att politikerna fick en ökad kompetens att fatta beslut utifrån de lokala behoven. I utredningen inför förändringen 2011 kvarstod tankarna kring lokal anpassning i bemärkelsen att nämnderna ska utgå från behovet hos invånarna inom stadsdelens geografiska område och tillhandahålla service utifrån det. I den mån som behovet hos befolkningen skiftar mellan olika stadsdelar innebär den lokala anpassningen att även utbudet av verksamheten och servicen kan komma att variera mellan stadsdelar. Med serviceutbud avses i detta sammanhang leveransen inom stadsdelsnämndernas kärnverksamhet. Det handlar både om att göra lokala anpassningar i serviceutbudet idag och att ha kunskap om hur befolkningsstrukturen förväntas utvecklas framöver och utifrån det göra relevanta prognoser och behovsanalyser beträffande framtida behov hos befolkningen. Därigenom skapas bättre planeringsförutsättningar för stadsdelens egna produktion av service. Vid de workshops som genomförts inom ramen för denna utredning anges arbete med prognoser och behovsanalyser som exempel på konkreta åtgärder för att åstadkomma lokal anpassning. I övrigt nämndes flera arbetsmetoder för att samla in underlag för detta arbete, däribland olika typer av medborgardialoger och brukarråd Sida 34 (104)

51 6.2.5 Ansvar oberoende av servicegivare Enligt denna beskrivning innebär befolkningsansvaret att stadsdelsnämnden har att svara för ledning och styrning (beställning, finansiering, kvalitetssäkring/uppföljning) utifrån befolkningsperspektivet oavsett utförare av verksamheten. Oavsett om servicegivaren är den egna stadsdelen, annan stadsdel eller annan utförare/leverantör än Göteborgs Stad så har stadsdelen ansvar för att individen får rätt service och rätt kvalité. När det gäller leverantörer inom hemtjänst till följd av införandet av LOV så finns en kommuncentral enhet som följer upp leverantörer och avtal. På samma sätt finns ett liknande ansvar för nämnden för inköp och upphandling som tillsammans med Spink (samlad placerings- och inköpsfunktion inom IFO/FH) och Äldreboendesamordningen följer upp ramavtal. Spink ligger organisatoriskt hos SDN Askim-Frölunda-Högsbo och beskrivs mer utförligt under avsnitt Äldreboendesamordningen ligger organisatoriskt under SDN Örgryte-Härlanda När det gäller detta ansvar finns det skäl att uppmärksamma vissa förändringar i kommunallagen (KL) som trädde i kraft den 1 januari Av 5 kap 3 (KL) framgår att kommunfullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program för uppföljning och insyn av kommunal angelägenhet som utförs av privata utförare. 3 Syftet med förändringen var att klarlägga redan gällande rätt samt att tydliggöra det övergripande ansvaret som kvarstår för kommunen när en kommunal angelägenhet överlämnas till en privat utförare. Stadsdelsnämndernas ansvar i detta avseende är direkt knutna till reglementet och de verksamheter som där anges ligga inom nämndens uppdrag. Detta innebär att stadsdelsnämndernas befolkningsansvar i detta avseende inte kommer att kvarstå när det gäller verksamheterna inom för- och grundskola samt biblioteksverksamheten. Utöver att själva myndighetsutövningen ligger kvar inom stadsdelsnämndens ansvar lyfts arbete med prognoser och behovsanalyser fram som betydelsefulla även i detta sammanhang i samband med genomförda workshops. Det handlar då om kunskap i planering av den egna produktionen, men också för en beredskap i händelse av att en privat utförare läggs ner eller av andra skäl inte kvarstår med utföraruppdraget. Andra exempel på insatser som nämns är stadsdelsnämndernas tillsynsansvar för vissa externa utförare men också att arrangera medborgardialoger eller informationsinsatser som inkluderar annan servicegivare än kommunen eller stadsdelsnämnden. 3 Göteborgs Stads nu gällande program för uppföljning och insyn av verksamhet som utförs av privata utförare är fastställt i kommunfullmäktige Sida 35 (104)

52 6.3 Stadsledningskontorets bedömning Det kan konstateras att det inte finns en tydlig definition och samstämmighet gällande vad befolkningsansvaret innebär. Detta innebär därmed att det i praktiken inte finns en tydlig avgränsning för befolkningsansvaret. Över tid har arbetet och därmed de resurser som avsatts för arbete med befolkningsansvaret ökat. Stadsledningskontoret gör ingen värdering av om detta är önskvärt eller inte men gör bedömningen att det är en konsekvens av politiska beslut och prioriteringar som inte är ålagt stadsdelsnämnderna via reglementen eller annan styrning. Det är snarare en följd av den ursprungliga idén med att via stadsdelsnämnder flytta beslut närmare befolkningen som berörs. I det fall stadsdelarna ersätts med centrala nämnder påverkas områdesutveckling utifrån lokala kunskaper negativt. Detta har bekräftats i stort sett i alla genomförda workshops. Till viss del kan den lokala representationen kompenseras genom att de arbetssätt som idag används fortsätter tillämpas även i en struktur med centrala nämnder. Det behövs dock en djupare utredning för att identifiera vilka arbetssätt som ska användas och på vilket sätt ansvaret för de geografiska områdena i staden då ska fördelas. I detta ligger att säkerställa att politiskt prioriterat områdesutvecklingsarbete inte försvinner utan tas omhand även inom en organisering i centrala nämnder. Förskolan, grundskolan och biblioteken utgör både tillsammans och var för sig gränsytor där stadsdelen träffar ett brett urval av befolkningen. Detta är viktiga verksamheter för att erhålla lokal kunskap, och i arbetet med att samla in och systematisera lokala erfarenheter kan det utgöra stöd till strukturerade insatser i samhällsplaneringen. De minskade ekonomiska ramarna innebär att stadsdelarna har behövt göra anpassningar inom stödresurser. Bland annat minskas det specialiststöd till kärnverksamheten som finns i stadsdelarna för att arbeta med processer som härleds till befolkningsansvaret. Detta skiljer sig dock en del mellan olika stadsdelar i vilken grad man behövt minska på detta. Stadsdelsnämnder med färre ansvarsområden innebär även att förmågan att hantera förändringar som kräver anpassningar påverkas. Detta kan påverka stadsdelarnas möjligheter att prioritera resurser för arbete med till exempel områdesutveckling. Stadsledningskontoret anser att oavsett framtida inriktning behöver utredningen i fas 2 fördjupa sig kring befolkningsansvaret Sida 36 (104)

53 7. Styrning med påverkan på stadsdelsnämnderna Denna rubrik innehåller en beskrivning av styrning som påverkar stadsdelsnämnderna. En del beslut är kopplade till organisering, andra beslut omfattar planerande styrande dokument och reglerande styrande dokument. Ambitionen med avsnittet är att ge en bild av beslut och styrning som utvecklats över åren som påverkar stadsdelarnas mandat och ansvar. 7.1 Beslut med stor påverkar på stadsdelsnämndens uppdrag 21 stadsdelsnämnder inrättas (1989) Huvudmålen med stadsdelsnämnderna var att det demokratiska inflytandet över viktiga delar av kommunens verksamhet skulle stärkas och att med införandet skulle staden åstadkomma en god service och en ökad effektivitet. Resursfördelningsmodellen införs (1995) Resursfördelningsmodellen bygger på den sammansättning som finns i befolkningen. Utöver en generell fördelning utifrån demografisk sammansättning finns ett antal kriterier som påverkar fördelningen mellan stadsdelarna. Detta innebar att stadsdelsnämnderna fick ökade möjligheter att utifrån lokala förutsättningar fördela resurser mellan sektorer inom stadsdelen. Nämnden för Intraservice inrättas (2006) Intraservice ersätter ADB-kontoret och servicenämnden. Nämnden var inledningsvis en tjänstemannanämnd. Intraservice får i uppdrag att samordna och utveckla de kommungemensamma tjänster inom IT och administrativ service som kommunstyrelsen bestämmer. Delar av stadsdelarnas stödfunktioner flyttas till Intraservice, bland annat IT-support och löneadministration. I februari 2014 fastställde kommunfullmäktige en ny inriktning för nämnden. I korthet innebar det att nämnden ska övergå från att vara en i huvudsak IT-teknisk organisation till att bli en för staden gemensam intern servicenämnd som även ska arbeta med utveckling. I juni 2017 gavs uppdrag till Intraservice att driva stadens digitaliseringsarbete. Social resursnämnd inrättas (2007) En nämnd med ansvar för vissa sociala frågor inrättas. Utgångspunkten var att nämnden ska stödja stadsdelsnämnderna i deras befolkningsansvar. Enheterna ska främst verka inom det sociala området. De tjänster som nämnden skulle tillhandahålla skulle vara specialiserade, unika eller prioriterade Sida 37 (104)

54 Detta innebar en högre grad av samordning inom staden för vissa frågor inom delar av socialtjänstens område. Och att vissa frågor som varit små i en stadsdel samlades på ett ställe så kompetensen ökade och sårbarheten minskade. SDN-reformen där antalet SDN minskas till 10 (2011) Antalet stadsdelar blir färre och därmed större till såväl verksamhet som befolkning, den ekonomiska robustheten ökade. Ledningsstrukturen för förvaltningarna blev likartade och stadsdelarna ges ett utökad ansvar för befolkningen. I de förändrande reglementena för stadsdelarna fördes in att stadsdelsnämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel samt att deras medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på sociala erfarenheter och att dessa ska systematiseras. Välfärdens processer införs (2012) Arbetet med Välfärdens processer initierades 2010 för att få till en processorienterad verksamhetsutveckling inom e-hälsa. Välfärdens processer infördes 2012 och omfattade då fler områden än e-hälsa och är ett exempel på gemensam styrning för att driva verksamheten på ett mer enhetligt sätt inom staden. Syftet med stadengemensamma processer är att kunna erbjuda kommunal service med hög likvärdighet, rättssäkerhet och delaktighet för dem vi är till för. Definierade och beslutade processer gäller för samtliga stadsdelar. Nämnden för konsument- och medborgarservice inrättas (2013) Nämndens uppdrag var att svara för samordnad service till medborgarna, samordna utvecklingen av e-tjänster, svara för stadens kontaktcenter, utökade svarsgrupper, bedriva stöd till konsumenter, skuldsanering och energirådgivning. Kontaktcenter innebär en väg in för invånaren och de som söker kontakt med kommunen inom de verksamheter som stadsdelarna ansvarar för tas emot av ett gemensamt kontaktcenter. Nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning inrättas (2014) Inrättandet av den nya nämnden innebar att tidigare vuxenutbildningsnämnden fick ett utökat uppdrag för samordning, strategisk planering och kvalitetssäkring av alla kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser, bland annat etableras Kompetenscentra. Huvuddelen av stadens arbetsmarknadspolitiska insatser bedrivs av nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning. Här finns en viktig samarbetsyta mellan stadsdelarna och nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning Sida 38 (104)

55 Förskole- och Grundskolenämnd inrättas (2018) Förskolenämnden är huvudman och ansvarar för de uppgifter som ankommer på kommunen inom förskola och pedagogisk omsorg. Nämnden ansvarar för öppen förskola enligt skollagen, för omsorg på obekväm arbetstid enligt skollagen och för verkställighet av pedagogisk omsorg och omsorg på obekväm arbetstid som erbjuds i stället för fritidshem. Grundskolenämnden är huvudman och ansvarar för de uppgifter som ankommer på kommunen inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem och pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för fritidshem. Nämnden ansvarar för utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, öppen fritidsverksamhet enligt skollagen, för verkställighet av stadsdelsnämnds beslut i ärende om korttidstillsyn enligt LSS och för medicinska- och psykologiska insatserna inom elevhälsan. Förskolan och grundskolan består av cirka halva stadsdelens ekonomiska ram och utgör ett betydande gränssnitt för att utveckla den lokala kännedomen och bedriva lokalt utvecklingsarbete. Lagen Om Valfrihet inom hemtjänst, LOV införs (2018) Valfrihetsystem enligt Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) är infört inom hemtjänsten. Sedan april 2018 kan enskilda med hemtjänst välja antingen Göteborgs Stads hemtjänst eller någon av de privata utförare som staden har godkänt och tecknat kontrakt med. Inom valfrihetssystemet fastställs ekonomisk ersättningsmodell och timpris genom beslut i kommunfullmäktige. Uppföljning av såväl externa utförare som Göteborgs Stads hemtjänsts följsamhet till kvalitetskrav följs upp av en för staden gemensam enhet. Detta innebär en begränsning i stadsdelsnämndernas ekonomiska handlingsutrymme samt att viss del av uppföljningen ansvarsmässigt är flyttat från stadsdelsnämnderna till kommunfullmäktige. Beslut i kommunfullmäktige om att flytta biblioteksverksamheten till kulturförvaltningen (2018) Kommunstyrelsen får i uppdrag att utreda samt genomföra övergången av ansvaret för biblioteksverksamheten till kulturnämnden. Hänsyn ska tas till den pågående utredningen av stadsdelsnämnderna. Flytten av ansvaret för biblioteken innebär att en stor lokal kontaktyta med invånarna flyttas från stadsdelarna till kulturnämnden Sida 39 (104)

56 Lagen om Valfrihet inom daglig verksamhet (2019) Förberedelse pågår för att införa valfrihetsystem enligt Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) inom daglig verksamhet. Enligt nuvarande planering ska enskilda med daglig verksamhet från och med 1 januari 2019 kunna välja Göteborgs Stads egna utförare eller någon av de privata utförare som staden har godkänt och tecknat kontrakt med. Kommunfullmäktige kommer att besluta om ersättningsnivåer. Uppföljning av såväl externa utförare som Göteborgs Stads utförares följsamhet till kvalitetskrav kommer följas upp av en för staden gemensam enhet. Detta innebär en begränsning i stadsdelsnämndernas ekonomiska handlingsutrymme samt att viss del av uppföljningen ansvarsmässigt är flyttat från stadsdelsnämnderna till kommunfullmäktige Utveckling av social resursnämnd Då social resursnämnd har särskild betydelse för denna utredning följer här en kort redovisning av hur nämnden utvecklats från inrättandet 2007 till På tio år har Social resursförvaltning nästan tredubblats i storlek och gått från 600 anställda 2007 till anställda Under samma tidsperiod har omsättningen gått från 0,6 miljarder till cirka 1,6 miljarder Nedan följer i punktform ett urval av händelser visar på utvecklingen av social resursnämnd som har stora beröringspunkter med stadsdelarnas verksamhet och befolkningsansvar Nämnden inrättas 2008 Socialjouren och aktivitetshusen flyttas över till Social resurs 2008 Social resurs får uppdraget Socialt hållbar utveckling år 2020 (S2020) 2008 Social resurs öppnar sitt första boende ihop med en frivillorganisation 2009 Huldas hus öppnas. Ett aktivitetshus för hemlösa kvinnor 2010 Förvaltningen får uppdraget återinvandring 2010 Förvaltningen öppnar sitt första boende för ensamkommande unga Enheten för samhällsorientering, Flyktingguide Göteborg och Ung och Trygg förs över till Social resurs Seniorläger för personer som vårdar sina anhöriga startar Social resurs får uppdragen att ta fram en strategi för stadens arbete mot våldsbejakande extremism samt en handlingsplan för arbetet kring fattiga EUmedborgare Huvudrapporten Skillnader i livsvillkor och hälsa i Göteborg släpps 2015 Social resurs leder och samordnar mottagandet av den största flyktingströmmen i modern tid Social resurs tecknar ytterligare ett IOP-avtal med åtta frivilligorganisationer Sida 40 (104)

57 2016 Korttidshemmen för personer med funktionsnedsättning flyttas över till förvaltningen och förmedling av korttidsvistelse samordnas Uppdrag till Social Resursnämnd att inrätta en utvecklingsenhet för individ- och familjeomsorg samt socialtjänst och funktionshinderområdet Övriga beslut med påverkan på stadsdelsnämnderna Nedan följer en lista på beslut som i olika grad påverkar stadsdelarnas uppdrag, mandat och ansvar. Listan är inte heltäckande men ger en god bild över att det har fattats många beslut och fattas kontinuerligt beslut som påverkar stadsdelarna. Ansvaret för gröna och svarta ytor flyttas från stadsdelarna. (1999) Inrättandet av 4 gemensamma planeringsorganisationer inom funktionshinder (2003) Senior Göteborg startar 2005 Lokalnämnden inrättas genom sammanslagning av Lokförsörjningsnämnden och Medichus (2010) Överenskommelse om samverkan mellan Göteborgs Stad och sektorn social ekonomi (maj 2012) Tjänstemannanämnden för Intraservice ersätts med en politisk nämnd. (2013) Program för e-samhälle antas (2014) Gemensam boendeplanering inom äldreomsorgen (2014) Överföring av Färdtjänstnämndens verksamhet till Trafiknämnden (2015) Göteborgs Stads styrsystem definieras (2015) Kommunikationsprogram för Göteborgs Stad antas (2016) Program för utveckling av intern service för staden antas. (2016) Program för uppföljning och insyn av verksamhet som utförs av privata utförare antas. (2016) Fokusplaner inom Jämlikt Göteborg ersätter de strategiska planerna (2016) Upphandlingsbolaget blir Göteborgs inköp och upphandlingsnämnd (2017) De fyra gemensamma planeringsorganisationerna inom funktionshinder slås ihop och läggs under Örgryte-Härlanda stadsdelsnämnd (2017) Facknämndsöversynen överlämnas (2017) Göteborgs Stads program för utveckling av service till boende, besökare och företagare antas. (2017) SPINK, Samlad placerings- och inköpsfunktion för sektor individ- och familjeomsorg samt funktionshinder inrättas. (2018) Ekonomisk redovisning i stadsdelarna centraliseras och läggs på Intraservice (2018) 7.2 Gemensamma reglementen Kommunfullmäktige beslutar 2015 att samtliga nämnder i Göteborgs Stad ska ha reglementen som är uppdelade i tre kapitel. Kapitel 1 och 3 ska vara likalydande medan kapitel två skiljer sig åt då nämndens unika uppdrag regleras i kapitel två Sida 41 (104)

58 Kapitel 1 innehåller inledande bestämmelser som fastslår grundläggande och vägledande principer vilka kan ses som portalparagrafer. Kapitel 3 innehåller gemensamma generella bestämmelser. Kapitel 2 har ett innehåll som är specifikt för nämnden. Det finns dock två obligatoriska rubriker. Det kommunala ändamålet Nämndens verksamheter och uppgifter. I stadsledningskontorets tjänsteutlåtande (dnr 0682/14) framgår det att viktiga delar som lyfts in i stadsdelarnas reglementen vid revidering var av sådan karaktär att de borde ingå i samtliga nämnders reglementen inklusive kommunstyrelsen. Kapitel 1 som är likalydande för alla nämnder och fastslår grundläggande och vägledande principer anger att samtliga nämnder har ansvar att: Utföra sitt uppdrag utifrån en demokratisk grundsyn, principer om mänskliga rättigheter och mot diskriminering Oavsett förutsättningar, bakgrund och var i kommunen man bor, ska människor bli värdigt bemötta och få en god och likvärdig service Skapa förutsättningar för demokratisk delaktighet och inflytande i nämndens verksamhet för kommunens invånare och andra grupper som verksamheten riktar sig till. Värna ett hela staden-perspektiv. Nämnden ska samråda med och aktivt söka samverkan med andra nämnder och styrelser när de egna besluten eller egna agerandet påverkar andra eller när det är nödvändigt för att uppnå helhetssyn. När det gäller stadsdelsnämnderna är kapitel två likalydande men det framgår i detta kapitel vilka stadsdelar som har särskilda ansvar. Det är i kapitel två som det anges att stadsdelsnämnderna har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel. 7.3 Göteborgs Stads styrsystem Styrsystemet anger ramen för hur ledning och styrning ska tillämpas i Göteborgs Stad. Det gäller för samtliga nämnder och styrelser. Styrsystemet delas in i stadens utgångspunkter, systematik och förutsättningar Sida 42 (104)

59 Utgångspunkterna kan ses som solstrålarna som ger energi till verksamheten för att utvecklas. Systematik beskriver arbetsgången som styrningen ska följa. Förutsättningar anger verktyg som finns för att lösa det uppdrag som följer av utgångspunkterna. Två av förutsättningarna är organisation och samordning samt roller och ansvar. I styrsystemet beskrivs två typer av nämnder inom Göteborgs Stad: stadsdelsnämnder och facknämnder. De tio stadsdelsnämnderna har ett samlat ansvar för flera olika verksamheter inom ett geografiskt område och de har det yttersta ansvaret för befolkningen i respektive stadsdel. Facknämnderna har ansvar över hela staden för olika uppdragsområden. Styrsystemet anger att oavsett val av organisationsform ska verksamheten utgå från de lagar och författningar som finns, den politiska viljan och önskemål och behov hos kunder, brukare och invånare. För att ha förutsättningar att leverera utifrån utgångspunkterna är det dock viktigt att det finns en tydlig organisation där roller och ansvar är fördelade Riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll För att skapa en helhetsbild, en ökad tydlighet och därmed möjliggöra effektiva arbetssätt har kommunfullmäktige antagit riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll vilket innebär integrerade riktlinjer för planering och uppföljning, riskhantering och intern kontroll (övergripande krav avseende verksamhetsstyrning). En vedertagen beskrivningsmodell för att förtydliga systematisk styrning är PDSAmodellen. Dessa riktlinjer har därför strukturerats enligt modellen i syfte att förtydliga vad som förväntas av nämnder och bolagsstyrelser i styrningens olika faser. Genom att följa riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll arbetar nämnderna systematisk, förebyggande och utvecklingsinriktat. Och de säkerställer med rimlig grad: att verksamheten bedrivs ändamålsenligt och effektivt, med fokus på kvalitet för dem verksamheten riktar sig till, Sida 43 (104)

60 att verksamheten långsiktigt bidrar till en hållbar utveckling och en god ekonomisk hushållning utifrån ett helhetsperspektiv, att lagstiftning, föreskrifter och riktlinjer som berör verksamheten följs, att informationen om verksamheten och den finansiella rapporteringen är tillförlitlig och tillräcklig. Riktlinjen för styrning, uppföljning och kontroll ställer krav på att nämnden årligen lämnar en bedömning om systemet för styrning, uppföljning och kontroll fungerar på ett betryggande sätt. Stadsledningskontoret har tillsammans med tjänstepersoner i förvaltningarna tagit fram en bedömningsmall som stöd i arbetet med att årligen göra en bedömning av nämndens system för styrning, uppföljning och kontroll. 7.4 Stadsledningskontorets bedömning Huvudmålen med stadsdelsnämnderna var att det demokratiska inflytandet över viktiga delar av kommunens verksamhet skulle stärkas och att med införandet skulle staden åstadkomma en god service och en ökad effektivitet. Redovisningen under avsnitt 7 redovisar beslut som fattas över tid. Majoriteten av de beslut som redovisats är fattade av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen och de är till naturen beslut som tillkommit för att korrigera sådant som identifierats ej fungerat tillfredställande. Vissa beslut innebär att ansvar för verksamheter flyttats, ofta från stadsdelarna till annan nämnd. Andra beslut innebär att ansvar ligger kvar men besluten syftar till att öka likvärdigheten. Gemensamt för dessa beslut är att de minskar stadsdelarnas möjligheter till lokala lösningar och handlingsfrihet samtidigt som ansvaret för verksamhet, ekonomi och personal kvarstår. Det redovisas även ett antal beslut som syftar till likvärdighet gällande ledning och styrning oavsett organisationsform. Som exempel kan tas gemensamma reglementen, ett antal program beslutade i fullmäktige och definition av stadens styrsystem. Det senare anger att all verksamhet ska utgå från behov hos invånare, brukare, kunder, lagsstiftning och politisk vilja. För att lyckas i strävan att öka nyttan för dem vi är till för ligger svaret lika mycket i att följa dessa beslut som val av organisation. En organisation med centrala nämnder kommer inte enbart att påverka stadsdelsnämnderna. Den nämnd som blir mest påverkad är social resursnämnd som troligen inte kommer finnas kvar i sin nuvarande form. Mer detaljerat hur social resursnämnd och övriga nämnder påverkas vid en sådan inriktning och hur det ska omhändertas blir föremål för utredningens andra fas. Gränssnittet mellan planerande nämnder kring sociala erfarenheter i samhällsplaneringen är ett exempel på en sådan fråga Sida 44 (104)

61 Avsnitt 7 visar också hur beslut som påverkar stadsdelsnämnderna även påverkar kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens roll och hur deras verksamhet ska organiseras. 8. Statlig styrning I detta avsnitt redogörs för ett antal aktuella översyner och utvecklingsarbeten på statlig nivå med beröring på de verksamhetsområden som fortsatt kommer ligga under stadsdelsnämndernas ansvar efter att förändringen av skolorganisationen trätt i kraft. 8.1 Statlig styrning inom socialtjänstens område Översyn av socialtjänstlagen En särskild utredare ser över socialtjänstlagen och vissa av socialtjänstens uppgifter. Uppdraget ska redovisas senast 1 december Lagstiftningen ska ta tillvara medarbetarnas kompetens och fokusera på kärnverksamheten. Utredarens förslag ska höja kvaliteten utan att leda till ökade kostnader och utredaren ska bland annat se över och lämna förslag om: socialtjänstlagens struktur och konstruktion, tillgången till en jämlik, jämställd och likvärdig socialtjänst för att minska skillnaderna mellan kommuner. en hållbar socialtjänst som främjar långsiktigt strukturellt förebyggande arbete och bidrar till hållbarhet samt minskar behovet av individuella insatser, hur socialtjänstens uppdrag ser ut för att tydliggöra kommunernas ansvar och förbättra möjligheterna till samverkan och samarbete mellan kommuner och andra aktörer socialtjänstlagens indelning i olika grupper för att möjliggöra en helhetssyn så att individens behov ses i hela sitt sociala sammanhang och minska stuprör. en kompetens- och kunskapsbaserad socialtjänst, från utredning till själva vården och omsorgen. möjligheten för kommuner att tillgängliggöra insatser samtidigt som en jämlik, likvärdig och rättssäker socialtjänst säkerställs. möjligheten att förenkla handläggningen utan att rättssäkerheten och kvaliteten i vården och omsorgen riskeras. Översyn av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och assistansersättningen Regeringen beslutade i maj 2016 om en översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (dir. 2016:40). Syftet är att skapa en långsiktigt hållbar Sida 45 (104)

62 ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. I december 2017 fick utredningen i uppdrag att också se över frågan om habiliteringsersättning och vid behov lämna lagförslag i syfte att säkerställa likformig utformning av ersättningen i kommunerna. Uppdraget ska redovisas senast 1 oktober Barns och ungas rätt vid tvångsvård - förslag till ny LVU Propositionen bereds inom regeringskansliet men något datum kring ikraftträdande har inte offentliggjorts. Om förslagen som presenterades i SOU 2015:71 blir beslutade kommer Göteborgs Stad få ökade kostnader för socialtjänstens myndighetsutövning. Barnets och ungdomens reform I november 2014 tillsattes en nationell samordnare med uppdrag att stärka och stödja socialtjänsten i deras arbete med den sociala barn- och ungdomsvården. Regeringen har de senaste åren vidtagit flera åtgärder för att stärka den sociala barn- och ungdomsvården. I slutet av december 2017 lämnade samordnaren sin slutrapport där det föreslås att en kommitté tillsätts för att föreslå en barnets och ungdomens reform för en hållbar framtid för barn och ungdomar. Reformen föreslås vara tvärsektoriell, jämlik, jämställd och horisontell över berörda lagstiftningsområden och över departement/myndighetsgränser, föreskrifter och över huvudmannaskapsgränser och en sådan reform bedöms få stor påverkan på kommunens verksamheter. Reformen ska leda till att alla barn och unga ges rätt till skydd om risk finns för att fara illa. Alla barn och unga ska göras delaktiga och ska få vara medskapande i frågor som rör dem. Barn och ungas rätt till goda uppväxtvillkor, rätt till jämlik hälso- och sjukvård samt tandvård och rätt till att lyckas i skolan ska tillgodoses. Förstärkt barnperspektiv i skyddat boende I utredningen Ett fönster av möjligheter stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende" (SOU 2017:112), föreslås att skyddat boende ska regleras i socialtjänstlagen som en boendeinsats för den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp. Barn ska tas emot i ett sådant boende endast tillsammans med en vuxen vårdnadshavare. Utredningen föreslår dessutom ett antal åtgärder som syftar till att stärka barnrättsperspektivet för barn i skyddat boende, till exempel föreslås barnet bli ett eget rättsobjekt vid insatsskyddat boende, skyddat boende föreslås bli en egen placeringsform och omfattas av tillståndsplikt och krav på utredning, planering och uppföljning som omfattar resterande placeringsformer för barn och unga och skolgången föreslås tryggas genom tydligare reglering av kommunens ansvar och Sida 46 (104)

63 ansvarsfördelningen mellan kommunerna. Författningsändringarna föreslås träda ikraft 1 juli Sammanhållande system för mottagande och bosättning av asylsökande Mottagandeutredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensamkommande barn. Utredningen lämnade sitt slutliga förslag 31 mars Förslagets huvudspår är att kommunerna får ett större ansvar för mottagandet av asylsökande. Efter en första månad i ett ankomstcenter där den asylsökande lämnar in sin ansökan om uppehållstillstånd, föreslås att den asylsökande anvisas till en kommun som då får ett tidigare ansvar för bosättningen. Kommunerna föreslås också ansvara för insatser för vuxna asylsökande, såsom svenskastudier och samhällsinformation. I mottagandeutredningen ingår också ett förslag på ett nytt system för den statliga ersättningen till kommunerna för mottagandet, som innebär att samtliga ersättningar schabloniseras. En ny ordning kan träda i kraft tidigast Förslag om hemtjänst utan föregående behovsprövning Socialdepartementet har tagit fram ett förslag om förenklat beslutsfattande inom hemtjänst. Förslaget är att det införs en ny paragraf, 4 kap. 2a socialtjänstlagen. Hemtjänst ska utan föregående behovsbedömning kunna erbjudas äldre personer. Den nya bestämmelsen ska vara frivillig för kommunerna att tillämpa och föreslås träda i kraft 1 juli Biståndsbedömt trygghetsboende för äldre Regeringen föreslår en bestämmelse i socialtjänstlagen om kommuners möjligheter att inrätta biståndsbedömt trygghetsboende som särskild boendeform. Det kommunala hälso- och sjukvårdsansvaret finns inte reglerat på samma sätt som i nuvarande särskilda boende och bestämmelser om dygnet runt-bemanning gäller inte för denna typ av särskilt boende. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 2 april Styrning inom övriga berörda områden En kommunal kulturskola för framtiden en strategi för de statliga insatserna Med utgångspunkt i Kulturskoleutredningens slutbetänkande som överlämnades i oktober 2016 föreslår regeringen en nationell strategi för den kommunala kulturskola (prop. 2017/18:164). Strategin innehåller ett nationellt mål för statens insatser som syftar till att bland annat främja en mer tillgänglig och jämlik kulturskola av hög kvalitet i såväl utbud som undervisning. Flera insatser som ska bidra till måluppfyllelse presenteras, däribland stöd till nationell samordning, bidrag för utveckling och stöd till förbättrad kompetensförsörjning Sida 47 (104)

64 Av propositionen framgår att regeringen anser att kulturskolan fortsatt bör vara en kommunal angelägenhet och har med förslag till mål och insatser inte någon avsikt att styra kulturskolan bland annat vad gäller organisation, kursutbud, pedagogiska metoder etc. Översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting. Regeringen har beslutat om att tillsätta en utredare för att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting. Utredaren ska överväga om större samhällsförändringar, som påverkar kostnaderna för kommuner och landsting, i tillräcklig grad fångas upp av det nuvarande systemet. Vidare ska utredaren analysera om det finns möjligheter att förenkla utjämningen. En eventuell förändring av utjämningssystemet kan ge stora konsekvenser för kommunens ekonomiska förutsättningar, men påverkar sannolikt inte valet av organisering. 8.3 Stadsledningskontorets bedömning Stadsledningskontorets bedömning är att de nationella översyner och utvecklingsarbeten som pågår inom socialtjänstens områden inte bör påverka hur Göteborgs stad väljer att organisera sig. Samma bedömning görs beträffande propositionen kring kulturskoleverksamheten och översynen för kostnadsutjämning. 9. Kompetensförsörjning - attraktiv arbetsgivare Att Göteborgs Stad som arbetsgivare lyckas med kompetensförsörjningen är direkt avgörande för stadens förmåga att leverera resultat. Det handlar om hur väl staden lyckas attrahera, rekrytera, introducera, utveckla och behålla medarbetare med rätt kompetens och samtidigt ge dem förutsättningar och verktyg som gör att de kan göra ett bra jobb och nå goda resultat. Allt sammantaget kommer att påverka stadens attraktivitet som arbetsgivare. Flera samverkande faktorer i omvärlden påverkar både behovet av kompetens och möjligheterna att attrahera och rekrytera medarbetare med yrkesutbildning i den omfattning som behövs för att klara åtaganden inom främst skola, vård, omsorg samt samhällsbyggnad. Kommunens verksamheter växer för att möta befolkningsökningen, framförallt bland barn och äldre. Det finns ett flertal statliga och lokala satsningar med kvalitetshöjande syfte samt stora infrastruktursatsningar som pågår eller planeras i staden. Sammantaget medför detta stora rekryteringsbehov. Utöver det finns behov av att ersätta medarbetare som går i pension eller väljer att lämna kommunen av andra skäl Sida 48 (104)

65 Utbildningsväsendet kommer inte inom överskådlig tid att kunna tillgodose rekryteringsbehoven som Göteborgs Stad har. Och ju svårare verksamheterna kommer ha att rekrytera utbildad personal desto mer angeläget kommer det att vara att Göteborgs Stad som arbetsgivare tänker nytt när det gäller bemanning och organisering av kommunens verksamheter. Det kommer att bli allt mer betydelsefullt för kommunen att hushålla med kompetens genom att fördela arbetsuppgifter på nytt sätt, skapa nya yrkesroller och bredda yrkesområden vilket i sin tur kommer skapa utrymme för karriär- och utvecklingsmöjligheter med andra möjligheter till löneutveckling som följd. I detta finns både ekonomiska, verksamhetsmässiga och personalpolitiska vinster. Utvecklingen inom offentlig sektor har varit höjda ambitionsnivåer, rättighetslagstiftning, ökade krav på dokumentation och uppföljning, vilket delvis hänger ihop med ökad statlig styrning samt teknikutveckling, vilket inte bara skapat behov av ny kompetens. Det påverkar också medarbetares och chefers arbetsmiljö då förväntningar att leva upp till utfästelserna inte alltid ligger i fas med de förutsättningar som finns. Upplevelsen av stress, hög arbetsbelastning och psykosocial påfrestning ökar både bland chefer och medarbetare, särskilt inom våra brukarnära verksamheter, och bidrar till ökad sjukfrånvaro. Den upplevda utsattheten och exponeringen i sociala medier är ytterligare en faktor i dagens arbetsliv som kan vara påfrestande för medarbetare och påverkar den psykosociala arbetsmiljön. De övergripande strategierna för att lyckas med kompetensförsörjningen är desamma inom alla verksamheter i staden. Det handlar om att använda kompetensen rätt, vilket handlar både om att se över sin organisation och bemanning, där nya yrkesroller är en del, så väl som att bredda rekryteringen och satsa på en förbättrad introduktion, som att satsa på karriär- och utvecklingsmöjligheter samt attraktiva anställningsvillkor, som till exempel lön och andra förmåner. Det handlar också om att utveckla organisation och arbetssätt kopplat till digitaliseringen och välfärdstekniken samt satsa på att förbättra arbetsmiljön och skapa förutsättningar för chefer att leda sin verksamhet. Verksamheterna behöver applicera och anpassa dessa strategier till sin specifika verksamhet. I genomförda workshops framkom att om bemanningsenheterna var verksamhetsspecifika skulle de få enklare hantera särskilda behov, förutsättningar och förhålla sig till specifika regler i varje verksamhet. 9.1 Stadsledningskontorets bedömning För att lyckas med kompetensförsörjningen krävs det en tydlig ledning, styrning för samordning i hela linjen inom respektive verksamhetsområde. Stadsledningskontorets bedömning är att detta stöds bäst av organisering i centrala nämnder. Denna bild bekräftas i flertalet av de genomförda workshoparna under utredningen där det Sida 49 (104)

66 framgår att samstämmigheten mellan verksamhet, stödfunktion och fackliga representanter är stor. Bedömningen är att det blir betydande samordningsvinster att hantera kompetensförsörjningen samlat för varje verksamhet. Arbetsmiljön gynnas av verksamhetsanpassade arbetsmiljöåtgärder. Inom lönebildning handlar det framförallt om att minska konkurrensen om medarbetare, en sammanhållen lönebild och likvärdiga lönekriterier inom samma verksamhet. För att strategiskt arbeta med rekrytering krävs mer samlade resurser för att bredda rekryteringen, stötta och utveckla arbetet kring nya yrkesroller och samtidigt anpassa organisation efter nya uppdrag och kompetenser. Inom kompetensutveckling och introduktion handlar det om att gemensamt ta fram verksamhetsanknutna kompetenshöjande insatser, som kan nyttjas av fler. En funktionsindelad organisering skulle underlätta arbetet med att ta fram och arbeta med nya metoder och arbetssätt för att marknadsföra våra yrken och attrahera och rekrytera personal. HR som stödfunktion behöver ge ett mer verksamhetsanpassat stöd för att hantera de utmaningar som finns inom kompetensförsörjningsområdet. Att öka verksamhetskunskapen inom HR och anpassa stödet till verksamheten bedöms underlättas om verksamheterna organiseras i centrala nämnder. Vid övertalighet där omplacering är nödvändig eller arbetsträning vid rehabilitering, anses det hanteras bättre i en SDN-organisation, då flera verksamheter och yrken hanteras inom en nämnd. Redan idag har HR-funktioner konstaterat ett behov av att utveckla stadens omplaceringsprocess oavsett organisationsform och en organisering i centrala nämnder skulle ytterligare förstärka behovet. 10. Effektivt användande av resurser Göteborgs Stad, liksom kommunsektorn i stort, har under överskådlig tid att hantera att allt färre ska försörja allt fler. Det betyder att skatteintäkterna inte kommer att utvecklas i samma takt som kostnadsutvecklingen. Detta har bland annat Sveriges kommuner och Landsting (SKL) skrivit om. Framöver uppstår gap mellan intäkter och kostnader som delvis kan hanteras genom ökade statsbidrag. Långsiktigt måste dock effektiviteten öka så att volymer kan öka utan stigande kostnader eller sämre kvalitet. Detta innebär bland annat att kommunerna behöver hitta nya arbetssätt, ta tillvara möjligheterna i ny teknik och utveckla samarbete, samverkan med andra aktörer och se över rekryteringsstrategier. (Ekonomirapporten april 2018, SKL) Sida 50 (104)

67 Den rapport som staden tagit fram under hösten 2017, Göteborgs Stads långsiktiga ekonomiska förutsättningar , pekar på ett årligt glapp mellan intäkter och kostnader på cirka en procent. Göteborg växer och befolkningen ökar kraftigt, detta medför att Göteborg Stads verksamheter kommer att möta allt större behov. Stora årskullar når skolåldern och pensionärerna blir allt fler. Det innebär att efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka. Fler barn och äldre kombinerat med stora satsningar på infrastruktur och bostadsbyggande innebär att kostnadsutvecklingen för staden blir fortsatt hög. Även om utvecklingen är förväntad är den inte hållbar på sikt. Ovanstående ger sammantaget en tydlig bild av att ett effektivt användande av resurser blir en allt mer viktig faktor att ta hänsyn till. Att åstadkomma rationaliseringar i personalintensiva välfärdstjänster är inte alltid möjligt, därför behöver själva behovet av välfärdstjänsterna förebyggas och minskas. För att resurserna ska användas på ett effektivt sätt anges i stadens styrsystem en systematik som stöder verksamheterna att göra rätt sak på rätt sätt med de resurser man förfogar över Yttre effektivitet Begreppet yttre effektivitet kan förenklat förklaras som en organisations förmåga att anpassa sig efter yttre faktorer. Det är detta som i stadens styrsystem anges med att staden ska göra rätt sak. Yttre faktorer som påverkar stadens verksamheter kan vara stora förändringar i omvärlden såsom globalisering, värderingsförändringar, klimatförändringar eller utveckling av ny teknik. Andra yttre faktorer som påverkar har en lokal prägel såsom ökad trångboddhet och resmönster hos befolkningen. En organisation som utifrån en geografisk avgränsning har ett större helhetsansvar för befolkningen får en större förmåga att erbjuda, anpassa och samordna stöd och service utifrån befolkningens och enskilda individers behov. Fördelen för den geografiskt indelade organisationen att göra lokala anpassningar av serviceutbudet och erbjuda rätt stöd och service begränsas dock till att omfatta den verksamhet som organisationen ansvarar för. Om man ser till sådana yttre faktorer såsom organisationens förmåga att ta till sig av och införa innovativa lösningar och ny teknik har det vid genomförda workshops framförts att den gynnas av en funktionsindelad organisation med tydligare hierarkiska beslutsvägar. Det har dock även framförts att funktionsindelade centrala nämnder troligen innebär stora organisationer som blir tröga och därmed hämmar förmågan att snabbt införa innovationer och ta vara på digitaliseringens möjligheter Sida 51 (104)

68 Det har även i utredningsarbetet framkommit att det finns exempel där stadsdelens gränsdragning har hämmat anpassningar utifrån yttre faktorer. Till exempel att en funktionsindelad organisation lättare kan göra anpassningar, som var i staden som äldreboende bör byggas och hur organisationen bäst stimulera kompetensförsörjning i bristyrken eller i områden där det är svårt att rekrytera Inre effektivitet Begreppet inre effektivitet kan förenklat förklaras som en organisations förmåga att effektivisera och förbättra befintliga processer och arbetssätt. Det är detta som i stadens styrsystem anges med att staden ska göra på rätt sätt. Att effektivisera, förfina och utveckla definierade processer gynnas av en funktionsindelad organisering så länge processens gränser ligger inom nämndens verksamhet. I de fall en process berör flera olika verksamheter avtar eller försvinner denna fördel. Fokuset på att utveckla definierade processer inom den egna verksamheten kan ha undanträngande effekter på engagemang för processer som spänner över flera organisatoriska enheter. Det kan antas att tiden från förslag till beslut till införande av fattade beslut för processer som ligger inom en funktionsindelad organisations ansvarsområde är kortare. Det finns även skalfördelar i arbetet med utveckling av definierade processer med centrala nämnder. Erfarenheter visar dock att förväntade skalfördelar som till exempel minskad administration överskattas. I arbetet med att effektivisera genom digitalisering och på ett effektivt sätt kravställa, beställa och implementera digitala tjänster är standardisering av stadens processer en framgångsfaktor. I utredningens arbete har det framförts att standardisering av processerna gynnas av en organisering i centrala nämnder. Det har dock även framförts att det finns en risk att stuprören blir starka mellan stora centrala nämnder som ska dela på en tjänst, till exempel ett IT-stöd, och detta skulle i så fall hämma genomförandet av digitaliseringen Ekonomisk robusthet Ett av de bärande argumenten för att minska antalet stadsdelar 2011 var att skapa en ekonomisk robusthet för att stadsdelarna bättre skulle kunna hantera förändrade förutsättningar. I och med att förskola och grundskola flyttas till egna förvaltningar minskar omslutningen i stadsdelarna med ungefär 50 procent. Därtill begränsas utrymmet att göra omfördelningar vid förändrande förutsättningar av införandet av Lagen om valfrihet inom hemtjänst och daglig verksamhet samt gemensamma prislistor för äldreboende. Det är dock viktigt att beakta att den minsta stadsdelen efter Sida 52 (104)

69 det att förskola och grundskola blir egna nämnder har en ekonomisk ram som motsvarar budgeten för en hel svensk kommun motsvarande Skaras storlek. En av de verksamheter som ligger kvar inom stadsdelarna efter 1 juli 2018 är individoch familjeomsorg, IFO. Denna verksamhet är konjunkturkänslig och snabbt känslig för förändringar i omvärlden. Den varierar även mer än andra verksamheter då det ofta handlar om höga kostnader per individ och antalet individer varierar mellan åren. Detta påverkar ekonomin i stadsdelen som efter den 1 juli kommer ha ett mindre utrymme att hantera detta genom anpassningar i andra verksamheter. I en central IFOnämnd ökar möjligheterna att hantera förändringar genom omfördelningar inom verksamheten över hela staden men blir väsentligt mer känslig för strukturella förändringar såsom nedgång i konjunkturen. Effekterna av detta hanteras till viss del redan idag av kommunfullmäktige men behovet av hantering av effekterna av strukturella förändringar kan öka i kommunfullmäktige. De mindre stadsdelarna innebär även att verksamhetsövergripande uppgifter blir svårare att finansiera av de verksamheter som driver grunduppdraget. Detta kan påverka möjligheten att i ekonomiskt ansträngda situationer fortsätta avsätta resurser för områdesutveckling, förebyggande arbete, demokrati- och tillitsfrämjande arbete Ekonomistyrning Hur en effektiv ekonomistyrning ska utformas avgörs till vissa delar av vilket val för organisering som görs. I de fall beslut blir att införa centrala funktionsindelade nämnder har det under utredningen framförts att den fördelning av resurser mellan verksamheter som idag görs på stadsdelsnämndsnivå försvinner. Fördelningen som idag görs mellan sektorerna i stadsdelsnämnderna kommer då troligen att ersättas av att nämnderna istället kommer göra fördelningar mellan områden. Det har i workshops påtalats att stadsledningskontorets roll ur ett styrande perspektiv behöver bli tydligare. I detta fall avses att det är stadsledningskontorets roll att leda och samordna den styrning som kommer från kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Detta bland annat för att motverka att stora centrala funktionsindelade nämnder blir alltför starka gentemot kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i fördelningen av stadens gemensamma resurser. En fördel som framförts med centrala nämnder är att de satsningar som görs av kommunfullmäktige och är riktade till en speciell verksamhet får större genomslag. En fördel som framförts med nuvarande organisering är att det finns möjligheter att disponera om satsningar utifrån lokala förutsättningar och behov. Det kan även vara så att satsningar från fullmäktige riktar sig till en verksamhet som nämnden redan prioriterat varför ytterligare resurser till verksamheten inte är prioriterat och kan då riktas till annan verksamhet som anses ha större behov Sida 53 (104)

70 En annan fördel med stadsdelarna som lyfts är möjligheten att driva effektiviseringsarbete med stöd och jämförelser av till exempel enhetskostnader mellan stadsdelarna. Detta har använts som ett bra verktyg för att följa upp organisationens inre effektivitet. Med centrala nämnder behöver man då istället jämföra sig med andra kommuner. Det kan då bli svårare att säkerställa att man jämför utifrån samma definitioner och den nationella statistiken har väsentlig längre eftersläpning. När det gäller jämförelser mellan enheter och områden inom hela staden kan detta förbättras med centrala nämnder då arbetet med att ta fram gemensamma definitioner förenklas. En fördel med centrala nämnder är att administrationen med köp och sälj mellan stadsdelar för till exempel daglig verksamhet och äldreboendeplatser försvinner Resursfördelningsmodellen Dagens resursfördelningsmodell till stadsdelarna bygger på den sammansättning som finns i befolkningen. Utöver en generell fördelning utifrån demografisk sammansättning finns ett antal kriterier som påverkar fördelningen mellan stadsdelarna. Viktigt att poängtera är att resursfördelningsmodellen inte påverkar hur mycket pengar som fördelas till verksamheterna inom SDN-sektorn utan den avgör hur pengarna fördelas mellan de olika stadsdelarna. Resursfördelning mellan nämnder förenklas med centrala nämnder. Tilldelningen bygger då i huvudsak på demografisk utveckling. De politiska prioriteringar som görs, utöver demografisk utveckling, mellan verksamhetsområden kommer troligen att få ett starkare genomslag. Resursfördelning utifrån till exempel socioekonomiska skillnader mellan olika geografiska områden behöver hanteras inom respektive nämnd vid införande av centrala nämnder Transaktionskostnad vid förändring En förändring av organisationen innebär alltid att det uppstår kostnader. Grovt kan dessa delas upp i kostnader där det uppstår utgifter som kan härledas till förändringen i sig och kostnader i form av minskad effektivitet i verksamheten på grund av undanträngningseffekter till följd av förändringen. Det finns även vinster med ett förändringsarbete då befintliga arbetssätt och strukturer omprövas och förbättras. Stadsdelarna är mitt uppe i ett omställningsarbete i och med att förskola och grundskola blir egna nämnder. Detta innebär att det finns färska erfarenheter och kunskap om hur förändringsarbete kan hanteras. I utredningens genomförande har ett antal förväntade områden identifierats där kostnader kommer att uppstå. Dessa kostnader antas bli mer omfattande i det fall ett organisationsalternativ med centrala nämnder väljs. Vissa av dessa antas inte uppstå vid alternativet med att behålla organiseringen med stadsdelar Sida 54 (104)

71 Genomförandekostnader Identifierade områden där kortsiktiga kostnader antas uppstå i ett förändringsarbete är: Rena genomförandekostnader under projekttiden inför förändring (IT-system, projektorganisation, eventuella konsultkostnader) Uppstartskostnader, tex omflyttning och anpassning av lokaler Uppstartskostnader för matchning av kompetenser Effektivitetsförluster då fokus går från verksamhet till organisationsfrågor, roller, ansvar, rutiner etc Vid en centralisering av verksamheten finns risk att serviceutbudet inom en verksamhet anpassas till den mest generösa nivån. Detta blir i så fall en fördyring på totalen. Detta är en kostnad som fortsätter över tid och inte stannar vid just förändringen Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget är stadsledningskontorets bedömning att val av organisation inte har en avgörande betydelse för effektivt användande av resurser. Det finns andra faktorer som har större påverkan såsom hur ekonomistyrningen från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen utformas och tillämpas. Det finns skäl att anta att kommunfullmäktige kommer erfara ett större tryck från förskola och grundskola från det att dessa sorteras in under egna nämnder. Vid ett val av införande av centrala nämnder för övrig verksamhet som idag ligger inom stadsdelsnämnderna kommer varje nämnd ha fokus på resurser till den egna verksamheten. Detta är inte i sig en nackdel då det är kommunfullmäktiges roll att fördela resurser mellan olika verksamheter. Men det kan innebära att kommunfullmäktige behöver skapa större ekonomiskt utrymme att hantera förändringar i omvärlden som påverkar ekonomin. Eventuella konflikter som uppstår mellan nämnderna kommer även påverka kommunstyrelsens arbete. Utvärdering av resursfördelningen inom förskola och grundskola har visat att skolor och förskolor med likartade socioekonomiska förhållanden har fått olika ekonomiska förutsättningar beroende på vilken stadsdel de har tillhört. Det finns skäl att anta att detta även förekommer inom andra verksamheter. Det har framkommit i utredningens arbete att den tänkta fördelningen i resursfördelningsmodellen antas få större genomslag med centrala nämnder. Det kan vara så men det är viktigt att vara tydlig med att möjligheterna för stadsdelsnämnderna att göra omfördelningar utifrån lokala förutsättningar inte är en fråga om val av organisationsform utan beror på vilket utrymme kommunfullmäktige ger härom till Sida 55 (104)

72 nämnderna. De verksamheter som omfattas av stadsdelarnas ansvar har oavsett organisationsform större möjligheter till ekonomistyrning via resursfördelningsmodeller än verksamheter inom flertalet av befintliga facknämnder. Då stadsdelsnämnderna halveras avseende verksamhet och ekonomi när ansvaret för förskola, grundskola och bibliotek förs över till andra nämnder innebär det mindre möjligheter att göra omfördelningar och ekonomiska anpassningar inom stadsdelen vid behov. Vid förändring till centrala nämnder är det svårt att räkna på vad det kostar men det går att med säkerhet säga att det finns kostnader med att genomföra en förändring. Det gäller både rena genomförandekostnader och undanträngningseffekter som innebär att mycket fokus läggs på internt arbete. 11. Annat underlag av betydelse för utredningen Under denna rubrik redogörs för ett antal frågor eller områden som stadsledningskontoret bedömer som betydelsefulla för en värdering av de båda organisationsalternativen. Frågorna är av lite olika karaktär och för ökad läsförståelse följer därför här en inledande beskrivning av avsnittets olika delar. I avsnitt 11.1 redogörs för några av de sammanhang där vi inom berörda verksamheter samverkar med externa parter. En utgångspunkt för avsnittet är att organisationen kan innebära olika förutsättningar för samverkan och hur denna uppfattas av inblandade parter. Den del som tar upp frågan kring samverkan med civilsamhället har dessutom i olika sammanhang lyfts fram som ett sätt att hantera den ekonomiska utmaningen som beskrivs ovan i inledningen av avsnitt 10. Samverkan med civilsamhället, näringslivet, polis och fastighetsägare ger även fördjupad förståelse till avsnitt 6 som behandlar frågan kring befolkningsansvaret. I avsnitt 11.2 beskrivs några av de mer tydligt formaliserade arbetssätt inom nuvarande organisation som syftar till att åstadkomma ökad likvärdighet i leveransen av service och tjänster som ligger i stadsdelsnämndernas grunduppdrag. I avsnitt 11.3 tas frågan kring krisledning och krisstöd upp med utgångspunkt från att staden har ett lagbundet ansvar för hantering av kriser och extraordinära händelser som är oberoende av stadens interna organisation. I avsnitt 11.4 och 11.5 återfinns beskrivningar av arbetet beträffande jämlikhet och digitalisering. Båda dessa frågor är identifierade som utmaningar för staden och frågan att värdera är huruvida sättet att organisera har betydelse för stadens förmåga att ta sig an dessa. Därutöver kan arbetet kring jämlikhet fungera som exempel på en fråga som inte omedelbart kan placeras inom någon enskild nämnds ansvar. För en Sida 56 (104)

73 ändamålsenlig hantering av sådana frågor krävs att flera av stadens verksamheter engagerar sig. Motsvarande fråga kring organisationens betydelse behöver ställas även i detta sammanhang Samverkan med andra Under denna rubrik beskrivs väsentlig samverkan som Göteborgs Stad har med andra. Det är samverkan som bedöms som kritisk och som har lyfts fram i samband med genomförda workshops och intervjuer. Samverkan med andra lyfts fram i Sveriges kommuner och Landstings omvärldsanalys (Vägval för Framtiden, utmaningar för det kommunala uppdraget mot år 2025) för att ett utökat samarbete med andra aktörer i samhället såsom ideell sektor, föreningsliv, näringsliv med flera kan vara ett sätt att finansiera en del av välfärden. Det lyfts även fram att det finns en trend att näringslivet blir mer aktivt i samhällsbygget och att samverkan genom avtal med civilsamhället ökar. I detta finns stora möjligheter men också en del gränssnitt, ansvarsfördelningar och annat som behöver hanteras Samverkan med civilsamhället Civilsamhället består av verksamheter och organisationer vars drivande kraft är det ideella engagemanget hos medlemmar, volontärer och givare. Det handlar om allt från ideella föreningar och kooperationer till trossamfund, stiftelser och olika typer av ideella nätverk. Civilsamhället definieras här som en sfär i samhället som kännetecknas av ideellt arbete och ideella gåvor. Det skiljer dem från marknadens vinstdrivande aktörer, statens politisk-administrativa logik och familjelivets gemenskap som bygger på släktskap och nära relationer. De samhällsroller som brukar tillskrivas civilsamhället kan sammanfattas i fem punkter: Civilsamhället som serviceproducent. Civilsamhället bidrar till gemenskap och socialt kapital. Civilsamhället som demokratiskola. Civilsamhället som företrädare för medlemmarnas åsikter. Civilsamhället som ett alternativ till offentliga och vinstdrivande aktörer. (Framtidens civilsamhälle, Tobias Harding, Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, underlagsrapport 3 till Framtidskommissionen) Sida 57 (104)

74 Göteborgs Stads stöd till civilsamhället Göteborgs Stad fördelar cirka 300 miljoner kronor till civilsamhället. De förvaltningar som i huvudsak fördelar dessa medel är social resursförvaltning, idrotts- och föreningsförvaltningen, kulturförvaltningen och stadsdelsförvaltningarna. De stadsdelar som fördelar mest är Angered, Västra Hisingen och Östra Göteborg. Inom stadsdelarna finns den nära kopplingen till lokala föreningar. Social resursförvaltning arbetar med bidrag till organisationer inom socialt arbete, funktionshinderområdet och sociala företag, idrotts- och föreningsförvaltningen i huvudsak med unga och pensionärer inom idrotts- och fritidsområdet. Idag har social resursförvaltning grunduppdraget att hålla ihop och stärka samverkan med civilsamhället. Föreningens perspektiv En förening som ska söka stöd av kommunen behöver veta vilken instans de ska vända sig till beroende på vilken verksamhet som stöd ska sökas för. I nuvarande organisation har de lokala föreningarna många gånger en tydlig ingång i stadsdelarna. För organisationer som är verksamma över hela staden är ofta social resursförvaltning ingången. Vissa organisationer inom civilsamhället har framfört att det kan vara svårt för en förening att veta vilken förvaltning de ska vända sig till för olika sorters stöd. Arbetssätt för samverkan En modell som finns inom stadsdelssektorn för samverkan är Partnerskapsmodellen (IOP). Andra sätt som samverkan sker inom är genom föreningsbidrag eller anlitande av tjänster genom offentlig upphandling. Överenskommelsen Göteborg De senaste åren har det blivit tydligare och enklare för föreningar att arbeta tillsammans med kommunen. Detta är kopplat till en överenskommelse (överenskommelse om samverkan mellan Göteborgs Stad och sektorn social ekonomi) som antogs av fullmäktige i maj Överenskommelsen togs fram av ett samverkansråd, Idékom, bestående av tjänstepersoner och politiker från kommunen samt representanter från civilsamhällets organisationer. I juni 2017 upphörde Idékom som råd. I dess ställe skapades Forum för samverkan enligt Överenskommelsen Göteborg. De forum som finns utgår från samverkan kring mer specifika intresseinriktningar Medlemsvårdande Civilsamhällets roll som röstbärare, opinionsbildande intresseorganisation Sida 58 (104)

75 Civilsamhällets roll som utförare, eller serviceproducent En kanslifunktion har inrättats som är till hälften finansierad av social resursförvaltning och till hälften av berörda delar av civilsamhället. Kanslifunktionen kommer i första hand arbeta med de medlemsvårdande föreningarna men även en del inom den demokrativårdande grupperingen. Den kommer årligen lyfta gemensamma och angelägna frågor från civilsamhället till stadens tjänstepersoner och politiker. Kanslifunktionen har också i uppdrag att följa upp den lokala överenskommelsen och vart fjärde år initiera en utvärdering. Stadsledningskontoret har ett uppdrag kopplat till en centralisering av arbete med bidragsgivning och lokaluthyrning. Uppdraget om centralisering finns för att säkra kvalitet i Göteborgs Stads bidragsgivning och stärka likabehandlingen. Den lokala förankringen kan påverkas om hanteringen centraliseras. Det är en svår balansgång mellan att säkra likvärdighet och kvalitet och ha en lokal förankring och kännedom. I utvecklingen av att möta civilsamhället har detta underlättats när frågor samlats på ett ställe. I vissa fall har det landat på social resursförvaltning. Staden samlar civilsamhället tillsammans med processledare inom Jämlikt Göteborg. Å andra sidan ger det geografiska ansvaret som finns idag i stadsdelarna en lokal plattform och ett större helhetsansvar Trygghetsskapande och brottsförebyggande arbete I Göteborgs Stad finns ett program som styr det trygghetsskapande och brottsförebyggande arbetet. Programmet antogs av kommunfullmäktige i december I det arbetet arbetar Göteborgs Stad och polisen nära enligt arbetsmodellen Trygg i Göteborg där målet är att tryggheten ska öka och brottsligheten minska. Det finns en central överenskommelse som är undertecknad av stadsdirektören och polisområdeschefen. Utöver detta finns överenskommelser inom respektive lokalpolisområde och stadsdel utifrån lokala förutsättningar och problem. Vid behov sluter Göteborgs Stad och polisområde Storgöteborg särskilda verksamhetsavtal. Det kan handla om frågor som kräver särskilt fokus och som inte kommit med i överenskommelserna. Chefer och medarbetare från Göteborgs Stad och polisområde Storgöteborg träffas årligen på en gemensam konferens där deltagarna går igenom problembilden i Göteborg och tar fram prioriteringar för kommande år. Det trygghetsfrämjande och brottsförebyggande arbetet i staden ska bedrivas utifrån modellen Trygg i Göteborg. Modellen består av sex olika steg där Göteborgs Stad och polisen arbetar nära i alla steg Sida 59 (104)

76 I varje stadsdel finns lokala brottsförebyggande råd (BRÅ) alternativt andra trygghetsskapande råd. Stadsdelarna samordnar detta och den lokala kommunpolisen deltar i rådens arbete. Polisområde Storgöteborg och Göteborgs stad ingår även i ett samarbete kallat SSPF (Socialtjänst, skola, polis och fritidsverksamhet). Varje stadsdel har ett lokalt SSPF för informationsutbyte kring ungdomar som skolkar, misstänks begå brott, missbrukar eller riskerar att hamna i destruktiva miljöer Samverkan med fastighetsägare och näringsliv Stadsdelarna samverkar med såväl fastighetsägare som näringsliv. De vanligaste syftena med denna samverkan är: Trygghetsskapande Delaktighet i samhällsplanering Bostadsförsörjning Sysselsättning. Det går inte att dra en skarp linje mellan denna samverkan och annat samverkansarbete. Många av samverkansarbeten med fastighetsägare och näringsliv involverar även civilsamhället, föreningslivet, polisen och aktörer inom Göteborgs Stad. Vid genomförda workshops har samverkan med näringsliv och fastighetsägare framförts som exempel på arbete som gynnas av en geografiskt indelad organisation. Utifrån de exempel på strukturerad samverkan som lyfts fram från stadsdelarna under utredningsarbetet kan utläsas att det finns mer utvecklad samverkan med fastighetsägare än lokalt näringsliv. Detta är troligtvis en följd av att samverkan med fastighetsägare får en större träffbild på de vanligaste syftena med samverkansarbetet. Och att samverkan med fastighetsägare baseras både på deras roll som hyresvärdar för boende och lokaler och deras roll som presumtiva arbetsgivare för personer som står utanför arbetsmarknaden. Exempel på samverkan med fastighetsägare är vräkningsförebyggande arbete, utegrupper inom daglig verksamhet, trygghetsarbete i det offentliga rummet, våld i nära relationer, trygghetsbostäder för äldre och inflytande över sitt bostadsområde. Ett exempel på det senaste är Aktivitetshuset i Hammarkullen som är en samverkan mellan SDF Angered, Bostadsbolaget och Hyresgästföreningen. Vanligaste syftet i samverkan med näringslivet är sysselsättning. Men det finns även exempel på samverkan där näringslivet bidrar till arbetet att förbättra stadsdelen. Ett exempel på sådant är fritidsbanker där ett företag är med och driver en verksamhet där det finns möjlighet att gratis låna fritidsutrustning Sida 60 (104)

77 Det finns flera exempel på hur stadsdelen tillsammans med både fastighetsägare och lokalt näringsliv arbetar parallellt med trygghetsarbete, stadsutveckling och att stärka attraktiviteten i ett område. Exempel på sådant arbete är BID (Business Improvement District) i Gamlestaden som innebär en samverkan mellan den privata och den offentliga sektorn där flera nämnder inom Göteborgs Stad är involverade. Ett annat exempel är Purple Flag där social resursnämnd och stadsdelen Centrum ingår. Purple Flag handlar om att göra platser tryggare under kvällstid. Arbetet bedrivs i projektform och Fastighetsägarna Göteborg är projektägare. Av de exempel på samverkan som lyfts kan utläsas att cirka hälften hanteras i allt väsentligt inom en sektor i stadsdelen. Övrig samverkan hanteras inom två eller flera sektorer eller utgår från att stadsdelen agerar utifrån att vara Göteborgs Stads lokala aktör Vårdsamverkan i Västra Götaland Sedan regionbildningen1999 har kommunerna i Västra Götaland och Västra Götalandsregionen reglerat ansvarsfördelning och samverkan för hälso- och sjukvård genom ett gemensamt hälso- och sjukvårdsavtal. Nuvarande avtal gäller till och med 31 december Vårdsamverkan Västra Götaland (VVG) är en gemensam grupp för samverkan på länsnivå och består av Västra Götalandsregionen och de 49 kommunerna inom Västra Götaland. Representanter i Göteborgs Stad på politisk nivå är kommunalråd i kommunstyrelsen. Det finns tre grupperingar med tjänstepersonsrepresentation. Dessa är indelade i strategisk-, strategisk/operativ respektive operativ lokal nivå. Bilden illustrerar Vårdsamverkansorganisationen Sida 61 (104)

78 Göteborg är den största kommunen i Västra Götaland och utifrån det blir Göteborgs Stad en stor och viktig part i vårdsamverkan Nära vård Det finns ett flertal nationella initiativ som syftar till att vård ska ges nära befolkningen utanför sjukhuset, vilket ibland benämns som utveckling mot Nära vård. De främsta nationella initiativen är utredningen Effektiv vård (SOU 2016:2) och lag (2017:612) om samverkan vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård. Utifrån utredningen Effektiv vård har regeringen utsett en särskild utredare med uppdrag att utifrån en fördjupad analys av förslag i betänkandet Effektiv vård stödja landstingen, berörda myndigheter och organisationer i arbetet med att samordnat utveckla en modern, jämlik, tillgänglig och effektiv hälso- och sjukvård med fokus på primärvården. Utredningsuppdraget sträcker sig till 31 mars Sveriges Kommuner och Landsting har inom samma tema tillsatt en samordnare för Nära vård. Beskrivningen av Nära vård är att det inte är en ny organisationsnivå eller en benämning på dagens primärvård, även om primärvården utgör en kärna i den nära vården. Nära vård är snarare ett nytt sätt att arbeta med hälsa, vård och omsorg. Den närmsta vården är den som patienten/brukaren kan ge sig själv egenvården samt det stöd kommuner och landsting kan ge för att möjliggöra detta. En mer tillgänglig, närmare vård kan tillsammans med nya arbetssätt i vården innebära att resurserna inom vård och omsorg kan användas bättre och därmed räcka till fler. För att hälsooch sjukvården och den kommunala vård- och omsorgen ska vara fortsatt effektiv och av hög kvalitet, och kunna möta den demografiska utvecklingen och invånarnas behov på ett bättre sätt, krävs en omställning i hela vårdkedjan Stadsledningskontorets bedömning Gällande samverkan med civilsamhället skulle införandet av centrala nämnder innebära att föreningar som jobbar med flera målgrupper får fler gränssnitt. Vid alternativet att behålla stadsdelsnämnder blir det fortsatt fler gränssnitt för de föreningar som agerar på många olika geografiska platser. Civilsamhället är dock i ganska hög utsträckning organiserat med en målgrupp, det är få som har ett engagemang som sträcker sig över många målgrupper inom ett avgränsat geografiskt område. Stadsledningskontorets bedömning är att utvecklingen av samverkan med civilsamhället gynnas av att ansvaret för samverkan med civilsamhället hanteras av färre organisatoriska enheter inom Göteborgs Stad. Det behöver dock inte innebära att det en fråga där lösningen är att införa centrala nämnder Sida 62 (104)

79 Det trygghetsskapande och brottsförebyggande arbetet utgår från ett gemensamt program som är antaget i fullmäktige. I det arbetet finns en fastställd process för samverkan med Polisen som även anger hur det lokala ansvaret ligger. Det lokala ansvaret för detta arbete behöver säkras i de fall den framtida inriktningen blir att verksamheten ska organiseras i centrala nämnder. Stadsledningskontoret bedömer att inget av organisationsalternativen tydligt utmärker sig i att bättre stödja samverkan med näringsliv och fastighetsägare. Det finns dock en del samverkan som idag bedrivs utifrån stadsdelens geografiska hemvist som behöver djupare utredning i det fall att framtida inriktning är att ersätta stadsdelarna med centrala nämnder. Samverkan och dialoger inom vårdsamverkan sker på flera nivåer. För enskilda individers bästa kommer alltid samverkan behöva ske lokalt. Detta har i sig ingen bäring på val av organisationsform för nämnderna. Göteborgs Stad behöver agera som en samlad ledning i samarbetet med Västra Götalandsregionen när det gäller gemensamma hälso- och sjukvårdsfrågor. Huruvida Göteborgs Stads organisation påverkas av denna förmåga är svårt att ha en uppfattning om. Det har i olika forum inom SDN-utredningen framkommit att det finns en fördel om Göteborgs hälso- och sjukvård samlas i facknämndsorganisering. Motiv som betonas är att det blir enklare med en-väg-in till Göteborgs Stad och att det blir enklare att vara en stark och enig part vid en samlad organisering. Det ska dock inte uteslutas att det är möjligt att uppnå detta även vid SDN-organisering och då exempelvis med ett tydligt mandat och stöd centralt från stadsledningskontoret Arbetssätt för ökad likvärdighet grupper/funktionsgrupper 10-grupperna bildades för att utveckla samordning och samarbete mellan tjänstepersoner på dåvarande stadskansliet och tjänstepersoner på ledningsnivå i den stadsdelsdelsorganisation som sjösattes Samtliga roller i stadsdelarnas förvaltningsledningar ingår i en 10-grupp och kopplat till varje 10-grupp finns en ansvarig sammankallande på stadsledningskontoret. Deras uppgift är att leda och samordna på strategisk nivå samt att ge råd och stöd till stadsdelarna. Arbetet att leda och samordna 10-grupperna skiljer sig åt då stadsledningskontoret gör en bedömning i förhållande till aktuell fråga samt för varje 10-grupp på vilken nivå samordningen ska ligga Sida 63 (104)

80 Nivå 1 Att säkerställa att ledning och samordning sker via uppföljning och aktiv återkoppling Nivå 2 Att aktivt bidra till ledning och samordning Nivå 3 Att aktivt leda och samordna Utöver att arbeta med frågor som berör samordning och samarbete mellan stadsledningskontoret och stadsdelarna hanterar 10-grupperna frågor där det är ändamålsenligt med en gemensam hantering mellan stadsdelarna. Detta innebär att grupperna dels har möten där stadsledningskontoret deltar och dels har möten utan deltagande från stadsledningskontoret. 10-grupperna har inget formellt beslutsmandat men de överenskommelser som fattas i dessa grupperingar får stort genomslag. Beslut kan dock fattas i de fall de ryms inom det mandat som respektive deltagare har. Det finns även 10-grupper inom flera specialistområden för utvecklingsledare och verksamhetsutvecklare och så kallade funktionsgrupper där områdeschefer med motsvarande uppdrag i olika stadsdelar träffas. I många 10-grupper deltar även andra förvaltningar som har uppdrag inom välfärdsområdet vilket innebär att en del grupper har 11 eller 12 medlemmar Välfärdens processer Välfärdens processer är ett arbetssätt som infördes 2012 och ett exempel på gemensam styrning för att driva verksamheten på ett mer enhetligt sätt inom staden. Syftet med staden-gemensamma processer är att kunna erbjuda kommunal service med hög likvärdighet, rättssäkerhet och delaktighet för dem vi är till för. Välfärdens processer beskriver hur delar av grunduppdrag ska utföras och ska garantera rättssäkerhet. De skapar goda förutsättningar för att minska osäkerhet om vilka handlingsalternativ som finns i olika givna situationer och underlättar begripligheten för de medarbetare som agerar inom processerna. För att erbjuda en likvärdig service oavsett stadsdel behöver staden tillsammans utveckla verksamheten. En viktig förutsättning för utveckling är en gemensam bild över hur processerna ser ut och därifrån bedriva förbättrings- och utvecklingsarbete. När en sektor, ett område eller en enhet diskuterar utveckling ska analyserna ske utifrån de beskrivna processerna. Inom välfärdsområdet finns ett antal staden-gemensamma processer definierade och fastställda som gäller för alla nämnder som bedriver verksamhet som berörs av processerna. Flera av de framtagna processerna beskriver flöden inom verksamheter som stadsdelarna ansvarar för Sida 64 (104)

81 Framtagna processer för stadsdelarnas ansvarsområden från den 1 juli 2018 är Socialtjänstprocessen, Hälso- och sjukvårdsprocessen, Planering av insatser efter slutenvård, Ledningssystem för kvalitet (Socialtjänst och hälso- och sjukvård, Huvudprocess för nyanlända, Lokalvårdsprocessen, Måltidsprocessen, Ansöka och anta till plats i Kulturskolan samt Föreningsbidrag. Utöver dessa finns ett flertal processer framtagna för skola och förskola. Organisation välfärdens processer För gemensamma processer i staden där det krävs samordning för att nå likvärdighet finns en särskild organisation och särskilda grupperingar. Sektorchefer ingår i processoch digitaliseringsforum (pdf) och områdeschefer i operativt forum. Dessa gruppers ansvar är att säkerställa att stadens invånare får en likvärdig och rättssäker service. Operativt forum avgör vilka områden som ska processkartläggas och färdiga processer fastställs av pdf-gruppen. Beslut angående innehåll och kostnader i samband med arbetet kring välfärdens processer fattas ytterst av direktörsgruppen för välfärd och utbildning. Processerna tas fram, definieras gemensamt av utsedda representanter i stadsdelarna. Personer som ingår i detta arbete är utvalda utifrån kompetens. Detta arbete leds av stadsledningskontoret. Det finns även representation från berörda fackförvaltningar. Styrning och ledning med hjälp av processerna Personalomsättning försvårar framdriften av arbetet med välfärdens processer. Vilken prioritet som stadsdelarna ger arbetet påverkar också. Till exempel finns skillnader i hur stadsdelarna fördelar ansvar och roller i arbetet och detta har inverkan på förankring och implementering av välfärdens processer. Likaså kan den autonomi som finns inom linjen i respektive stadsdel i vissa fall bromsa framdriften och möjligheten att förankra processen hos de medarbetare som möter brukarna. Välfärdens processers roll för digitalisering För att på ett effektivt sätt kravställa, beställa och implementera digitala tjänster är standardisering av de arbetssätt som ska stödjas av digitaliseringen en förutsättning. Framtagna processkartor är en dokumentation av stadens gemensamma standarder Spink Spink står för Samlad placerings- och inköpsfunktion för sektor individ- och familjeomsorg samt funktionshinder. Spink arbetar på uppdrag av samtliga stadsdelar men är organisatoriskt placerad i Askim-Frölunda-Högsbo Sida 65 (104)

82 Det övergripande syftet med verksamheten är att personer som behöver insatser, boende eller vissa tjänster ska få det och att det ska vara rätt insats till rätt kostnad. Vidare ska de som arbetar i stadsdelarna inte behöva lägga onödig tid på att leta platser och lämpliga leverantörer, utan i stället ska socialsekreterarna kunna lägga mer tid på uppföljning av individärenden och medverka vid uppföljning av leverantörer. Spink ska vara ett nav i utvecklingen av inköpskompetens inom sektor individ- och familjeomsorg samt funktionshinder. Verksamheten ska tillsammans med nämnden för inköp och upphandling och stadsdelarna systematisera och samordna leverantörsuppföljning och upprätta en långsiktig inköpsstrategi för sektor individ- och familjeomsorg samt funktionshinder. I samtliga stadsdelar finns en lokal inköpsansvarig, så kallad Link-samordnare som utgör en länk mellan respektive stadsdel och Spink. Link-samordnaren avlastar handläggare och enhetschef när det gäller avtal, förhandling och avtalsuppföljning Processgrupper inom ÄO-HS Processgrupper - sektor äldre och hälso- och sjukvård har valt att arbeta processinriktat med frågor som har ett hela staden-perspektiv. I dessa processgrupper ingår sektorchefer, avdelningschef och/eller planeringsledare på stadsledningskontoret. Processarbetet syftar till att leda och styra med fokus på kvalitet, effektivitet och likvärdighet Struktur och tidplan för budget- och uppföljningsprocessen Stadens gemensamma process kring budget och uppföljning syftar till att göra det möjligt att planera, styra, följa upp och agera på alla relevanta nivåer. Den beslutade strukturen för budget- och uppföljningsprocessen ska följas av alla nämnder. I detta dokument anges vilka fokus och fördjupningar som finns i respektive rapport. Även datum för nämndbehandling och när rapporten ska vara stadsledningskontoret till handa finns fastställda. Konkret innebär det att samtliga nämnder har en likartad struktur för den rapportering som sker från förvaltning till nämnd och den rapportering som sker från nämnden till kommunstyrelsen. Det finns möjligheter för nämnden att anpassa rapporteringen från förvaltningen genom att lägga till egna delar men det går inte att ta bort gemensamma obligatoriska delar. Tidplanen som anger fasta datum för rapporter utgör även en gemensam grund för de årshjul som byggs upp inom stadsdelarna för nämndmöten och förvaltningens arbete med budget, uppföljning och kontroll Sida 66 (104)

83 Andra exempel på åtgärder för ökad likvärdighet Gemensam boendesamordning äldreboende Gemensam boendeplanering BMSS Boxanalyser (Nyckeltal inom ÄO och IFO/FH för att följa upp effektiveten i verksamheten) KEKS (Kvalitetsuppföljning inom fritidsområdet) Biblioteksplanen Kemikalieplanen Krisledningsarbetet/kriskommunikation Kvalitetsrapporter inom IFO-FH och ÄO-HS 11.3 Krisledning och krisstöd Göteborgs Stad har ett ansvar för hantering av kriser och extraordinära händelser. Detta ansvar regleras i lag och omfattas dessutom av nationella mål och principer. 4 I stadens riktlinje för krisberedskap och krishantering redogörs för hur staden organiserar sin ledning och samordning vid kris eller hot om kris såväl centralt som förvaltnings- och bolagsspecifikt. 5 Riktlinjen tydliggör även ansvarsförhållanden som råder vid krishantering. Staden utgår från ansvars-, närhets- och likhetsprincipen i hela sitt krisberedskapsarbete, såväl i planerings- och förberedelsearbetet, som i hanteringen av en händelse. Detta innebär att ansvaret inte förflyttas vid en kris utan respektive förvaltning eller bolag ansvarar för hanteringen, så långt det är möjligt. Ansvarsprincipen Innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden även har det vid en krissituation. Ansvarsprincipen innebär även att man har ett ansvar för samverkan med andra aktörer. Den utökade ansvarsprincipen innebär att aktörer ska stödja och samverka med varandra. Närhetsprincipen Innebär att en kris, ska så långt det är möjligt, hanteras där den inträffat och av dem som är närmast berörda och ansvariga. 4 Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 5 Riktlinje krishantering och krisberedskap (KF , 21, H 55) Sida 67 (104)

84 Likhetsprincipen Innebär att organisation som hanterar händelsen ska, så långt det är möjligt, efterlikna ordinarie organisation. Utifrån dessa principer har respektive stadsdelsförvaltning, på samma sätt som övriga förvaltningar och bolag, en roll i stadens krisberedskapsarbete. En i sammanhanget viktig särställning för stadsdelsförvaltningarna är att de inom sitt geografiska område har det särskilda områdesansvar som åvilar kommunen. Det geografiska områdesansvaret på lokal nivå innebär att de ska verka för att samverkan och samordning kommer till stånd med aktörer inom kommunen före, under och efter extraordinära händelser. I uppgiften ligger också att samordna information till allmänheten under sådana händelser. Respektive stadsdel har en krisledningsgrupp som utgörs av förvaltningsledning och en dokumenterad plan för krishantering. Om inträffad händelse är av större eller mer komplex karaktär övergår dock stadsdelsförvaltningens samordningsansvar till en central krisledningsorganisation. I den mån som nämndsorganisationen inte längre bygger på en princip med geografisk indelade ansvarsområden behöver områdesansvaret fördelas på något annat sätt. Därutöver bygger nuvarande tekniska infrastruktur för samverkan i samband med en krishändelse på en geografisk indelning av nämndsansvar. I en annan organisation behöver anpassningar göras utifrån gällande krav på sekretess och robusthet, bland annat när det gäller kommunikationssystemet för trygg och säker kommunikation mellan medarbetare inom samhällsviktiga verksamheter (Rakel). Stockholms stad har en liknande organisering av krisberedskapsarbetet med det geografiska områdesansvaret fördelat på sina stadsdelsförvaltningar. Den nyligen genomförda organisationsförändringen i Malmö stad har även inneburit förändringar av organisationen inom detta område. Tidigare ordning liknade i stor utsträckning den rådande i Göteborg och Stockholm. I dagsläget finns en interimslösning som bland annat innebär att TiB (tjänsteman i beredskap) har ett tydligare samordningsansvar i hela staden och en mer aktiv roll vid händelser över förvaltningsgränser. I skrivandets stund har Malmö stad inte fastställt en mer permanent organisation och ansvarsfördelning för sitt krisledningsarbete. Utöver frågan kring krisledning har stadsdelarna även krisstödsgrupper (tidigare POSOM) som bemannas med olika professioner från samtliga sektorer. Dessa grupper stöttar krishanteringen på plats i stadsdelarna. I samband med överföringen av ansvaret för förskola och grundskola till de nya nämnderna finns det framtaget en plan för hur samverkan ska säkras i förhållande till stadsdelsnämnderna när det gäller kris- och säkerhetsarbetet. Eventuella ytterligare förändringar i stadsdelsnämndsorganisationen innebär nya förutsättningar som kan Sida 68 (104)

85 kräva revidering av ansvarsfördelning eller annan samverkan för att staden ska leva upp till sitt ansvar inom detta område Jämlikhet Göteborgs Stads program för en jämlik stad antogs av kommunfullmäktige 18 januari I programmet redovisas fyra målområden som tillsammans visar vad det samlade jämlikhetsarbetet i Göteborgs Stad ska rikta in sig mot för att nå målet att Göteborg ska vara en jämlik stad. De fyra målområdena är: Skapa god start i livet och goda uppväxtvillkor Skapa förutsättningar för arbete Skapa hållbara och jämlika livsmiljöer Skapa förutsättningar för delaktighet, inflytande och tillit Till varje målområde finns det framtagna strategier. För att få framdrift i arbetet finns det planer kopplade till varje fokusområde som beskriver aktiviteter. Dessa tas fram tillsammans med stadsdelsförvaltningar och berörda förvaltningar. Fokusplanerna beslutas inte på politisk nivå. En jämlik stad ska bidra till ett gott liv för alla. Skillnader i livsvillkor ska minska för ökad sammanhållning, tillit och delaktighet. Arbetet görs i samverkan med näringsliv, myndigheter och civilsamhälle. Att arbeta för jämlikhet är reglerat i grundlagen. I Regeringsformen står det: Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. ( ) Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Under utredningsarbetet i samband med intervjuer och workshops har det framförts att för att lyckas med att förverkliga ambitionen i Göteborgs Stads program för en jämlik stad är det viktigt att: Det finns enighet om en gemensam problembild hos nämnder och styrelser Det är viktigt att alla veta vad de ska göra när de ska göra det och hur de ska göra det Det har framförts att stadsdelarna har ett bredare perspektiv och en mer lokal kompetens än vad fackförvaltningarna har. Bland annat har det framförts att det lokalt förankrade trygghetsarbetet, arbetet med Lokala utvecklingsplaner (LUP) är framgångsfaktorer i arbetet. Det framkommer även att den lokala förankringen är Sida 69 (104)

86 viktig för att ge barn och ungdomar en god start i livet och goda uppväxtvillkor. Det framförs att det finns risk för stuprörstänk kring frågor som kräver samverkan om stadsdelsnämnderna inte finns kvar och kan koordinera arbetet utifrån ett lokalt helhetsansvar. Fördelar med centrala nämnder som framförts är att det blir enklare att enas om en gemensam problembild och därmed lösningar då det troligen blir färre parter som ska samverka. Vissa frågor kan hanteras effektivare och snabbare om hela insatskedjan inom ett viktigt område samlas på färre nämnder. Till exempel när det gäller sysselsättning för personer som står utanför arbetsmarknaden. Likaså blir det enklare för externa parter som staden samverkar med om det är färre gränssnitt. Ett hinder som framförts under utredningsarbetet med stadsdelsnämnderna är att det är svårare att göra prioriteringar utifrån ett hela staden-perspektiv då många prioriteringar idag görs utifrån ett lokalt perspektiv Digitalisering Den utveckling som idag sker kring digitalisering erbjuder stora möjligheter att utveckla och effektivisera den kommunala verksamheten. Rätt använt kan digital teknik bidra till att förbättra service och tjänster som erbjuds boende, besökare och näringsliv. Att använda digitaliseringens möjligheter är också ett sätt att nå ökad effektivitet och därmed bidra till att hantera de ekonomiska och personella utmaningarna i leveransen av välfärd. Inriktningen i Göteborgs Stads arbete med beröring på digitalisering finns uttryckt i flera olika styrande dokument. Program för medborgarservice och program för Göteborgs Stads väg mot e-samhället anger målsättningen med att förenkla för medborgaren i kontakten med staden och att göra den digitala servicen så enkel, öppen, effektiv, att den är det naturliga förstahandsvalet för boende, besökare och näringsliv. Därtill finns program för utveckling av intern service som sätter den interna kvaliteten och effektiviteten i fokus. Utöver att varje nämnd/styrelse inom sitt ansvarsområde har ett ansvar att utveckla service och tjänster på ett ändamålsenligt och effektivt sätt finns ett antal särskilt utpekade ansvar. Nämnden för intraservice har sedan en tid tillbaka ett uppdrag att utveckla stadens interna service och nämnden för konsument- och medborgarservice ansvarar för att utveckla stadens service och e-tjänstutveckling för boende, besökare och näringsliv. En utveckling av stadens service, i fråga om tillgänglighet till stadens verksamheter, ska bland annat ske via kontaktcenter som ansvarsmässigt ligger under nämnden för konsument- och medborgarservice. Som framgår i avsnitt 3 är frågan kring digitalisering en utmaning för staden och det gäller även för de verksamheter som är aktuella inom denna utredning. Frågan som här Sida 70 (104)

87 behöver ställas är huruvida organisationsform har betydelse för stadens förmåga att hantera denna utmaning inom berörda verksamhetsområden. Med utgångspunkt i genomförda workshops och vad som framkommit i dessa sammanhang framstår följande bild. En klart övervägande del av de inspel kring digitalisering som framförts pekar på att framdriften i digitaliseringsarbetet skulle stödjas bättre med centrala nämnder. Det gäller såväl införande av externa e-tjänster, interna it-system och införande av välfärdsteknik. Det vanligaste argumentet för centrala nämnder är att tiden från idé till implementerad lösning skulle förkortas. Andra vanliga argument är att det blir enklare att kompetensutveckla inom digitalisering, kravställning på digitala lösningar blir tydligare och det blir färre parter som ska komma överens om en gemensam lösning. Likaså förenklas designarbetet med färre inblandade parter. Av de få inspelen kring nackdelar med centrala nämnder framgår att stora centrala nämnder i högre grad kan se till sina egna behov vid utveckling av digitala tjänster. Detta kan leda till att de utvecklar egna lösningar som inte passar in i helheten för Göteborgs Stad. Det lyfts fram att det finns en fördel när det gäller lokalt anpassad kommunikation i digitala kanaler med stadsdelar. Å andra sidan framförs bilden att kommunikation i såväl interna som externa digitala kanaler generellt hanteras bättre med centrala nämnder. Oavsett val av organisationsform är det viktigt att det finns rätt kompetens inom nämndernas verksamheter för att tillvarata digitaliseringens möjligheter Stadsledningskontorets bedömning Arbetet med att införa digitala lösningar stöds av en organisering i centrala nämnder. Detta gäller såväl välfärdsteknik, e-tjänster och interna systemlösningar för verksamhetsuppföljning. 12. Summerande bedömning av utredningens målsättningar Vid den summerande bedömningen av utredningens målsättningar är utgångspunkten att värdera i vilken mån organisationsformen har betydelse för resultatet och i förekommande fall redovisa när bedömningen är att organisationsform har en underordnad betydelse för resultatet Sida 71 (104)

88 För varje målsättning redovisas vad som framkommit i utredningen när det gäller om och på vilket sätt som respektive organisationsform stödjer en utveckling i önskad riktning. Viktigt att beakta är att organiseringen i sig inte löser flertalet av de utmaningarna som finns men val av organisationsform kan i olika grad stödja vissa fokus och att all organisering innebär att något väljs och att något annat väljs bort. Likaså har löpande beslut och styrning från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen stor påverkan på verksamheten. Detta beskrivs närmare under rubrik 7 i rapporten Likvärdighet Utredningen visar att det kontinuerligt sedan det ursprungliga införandet av stadsdelsnämnder har fattats beslut och införts arbetssätt som påverkat nämndernas förutsättningar att bedriva verksamhet. Flera av dessa har inneburit en styrning mot att förstärka inslaget av likvärdigheten i utbudet av service och tjänster. Detta redogörs för i avsnitten 7 och Många av dessa beslut och arbetssätt kan antas ha tillkommit som en reaktion på att stadsdelarna inte fullt ut motsvarat förväntningarna på likvärdighet. Samtidigt kan konstateras att ett av de ursprungliga syftena med stadsdelarna var att öka möjligheten för nämnderna att fatta lokalt anpassade beslut. Vid en organisering i centrala nämnder: Organisationen stödjer ett tydligare fokus på grunduppdraget i såväl nämnd som förvaltningsledning. Med ett mer begränsat grunduppdrag sett till antal verksamheter/funktioner tenderar nämndens och förvaltningsledningens fokus på verksamhetens målgrupp öka. Därmed sätts brukarens/klientens/kundens önskemål och behov tydligare i centrum Lättare att definiera, införa och förbättra processer som ligger inom en nämnds ansvar och mandat över hela staden. Detta stödjer arbetet med att erbjuda likvärdig service över hela staden. I de fall en process behöver hanteras gemensamt av flera nämnder uppstår ett liknande samordningsarbete som idag finns mellan de olika stadsdelarna och vissa facknämnder. Förutsättningarna ökar att styrning från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen som är riktad till specifika målgrupper implementeras snabbare och med större grad av enhetlighet över hela staden. I de fall där det är ändamålsenligt är det enklare att standardisera service och tjänster. Detta är en fördel bland annat vid design och införande av digitala tjänster och välfärdsteknik Sida 72 (104)

89 Resurser inom kommunstyrelsen som idag används för att samordna och öka likvärdigheten i kärnverksamheten i stadsdelarna kan istället till exempel satsas på att samordna arbetet med program tagna i fullmäktige. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Intresset för att samordna styrnings- och ledningsprocesser mellan stadsdelarna stöds i och med att flera nämnder delar samma uppdrag. Detta är särskilt tydligt gällande arbete med styrning, uppföljning och kontroll. När flera verksamheter ligger inom en nämnds ansvarsområde stöds arbetet med att öka likvärdigheten mellan olika verksamheter inom det geografiska området. Resurser inom kommunstyrelsen behöver fortsatt avsättas för att samordna och öka likvärdigheten mellan stadsdelarna. Det kan vi vissa fall även gälla resurser inom en nämnd som fått ett särskilt ansvar från fullmäktige. Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget är stadsledningskontorets bedömning att arbete med likvärdighet stöds bättre med centrala nämnder än med stadsdelsnämnder Transparens Värderingen av organisationsalternativen och i vad mån de innebär olika förutsättningar att bedriva en verksamhet som kännetecknas av transparens utgår i denna delrapport från ett resonemang kring uppfattningar och förväntningar på stadens leverans av välfärd och service som finns hos boende, besökare och näringsliv. En generell beskrivning av transparens handlar om att boende, besökare och näringsliv har tillgång till information i angelägenheter som angår dem samt att informationen är begriplig och användbar. Informationen ska ge klarhet vad gäller beslutsunderlag och argument för olika ståndpunkter och insyn i hur beslut fattas och av vem. Översatt i sammanhanget av en utredning kring olika organisationsalternativ handlar det i stor utsträckning om tydlighet i nämndernas processer och ansvarsfördelning mellan olika nämnder. Utifrån ett sådant perspektiv blir även stadsdelsnämndernas relation till stadens facknämnder och bolag av intresse. I stadens program för intern och extern service samt digitalisering ges uttryck för målsättningen att Göteborgs Stad ska uppfattas som en enkel, öppen och effektiv kommun. Annorlunda uttryckt innebär det att staden ska leverera den efterfrågade servicen eller tjänsterna på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt. I flera avseenden har stadens förmåga att leva upp till denna målsättning inte med organisation att göra. Som exempel har sannolikt arbetssätt, bemötande och servicekultur många gånger större betydelse för hur boende, besökare eller näringsliv Sida 73 (104)

90 uppfattar mötet med verksamheten än hur formella ansvarsgränser på nämndnivå är utformade. I staden finns dessutom verksamheter som syftar till att minska betydelsen av organisation för göteborgarnas uppfattningar och förväntningar på stadens leverans av välfärd och service. Exempelvis syftar verksamheten inom Göteborgs Stads kontaktcenter till att ge vägledning och information om stadens tjänster på sådant sätt att boende, besökare eller näringsliv får hjälp att hitta rätt i stadens organisation och att komma i kontakt med rätt handläggare utan egen djupare kunskap kring stadens organisation. Inom ramen för genomförda workshops och utredningen i övrigt har det samtidigt framkommit vissa sammanhang eller situationer när organisation kan ha betydelse för utomståendes uppfattning kring transparensen i mötet med staden. Vid en organisering i centrala nämnder: Nämnden får ett samlat ansvar för verksamheter över hela staden. De geografiska gränser som idag finns till följd av stadsdelsorganisationen tas bort och det kan bidra till ökad tydlighet för den invånare som vet vilken verksamhet den ska vända sig till. Utöver detta så minskar risken att servicen kan skilja mellan två närliggande adresser beroende på att de ligger i två olika stadsdelar. Det blir tydligare samverkan med andra parter när mandat finns att uttala sig för hela staden. Idag kan tjänstepersoner delta i samverkansforum med andra aktörer där det blir otydligt om de representerar hela staden eller en av tio stadsdelar. Det blir otydligare för invånare och samverkansparter som vill vända sig till kommunen utifrån geografiskt hemvist snarare än utifrån en specifik fråga. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Den lokala politiska representationen som utgår från stadsdelens geografiska område bibehålls och det finns en tydlighet i närheten mellan beslutsfattare och de som besluten berör. Samtidigt saknar nämnden rådighet i många frågor som kommer till nämndens ledamöter. Andelen invånare som berörs av nämndens beslut minskar då förskolan, grundskolan och biblioteken överförs till andra nämnder. Invånarna berörs därför i allt högre utsträckning av verksamheter som ligger inom centrala nämnder. Det blir enklare och tydligare för de invånare och brukare som har behov som ska tillgodoses av flera sektorer inom stadsdelen Sida 74 (104)

91 Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget gör stadsledningskontoret bedömningen att inget av organisationsalternativen tydligt utmärker sig i att bättre stödja en utveckling när det gäller transparens i den verksamhet som utgör grunduppdraget för stadsdelsnämnderna. I vissa avseenden bedöms transparensen öka med en organisation i centrala nämnder, medan i andra bedöms stadsdelsnämnder mer tydligt stödja ökad transparens Jämlikhet Arbetet med jämlikhet drivs på flera olika sätt i staden och syftar till att alla ska ha förutsättningar att leva ett gott liv. En jämlik stad innebär inte att alla är lika eller ska ha det lika. Men det innebär allas lika värde och likvärdiga förutsättningar. Bakgrund, var i staden man bor eller någon av diskrimeringsgrunderna ska inte spela roll. Förutom att människor får ett bättre liv kostar det mindre för samhället att förebygga ohälsa, än att ta hand om konsekvenserna. I utredning lyfts arbetet med jämlikhet särskilt fram i avsnitt Stadens arbete med jämlikhet är utöver själva sakfrågan även ett exempel på en utmaning som ansvarsmässigt löper på tvärs genom stadens organisation och som kräver att flera nämnder och styrelser tillsammans engagerar sig och samverkar för att nå resultat. Om organisationsalternativen bidrar med olika förutsättningar för arbetet med jämlikhet kan denna slutsats ha ett generellt värde även gällande andra frågor som löper på tvärs. Vid en organisering i centrala nämnder: En organisering i centrala nämnder stödjer en fördelning av insatser/resurser för arbetet med jämlikhet med utgångspunkt från hela staden som geografiskt område. I dagsläget sker motsvarande fördelning inom respektive stadsdelsnämnds geografiska område. En funktionsindelad organisation stödjer ett tydligare fokus i såväl nämnd som förvaltningsledning på nämndens grunduppdrag. Samverkan mellan funktioner/sektorer får inte samma självklara fokus. Det är därför viktigt att sätta en struktur som säkrar samverkan inom utpekade målområden där sådan är avgörande för goda resultat. Mycket arbete inom målområdena i Göteborgs Stads program för en jämlik stad är beroende av en stark lokal förankring. Hur ansvaret för det lokala perspektivet ska fördelas mellan centrala nämnder behöver tydliggöras. Att systematisera och föra in sociala erfarenheter i samhällsplaneringen utgör en del i stadens jämlikhetsarbete. Detta ansvar har sitt ursprung i 3 kap 2 Socialtjänstlag (2001:453) och finns idag reglerat i stadsdelsnämndernas och Sida 75 (104)

92 social resursnämnds reglemente. Vid en organisation i centrala nämnder behöver fördelningen av detta ansvar tydliggöras. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Organisationen stödjer ett tydligare fokus på befolkningen i det geografiska området och bidrar därmed till bättre förutsättningar för att arbetet med jämlikhet bygger på en kunskap kring och anpassning till lokala förhållanden. Samtidigt som: - de minskade ekonomiska ramarna som följer av att ansvaret för förskola och grundskola förs över till nya nämnder innebär att stadsdelarna har behövt göra anpassningar. Dessa kan påverka nämndernas förutsättningar att prioritera och säkerställa resurser och kompetens för arbetet med sociala erfarenheter i samhällsplaneringen, områdesutveckling och annat trygghetsskapande arbete i nuvarande omfattning. - etableringen av stadsdelslokala organisationer för arbetet med jämlikhet kan leda till suboptimering och undanträngningseffekter för det stadengemensamma arbetet. Att det finns tio stadsdelsnämnder med samma uppdrag kan exempelvis medverka till svårigheter att enas kring en gemensam problemformulering eller skapa likartade arbetssätt över staden. Organisationen stödjer ett fokus på det lokala arbetet för jämlikhet. Det byggs upp lokala organisationer för hur arbetet med målområden inom Göteborgs Stads program för en jämlik stad ska bedrivas. Detta kan leda till suboptimering och undanträngningseffekter för det staden-gemensamma arbetet. I vissa frågor kan det staden-gemensamma arbetet hämmas av den autonomi som finns i varje stadsdel Betydande verksamheter för det lokala arbetet med jämlikt Göteborg försvinner i och med att ansvaret för förskola och grundskola flyttas från stadsdelsnämnderna. Målområdet kring att skapa god start i livet och goda uppväxtvillkor påverkas troligen mest. Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget är stadsledningskontoret bedömningen att val av organisation inte har en avgörande betydelse för ökad måluppfyllelse i stadens jämlikhetsarbete. Det finns föroch nackdelar med båda organisationsalternativen. Det finns också alternativa sätt för kommunfullmäktige att leda och styra, exempelvis i frågor kring resursfördelning för insatser inom jämlikhetsområdet, som inte omedelbart har med organisation att göra. De nackdelar som finns med respektive organisationsform kommer behöva kompenseras för Sida 76 (104)

93 12.4 Ökat medborgarinflytande/lokaldemokrati Ett av de ursprungliga målen med stadsdelsnämnder var att stärka demokratin och inflytandet genom en större närhet mellan invånare och politiker. Mycket av detta arbete hanteras inom det så kallade befolkningsansvaret som lyfts fram särskilt i utredningen under avsnitt 6. Idag bedrivs arbete med lokalt inflytande på många sätt inom stadsdelarna. Det finns flera gemensamma arbetssätt som till viss del tillämpas på olika sätt i de olika stadsdelarna. Ökat inflytande över och deltagande i samhällsutvecklingen är faktorer som påverkar tilliten i samhället. Vid en organisering i centrala nämnder: Den politiska representationen utifrån geografisk hemvist försvinner. I ett val av att ta bort stadsdelsnämnder och ersätta dessa med centrala nämnder behöver det utredas vidare var man lägger det yttersta ansvaret för befolkningen och hur man fördelar ansvaret för respektive geografiska område. En funktionsindelad organisation stödjer ett tydligare fokus i såväl nämnd som förvaltningsledning på nämndens grunduppdrag. Samverkan mellan funktioner/sektorer som fördelas på olika nämnder får inte samma självklara fokus. Då samverkan utifrån ett lokalt perspektiv bedöms viktig och när detta samlar verksamheter som spänner över flera nämnders ansvarsområden behöver nya forum och arbetssätt etableras Om en organisering i centrala nämnder innebär att aktiviteter för medborgarinflytande koncentreras till färre nämnder kan hanteringen bli mer effektiv. Blir exempelvis utförandet av merborgardialoger ett större inslag i verksamheten ger det ökad möjlighet utveckling och standardisering av arbetssätt och metoder Vissa arbetssätt och metoder för inflytandearbete kan hanteras effektivare om de samlas inom färre nämnder. Blir exempelvis utförandet av merborgardialoger ett större inslag i verksamheten kan det ge ökad möjlighet till utveckling och standardisering av arbetssätt och metoder. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Den politiska representationen utifrån geografisk hemvist består och det är naturligt att stadsdelarna fortsätter ha det yttersta ansvaret för befolkningen och ansvaret för att systematisera och föra in sociala erfarenheter i samhällsplaneringen. Invånarna i stadsdelen har lokala politiker att vända sig till och föra en dialog med. Förutsättningarna att hålla samman ett lokalt inflytandearbete försämras då ansvaret för förskola, grundskola och biblioteken flyttas från stadsdelsnämnderna. Det innebär att stadsdelen genom sin verksamhet möter Sida 77 (104)

94 en mindre del av befolkningen. Redan idag ligger ansvar och mandat för flera av de frågor som invånarna önskar inflytande kring hos annan nämnd, exempelvis infrastruktur eller parkfrågor. Givet dagens resursfördelningsmodell innebär den minskade ekonomiska ramen för stadsdelsnämnderna att det är färre verksamheter än tidigare som ska finansiera och vara med och driva det lokala inflytandearbetet. Organisationen stödjer ett tydligare fokus i nämnd och förvaltningsledning på befolkningen i det geografiska området. Detta kan emellertid leda till undanträngningseffekter som påverkar utveckling av, och fokus på, grunduppdraget. Arbetssätt för lokalt inflytande ges bättre förutsättningar att anpassas efter lokala förutsättningar. Stadsledningskontorets bedömning Den lokala demokratin och ökat medborgarinflytande stöds av en fortsatt organisering i stadsdelar. Men fördelarna med stadsdelar minskar jämfört tidigare i och med att ansvaret för förskola, grundskola och bibliotek flyttas från stadsdelsnämnderna. Den fortsatt utredningen behöver oavsett inriktning fördjupas kring omfattning och former för det lokala inflytandearbetet som idag utförs inom stadsdelarna. I denna första fas har det bara översiktligt beskrivits i form av aktiviteter såsom invånardialoger, invånarpaneler, trygghetsvandringar, medborgarbudgetar med mera. En fördjupning skulle kunna innebära framtagande av ett underlag för politisk värdering av omfattning på arbetet inom stadsdelsnämndssektorn samt ett tydliggörande av gränssnittet till andra nämnder och deras behov att arbeta med inflytandefrågor utifrån sina respektive grunduppdrag Kompetensförsörjning Kompetensförsörjningen lyfts i utredningen fram som en av de viktigaste utmaningarna verksamheten i stadsdelarna står inför. Att lyckas med kompetensförsörjningen är avgörande för att över tid kunna tillhandahålla god kärnverksamhet inom välfärdssektorn. Frågan kring kompetensförsörjning finns särskilt beskriven i avsnitt 3 och 9. Vid en organisering i centrala nämnder: Organisationsformen stödjer ett arbete med kompetensförsörjning som kan fokusera på mer specifika yrkesgrupper där glappet mellan tillgång och efterfrågan är stor. Organisationsformen stödjer verksamhetsanpassat arbetsmiljöarbete Sida 78 (104)

95 Organisationsformen stödjer arbetet med att ta fram mer verksamhetsanpassad kompetensutveckling Organisationsformen stödjer att ta fram mer verksamhetsanpassade arbetssätt för att marknadsföra yrket och även bredda rekryteringsbasen genom att utveckling av nya yrkesroller. När det gäller lönebildning stödjer organisationsformen arbetet med att likvärdiga lönebilder över staden och motverka lönekonkurrens inom staden. Möjligheterna ökar för en central nämnd att använda lön och andra anställningsvillkor som verktyg för att attrahera medarbetare till geografiska områden i staden dit det är svårare att rekrytera eller behoven av annan anledning är större. Med ett mer begränsat grunduppdrag sett till antal funktioner kan HR-stödet till cheferna verksamhetsanpassas i större utsträckning. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Möjligheten till omplacering och arbetsträning inom flera olika yrken och verksamheter är större i en organisation med ansvar för flera verksamheter/funktioner. Vid brist på vissa yrkeskategorier kan en organisering med flera nämnder som ansvarar för samma verksamhetsområden medverka till lönekonkurrens inom staden Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget är stadsledningskontorets bedömning att arbetet med kompetensförsörjning stöds bättre med centrala nämnder än med stadsdelsnämnder Effektivt användande av resurser Befolkningsutvecklingen, kompetensförsörjning och de ekonomiska förutsättningar lyfts i denna utredning fram som viktiga utmaningar som verksamheten i stadsdelarna står inför. Färre ska försörja fler och kraven på våra verksamheter ökar. Att effektivt använda våra resurser är avgörande för vår förmåga att leverera välfärd. Göteborgs Stads långsiktiga ekonomiska förutsättningar pekar på ett glapp mellan intäkter och kostnader på cirka en procent. Effektivt användande av resurser finns implicit i flera avsnitt i utredningen men behandlas särskilt under avsnitt 10. Vid en organisering i centrala nämnder: Organisationsformen stödjer i högre grad ett fokus på grunduppdraget och brukarna. Detta innebär att arbetet med att effektivisera och rationalisera i kärnprocesserna kan ges större utrymme i förvaltningsledningen Sida 79 (104)

96 Utvärdering av resursfördelningen inom förskola och grundskola har visat att skolor och förskolor med likartade socioekonomiska förhållanden har fått olika ekonomiska förutsättningar beroende på vilken stadsdel de har tillhört. Det finns skäl att anta att detta även förekommer inom andra verksamheter. Vid en organisering i centrala nämnder där respektive nämnd ansvarar för en verksamhet/funktion över hela staden kommer resursfördelning mellan geografiska områden i staden, exempelvis utifrån socioekonomiska skillnader, sannolikt hanteras av respektive nämnd. Nämnden har att utgå från den resurstilldelning som följer av kommunfullmäktiges budget som troligtvis tar en tydligare utgångspunkt i demografisk utveckling. Noteras bör att denna bedömning utgår från nuvarande former för tilldelning och fördelning av resurser. Dessa kan kommunfullmäktige förändra oberoende av organisation. Satsningar och prioriteringar enligt beslut i kommunfullmäktige som riktar sig till specifika målgrupper och verksamheter får troligtvis ett mer likartat och omedelbart genomslag om dessa finns samlade inom ett nämnduppdrag som omfattar hela staden. Vid en övergång från stadsdelar till centrala nämnder kommer det uppstå kostnader som beror på förändringen i sig. Det gäller både kostnader för själva genomförandet men även effektivitetstapp då en omorganisation ger undanträngningseffekter som påverkar verksamhetsutvecklingen negativt. Kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges uppföljning genom jämförelser av verksamheter mellan stadsdelarna försvinner med centrala nämnder. Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Möjligheten att göra fördelningar av resurser mellan verksamheter utifrån lokala förutsättningar stöds av en organisering i stadsdelar. I vissa fall medför denna fördelning att likvärdiga verksamheter ges olika förutsättningar beroende på vilken stadsdel den ligger inom. De ekonomiska förutsättningarna att arbeta brett mot befolkningen, till exempel med områdesutveckling ändras i och med att stora delar av verksamheten flyttar till centrala nämnder. Stadsledningskontorets bedömning Sammantaget är stadsledningskontorets bedömning att val av organisation inte har en avgörande betydelse för effektivt användande av resurser. Det finns andra faktorer som har större påverkan såsom hur styrningen inom ekonomiområdet från kommunfullmäktige och kommunstyrelsen utformas och tillämpas Sida 80 (104)

97 12.7 Områdesutveckling Områdesutveckling är ett arbete som stadsdelarna bedriver utifrån befolkningsansvaret. Det är dock inte ett ansvar som tydligt framgår av reglementet utan har växt fram genom nämndernas prioriteringar utifrån den lokala kunskap som finns. Områdesutvecklingen kan delvis ses som en utveckling av arbetet med sociala erfarenheter i samhällsplaneringen. Områdesutveckling finns implicit i flera avsnitt i utredningen såsom samverkan med andra avsnitt 11.1 men behandlas särskilt i avsnitt 6 som en del utav befolkningsansvaret. Vid en organisering i centrala nämnder: Med sin geografiska förankring är stadsdelsnämnden en naturlig ägare av arbetet med lokal områdesutveckling. Med en organisering i centrala nämnder finns inte en politisk representation med samma geografiska förankring. Arbetet med områdesutveckling som det är utformat idag bygger på samverkan mellan verksamheter/funktioner både inom och mellan organisationer. Centrala nämnder som organisationsform stödjer i högre grad ett fokus på det egna grunduppdraget och de egna och brukarna och därmed kan den samverkan som ligger till grund för områdesutveckling få lägre prioritet. Oberoende av om organisationen bygger på en indelning utifrån funktion eller geografi kommer Göteborgs Stad genom sin verksamhet fortsatt vara närvarande i stadens olika delar. Med centrala nämnder kommer det dock innebära att flera parter i någon mån ska dela på det geografiska ansvaret. Det finns då ett behov att utveckla arbetsformer och ansvarsfördelning som möjliggör och säkrar områdesutveckling i tillräcklig omfattning Vid en fortsatt organisering i stadsdelar Den politiska representationen som utgår från det geografiska området kvarstår. Därmed finns en naturlig hemvist för ansvaret att initiera och leda arbetet med lokal områdesutveckling. Då organisationen stödjer ett fokus hos nämnd och förvaltningsledning mot befolkning kan undanträngningseffekter uppstå som påverkar fokus på verksamhetsutveckling inom kärnverksamheterna. När ansvaret för förskola, grundskola och bibliotek flyttas från stadsdelsnämnderna minskar den kunskap om lokala förhållanden och de sociala erfarenheter som genereras via den egna kärnverksamheten. Sådana är viktiga för att arbetet med områdesutveckling. Den verksamhet som ligger kvar i stadsdelarna minskar och därmed de samlade resurserna för att finansiera arbetet med områdesutveckling Sida 81 (104)

98 Stadsledningskontorets bedömning Områdesutvecklingen stöds av en fortsatt organisering i stadsdelar. Men fördelarna med stadsdelar minskas jämfört tidigare då ansvaret för förskola, grundskola och bibliotek flyttas från stadsdelsnämnderna. Både utifrån att viktiga gränsytor mot befolkningen flyttas till andra nämnder och att den ekonomiska ramen minskar. Stadsledningskontoret gör ingen bedömning om det arbete som görs idag ska göras eller inte men kan konstatera att arbetet inom ramen för befolkningsansvaret har utvidgats över tid. Vad som ska ingå i befolkningsansvaret är en politisk värdering men för denna värdering finns behov av fördjupning i fas 2 av denna utredning. Vid en inriktning mot centrala nämnder behöver den fortsatta utredningen bereda ett underlag för en politisk prioritering gällande omfattning på befolkningsansvaret. Med denna som utgångspunkt kan en ansvarsmässig fördelning av de prioriterade uppdragen närmare belysas. 13. Exempel på tänkbar organisation I detta avsnitt redogörs för olika möjligheter till ansvarsfördelning inom respektive organisationsalternativ som utredningen ska belysa. Detta sker dels genom att beskriva hur andra kommuner valt att utforma sin nämndorganisation, men också genom ett generellt resonemang kring viktiga hänsyn att ta sett till de båda alternativen. Syftet är inte att i detta skede ta ställning till eller förorda något av alternativen. En viktig utgångspunkt för utredningen är att varje sätt att organisera en verksamhet har både för- och nackdelar och all organisering innebär att något väljs och att något annat väljs bort. Genom att vara tydlig med vad som väljs och vad som väljs bort ges bättre förutsättningar att belysa arrangemang som så långt det går kompenserar för det som väljs bort. På samma sätt är det viktigt att lyfta fram frågor som inte har med organisation att göra. Om man med förbehållet allt annat lika jämför organisationsalternativen så kan skillnaderna framstå som större än vad de egentligen är. Flera av frågorna som ingår i förbehållet är sannolikt högst påverkbara och därmed inte en fråga om organisation. Som exempel kan nämnas resursfördelning mellan verksamhetsområden inom stadsdelsnämndssektorn. Idag finns på nämndnivå möjlighet att göra en omfördelning mellan verksamhetsområden, men det är lika möjligt att inom en stadsdelsnämndsorganisation inte överlåta detta på enskilda nämnder utan att frågan kring resursfördelning i detta avseende ligger på kommunfullmäktige att avgöra Sida 82 (104)

99 Poängen med detta resonemang är att en utveckling i enlighet med utredningens målsättningar inte enbart är en fråga om hur ansvarsfördelningen utformas på nämndnivå. Det handlar minst lika mycket om att skapa tydlighet i hela lednings- och styrningskedjan vilket även inkluderar kommunstyrelsen och kommunfullmäktige Exempel och erfarenheter från andra kommuner Utblicken mot andra kommuner har i utredningens första fas koncentrerats till Stockholm och Malmö. Skälet är att när det gäller organisering av den kommunala verksamheten så har storleken på kommun stor betydelse för vad som är ändamålsenligt och ibland även möjligt. Därutöver innehåller detta avsnitt en kort beskrivning av en nyligen genomförd organisationsförändring i Borås Stad samt en summering av stadsdelsnämnder som organisationsform sett till landets 20 största kommuner. Syftet med detta avsnitt är att redogöra för, och möjliggöra jämförelser med, alternativa sätt att organisera verksamheter motsvarande Göteborgs Stads stadsdelsnämnder Stockholms stad En organisation med stadsdelsområden infördes i Stockholms stad för första gången den 1 januari Den ursprungliga indelningen i 24 stadsdelsområden minskades ner till 18 redan två år efter införandet. Förändringen till nuvarande 14 stadsområden trädde i kraft år 2007, i anslutning till att ansvaret för grundskolan övergick från stadsdelsnämnderna till utbildningsnämnden. Skälen bakom det ursprungliga införandet formulerades i hög utsträckning på samma sätt som vid inrättandet av stadsdelsnämnder i Göteborgs Stad. Det handlade om att stärka den lokala demokratin och delaktigheten i stadsdelen tillsammans med en ambition att öka kvaliteten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. De till omfattning mer betydande verksamheter som stadsdelsförvaltningarna ansvarar för är kommunal förskola, äldreomsorg, stöd och service till personer med funktionsnedsättning, stadsmiljöarbete, socialpsykiatri, individ- och familjeomsorg, konsumentvägledning och fritids- och kulturverksamhet. Den stora delen av uppdraget gällande stadsmiljö handlar om skötsel och underhåll av parker, naturområden, strandbad med mera inom det geografiska området. Tidigare ingick även den lokala biblioteksverksamheten i stadsdelsnämndernas ansvarsområde, men den verksamheten överfördes till kulturnämnden år Det finns flera skillnader gällande uppdrag och ansvarsområden mellan Stockholms stads stadsdelsnämnder och motsvarande nämnder i Göteborgs Stad. Sett till sakområden är några av de mer uppenbara skillnaderna att stadsdelsnämnderna i Sida 83 (104)

100 Stockholms stad ansvarar för skötsel och underhåll gällande parker och vissa andra grön-/naturområden, konsumentvägledning samt det kommunala utförandet av förskoleverksamhet. Motsvarande verksamheter ligger ansvarsmässigt på facknämnder i Göteborgs Stad, eller kommer så ske under innevarande år. Ansvaret för kulturskolan och lokala biblioteksverksamheten ligger under kulturnämnden i Stockholms stad. Kommunfullmäktige i Göteborg har beslutat att biblioteksverksamheten som idag ligger under stadsdelsnämnderna ska föras över till kulturnämnden, men uppdraget att tillhandahålla kulturskoleverksamhet är fortsatt en del av stadsdelsnämndernas ansvar. Utöver skillnaderna sett till sakområden finns en annan fördelning av uppdrag/ansvar mellan Stockholms stads stadsdelsnämnder och facknämnder. Ett uttryck för detta är exempelvis äldrenämnden och socialnämnden som ansvarar för kommunövergripande strategiska frågor rörande respektive verksamhetsområde. Till socialnämndens huvuduppgifter hör bland annat att bereda stadsövergripande ärenden som rör riktlinjer, policy och uppföljning inom verksamhetsområdena socialtjänsten och stöd till personer med funktionsnedsättning till kommunstyrelsen. Därutöver ansvarar nämnden för vissa stadsövergripande verksamheter. Äldrenämnden ansvarar för kommunövergripande frågor och i det ingår ett samordnings- och utvecklingsuppdrag inom verksamhetsområdet. Nämnden ansvarar vidare för samarbete med Stockholms läns landsting avseende äldre, samordnar planeringen av vård- och omsorgsboenden och servicehus samt för samverkan med frivilligorganisationer inom verksamhetsområdet och beslutar om bidrag till dessa. Äldrenämnden ansvarar även för genomförandet av övergripande utbildning, fortbildning och kompetensutveckling för personalen inom stadens äldreomsorgsverksamheter. Ett motsvarande samordningsansvar när det gäller förskoleverksamheten har i Stockholm placerats under utbildningsnämnden. Även om verksamhetsdriften ligger under respektive stadsdelsnämnd finns uppdraget hos utbildningsnämnden att i samverkan med stadsdelarna hantera frågor som är gemensamma för stadens förskolor. Utbildningsnämnden ska vidare tillsammans med kommunstyrelsen ansvara för ärenden om riktlinjer, principer, policydokument och uppföljning av förskoleverksamheten samt att systemförvalta kösystem med mera inom förskolan. Av ovanstående följer att ansvaret som stadsdelsnämnderna i Stockholms stad har inom de stora kärnverksamheterna kan karaktäriseras som utförarverksamheter i större utsträckning än vad som gäller för motsvarande verksamheter i Göteborg. I Stockholm stad är också andelen verksamhet inom välfärdsområdet som utförs av externa utförare större. Ansvar och uppdrag som i Stockholms stad ligger på äldrenämnden, socialnämnden och i viss mån även utbildningsnämnden är i den göteborgska Sida 84 (104)

101 kontexten antingen placerat hos respektive stadsdelsnämnd, social resursnämnd eller kommunstyrelsen via stadsledningskontoret Malmö stad Den 1 januari 1996 införde Malmö stad en stadsdelsorganisation med en indelning i 10 stadsdelar. I huvudsak bibehölls denna organisation fram till den 1 juli 2013 då organisationen med 10 stadsdelar övergavs och i dess ställe inrättades fem stadsdelsområdesnämnder. Förändringen gjordes i anslutning till att Malmö införde en ny skolorganisation i och med inrättandet av en förskolenämnd, en grundskolenämnd samt en gymnasie- och vuxenutbildningsnämnd. De nya nämnderna övertog ansvar som tidigare legat under stadsdelsnämnderna eller utbildningsnämnden. Samtidigt överfördes verkställighet av i stadsområdesnämnderna beslutade insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS till social resursnämnd. I början av mars 2016 beslutade Malmö stads kommunstyrelse att ge stadskontoret i uppdrag att ta fram ett förslag till utredningsdirektiv, tidplan m.m. för en utredning om den framtida organisationen och ansvaret för de frågor som stadsområdesnämnderna och sociala resursnämnden ansvarar för samt anknytande verksamheter med koppling till berörda nämnders verksamhet. Med utgångspunkt i denna utredning beslutade kommunfullmäktige i slutet av november samma år att avveckla de fem stadsområdesnämnderna. Den 1 maj 2017 trädde den nya organisationen i kraft som innebar att följande fyra nya nämnder med tillhörande förvaltningsorganisationer inrättades: Hälsa-, vård- och omsorgsnämnden Funktionsstödsnämnden Arbetsmarknads- och socialnämnden (med fem särskilda myndighetsutskott för beslut i individärenden som inte kan delegeras till tjänsteperson) Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden Bildandet av de nya nämnderna innebar att stadsområdesnämnderna men även sociala resursnämnden samt arbetsmarknads-, gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden avvecklades. Därutöver gjordes tydliga förändringar i kommunstyrelsens, tekniska nämndens, miljönämndens, kulturnämndens och fritidsnämndens ansvarsområden. Sammantaget innebar förändringen därmed att stora delar av Malmö stads nämndsorganisation påverkades. Av särskilt intresse för föreliggande utredning är de tre nämnderna inom det sociala området. Dessa nämnder som samtliga är att betrakta som socialnämnd eller motsvarande kommunal nämnd som bedriver socialtjänst. Nedan beskrivs kort respektive nämnds huvudsakliga uppdrag Sida 85 (104)

102 Hälsa-, vård- och omsorgsnämnden har ansvar för bistånd och insatser som riktar sig till äldre personer, vuxna med fysisk funktionsnedsättning och vuxna med somatisk sjukdom i Malmö stad. De stora verksamheterna för nämnden är hemtjänst, vårdboende, hemsjukvård och rehabilitering. Därutöver ingår även ansvar för stöd till anhöriga samt mötesplatser och förebyggande verksamhet riktad till äldre. Funktionsstödsnämnden ansvarar för alla insatser enligt LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) och för insatser inom socialpsykiatrin till vuxna med psykiska funktionsnedsättningar och psykiska sjukdomar. Nämnden ansvarar också för insatser till barn med fysiska funktionsnedsättningar/svår somatisk sjukdom och ger insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen samt stöd till anhöriga. Arbetsmarknads- och socialnämndens ansvar för individ- och familjeomsorgsverksamhet innebär dels en myndighetsutövande funktion, dels ett ansvar att erbjuda råd och stöd åt allmänheten. Individ- och familjeomsorgen omfattar i huvudsak de fyra verksamhetsområdena ekonomiskt bistånd, barn- och ungdomsvård, missbruks- och beroendevård och boende/hemlöshet. Nämnden ansvarar även för utförande och uppföljning av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser samt för hanteringen av överenskommelser mellan stat och kommun inom arbetsmarknadsområdet. Den strategiska kommunala arbetsmarknadspolitiken ligger dock ansvarsmässigt på kommunstyrelsen. Den nya organisationen i Malmö stad innebär att hälso- och sjukvård bedrivs inom två nämnder, både inom vård och omsorgsnämnden samt funktionsstödsnämnden. Av den utredning som ligger bakom förändringen framgår att denna modell valts för att båda ska kunna vara självständiga nämnder med möjlighet att ta ansvar för och kunna styra sin verksamhet. Som en konsekvens delades hälso- och sjukvårdskompetensen inom tidigare stadsområdesförvaltningarna upp i de båda nya nämnderna. I direktivet för samma utredning angavs att det behövdes en starkare koppling mellan insatser kring försörjningsstöd och insatser inom arbetsmarknadsområdet. Att i den nya arbetsmarknads- och socialnämnden lägga samman ansvar för ekonomiskt bistånd och kommunala arbetsmarknadsinsatser syftar till att med hög effektivitet erbjuda adekvat individuellt anpassade insatser och utbildning som motsvarar behoven hos enskilda personer med långvarigt försörjningsstöd i syfte att leda till självförsörjning Borås Stad Borås Stad införde en kommundelsorganisation 1986 och indelningen i 10 kommundelar bestod fram till år 2011 då de ersattes med 3 stadsdelsnämnder. I maj 2014 tog kommunfullmäktige i Borås initiativ till att genomföra en översyn av nämndorganisationen. Kommunfullmäktige beslutade i budget 2015 att centrala facknämnder ska införas från årsskiftet 2016/17 och att stadsdelsnämnderna ska Sida 86 (104)

103 avskaffas. Kommunstyrelsen gavs samtidigt i uppdrag att svara för nödvändigt utrednings- och implementeringsarbete. Organisationsförändringen genomfördes 1 januari 2017 och innebar inrättande av fyra nya nämnder; förskolenämnd, grundskolenämnd, individ- och familjeomsorgsnämnd samt vård- och äldrenämnd. Flera andra nämnder fick i samband med detta reviderade uppdrag och de tre stadsdelsnämnderna avvecklades. Något som särskilt uppmärksammades inför förändringen var risken att en organisering i facknämnder kan utgöra ett hinder eller ge sämre förutsättningar för samverkan och samarbete. Den skulle innebära en organisation där det egna ansvarsområdet går först utan tillräcklig hänsyn till en sammanvägd kommunnytta eller vad andra nämnder kan bidra med. Denna risk blir inte minst påtaglig vid hanteringen av frågor som går på tvärs i den kommunala organisationen frågor som kräver att flera verksamheter bidrar utifrån sina respektive ansvar. Med syftet att stärka och fortsatt utveckla samverkan identifierades ett antal särskilda samarbetsuppdrag som i och med kommunfullmäktiges beslut om nya/reviderade reglementen fördelades till ett antal nämnder. Med uppdraget följer att nämnden har ansvar för att samarbetsuppdraget kommer igång och befogenhet att sammankalla berörda nämnder. Nämnden ska vidare skapa förutsättningar, arbetsformer och legitimitet för samverkan. Därtill ska nämnden formulera mål för uppdraget och ansvarar för att resultatet mäts, utvärderas och redovisas. Följande särskilda samarbetsuppdrag fastställdes av kommunfullmäktige i Borås i samband med organisationsförändring: Fritid- och folkhälsonämnden fick ett uppdrag avseende lokalt inflytande, demokratifrågor och mötesplatser Individ- och familjeomsorgsnämnden fick två uppdrag, ett första avseende barn och unga och ett andra kring sociala boendefrågor inklusive ansvaret för bostadsanskaffning. Sociala omsorgsnämnden fick ett uppdrag gällande tillgänglighet Samhällsbyggnadsnämndens fick ett uppdrag avseende samhällsbyggnadsprocessen Utveckling i Sveriges 20 största kommuner Flertalet av de kommuner som haft stadsdels- eller kommundelsnämnder har avvecklat dessa. Av Sveriges 20 största kommuner har Stockholm och Göteborg idag kvar stadsdelsnämnder. Västerås har en kommundelsnämnd (Skultuna). Övriga delar av kommunen är organiserat i centrala funktionsindelade nämnder. Södertälje har fyra stycken kommundelsnämnder som ansvarar för förskola och grundskola Sida 87 (104)

104 När man tittar på när i tid kommuner valt att avveckla sina stadsdels- eller kommundelsnämnder går det inte att se någon tydlig trend de senaste åren utan det har skett från 1992 till Det är inte heller relevant att jämföra utvecklingen i övriga kommunsverige då den minsta stadsdelen i Göteborg idag är så stor att den skulle hamna bland de 50 största kommunerna i Sverige Fortsatt organisation med stadsdelsnämnder En organisation med stadsdelsnämnder kan se olika ut vilket blir tydligt vid utblicken mot Stockholm stad. Där inkluderar uppdraget för dessa nämnder sådant som i Göteborgs Stads organisation ligger på andra facknämnder, exempelvis skötsel av vissa park- och grönområden. Även det motsatta förhållandet finns i och med kulturskolans hemvist under kulturnämnden i Stockholm stad. Av direktivet till föreliggande utredning framgår att uppdraget inte omfattar verksamheten inom stadens facknämnder eller bolag. Inom utredningen har därmed inte värderats om stadsdelsnämnderna bör tillföras uppdrag som idag ligger placerat på annan nämnd eller styrelse i staden, exempelvis för att bibehålla en högre grad av ekonomisk robusthet eller öka antalet verksamheter som bidrar till lokal kunskap om befolkningen. Om inte kommunstyrelsens inriktningsbeslut för utredningens andra fas innebär ett sådant tilläggsuppdrag kommer inte heller utredningens andra fas innehålla en sådan värdering. I samband med utredningen som föregick förändringen av stadsdelsorganisationen år 2011 värderades vad som var ett lämpligt antal stadsdelsnämnder. Som alternativ till de 10 nämnder som förändringen slutligen kom att innebära var både 5 och 15 aktuella för värdering. I denna delrapportering har inget ställningstagande gjorts kring antalet stadsdelsnämnder. Det kan dock konstateras att många utav de styrkor som i workshops och andra sammanhang lyfts fram med en stadsdelsorganisation betonar vikten av det lokala perspektivet. Då ett färre antal stadsdelsnämnder innebär att ansvaret sträcker sig över ett större geografiskt område minskar förutsättningarna att bibehålla ett lokalt perspektiv. Därmed skulle ett av de mer framträdande argumenten för en fortsatt organisation med stadsdelsnämnder försvagas. Konsekvenser för stadsdelsnämnderna av att ansvaret för förskola och grundskola överförs till en ny nämndsorganisation finns belysta i föreliggande delrapport. De bildade dessutom utgångspunkt för stadsdelsdirektörernas projekt kring Förändrade stadsdelsförvaltningar och har i flera avseenden hanterats i det förberedande arbete med införandet av de nya skolnämnderna. En tillkommande förutsättning under utredningens gång är kommunfullmäktiges beslut om att överföra biblioteksverksamheten från stadsdelsnämnderna till kulturnämnden. Sett till hela stadsdelsnämndssektorn 2017 utgjorde nettokostnaden för verksamheter inom kultur- och fritidsområdet omkring 3 procent av nämndernas totala nettokostnad Sida 88 (104)

105 när sektor utbildning exkluderas. Sett till enbart nettokostnad är verksamhetsområdet således liten i förhållande till övriga sektorer inom stadsdelarna. De två stora verksamheterna inom kulturområdet i stadsdelarna är biblioteken och kulturskolan där den senare är något större sett till antal anställda. I och med beslutet att överföra biblioteksverksamheten till kulturnämnden blir omfattningen på verksamheter inom kultur- och fritidsområdet än mindre inom stadsdelsnämndssektorn. När det gäller kulturskoleverksamheten finns redan idag en styrning på stadsdelsnämndsnivå mot att i högre uträckning samordna verksamheten. I samband med genomförda workshops med representanter från förvaltningsorganisationerna framfördes att en sådan utveckling kan bli enklare att uppnå om verksamheten ansvarsmässigt fanns samlad hos en central nämnd. Något politiskt beslut gällande överföring av verksamhet annat än biblioteken finns inte, men vid en organisation med stadsdelsnämnder bör den fortsatta utredningen mer samlat fördjupas kring möjliga sätt att organisera ansvarsfördelningen inom kultur- och fritidsområdet. På ett flertal ställen i denna delrapport påtalas att en nämndorganisation som bygger på ett geografiskt indelat ansvar för flera olika verksamheter tydligare stödjer att nämnd och förvaltningsledning fokuserar på lokala förhållanden och förutsättningar. Inte minst blir detta tydligt i beskrivningarna kring vad som görs med hänvisning till ett befolkningsansvar. I avsnitt 5 gör stadsledningskontoret bedömningen att oavsett framtida organisering behöver utredningen i fas 2 fördjupa sig kring befolkningsansvaret. Vid en fortsatt organisation med stadsdelsnämnder bör denna fördjupning innebära framtagande av ett underlag för en politisk värdering av gemensam definition och omfattning på befolkningsansvaret. Även frågor kring resurssättning och hur stadsdelarnas uppdrag inom området ska förhålla sig till andra nämnder och deras grunduppdrag kan ytterligare behöva belysas i utredningens andra fas Organisation med centrala nämnder En organisation med centrala nämnder innebär att funktion utgör indelningsgrund för ansvarsfördelningen istället för geografi som i en stadsdelsorganisation. I denna utredning används begreppet funktion för att beskriva de olika kompetenser eller funktioner som krävs för att tillgodose en viss brukarkategoris behov. Nivån på vad som ska betecknas som en funktion kan ha olika detaljeringsgrad. I detta avsnitt är ambitionen att på en generell nivå resonera kring vad som är viktiga hänsyn att ta när det gäller en organisation med centrala nämnder. De funktioner vi här utgår ifrån är de idag etablerade verksamhetsområdena som utgör stadsdelsnämndernas kärnverksamhet när det gäller leverans av service och tjänster till invånarna. individ- och familjeomsorg funktionshinder Sida 89 (104)

106 äldreomsorg hälso- och sjukvård kultur och fritid Utöver dessa verksamhetsområden rymmer respektive stadsdelsförvaltning funktioner inom områden som HR, ekonomi, utveckling, kommunikation och intern service. Dessa funktioner har dock inte den tydliga kopplingen till någon viss brukarkategori och kommer därmed heller inte utgöra grund för utformningen av en mer funktionsindelad organisation. Av ovanstående beskrivning kring hur Malmö stad och Borås Stad valt att organisera sin verksamhet framgår att dessa verksamhetsområden kan kombineras på olika sätt. Därtill framgår att fördelningen av ansvar i delar inkluderar verksamhet som i Göteborgs Stad ligger på annan facknämnd och som därmed inte omedelbart ingår i föreliggande utredningsuppdrag. Det mest uppenbara handlar om att man i Malmö stad valt att inom ett och samma nämnduppdrag placera individ- och familjeomsorg samt kommunens verksamhet inom arbetsmarknadsområdet. Av ovan uppräknade områden är de fyra första av sådan karaktär att i den mån verksamheten sker i kommunal regi utförs den antingen av en stadsdelsnämnd eller social resursnämnd. En organisation med centrala nämnder innebär per definition att stadsdelsnämnderna upphör, men enligt stadsledningskontorets bedömning gäller det samma även för social resursnämnd med nuvarande utformning på uppdrag. Det är således dessa verksamhetsområden som kommer att utgöra grund för ett antal nya nämnder i förhållande till nuvarande organisation. När det gäller kultur och fritid finns det andra nämnder i staden än stadsdelsnämnder och social resursnämnd som bedriver verksamhet inom området. Istället för att samla berörda delar av stadsdelsnämndernas och social resursnämnds uppdrag i ett nytt nämnduppdrag kan detta fördelas på befintliga nämnder med uppdrag inom området. En sådan fördelning bidrar till ökad tydlighet i organisationen i bemärkelsen att frågor inom samma verksamhetsområde i så hög utsträckning som möjligt samlas hos en och samma nämnd. Det ligger dessutom i linje med den av kommunfullmäktige fastställda överföringen av stadsdelsnämndernas biblioteksverksamhet till kulturnämnden. Med tanke på att stadens hälso- och sjukvårdsverksamhet återfinns inom äldreomsorgs-, funktionshinder- och i viss mån även inom IFO-verksamheten finns det flera sätt att tänka kring ansvarsmässig placering. Som framgår ovan innebar övergången till en facknämndsorganisation i Malmö stad att hälso- och sjukvård i fråga om ansvar och förvaltningsorganisation återfinns inom två nämnder, både inom vård och omsorgsnämnden samt funktionsstödsnämnden. Alternativen till en sådan lösning, att det organiseras som ett eget nämndsansvar eller tillsammans med något av Sida 90 (104)

107 de båda andra, innebär att det krävs någon form av reglerat förhållande mellan två eller flera nämnder. Samtliga sådana alternativ innebär att en nämnd utför verksamhet åt annan nämnd. Ett viktigt hänsynstagande vid en organisation i centrala nämnder är hanteringen av de individärenden som inte kan delegeras till tjänstepersoner. I varje stadsdelsnämnd och i social resursnämnd finns idag individutskott vars ledamöter, fem ordinarie och tre alternativt två ersättare, utses av ledamöterna i respektive nämnd. Sammantaget hanterades omkring individärenden (beslut och överväganden) i individutskotten under år Omkring 4/5-delar av dessa ärenden hör till individ- och familjeomsorgsverksamhet. 6 I och med organisationsförändringen i Malmö stad har numera en nämnd det samlade ansvaret för kommunens individ- och familjeomsorg. För att klara hanteringen av individärenden inrättades fem myndighetsutskott under nämnden som fattar beslut på nämndens vägnar med stöd av ett delegationsbemyndigande. Arbetsmarknads- och socialnämnden i Malmö stad består av sammantaget av 17 ledamöter och lika många ersättare. Bland dessa har tre ledamöter och två ersättare utsetts inom respektive utskott. I Malmö stads utredning, som föregick förändringen, beräknades antalet beslut som nämnden inte kan delegera till tjänsteperson till drygt per år. Om utskotten skulle sammanträda två gånger per månad förutom i juli gav en schablonmässig beräkning att cirka 18 ärenden behövde behandlas vid varje tillfälle. I Göteborgs Stad kan 2017 inte fullt ut kan betecknas som ett normalår sett till antalet individärenden som behandlades i utskotten. Trots detta är antalet stort nog för att det inte blir praktiskt möjligt att ha en motsvarande organisation som i Malmö stad, det vill säga där en nämnd ansvarar för hela kommunens individ- och familjeomsorg och där ett antal myndighetsutskott inrättas under denna nämnd. Även om det inte finns formella krav som stipulerar ett minsta antal ledamöter eller ersättare i ett utskott är det utifrån praktisk hänsyn svårt att skapa individutskott med ett lägre antal förtroendevalda än i Malmö stad. Det större antalet ärenden i Göteborgs Stad skulle då kunna hanteras genom inrättande av fler utskott, men det skulle snart innebära ett väldigt stort antal ledamöter och ersättare i nämnden där utskottets förtroendevalda ska hämtas från. Att utöka antalet mötestillfällen i utskotten är ett annat sätt att agera, men 6 Antalet ärenden som härrör från individ- och familjeomsorg ökade under 2017 jämfört med tidigare år med hänvisning till ett ökat mottagande av ensamkommande barn. Att antalet individ- och familjeomsorgsärenden som hanteras i utskotten är avgjort fler än antalet ärenden som härrör från andra verksamhetsområden är dock ett mönster som varit stabilt över tid Sida 91 (104)

108 redan i dagens organisation där staden har 10 individutskott ligger den genomsnittliga mötesfrekvensen på ca 35 möten per år. Av ovanstående resonemang följer att hanteringen av individ- och familjeomsorgsverksamheten i Göteborgs Stad sannolikt kräver en annan nämndstruktur. Det kan exempelvis innebära en fortsatt geografisk indelning av nämndsansvar utifrån en tanke om sociala distriktsnämnder. I en sådan nämndstruktur finns dock stora möjligheter till variation i fråga om den lokala nämndens uppdrag på skalan från rena myndighetsnämnder till nämnder med ett ansvar för verksamhetsdrift och förvaltningsorganisation. Sociala distriktsnämnder kan också beroende på hur deras uppdrag formuleras kombineras med en central nämnd inom området vars uppdrag i sin tur kan utformas på en mängd olika sätt. Ytterligare ett hänsynstagande som behöver göras vid en organisation i centrala nämnder är att stadens sätt att organisera verksamheten påverkar såväl yttre som inre sekretessgränser. Behovet av att utbyta information uppstår inte minst i olika typer av samverkansprocesser och då måste hänsyn tas till de sekretessbestämmelser som gäller för kommuner i handläggning av ärenden eller genomförande av insatser i socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Det finns olika typer av sekretessbrytande bestämmelser, bland annat gällande samtycke, som kan behöva tillämpas för att både säkerställa ändamålsenliga samverkansprocesser och följsamhet till gällande sekretessbestämmelser. Utgångspunkten för hänsynstagandet till sekretessbestämmelser är rimligen att organisationen inte i onödig omfattning ska bidra till en mer komplicerad kontakt med kommunen för olika brukare, inte minst gäller detta brukare som har behov av stöd utifrån flera lagstiftningar. För att detta ska uppnås behöver hanteringen dessutom utformas med hänsyn till de anställdas förutsättningar att utföra sitt uppdrag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Tilläggas bör att frågan kring hantering av sekretessbestämmelser även är aktuell inom nuvarande organisation med stadsdelsnämnder. Vid en eventuell förändring krävs dock att den särskilt uppmärksammas på samma sätt som sker i anslutning till stundande överföring av verksamheterna inom för- och grundskola till nya nämnder. När det gäller frågan kring befolkningsansvaret vid en organisering i centrala nämnder bör fördjupningen i utredningens andra fas innebära framtagande av ett underlag för en politisk prioritering gällande omfattning på befolkningsansvaret. Med detta som utgångspunkt behöver sedan ett förslag till ansvarsmässiga fördelningen av de prioriterade uppdragen tas fram. En organisation med centrala nämnder innebär att ett antal idag befintliga nämnder upphör och nya nämnder skapas. Därutöver påverkas sannolikt de flesta av stadens redan befintliga nämnder och styrelser. Utöver att detta kan handla om mer formella Sida 92 (104)

109 justeringar i uppdrag och reglementen förändras gränssnittet mot verksamheterna som organisationsförändringen skulle omfatta. Det senare blir särskilt påtagligt för verksamheter med någon form av samordnande uppdrag i förhållande till nuvarande stadsdelsnämnder. En funktionsindelad organisation kommer sannolikt inte innebära väsentligt mindre behov av samverkan mellan stadens olika verksamheter. Däremot innebär det med säkerhet att flera av dagens strukturer för samverkan behöver ersättas med nya. På olika ställen i denna delrapport finns ett resonemang kring att stadsdelsorganisation mer tydligt stödjer utveckling av sådan verksamhet som bygger på god kunskap om lokala förhållanden. Vid en organisering med centrala nämnder behöver sådan verksamhet värderas och eventuellt fördelas på annan nämnd. Det finns med säkerhet flera olika sätt att ta tillvara och säkra ett lokalt perspektiv vid en organisering med centrala nämnder. Att medborgarkontoren skulle kunna fylla en roll i detta sammanhang har tidigare på uppdrag av stadsdelsdirektörerna utretts av förvaltningen för konsument och medborgarservice (Fördjupad utredning om medborgarkontoren, nämnden för konsument och medborgarservice, dnr 0067/13). Bilagor och referenser Bilaga 1 Stadsdelsnämnderna i korthet Bilaga 2 Kartor över stadsdelarna Bilaga 3 Källförteckning och referenslista Sida 93 (104)

110 Bilaga 1 Stadsdelsnämnderna i Korthet Befolkning per stadsdel per SDN Totalt Angered Östra Göteborg Örgryte-Härlanda Centrum Majorna-Linne Askim-Frölunda-Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen Nettokostnad 2017 per stadsdel SDN Totalt Varav förskola o skola Andel förskola o skola Angered % Östra Göteborg % Örgryte-Härlanda % Centrum % Majorna-Linne % Askim-Frölunda-Högsbo % Västra Göteborg % Västra Hisingen % Lundby % Norra Hisingen % Totalt % Antal tillsvidareanställda SDN Anställda per den 31/ Uppskattat antal anställda per den 1/ Skillnad i antal Skillnad i procent Angered % Östra Göteborg % Örgryte-Härlanda % Centrum % Majorna-Linné % Askim-Frölunda-Högsbo % Västra Göteborg % Västra Hisingen % Lundby % Norra Hisingen % Sida 94 (104)

111 Fördelning nettokostnad mellan IFO, FH och ÄO per stadsdel 2017 Ovan diagram tar ej hänsyn till överföring av stadsdelsbiblioteken. Inom stadsdelssektorn finns cirka 730 anställda inom kultur och fritid som fördelas på 130 anställda inom biblioteken, 250 inom kulturskolan och 310 inom övrig kultur och fritid Sida 95 (104)

112 Äldreomsorg och Hälso- & sjukvård per stadsdel 2017 Nettokostnad ordinärt boende (mnkr) Antal personer med hemtjänst Antal hemtjänsttimmar Nettokostnad särskilt boende (mnkr)* Antal nyttjade boendeplatser egen befolkning Antalet patienter med kommunal hälso- och sjukvård Antal anställda inom sektorn ** Angered Östra Göteborg Örgryte Härlanda Centrum Majorna Linné Askim Frölunda- Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen * Nettokostnad är inklusive betalningsansvar ** Antal tillsvidareanställda inom sektorn (som alla med verk H inkl H&S) Individ och familjeomsorg per stadsdel 2017 SDN Nettokostnad (mnkr) Nettokostnad barn och unga (mnkr) Nettokostnad Försörjningsstöd (mnkr) Nettokostnad Övrigt (mnkr) Antal anställda inom IFO * Angered Östra Göteborg Örgryte Härlanda Centrum Majorna-Linné Askim Frölunda- Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen * antal tillsvidareanställda inom IFO (som alla med verk I och S ) Sida 96 (104)

113 Funktionshinder per stadsdel 2017 SDN Nettokostnad (mnkr) Antal brukare LSS Antal brukare SoL Antal anställda inom FH* Angered Östra Göteborg Örgryte Härlanda Centrum Majorna-Linné Askim Frölunda- Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen * antal tillsvidareanställda inom FH (som verk O och P ) Kultur & Fritid per stadsdel 2017 SDN Nettokostnad (mnkr) Nettokostnad kultur (mnkr) Nettokostnad Fritid (mnkr) Antal anställda K&F Angered Östra Göteborg Örgryte-Härlanda Centrum Majorna-Linné Askim-Frölunda-Högsbo Västra Göteborg Västra Hisingen Lundby Norra Hisingen Sida 97 (104)

114 Bilaga 2 Kartor över stadsdelarna Sida 98 (104)

115 Sida 99 (104)