RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om översynen av grossistledet på roamingmarknaden. {SWD(2016) 200 final}

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2016) 398 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om översynen av grossistledet på roamingmarknaden {SWD(2016) 200 final} SV SV

2 1. INLEDNING Sedan 2006 har kommissionen vidtagit åtgärder för att ta itu med de höga roamingavgifter som konsumenterna måste betala för användning av mobiltelefon när de reser utomlands inom EU. I och med de regleringsåtgärder som medlagstiftarna antog 2007, 2009 och 2012 infördes bindande högsta avgifter för roamingtjänster i slutkundsledet och grossistledet. Det huvudsakliga målet med dessa åtgärder var att säkerställa att marknadskrafterna kan skapa en gemensam marknad för mobilkommunikationstjänster utan differentiering mellan nationella taxor och roamingtaxor. Följaktligen var det nödvändigt för kommissionen att kontrollera huruvida åtgärderna lett till att detta mål uppnåtts. 1 Även om avgifterna för roamingtjänster i slutkundsledet och grossistledet minskade efter att dessa åtgärder antagits kvarstod skillnader mellan roamingtaxor och nationella taxor. Av detta skäl, och med tanke på att avskaffandet av differentiering mellan nationella taxor och roamingtaxor i slutkundsledet är en viktig del av en effektiv och fungerande inre telekommarknad, ansåg kommissionen det nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder. I kommissionens strategi för den digitala inre marknaden bekräftades att avskaffandet av roamingtilläggsavgifter är ett allmänt politiskt mål och en viktig faktor för skapandet av goda förutsättningar för att digitala nät och tjänster ska blomstra. 2 Under 2015 antog Europaparlamentet och rådet förordning (EU) 2015/2120 3, som trädde i kraft den 29 november 2015 och som bland annat innebar att förordning (EU) nr 531/ (roamingförordningen) ändrades. I förordning (EU) 2015/2120 fastställdes att tilläggsavgifter för roaming i slutkundsledet ska avskaffas från och med den 15 juni 2017 i enlighet med en policy för skälig användning av roamingtjänster och att en roamingleverantör under exceptionella omständigheter, då denne inte har möjlighet att täcka sina totala faktiska och prognostiserade kostnader för att tillhandahålla reglerade roamingtjänster genom sina totala faktiska och prognostiserade intäkter från sådana tjänster, ska kunna ansöka om undantag från denna regel. I denna rapport används benämningen RLAH (Roam Like At Home) för det nya regleringssystemet för roamingtjänster i slutkundsledet inom unionen. I förordning (EU) 2015/2120 fastställdes emellertid inga åtgärder för grossistledet på roamingmarknaden, eftersom det krävdes ytterligare utredning av marknadsvillkoren. För att avskaffandet av tilläggsavgifter för roaming ska vara hållbart inom hela EU måste de nationella grossistmarknaderna inom EU vara konkurrenskraftiga och erbjuda roamingavgifter i grossistledet som gör det möjligt för leverantörerna att på ett hållbart sätt erbjuda roamingtjänster i slutkundsledet utan tilläggsavgifter. 1 Se framför allt den ursprungliga ordalydelsen i artikel 19.2 i förordning (EU) nr 531/2012, där det fastställs att kommissionen ska lägga fram lämpliga förslag om skillnaderna mellan roamingtaxorna och de nationella taxorna inte har närmat sig noll. 2 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, En strategi för en inre digital marknad i Europa, COM(2015) 192 final, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 531/2012 av den 13 juni 2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen. 2

3 Eftersom ett väl fungerande grossistled på roamingmarknaden är en nödvändig förutsättning för att möjliggöra RLAH fastställdes det i roamingförordningen att kommissionen skulle genomföra en översyn av grossistledet på roamingmarknaden och utarbeta lämpliga förslag för att möjliggöra avskaffandet av roamingtilläggsavgifter i slutkundsledet inom unionen från och med den 15 juni I denna rapport presenteras resultatet av kommissionens översyn av grossistledet på roamingmarknaden. I avsnitt 2 av rapporten analyserar kommissionen hur väl grossistledet på roamingmarknaden fungerar inom unionen enligt den nuvarande förordningen. I avsnitt 3 presenteras ett förslag på hur avskaffandet av roamingtilläggsavgifter i slutkundsledet inom EU från den 15 juni 2017 kan möjliggöras genom åtgärder på grossistnivå. För att kunna sammanställa det underlag som krävs för denna översyn gjorde kommissionen följande: Samlade i samarbete med Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) in omfattande data från leverantörer under hösten Beställde en extern undersökning med beräkning av kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet. 7 Anordnade ett offentligt samråd som pågick under 12 veckor (26 november februari 2016). 8 Denna rapport åtföljs av ett lagstiftningsförslag om ändring av roamingförordningen. Detaljerna och det underliggande resonemanget i detta förslag finns i lagstiftningsförslaget 9 och tillhörande konsekvensbedömning 10. Detaljerad metod och resultatet av analysen av hur grossistledet på roamingmarknaden fungerar till stöd för denna rapport finns i bifogade arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SWD) GROSSISTLEDET PÅ ROAMINGMARKNADEN INOM EU I enlighet med artikel 19 i roamingförordningen har kommissionen bedömt följande 12 : Konkurrensutvecklingen i slutkundsledet på roamingmarknaden. Kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet inom EU. 5 I enlighet med artikel 19 i roamingförordningen. 6 De data som samlades in analyserades i samarbete med kommissionens gemensamma forskningscentrum. 7 Europeiska kommissionen, Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA, slutrapport, undersökning genomförd av TERA Consultants, ännu inte offentliggjord. 8 En sammanfattning och den fullständiga sammanfattande rapporten över resultatet av det offentliga samrådet finns på Utöver frågor om översynen av grossistledet på roamingmarknaden omfattade det offentliga samrådet två uppsättningar frågor om policy för skälig användning och den hållbarhetsmekanism som föreskrivs i förordningen. Genom roamingförordningen ges kommissionen befogenhet över dessa två områden. 9 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 531/2012 vad gäller regler för grossistledet på roamingmarknaden. 10 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar om konsekvensbedömningen som åtföljer förslaget till förordning om ändring av förordning (EU) nr 531/2012 vad gäller regler för grossistledet på roamingmarknaden. 11 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om översynen av grossistledet på roamingmarknaden. 12 De andra delarna av den översyn som föreskrivs i artikel 19 i roamingförordningen har beaktats av kommissionen i bedömningen av mest lämpliga regleringsåtgärder (se avsnitt 2 nedan och, för mer information, den åtföljande konsekvensbedömning). 3

4 Graden av konkurrens på nationella grossistmarknader. Kommissionen har även bedömt vilken effekt RLAH-kravet i slutkundsledet förväntas få på roamingtjänster i grossistledet Konkurrensutvecklingen i slutkundsledet på roamingmarknaden Berec-analysen 13 visar att det nyligen har skett viktiga framsteg i slutkundsledet på roamingmarknaden i form av nationella erbjudanden med rimligare roamingkostnader för kunderna. Såsom Berec konstaterar överensstämmer de nya RLAH-liknande erbjudandena om roaming inte med definitionen av RLAH-erbjudanden i roamingförordningen eftersom de inte omfattar hela unionen utan någon tilläggsavgift inom gränsen för skälig användning. Dessutom är dessa framsteg ojämnt fördelade mellan medlemsstaterna. Med de nuvarande konkurrensnivåerna inom grossistledet på roamingmarknaden har slutkundsledet inte kunnat tillhandahålla fullständig RLAH inom hela EU. Potentiella tekniska och tjänsterelaterade framsteg såsom spridningen av OTT-tjänster (over-the-top) och inbäddade SIM-kort utgör ännu inte ett fullgott alternativ till roamingtjänster i slutkundsledet. 14 Därför har deras marknadstryck fortsatt att vara begränsat, och detta kommer sannolikt inte att förändras under den närmaste framtiden Bedömning av kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet Det är en svår och komplicerad uppgift att bedöma kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet. Det finns ingen specifik metod för att analysera och bedöma dessa kostnader, och varje metod innebär ett stort antal val och antaganden med både förtjänster och begränsningar. Under de senaste åren har de nationella tillsynsmyndigheterna skaffat sig gedigna erfarenheter av kostnadsmodellering i syfte att reglera termineringstaxorna med hänsyn till kommissionens rekommendation 2009/396/EG om regleringen av termineringstaxor i fasta och mobila nät inom EU 15. Den externa undersökningen baserades på dessa erfarenheter, och en kostnadsmodell där ländernas särdrag beaktas i så hög grad som möjligt tillämpades. 16 Av detta skäl försåg de nationella tillsynsmyndigheterna uppdragstagaren med detaljerad information om deras respektive kostnadsmodeller och nationella indata. Dessutom användes data från leverantörer om kostnader som är specifika för roamingtjänster, såsom operativa kostnader och hanteringskostnader för roaming, finansiella kostnader och kostnader för radering av data för roaming samt förhandlingskostnader och kontraktshanteringskostnader för roaming. Även om en viss grad av osäkerhet kvarstår i fråga om kostnadsberäkningarna enligt kostnadsmodellen utgör beräkningarna ett användbart riktmärke som kan kombineras med andra datakällor och iakttagelser, framför allt följande: effektiva roamingavgifter i grossistledet på marknaden, nationella priser för slutkunder och grossister och för samtalstjänster, nationellt reglerade mobiltermineringstaxor. 13 Berec Report on the wholesale roaming market, BoR(16)33, februari 2016, avsnitt Se avsnitt 4 i åtföljande arbetsdokument. 15 Kommissionens rekommendation av den 7 maj 2009 om regleringen av termineringstaxor i fasta och mobila nät inom EU, K(2009) 3359 slutlig. 16 Se avsnitt 5 i åtföljande arbetsdokument. 4

5 Baserat på dessa tillförlitliga datakällor kan kostnaden för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) antas vara under 0,04 euro/minut 17, 0,01 euro/sms och 0,085 euro/mb, inbegripet kostnader för transitering som den besökta leverantören står för. När det gäller den specifika frågan om säsongsrelaterade effekter på kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet betonade ett antal medlemsstater i en gemensam politisk förklaring som utarbetades i samband med antagandet av förordning (EU) 2120/2015 behovet av att beakta sådana säsongsvariationer i kostnadsstrukturen för tjänsteleverantörer som verkar i turistområden 18. Säsongsrelaterade effekter på roaming analyserades noggrant i undersökningen med hjälp av bästa tillgängliga data för att kvantifiera dessa. 19 På grund av kraftigt ökande nationell efterfrågan på datatjänster tenderar nätens behov att stödja nationella användare att överskrida säsongstoppen under sommaren endast några månader efter denna topp och under alla omständigheter innan den återkommer året därpå. Eftersom näten redan i nuläget dimensioneras och utökas för att tillgodose denna allmänna uppåtgående trend tycks eventuella toppar på grund av säsongsvariationer i roamingflöden inte leda till någon allmän ökning av nätens kostnader för dataroaming enligt villkoren för RLAH. Även om de säsongsrelaterade kostnaderna inte är försumbara för samtalstjänster i vissa länder 20 fortsätter effekterna av säsongsvariationer på uppskattningen av den övre gränsen för roamingkostnader i grossistledet inom EES att vara små. Det beror på att de länder där effekterna av säsongsvariationer bedöms vara högst (Kroatien, Grekland, Spanien, Bulgarien) inte tillhör de länder där kostnaderna för samtalstjänster är högst (Malta, Sverige, Nederländerna, Lettland). De uppmätta effekterna av säsongsvariationer i länder med högre kostnader för samtalstjänster är mindre Grad av konkurrens inom grossistledet på roamingmarknaden i EES Inom grossistledet på roamingmarknaden förekommer en rad marknadsmisslyckanden som har beskrivits tidigare. 21 Grossistledet på roamingmarknaden har en oligopolistisk karaktär: för att kunna erbjuda sina kunder roamingtjänster kan en leverantör endast köpa 17 Kostnadsberäkningen för samtalstjänster enligt kostnadsmodellen är något högre än 0,04 euro/minut i Malta. Denna beräkning överensstämmer emellertid inte med den genomsnittliga roamingavgiften i grossistledet för obalanserad trafik som leverantörerna i detta land rapporterade under 2015 (0,037 euro/minut). 18 [ ] och alla situationer där det föreligger betydande obalanser i trafiken som är relaterade till frågor rörande säsongsvariation eller är en följd av olika resemönster i medlemsstaterna, något som sannolikt kommer att öka genom den förväntade ökningen av efterfrågan till följd av avskaffandet av tilläggsavgifter, se dokument 12279/15 av den 29 september Kvartalsdata om roamingtrafik från Berec, data från vissa nationella tillsynsmyndigheter och leverantörer, månadsdata om icke-invånares antal övernattningar efter land från Eurostat. 20 Den teoretiska uppskattningen är särskilt svår med tanke på de lokala effekterna av säsongsrelaterade toppar (och de lokala effekterna av utjämning), eventuell användning av teknik för att förhindra överbelastning och begränsad granularitet (geografiskt och i tid) för tillgängliga data. Potentiella extrakostnader för säsongsrelaterade toppar i vissa länder är fördelade mellan alla användare (nationella användare och roaminganvändare) på grund av betydande säsongsrelaterad förflyttning till turistorter och på grund av den kompenserande effekten av roaminganvändare på kapacitetsanvändning i städer under semestersäsongen sommartid. 21 Europeiska kommissionen, Impact assessment of policy options in relation to the Commission review of the functioning of Regulation (EC) No 544/2009 of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 on roaming on public mobile telephone networks within the Community, KOM(2011) 407 slutlig, SEK(2011) 871 slutlig). 5

6 roamingtjänster i grossistledet från 3 4 leverantörer i ett visst land, och vissa av dessa leverantörer kan vara svåra att undvika på grund av orsaker kopplade till täckning och kapacitet. Leverantörernas alternativ på grossistnivå är inte heller perfekta, vilket redan har analyserats i en tidigare rapport som beställdes av kommissionen. 22 Avtal om roaming i grossistledet fastställs vanligtvis utifrån mängden trafik som den besökande leverantören kan erbjuda under bilaterala förhandlingar. Den viktigaste faktorn vid förhandlingar om bilaterala roamingavtal är snarare mängden inkommande och utgående trafik som kan balanseras mellan varje par leverantörer än det slutpris som överenskommits för den obalanserade parten. Virtuella mobiloperatörer och mindre leverantörer med låga trafikvolymer får vanligtvis ingen rabatt på de högsta avgifterna för grossistavgifterna för roamingtjänster som fastställs i roamingförordningen, och om de får det är denna rabatt väldigt begränsad. För att sänka de orimligt höga grossistavgifterna för roamingtjänster på denna inte helt konkurrensutsatta marknad har tak för dessa avgifter införts genom senare EU-förordningar. Dessa tak är för närvarande fastställda till 0,05 euro/minut, 0,02 euro/sms och 0,05 euro/mb genom roamingförordningen. Den effektiva graden av konkurrens inom grossistledet på roamingmarknaden enligt den nuvarande regleringen har bedömts under denna översyn. 23 Utvecklingen av grossistavgifter för roamingtjänster sedan 2007 Utvecklingen av grossistavgifter för samtals- eller sms-roamingtjänster har noggrant anpassats utifrån de efterföljande, sänkta taken för grossistavgifter som fastställts på EU-nivå sedan När det gäller roamingavgifter i grossistledet för data har marknadspriserna varit betydligt lägre än de efterföljande taken under perioden (det första taket för roamingavgifter i grossistledet för data blev tillämpligt 2009). Roamingtrafikflöden inom EES Mönstren för samtalsroamingtrafik mellan EES-länderna återspeglar till viss del särskilda historiska, språkliga, kulturella och ekonomiska förbindelser mellan länderna. 25 Flödena för inkommande/utgående roamingtrafik för de tre mobiltjänsterna (samtal, sms, data) tycks bekräfta att det går en nordlig/sydlig gräns inom Europa mellan platser i syd med mycket turism och platser i nord med mindre turism. Denna gräns är emellertid inte systematisk. Cypern, Grekland, Malta och Spanien utmärker sig som uttalade nettomottagare av roamingtrafik för alla de tre tjänsterna, medan Irland, Nederländerna, Norge, Slovakien och Storbritannien är uttalade nettoavsändare. I vissa länder, såsom Frankrike, Italien, Lettland, Litauen och Sverige, är situationen mer balanserad. Grossistledet på roamingmarknaden De berörda parterna var vid det offentliga samrådet till stor del överens om att eventuell konkurrensdynamik i grossistledet på roamingmarknaden inom EU är kopplad till befintliga tak för roamingavgifter i grossistledet, vilket utgör en utgångspunkt för prisförhandlingar i bilaterala roamingavtal. Utan reglering på EU-nivå skulle roamingavgifterna i grossistledet vara högre än de är, vilket framkommer av de oreglerade roamingavgifter i grossistledet som tillämpades inom EU innan regleringsåtgärderna genomfördes och som fortfarande 22 WIK-Consult (2010), Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market, SMART 2010/018, december, s Se avsnitt 6 i åtföljande arbetsdokument. 24 International roaming BEREC Benchmark Data Report April September 2015, BoR(16)28, februari Berec Report on the wholesale roaming market, BoR(16)33, februari 2016, avsnitt

7 förekommer utanför EU. På grund av de marknadsmisslyckanden som beskrivs ovan skulle grossistledet på roamingmarknaden fortfarande ha strukturella problem om regleringen avlägsnades. När det gäller regleringen på EU-nivå visar översynen att priserna, trots en viss grad av konkurrens i alla medlemsstater 26 inom nationella grossistled på roamingmarknaden, är betydligt högre än de beräknade kostnaderna inom vissa nationella grossistled på roamingmarknaden. Endast i den obalanserade delen av roamingtrafiken förekommer viss priskonkurrens (priserna för den balanserade delen ligger vanligtvis nära taknivån). De prisuppgifter som finns tillgängliga visar att priserna emellertid vanligtvis är betydligt högre än de nationella grossistpriserna (när dessa är kända). Faktum är att kostnadsskillnaden inte kan motiveras av roamingspecifika kostnader. Gruppleverantörer med täckningsområde i flera länder kan styra trafiken inom sina nät och internalisera roamingkostnaderna i grossistledet. Vanligtvis förhandlar de även om roamingavgifterna i grossistledet med andra leverantörer på gruppnivå för att få mer attraktiva villkor och priser genom gruppens högre volymåtaganden. En rad marknadsaktörer, framför allt mindre leverantörer med mindre trafikvolymer och virtuella mobiloperatörer, kan däremot i allmänhet inte få tillgång till roamingavgifter i grossistledet som är lägre än taken. I allmänhet försöker leverantörer vars utgående roamingtrafik (till stor del) överskrider inkommande roamingtrafik minimera de grossistavgifter som ska betalas till besökta nät för tillhandahållande av roamingtjänster i slutkundsledet till sina abonnenter. Därför är de positiva till låga roamingavgifter i grossistledet. Däremot försöker leverantörer vars inkommande roamingtrafik (till stor del) överskrider utgående roamingtrafik att maximera sina intäkter från tillhandahållandet av roamingtjänster i grossistledet. Därför är de positiva till höga roamingavgifter i grossistledet. Beroende på deras respektive ställning och förhandlingsstyrka i bilaterala förhandlingar om roamingavgifter i grossistledet gav leverantörerna uttryck för olika uppfattningar om hur effektivt grossistledet på roamingmarknaden fungerar i det offentliga samrådet 27. Vissa etablerade aktörer, leverantörer med stort täckningsområde och vanligtvis leverantörer med stor inkommande roamingtrafik hävdar att grossistledet på roamingmarknaden är konkurrensutsatt i och med att avgifterna i grossistledet ofta är lägre än de nuvarande reglerade taken. Andra leverantörer, framför allt mindre sådana, virtuella mobiloperatörer och leverantörer med stor utgående roamingtrafik hävdar att de priser som är tillgängliga för dem på grossistmarknaden ligger nära eller överensstämmer exakt med de nuvarande taken, men att de är betydligt högre än kostnaderna och alldeles för höga för deras respektive nationella avgiftsmodeller för att vara hållbara när tilläggsavgifter för roaming ska avskaffas i juni Virtuella mobiloperatörer hävdar även att de grossistavgifter de måste betala för roaming utgörs av flera grossisttaxor som de betalar i hemlandet till sina värdnätsoperatörer, vilket 26 Framför allt har roamingpriserna i grossistledet för obalanserad trafik varit lägre än taken de senaste åren, men samtidigt betydligt högre än de flesta operatörers beräknade produktionskostnader. 27 Det offentliga samrådet var öppet från den 26 november 2015 till den 18 februari 2016 på följande sida: 7

8 visar att även om mobilnätsoperatörer konkurrerar för att erbjuda nationella grossisttjänster till virtuella mobiloperatörer så konkurrerar de uppenbarligen inte aktivt Förväntad effekt av RLAH-kravet i slutkundsledet på roamingtjänster i grossistledet RLAH-kravet i slutkundsledet kan påverka roamingtjänster i grossistledet på olika sätt. En ökning av roamingtrafiken på grund av RLAH kan bidra till sänkta roamingavgifter i grossistledet på grund av stordriftsfördelar. Hemmanätsoperatörens skyldighet att tillhandahålla RLAH till sina kunder skulle däremot kunna förvärra och försvåra de strukturella skillnaderna och obalansen för marknadsaktörers relativa förhandlingspositioner vid bilaterala roamingförhandlingar. Detta skulle ytterligare stärka förhandlingspositionen för nettomottagare av roamingtrafik och försvåra för nettoavsändare. Dessutom kan den besökta leverantören i enlighet med RLAH försöka att täcka en del av de förlorade intäkterna i den del som utgörs av roamingtjänster i slutkundsledet genom högre roamingavgifter i grossistledet. Med andra ord är den potentiella risk för snedvridning av konkurrensen och investeringsincitament på nationella och besökta grossistmarknader som införandet av RLAH medför starkt beroende av hur grossistmarknaden fungerar när RLAH blir tillämpligt. 3. FÖRSLAGET ATT TA ITU MED KONSTATERADE PROBLEM I GROSSISTLEDET PÅ ROAMINGMARKNADEN 3.1. Kvarstående hinder mot fungerande RLAH Genom att fastställa att avgifter för roamingtjänster i slutkundsledet ska motsvara nationella priser (inga fler tilläggsavgifter för roaming) i enlighet med policyn för skälig användning har förordning (EU) 2015/2120 inneburit att ett nytt system har upprättats i slutkundsledet för reglerade roamingtjänster. Detta system, RLAH, har hittills knappast erbjudits alls inom EU enligt de nuvarande villkoren för grossistledet på roamingmarknaden. Trots att slutkundspriserna för roamingtjänster och nationella tjänster regleras används inte samma grossistindata för tillhandahållandet av roamingtjänster i slutkundsledet som för nationella slutkundstjänster. Det beror på att tillhandahållandet av roamingtjänster i slutkundsledet per definition kräver användning av ett annat (besökt) nät. Dessa roamingindata i grossistledet måste därför köpas på marknaden av den besökande leverantören, inbegripet en rad kostnader som är specifika för roaming (dvs. som inte har uppstått genom tillhandahållandet av nationella tjänster). För att säkerställa att roamingtjänsterna i slutkundsledet kan tillhandahållas till samma pris som nationella priser i slutkundsledet är det nödvändigt att roamingindata i grossistledet är tillgängliga till ett pris som gör det möjligt att tillhandahålla RLAH för de besökande (hemmanäts)operatörerna samtidigt som man säkerställer att de besökta leverantörerna kan täcka kostnaderna för att tillhandahålla dessa tjänster. Helt konkurrensutsatta nationella roamingmarknader i grossistledet, där priserna direkt kopplas till marginalkostnaderna för besökta nät, skulle uppenbarligen underlätta hållbarheten för RLAH. Analysen visar dock att grossistledet på roamingmarknaden inte alltid fungerar på detta sätt och att det är högst osannolikt att det framtida RLAH-kravet i sig kommer att leda till välfungerande grossistled på roamingmarknaden som möjliggör tillhandahållandet av RLAH inom EU till den 15 juni

9 Mot bakgrund av de problem som sammanfattas i denna rapport krävs ytterligare åtgärder för att reglera grossistledet på roamingmarknaden för att möjliggöra tillhandahållandet av RLAH på ett hållbart sätt. En EU-omfattande strategi skulle dessutom innebära att en situation där enskilda medlemsstater kan anta olika strategier för att hantera problemet med höga grossistavgifter skulle kunna undvikas. En sådan situation skulle leda till hinder på den interna marknaden eftersom leverantörer av roamingtjänster skulle behandlas olika i sitt hemland (som besökt nätoperatör) jämfört med i det land där de erbjuder roamingtjänster i slutkundsledet (som besökande nätoperatör). När det gäller RLAH skulle bristen på enhetliga regleringsstrategier mellan nationella grossistmarknader faktiskt kunna leda till snedvridningar i fråga om distribution utan koppling till kostnader bland leverantörer och i slutändan bland kunder. Anledningen till detta är följande dubbla intressen på grossistnivå: Å ena sidan måste de besökta näten täcka kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet och på lämpligt sätt investera i sina nät för att möjliggöra roamingtrafiken. Å andra sidan måste besökande leverantörer som inte längre kan täcka sina kostnader för att tillhandahålla roamingtjänster i slutkundsledet via reglerade roamingavgifter i slutkundsledet genom RLAH undvika marginalpress. Risken för marginalpress skulle kunna leda till högre priser på de nationella marknaderna (den så kallade vattensängseffekten) och/eller vägran att tillhandahålla roamingtjänster i slutkundsledet, åtminstone för vissa slutkunder. Därför krävs ytterligare reglering på EU-nivå för att tillhandahålla roamingavgifter i grossistledet som är lägre än de nuvarande avgifterna och närmare de underliggande kostnaderna. På så sätt skulle RLAH 2017 möjliggöras samtidigt som hållbarheten för nationella avgiftsmodeller bibehålls. Kommissionen lägger därför fram ett lagstiftningsförslag till Europaparlamentet och rådet som bifogas denna översynsrapport Synpunkter från berörda aktörer Nästan alla aktörer som deltog i det offentliga samrådet 28 var eniga om att fastställandet av pristak på EU-nivå för tillämpning i alla medlemsstater är den mest lämpliga strategin för fortsatt reglering av grossistledet på roamingmarknaden i fråga om RLAH 29. Leverantörerna hade emellertid olika uppfattningar i fråga om vilken nivå av dessa tak som skulle möjliggöra hållbar RLAH. Endast 28 procent av de deltagande leverantörerna (vissa etablerade aktörer och leverantörer med stort täckningsområde och vanligtvis leverantörer med stor inkommande roamingtrafik) anser att grossistledet på roamingmarknaden fungerar på ett sådant sätt att RLAH kan genomföras till Däremot anser 53 procent (mindre leverantörer, virtuella mobiloperatörer och leverantörer med stor utgående roamingtrafik) inte att detta skulle möjliggöra RLAH till Andelen leverantörer som svarar att de inte vet (18 procent) är stor, medan endast en operatör anser att det beror på medlemsstaten. 28 En detaljerad analys av resultatet av det offentliga samrådet finns i bilaga 2 till medföljande konsekvensbedömning. 29 Endast 4 av de 40 mobiloperatörerna som deltog i samrådet (däribland två respondenter från samma företag) ansåg att den bästa strategin vore att häva regleringen av grossistledet. 9

10 Mobiloperatörerna är fördelade på ungefär samma sätt när det gäller huruvida RLAH-kravet kommer att leda till ökad eller minskad konkurrens i grossistledet på roamingmarknaden. 30 Operatörer som förespråkar de nuvarande taken hävdar att detta krav kommer att leda till en ökad konkurrens inom grossistledet på roamingmarknaden. Operatörer som förespråkar lägre tak hävdar det motsatta. När det gäller den mest lämpliga regleringsåtgärden på grossistnivå för att möjliggöra RLAH 2017 är 28 procent av de deltagande operatörerna för närvarande positiva till att låta de nuvarande taken förbli oförändrade eller ta bort eventuell reglering av grossistledet jämfört med 58 procent som anser att taken för roamingtjänster i grossistledet borde sänkas. Nationella tillsynsmyndigheter och regeringar ger uttryck för liknande uppfattningar som operatörerna i deras länder. Länder med stor inkommande roamingtrafik anser att det nationella grossistledet på roamingmarknaden fungerar väl, medan de länder som har stor utgående roamingtrafik anser det motsatta. Slutligen är konsumenter och konsumentorganisationer försiktiga när det gäller att uttrycka åsikter om grossistledet på roamingmarknaden eftersom de inte är direkt delaktiga på dessa marknader Lagstiftningsförslaget Hemmamarknadens perspektiv Snedvridningar som påverkar konkurrensen och investeringarna på hemmanätsoperatörens nationella marknader beror till stor del på risken för marginalpress på grund av de höga roamingavgifterna i grossistledet jämfört med nationella slutkundspriser för slutanvändaren, framför allt för mindre operatörer. Simuleringar på landnivå och operatörsnivå 31 visar att om tak för roamingtjänster i grossistledet bibehålls på samma nivå under 2017 kommer RLAH förmodligen inte att vara förenligt med de nationella avgiftsmodellerna. Därigenom undergrävs hållbarheten för nationella avgiftsmodeller för åtminstone 20 procent av operatörerna i det analyserade urvalet och/eller i minst sex medlemsstater. Detta överensstämmer inte med målet i roamingförordningen om att möjliggöra RLAH inom EU. Det är inte heller förenligt med kravet på exceptionella omständigheter för att beviljas undantag på grund av hållbarhet eftersom detta förutsätter att den nationella avgiftsmodellen är hållbar enligt RLAH för alla eller i stort sett alla operatörer inom unionen och kommer deras kunder till del. Dessutom förväntas möjligheterna till roamingintäkter öka kraftigt i och med ökningen av roamingvolymerna inom ramen för RLAH och den minskning som skulle bli följden av detta i underliggande enhetskostnader i grossistledet av roamingmarknaden. Detta kommer sannolikt att leda till betydande och ökande förflyttningar från utgående operatörer till inkommande operatörer om taken för roamingavgifter i grossistledet bibehålls på nuvarande nivå. I avsnitt 2.4 ovan beskrivs kortfattat att detta problem inte förväntas lösas genom en unik, enkelriktad och positiv effekt på konkurrensen inom grossistledet på roamingmarknaden till följd av RLAH-kravet. Det är inte sannolikt att RLAH-volymerna i sig kommer att bidra till en allmän minskning av roamingavgifterna i grossistledet av en storlek som skulle minska kostnaden för RLAH till en hållbar nivå, framför allt för länder där denna kostnad är hög i 30 Se avsnitt 7 i åtföljande arbetsdokument. 31 Se avsnitt 6.2 i åtföljande konsekvensbedömning. 10

11 jämförelse med nationella intäkter. Nya affärsmodeller och förhandlingsdynamik bland operatörer kan komma att utvecklas i och med upprättandet av RLAH. Det finns emellertid en risk för att nettoavsändarens förhandlingsposition, inbegripet de svagare marknadsaktörerna i grossistledet på roamingmarknaden, i själva verket försämras ytterligare på grund av kravet att införa RLAH. I avsaknad av utjämningsåtgärder kan denna risk inte uteslutas. Samtidigt är det berättigat att fastställa tak vid en nivå som gör det möjligt för operatörer att få en större täckning eller större trafikvolymer för att få affärsfördelar genom möjligheten att internalisera kostnader inom gruppen eller genom att förhandla fram bättre villkor hos besökta operatörer som har visst förhandlingsutrymme när det gäller deras egna underliggande nätkostnader. Sammanfattningsvis krävs det för att möjliggöra RLAH inom EU 2017 och samtidigt bibehålla hållbarheten för nationella avgiftsmodeller för alla eller nästan alla operatörer ytterligare reglering av grossistledet på roamingmarknaden så att lägre avgifter än i dag kan erbjudas. Genom en lägre utgångspunkt för förhandlingar förväntas de lägre taken ge lägre avgifter inom grossistledet av marknaden än i dag. Den besökta marknadens perspektiv När det gäller riskerna för konkurrens och investeringsincitament på besökta marknader skulle fungerande roamingmarknader säkerställa kostnadstäckning. Syftet är att bevara incitamenten att investera i besökta nät och undvika snedvridning av nationell konkurrens på de besökta marknaderna till följd av regelarbitrage från de operatörer som använder korrigerande åtgärder för att konkurrera på annars konkurrensutsatta nationella besökta marknader. När det gäller den första aspekten visar kostnadsberäkningarna och den information som samlats in om aktuella grossistpriser på marknaden att de aktuella roamingavgifterna i grossistledet är betydligt högre än de underliggande kostnaderna, framför allt för datatjänster. När det gäller risken för regelarbitrage är det viktigt att först beakta att de besökta operatörerna har befogenhet att inkludera villkor som förhindrar permanent roaming eller onormal användning eller missbruk av roamingtjänsttillträde, i enlighet med artikel 3.6 i roamingförordningen. I fråga om detta kan kontraktsvillkor i avtal om roaming i grossistledet användas för att motverka sådan praxis. Vanligtvis görs detta genom att exkludera permanent roaming från eventuella prisrabatter. En avgörande faktor för att göra det möjligt för operatörer att kontrollera sådan praxis är därför att det finns en skillnad mellan rabatterade och icke-rabatterade roamingavgifter i grossistledet, därigenom mellan högsta avgifter och möjliga förhandlade priser. I detta fall har de föreslagna åtgärderna även bedömts i förhållande till denna risk och de möjliga åtgärder som finns tillgängliga för att minska risken. Sammanfattningsvis finns det utrymme för en ytterligare sänkning av taken för roamingavgifter i grossistledet jämfört med nuvarande nivå, framför allt för datatjänster, samtidigt som taken fortsätter att vara högre än ovanstående underliggande kostnader i alla länder. Nya tak för roamingavgifter i grossistledet inom EU Vid bedömning av vilka åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra RLAH 2017 har kommissionen övervägt de politiska mål som ställs upp i roamingförordningen: 11

12 i. Möjliggöra ett hållbart avskaffande av tilläggsavgifter för roaming för alla, eller i stort sett alla, operatörer inom EU och undvika snedvridningar på hemmamarknaderna. ii. Säkerställa kostnadstäckning på grossistnivå, bevara incitamenten att investera i besökta nät och undvika snedvridning av nationell konkurrens på de besökta marknaderna. Därför har kommissionen försökt minimera antalet fall där operatörer skulle vara beroende av möjligheten att beviljas undantag av hållbarhetsskäl genom att sänka nivån för unionens roamingavgifter i grossistledet samtidigt som taken bibehålls över underliggande kostnader i alla länder (se avsnitt 2.2). Beslut om undantag på grund av hållbarhetsskäl i enlighet med artikel 6c i roamingförordningen baseras på två tester: En nationell bedömning av genomsnittliga kostnader för RLAH för roamingleverantörer i slutkundsledet (hemmanätsoperatörer) jämfört med deras genomsnittliga intäkter. Ett hållbarhetstest på (hemmanäts)operatörsnivå. 32 De två testerna, som baseras på delvis olika uppsättningar tillgängliga data, är kompletterande och indikativa tester av hållbarhetsnivån för nationella avgiftsmodeller med roamingavgifter i grossistledet inkluderade i förslaget. I synnerhet testet på operatörsnivå är inte avsett att vara en exakt prognos av det faktiska antalet möjliga undantag av hållbarhetsskäl. Nationella tillsynsmyndigheter måste bedöma detta med användning av större mängder data från operatörer som kommer att ansöka om ett sådant undantag än vad som för närvarande är tillgängliga för kommissionen, och genom en metod som ska fastställas närmare i en kommande genomförandeakt. Som ett resultat av denna analys föreslår kommissionen att högsta reglerade roamingtaxor i grossistledet fastställs till 0,04 euro/minut, 0,01 euro/sms och 0,085 euro/mb. Enligt kommissionen innebär denna nivå följande: Täckning av kostnader för att tillhandahålla roamingtjänster i grossistledet av besökta operatörer säkerställs. Utrymme för konkurrens under taket lämnas. Investeringsincitament på de besökta marknaderna bibehålls. Nivån kan fungera som ett skydd mot oönskad permanent roaming eller onormal användning eller missbruk av roamingtjänsttillträde och de potentiella snedvridningar av nationella marknader som kan bli resultatet av detta. På slutkundssidan bör denna avgiftsnivå göra det möjligt att tillhandahålla RLAH på ett hållbart sätt för i stort sett alla leverantörer inom unionen, däribland leverantörer med mindre förhandlingsstyrka inom grossistledet på roamingmarknaden. Samtidigt kommer leverantörer med större räckvidd inom EU inte gå miste om möjligheten att dra fördel av denna affärsstrategi. Ytterligare åtgärder 32 Baserat på operatörers data som samlats in under hösten 2015 i samarbete med Berec för översynen av grossistledet på roamingmarknaden. 12

13 Kommissionen föreslår även att det blir möjligt för de besökta och besökande operatörerna att tillsammans besluta sig för att inte tillämpa det reglerade taket utan i stället välja en oreglerad nivå, exempelvis kapacitetsbaserad prissättning eller någon annan prissättningsmetod. Analysen visar att detta skulle kunna ha en positiv inverkan för grossistledet på roamingmarknaden, framför allt under inledningsfasen för RLAH när det råder osäkerhet om efterfrågeutvecklingen. Slutligen innebär den specifika prisreglering som avser roaming att ett övergripande EU-tak gäller en samlad produkt som även kan inbegripa annat tillträde i grossistledet och indata från samtrafik, däribland i synnerhet de som omfattas av nationell eller eventuellt gränsöverskridande reglering. När det gäller detta förväntas skillnaderna i fråga om regleringen minska inom unionen, framför allt genom ytterligare åtgärder som vidtas i enlighet med ramdirektivet i syfte att säkerställa större enhetlighet mellan regleringsstrategier. Samtidigt bör man vid alla eventuella tvister mellan besökta nätoperatörer och andra operatörer i fråga om avgifter på dessa reglerade indata som krävs för tillhandahållandet av roamingtjänster i grossistledet ta hänsyn till det kommande yttrandet från Berec i enlighet med de specifika regleringskrav som är tillämpliga för roaming, ramdirektivet och de specifika direktiven. Översyn Kommissionen föreslår att de åtgärder som antas av medlagstiftarna granskas två år efter den 15 juni 2017 och att Berec ges befogenhet att samla in de data som behövs för denna granskning. Kommissionen avser att göra sitt yttersta för att hjälpa Europaparlamentet och rådet att uppnå en överenskommelse om förslaget så snart som möjligt så att konsumenter av mobilkommunikationstjänster får tillgång till RLAH från och med den 15 juni Detta är viktigt för att infria allmänhetens förväntningar och se till att EU fortsätter att uppnå konkreta resultat. 13