Recension Konsten att upprätthålla löneskillnader mellan kvinnor och män. En rättsociologisk studie av regler i lag och avtal om lika lön

Transkript

1 Konsten att upprätthålla löneskillnader mellan kvinnor och män. En rättsociologisk studie av regler i lag och avtal om lika lön Av Eva-Maria Svensson, Professor in Jurisprudence, LL.M, LL.D Abstract: 1 Recension av Lena Svenaeus Konsten att upprätthålla löneskillnader mellan kvinnor och män. En rättsociologisk studie av regler i lag och avtal om lika lön. Rättssociologiska institutionen, Lunds universitet 2017, 351 sidor. Keywords: Lönediskriminering, löneskillnader mellan kvinnor och män, interventioner, lönebildningsutrymme, regler i lag och avtal, arbetsmarknadens parter, rättssociologisk studie Det hör till ovanligheterna att en akademisk avhandling baseras såväl på en lång och omfattande yrkeserfarenhet som på en gedigen akademisk och teoretisk grund. Avhandlingen Konsten att upprätthålla löneskillnader mellan kvinnor och män. En rättsociologisk studie av regler i lag och avtal om lika lön gör det och författaren Lena Svenaeus lyckas utnyttja denna långa erfarenhet och dubbla kompetens på ett mycket förtjänstfullt sätt. Avhandlingens tema är könsdiskriminerande lönebildning på den svenska arbetsmarknaden, olika åtgärder för att komma till rätta med sådan, samt olika typer av motstånd mot dessa åtgärder. Huvudsyftet med avhandlingen är att undersöka och förstå hur löneskillnader mellan kvinnor och män skapas och återskapas på ett ideologiskt plan trots revision av kollektivavtal och lagregler med förbud mot lönediskriminering under perioden (s. 18 och 327) samt att...förstå det scenario som utgör den svenska modellen för reglering av arbetsmarknadsfrågor och där lönefrågor anförtrotts arbetsmarknadens parter... (s. 45). Ett delsyfte är att göra en historisk tillbakablick och belysa hur det arbetsrättsliga systemet vuxit fram ( ) synliggöra vilka värderingar om kvinnors och mäns arbete som var rådande... (s. 79) under perioden före de studerade interventionerna, nämligen Objektet för studien är rättsliga interventioner, dvs. regler i lag och avtal om lika lön som införs i syfte att modifiera eller förändra den rådande maktordningen. Forskningsfrågan som ställs är orsakerna till varför löneskillnader mellan kvinnor och män återskapades och hur detta gick till, när de intervenerande reglerna med det uttalade syftet att avskaffa könsrelaterade löneskillnader infördes (s. 19). Till denna huvudfråga följer ett antal delfrågor: Vilka värderingar om kvinnors arbete låg till grund för interventionerna? Vilka tankemönster präglade interventionerna och hur påverkade dessa utformningen? Retfærd Nr. 3 og Side 201

2 Vilket stöd gav de intervenerande reglerna till aktörer på arbetsmarknaden som arbetade för att minska löneskillnaderna? Vilka tankemönster var avgörande för Arbetsdomstolens tolkning av de intervenerande reglerna i tvister om lika lön för lika och likvärdigt arbete? (s. 21) Avhandlingens resultat visar att det finns ett motstånd hos arbetsmarknadens parter men också inom det juridiska systemet. Detta motstånd är mer eller mindre aktivt och det är fortsatt starkt. Lika lön för lika eller likvärdigt arbete, jämställda löner eller löner utan samband med könstillhörighet, är således en målsättning som ännu väntar på att bli genomförd på svensk arbetsmarknad. Avhandlingens normativa ställningstagande, eller kompassriktning, är att eventuella löneskillnader ska ha saklig grund. Detta är, givet verkligheten, mer radikalt än vad det kan tyckas. Ambitionen med avhandlingen är att bidra med kunskap som kan användas för att förbättra lag- och avtalslösningar i syfte att upptäcka och motverka lönesättning som har samband med kön. Temat kräver en bred ansats. Lönesättning på den svenska arbetsmarknaden är inte bara en fråga för lagstiftning utan än mer för arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer, arbetstagare och arbetsgivare, att bestämma över. Dessa arbetsmarknadens parter har en särskilt stark ställning i Sverige, så stark att detta fenomen fått ett särskilt namn; den svenska modellen. Intervenerande regler, oavsett om de antagits nationellt eller internationellt, sätter endast vissa yttre gränser för lönesättningen och parterna har ett stort utrymme att komma överens inom dessa ramar. Reella löneskillnader mellan kvinnor och män kvarstår fortfarande trots att det sedan länge formellt råder förbud mot löneskillnader som har sin grund i kön. Löneskillnaderna verkar också reproduceras över tid. Flera olika typer av makthierarkier samverkar till detta, enligt författaren. Varken arbetsgivare eller arbetstagarkollektiv verkar ha tillgodosett kvinnliga arbetstagares rätt att åtnjuta lika lön för likvärdigt arbete. Snarare är det tack vare kvinnorörelsens krav på lika rättigheter, inte arbetarrörelsens eller arbetsmarknadens parters strävan, att olika behandling av kvinnor och män under första halvan av 1900-talet kom att artikuleras som en orättvisa. Genom synliggörande av orättvisor i form av mäns högre löner jämfört med kvinnors och som ett resultat av politisk kamp, har regler i lag och avtal införts med syfte att förhindra sådana orättvisor. Dessa regler har haft till uttalat syfte att intervenera i parternas lönebildningsutrymme, att förhindra att kön påverkar lön och att avskaffa könsrelaterade löneskillnader. Svenaeus studieobjekt är de kollektivavtal som genomförandet av ILO-konventionen nr 100 resulterade i, regleringen i jämställdhetslagen i relation till Kvinnokonventionen och till följd av EU-rätten samt Arbetsdomstolens praxis, där domstolens tillämpning av ändringarna i lag och avtal kan studeras liksom domstolens egen bedömning av interventionernas betydelse för rättens innehåll. I avhandlingen visas hur interventionerna mottagits i lagstiftningssammanhang, på arbetsmarknaden och i domstol (AD). De intervenerande reglerna som sådana och hur de hanteras av aktörer på arbetsmarknaden, i lagstiftningsprocessen och av domstolen analyseras med hjälp av två metoder, en juridisk eller arbetsrättslig metod och en kritisk diskursanalytisk metod. Med hjälp av dessa metoder samt av teorier formulerade framförallt av Acker, Bourdieu och Tambiah visar författaren att de intervenerande reglerna, rubricerade som införandet av en likalönenorm, i själva verket har reproducerat de på arbetsmarknaden rådande könsmärkta värderingarna. Undersökningen utmynnar i ett konstaterande att de intervenerande reglernas karaktär av fasadlegitimation förhindrat att normen om lika lön för likvärdigt arbete kunnat få fotfäste. Side 202 Retfærd Nr. 3 og

3 Eva-Maria Svensson Med hjälp av olika maktperspektiv anser författaren att det går att komma ett steg längre i förståelsen av varför det är så svårt att utrota könsbaserade löneskillnader mellan kvinnor och män (s. 36). Ett sådant perspektiv är den könsmaktstruktur som präglar många arbetsplatser och organisationer på arbetsmarknaden, också de organisationer som ska tillgodose medlemmarnas intressen, och som likalönenormen är tänkt att råda bot på. Ett annat perspektiv rör makten över avtalsoch lagregleringen. Det aktualiserar frågor om aktörer och system på det område där bestämmelser om löner och lönediskriminering kommer till. En systemintern reproduktion kräver medvetna och kraftfulla åtgärder för att brytas och införandet av en (likalöne)norm förutsätter vissa saker för att slå igenom, kunskap är en sådan om än inte tillräcklig i sig. Den måste också användas av personer med stark ställning på arbetsmarknaden. Kunskapen behöver stridbara företrädare (s. 356). Analysen visar att sådan kompetens finns men att den återkommande har lämnats därhän, såväl i lagstiftningssammanhang som vid domstolsprövning av specifika fall. Analysen visar också att en tillsynsmyndighet i besittning av kraftfulla redskap kan vara ett viktigt stöd när nya normer ska introduceras i en fientlig miljö. Lönekartläggningsinstrument i kombination med vitesföreläggande, som Jämställdhetsombudsmannen (JämO) haft tillgång till under vissa perioder, hade effekt så länge myndigheten prioriterade detta. Ytterligare en aspekt av makt är den hegemoniska eller ideologiska kraft som det normala har. Problemformuleringsprivilegiet handlar om maktutövning och pekar på ideologins stora betydelse för att förstå drivkraften att bjuda motstånd mot värderingar som upplevs som ett hot mot det normala. Det normala är i detta fall olika värderingar av kvinnors och mäns arbete och att arbetsmarknaden ska sköta lönebildningen. Värderingarna gagnar män som kollektiv och det är när denna grupps position är hotad som motstånd mobiliseras. Att män inte tillåts vara högre värderade än kvinnor tycks starkt provocerande. Att gagna en målgrupp som är svagare, i betydelsen inte innehar maktpositionerna i förhandlingssystemet, i lagstiftningsprocessen och i arbetsdomstolen, låter sig inte göras om inte aktörerna vill det, alternativt att det finns starka incitament i form av en tillsynsmyndighet eller annat. Arbetsmarknadens parters värderingar har tillåtits att vara bestämmande för bedömningen om huruvida lönediskriminerande löner förekommit, vilket fått till följd att reglerna kan ses som en fasadlegitimation. Den arbetsrättsliga matrisen (den svenska modellens stora förtroende för arbetsmarknadens parters förmåga att i förhandlingar bestämma löner för arbetstagarkollektivet på ett rättvist sätt), har, tillsammans med marknadsargumentet (som så ofta handlar om att män är mer attraktiva och därför bör ha högre lön än kvinnor), samverkat i ett kombinerat makt- och könsmönster. Joan Ackers begrepp inequality regimes, fångar hur ojämlikhet återskapas i organisationer och upprätthålls av aktörer som har makt över det arbetsrättsliga fältet. Detta har visats slå igenom i kollektivavtalsregleringar, i lagstiftningsarbetet (i kommittéer och remisser t.ex.) och i domar från AD. Motståndet mot likalönenormen var från början gemensamt för arbetsgivarorganisationer och flertalet arbetstagarorganisationer. Några arbetstagarorganisationer har försökt att driva lönediskrimineringsfall men har i stort sett inte fått gehör vid en rättslig prövning. Först 2001, då skärpta bestämmelser om kartläggning och analys av löneskillnader infördes med ökade befogenheter och tillsynsansvar för JämO, har ganska många kvinnor fått högre lön (s. 355). Tillsynsmyndighetens mer kraftfulla åtgärder ledde till att fler fall om lika lön kunde drivas med framgång. När JämO slogs ihop med Diskrimineringsombudsmannen (DO) som följd av en sammanslagen diskrimineringslagstiftning 2009, avstannade denna offensiva period, enligt Svenaeus. Den nya myndigheten har prioriterat ner tillsynsarbetet. De fall som prövats i AD se- Retfærd Nr. 3 og Side 203

4 dan dess har inte varit framgångsrika i att leda lönediskriminering i bevis. Domstolen har i sina mål befäst gamla könsdiskriminerande strukturer, trots att ny lagstiftning ställt krav på att en ny norm ska genomföras. Den nya normen, om att det individuella diskrimineringsförbudet ska övertrumfa arbetsmarknadens parters värderingar, har av AD tolkats som att den är förenlig med de senare. Därmed har domstolen, enligt Svenaeus, stängt möjligheten att förändra situationen. Om de nya reglerna ger sken av att en verklig förändring åsyftas men i själva verket baseras på den gamla normen, vinner, enligt författaren, denna gamla norm i styrka. Hon hänvisar här till vad Coleman talar om som conjoint norms som i själva verket är en typ av fasadlegitimation. Lagreglerna har utformats i interaktion mellan arbetsmarknadens parter och staten, medan initiativet till att införa likalönenormen framförallt har kommit utifrån, genom konventioner och EU-medlemskapet. Här verkar alla aktörer vara överens om och jobba tillsammans för att denna norm inte ska slå igenom. De intervenerande reglerna tappas på kraft på grund av en ideologisk programmering. Ett av denna avhandlings viktigaste bidrag, enligt min mening, är dess granskning av de intervenerande reglerna och de maktstrukturer (könsmaktstruktur, makten över avtals- och lagregleringen och vem som har problemformuleringsprivilegiet) som präglar mottagandet av reglerna. Detta kopplar ihop flera aspekter av makt och bygger därmed inte bara vidare på utan utfyller också tidigare kritisk forskning som visat att antagandet - att målsättningen med lönediskrimineringsförbudet är att lönediskriminering ska upptäckas och beivras - kan ifrågasättas. Studien visar i själva verket att flertalet aktörer (inklusive AD) aktivt bidragit till att dölja att målsättningen inte är allvarligt menad och dessutom till att tillgången till rättslig prövning för de som anser sig ha blivit lönediskriminerade i praktiken har stängts. På så sätt placerar sig avhandlingen inom såväl det rättssociologiska och det genusrättsvetenskapliga kunskapsfältet och bidrar med viktig ny kunskap. Svenaeus omfattande praktiska yrkeserfarenhet bidrar till att den mycket komplicerade frågan har kunnat analyseras med ett brett och mycket relevant urval av såväl material som aktörer. När det gäller en av interventionerna som ingår i studien, Kvinnokonventionen, ställer jag mig dock frågande till om den verkligen ens på ett retoriskt plan kan anses ha tillhört denna kategori. Kommittén som utövar tillsyn över konventionens implementering har vid ett flertal tillfällen kritiserat Sverige för att konventionen är okänd och inte refereras till inom det juridiska systemet. Här menar jag att Svenaeus genom att inkludera kvinnokonventionen gör ett normativt tillägg och bidrar till att stärka konventionens plats i det svenska sammanhanget. Det menar jag är viktigt, men en kommentar om att den haft så liten betydelse och varför så är fallet, hade varit på sin plats. I själva verket skulle en sådan reflektion ytterligare stärkt avhandlingens resultat då det svenska rättssystemets ovilja att ta till sig kvinnokonventionen, är ytterligare ett exempel på den könsmaktstruktur som inte bara reproducerar utan också bidrar till fortsatt kvinnlig underordning. Analysen av interventionerna har baserats på ett relevant och genomarbetat teoretiskt och metodologiskt förhållningssätt, om än med en något överdimensionerad begreppsapparat. Ett antal diskursanalytiska begrepp som inte används kunde ha tagits bort. Förhållningssättet tar avstånd från en ofta upprepad föreställning om att det råder en distinktion mellan kunskap i (rättsvetenskap) och kunskap om (samhällsvetenskap) rätten. Frågan är om denna distinktion fortfarande råder, i alla fall inte inom samtida kritisk rättsvetenskap och i synnerhet inte inom genusrättsvetenskaplig forskning. Också resonemanget om vad som är juridisk (eller arbetsrättslig) metod och vad som är diskursanalytisk metod och hur dessa metoder kopplar till olika typer av material och till olika typer av studier Side 204 Retfærd Nr. 3 og

5 Eva-Maria Svensson ter sig onödiga och leder snarast till oklarheter. Ett exempel på detta är då författaren menar att hennes analys av det rättsliga materialet och förståelse av juridisk metod inte avviker från den som förekommer i de rättsliga interventionerna eller i AD:s praxis. Samtidigt menar hon (med hänvisning till sin erfarenhet som praktiserande arbetsrättsjurist) att det i praktiken, (då man använder juridisk metod), (ibland) förekommer att det finns alternativa lösningar och att rättsdogmatiken (här avseende den akademiska juridiska metoden) till sin karaktär döljer detta genom att anföra argument till stöd för den valda rättsliga lösningen. För att förstå varför dessa alternativa lösningar inte vinner gehör, krävs ett utanförperspektiv. Här föreligger en otydlighet som hade kunnat undvikas genom att inte, som fortfarande verkar vara paradigmatiskt inom rättssociologin, utgå från distinktionen mellan kunskap i och kunskap om rätten samt mellan en beskrivande rättslig metod och en avtäckande eller analyserande icke-rättslig metod. Genom att i stället utgå från kunskapsfältet genusrättsvetenskap hade författaren kunnat undvika att upprepa dessa föreställningar. I ställer för att först använda den juridiska metoden (för att studera hur likalönereglerna systematiserats och placerats in i regelverket utifrån systemets egen logik) och därefter undersöka detta innehåll och vad som i övrigt framgår av lagförarbetena med diskursanalytisk metodik (för att avtäcka tankemönster/diskurser som styr olika ställningstaganden och som inte kommer till synes i en analys med arbetsrättslig metod) rymmer rättsvetenskapen idag andra möjligheter. Med en syn på föreställningen om rätten som tolkning synliggörs dess potential och med hjälp av till exempel en offensiv tolkningsmetod går det att argumentera för olika tolkningsmöjligheter (som ju också Svenaeus i sin praktikerroll verkar utgå från). Med ett sådant synsätt skulle interventionerna i det här fallet kunna synliggöras som konkurrerande interna regler. Med ett sådant perspektiv synliggörs också aktörerna. Om det skulle kunna göra någon praktisk skillnad är osäkert, men teoretiskt skulle det i alla fall göra det. Sammanfattningsvis ger denna avhandling ett mycket viktigt bidrag till svensk rättsvetenskap (inklusive rättssociologi) och till det juridiska systemet. Ambitionen, att ta fram kunskap, för att uppnå ambitionen om att kvinnor och män ska ha lika lön för lika och likvärdigt arbete, är utan tvekan uppnådd. Frågan är om det juridiska systemet är moget att ta till sig denna kunskap utan mer tvingande åtgärder. Kunskap är tyvärr inte tillräckligt, som Svenaeus visat, för att bryta ett motstånd som i själva verket handlar om att bevara ett system med fördelar för en stark grupp i samhället. Detta är nu en fråga som författaren till denna avhandling riktar till aktörer inom det politiska systemet. Med denna avhandling borde det vara omöjligt att inte intervenera på arbetsmarknaden. Retfærd Nr. 3 og Side 205