ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SWD(2018) 76 final PART 2/2 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Utvecklingen av sekundärmarknader för nödlidande lån genom undanröjande av onödiga hinder för tredje parters låneförvaltning och överföring av lån (Del 1/2) och Påskyndat förfarande utanför domstol för ianspråktagande av säkerhet (Del 2/2) Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om kreditförvaltare, kreditförvärvare och återvinning av säkerhet {COM(2018) 135 final} - {SWD(2018) 75 final} SV SV

2 Sammanfattning Konsekvensbedömning av påskyndat ianspråktagande av säkerhet utanför domstol för säkrade lån till företag och entreprenörer Varför? Vilket problem behöver åtgärdas? A. Behov av åtgärder Stora volymer av nödlidande lån påverkar den finansiella stabiliteten eftersom de tynger ner de berörda institutionernas lönsamhet och ekonomiska bärkraft och påverkar den ekonomiska tillväxten till följd av minskad bankutlåning. Detta leder till att nödlidande lån har en negativ inverkan både på bankunionens funktion och på skapandet av en kapitalmarknadsunion. I Europeiska rådets handlingsplan för hantering av nödlidande lån i Europa uppmanas olika institutioner att vidta lämpliga åtgärder för att komma till rätta med utmaningarna med höga nödlidande lån i Europa. För att minska risken för att nya problem med nödlidande lån uppstår i framtiden är ett av de viktigaste politikområdena att göra det möjligt för bankerna att snabbt och effektivt återvinna säkerhetens värde om låntagaren skulle fallera till följd av säkrade lån. Faktum är att tidsödande och kostsamma förfaranden för verkställighet av säkerhet leder till en värdeminskning av de mikroekonomiska fördelarna med att använda säkerheter (ex-ante-banker tenderar att låna mindre och/eller till högre låneräntor och ex-post-banker ackumulerar stora volymer av osäkra lån i sina lager, för vilka det är svårt att återvinna säkerhetens värde). Verkställighetsförfarandena i EU har vanligtvis rättslig karaktär. Domstolsväsendets bristande effektivitet utgör emellertid en utmaning för lösningen av nödlidande lån i vissa medlemsstater, främst på grund av de utdragna rättsprocesserna. Detta är ibland även en följd av hög belastning på domstolarna, vilket i praktiken leder till lägre återvunna belopp för borgenärer med säkerhetsrätt. I vissa men inte alla medlemsstater finns mekanismer för verkställighet av säkerhet utanför domstol som snabbare och billigare alternativ till domstolsprocesser. Förfaranden utanför domstol är mycket heterogena i medlemsstaterna, med stor variation vad gäller tillvägagångssätt, omfattning och effektivitet. Detta påverkar skapandet av lika villkor både för banker och företag som tecknar lån negativt. Vad förväntas initiativet leda till? Detta initiativ är en del av ett större paket med åtgärder för att hantera problemen med nödlidande lån som syftar till att i) säkerställa att banker i alla medlemsstater förfogar över förfaranden för ianspråktagande utanför domstol vad gäller säkerheter och ii) förbättra effektiviteten hos befintliga nationella mekanismer genom att förse borgenärer med säkerhetsrätt med ett effektivt verktyg för att återvinna högre värde snabbare i de fall företag som tecknar lån skulle fallera. Detta skulle gynna bankerna genom att man förebygger framtida ackumulering av stora volymer av nödlidande lån i deras balansräkningar. Genom att förstärka bankernas förmåga att återvinna värde snabbt och på ett konsekvent sätt i alla medlemsstater bör detta initiativ göra det möjligt för banker att bevilja fler lån till företag, särskilt små och medelstora företag. Ett minimiutbud av harmoniserade inslag i förfaranden utanför domstol skulle säkerställa lika villkor för bankerna i samtliga medlemsstater, och mer kredit skulle göras tillgänglig över gränserna. Slutligen skulle det ha en positiv inverkan på sekundärmarknaden för nödlidande lån eftersom även tredjepartsinvesterare skulle gynnas av ianspråktagande utanför domstol vid avveckling av portföljer med nödlidande lån. Detta skulle underlätta prisprognoser, transaktioner och ökad likviditet på lånemarknaderna för alleuropeiska investerare som kommer att kunna verka på liknande villkor i hela EU genom stordriftsfördelar. Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? Utan politiska åtgärder kommer man inte att komma till rätta med skillnaderna mellan länder vad gäller deras banksystems förmåga att hantera nödlidande lån till förmån för ökad tillgång till finansiering, och dessa skillnader kan även fortsätta att öka. Bara de banker som verkar i de medlemsstater där det finns snabba och effektiva mekanismer för ianspråktagande utanför domstol kommer att ha tillgång till lämpliga verktyg för att minska den framtida ackumuleringen av nödlidande lån. Medlemsstater som saknar dessa mekanismer eller som har mekanismer som inte fungerar korrekt kommer därmed att riskera att utlåningen till företag inskränks eller blir dyrare, vilket den senaste finanskrisen visat prov på i vissa medlemsstater. Banker som verkar övergränserna kommer att fortsätta att ställas inför fragmenterade regelverk för ianspråktagande av säkerhet och kommer att behöva bedöma de olika rättssystemens funktioner. Detta leder till onödiga kostnader och utgör ett hinder för gränsöverskridande utlåning på den inre marknaden. Mervärdet med åtgärder på EU-nivå skulle vara mer lika villkor för både bankerna och företag som tecknar lån samt en utvidgning av sekundärmarknaden för nödlidande lån genom stordriftsfördelar. Detta skulle gynna hela EU eftersom det skulle minska de spridningseffekter där med tanke på en nära inbördes sammankoppling mellan de finansiella systemen inom EU (och i synnerhet euroområdet) problem med nödlidande lån i en medlemsstat 1

3 har en negativ inverkan på utlåningen och ekonomin i andra medlemsstater. B. Lösningar Vilka alternativ, både lagstiftning och andra åtgärder, har övervägts? Finns det ett rekommenderat alternativ? Varför? I konsekvensbedömningen har följande politiska alternativ beaktats (utöver grundscenariot, dvs. ingen EUåtgärd): Alternativ 1 icke lagstiftningsåtgärd som baseras på befintliga internationella harmoniseringsinitiativ för förfaranden för utomrättslig ianspråktagande av säkerhet (verktyg: rekommendation). Alternativ 2 minimal harmonisering av förfaranden för ianspråktagande av säkerhet utanför domstol (verktyg: direktiv). Alternativ 3 skapande av en ny säkerhetsrätt i EU tillsammans med ett fullständigt harmoniserat förfarande för ianspråktagande utanför domstol (verktyg: förordning). I samband med utvärderingen och beaktandet av konsekvenserna slogs det fast att alternativ 2 var att föredra eftersom de politiska målen på så sätt uppnås samtidigt som kostnads nyttoförhållandet maximeras. Alternativ 2 skapar även jämvikt mellan att uppnå samstämmighet på EU-nivå och bevara tillräcklig flexibilitet för medlemsstaterna att genomföra de nya bestämmelserna på ett sätt som minimerar inverkan på deras nationella privaträtt (civil, kommersiell), förmögenhetsrätt och offentliga rätt, med tanke på de många förbindelserna mellan privat och offentlig rätt i medlemsstaterna. Till följd av detta anses alternativ 2 vara det mest proportionella bland de tre alternativ som beaktats. Vem stöder vilka alternativ? Hela spektrumet av berörda parter har motsatt sig alternativ 3 (med ytterst få undantag), främst för att det skulle bli alltför komplicerat att upprätta en ny säkerhetsrätt i EU. Det skulle även inkräkta för mycket på de nationella rättssystemen, dvs. civilrätt, överföring av äganderätt, offentlighetskrav, insolvens, inklusive prioriteringsordningen för fordringar vid insolvens, och offentlig rätt. Stödet för alternativ 2 var störst inom banksektorn, bland tredjepartsinvesterare och i vissa medlemsstater som ser fördelarna med att upprätta gemensamma funktioner genom vilka förfaranden för ianspråktagande utanför domstol skulle styras i hela EU. Vissa intressenter uttryckte dock en viss reservation vad gäller mekanismens interaktion med omstrukturerings- och insolvensförfaranden (t.ex. att mekanismen skulle dras in tillfälligt vid omstruktureringsförfaranden/insolvensförfaranden), vilket skulle göra mekanismen mindre attraktiv och effektiv. Näringslivsorganisationer stöttade också alternativet till viss del i och med den förväntade minskningen av lånekostnader, särskilt för små och medelstora företag. Näringslivsorganisationerna, liksom många medlemsstater, gjorde gällande att ett nytt regelverk skulle ha ett större mervärde i de medlemsstater där ett sådant system saknas eller där systemet är ineffektivt. Slutligen betraktade expertgruppen alternativ 2 som det minst påträngande alternativet samtidigt som man får en meningsfull harmoniseringsnivå i hela EU. Alternativ 1 fick visst stöd från näringslivsorganisationer och vissa medlemsstater eftersom det skulle leda till ett riktat tillvägagångssätt för att skapa incitament för medlemsstater som saknar förfaranden för ianspråktagande utanför domstol att upprätta sådana förfaranden. Eventuella störningar i de medlemsstater som har dessa system skulle också undvikas. Det var emellertid bara några få intressenter som uppgav detta alternativ som en tänkbar lösning. C. De rekommenderade alternativens konsekvenser Vad är nyttan med de rekommenderade alternativen (om sådana alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)? Säkerhetens främsta funktion är att minska risken för förluster för en kreditgivare med avseende på en skulds resultat, dvs. låntagarens återbetalning av lånet. Hur stor riskminskning en lag om säkerställda transaktioner kan medföra beror i första hand på den rättsliga effektiviteten hos den säkerhet som fastställs i nationell lagstiftning samt säkerhetens värde vid ianspråktagande. Alternativ 2 förväntas leda till effektivare säkerhetsmekanismer utanför domstol i hela EU genom att båda dessa aspekter förbättras, vilket medför en minskad risk för förluster för borgenären. Detta är helt klart en fördel ur borgenärens synvinkel eftersom återvinningsgraden inom ramen för alternativ 2 förväntas öka till 78 % i genomsnitt i EU från den nuvarande 2

4 uppskattade nivån på 68 % (enligt uppgifter från Världsbanken Doing Business). I en förenklad framtid skulle recession med ett hypotetiskt bruttobelopp av nya nödlidande lån på 463 miljarder euro innebära ett högre indrivningsbelopp på 8 miljarder euro, dvs. 2,3 % jämfört med grundscenariot. En effektivisering av säkerhetsmekanismerna utanför domstol i EU skulle även leda till ett antal ekonomiska fördelar för gäldenären, särskilt ett ökat kreditutbud och bättre prisvillkor. Minskningen av lånekostnader för företag skulle, enligt en konservativ uppskattning på 10 punkter av låneräntorna, vara långsiktiga årliga besparingar för låntagarna på mer än 500 miljoner euro. Vad är kostnaderna för de rekommenderade alternativen (om sådana alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)? Eftersom det rekommenderade alternativet lägger grunden för förfaranden för ianspråktagande utanför domstol skulle kostnaderna för dessa förfaranden främst bäras av banker/borgenärer med säkerhetsrätt samt företag och inte av skattebetalarna såsom är fallet med ianspråktagande av säkerhet via domstol. De kostnader som skulle bäras av privata aktörer förväntas inte vara omfattande. Det kommer att uppstå vissa kostnader för behöriga myndigheter som utövar tillsyn över banker i förhållande till den sistnämndas planerade insamling av uppgifter om det antal säkrade lån som genomdrivs utanför domstol. Hur påverkas företagen, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag? Små och medelstora företag är beroende av finansiering från banker för sin verksamhet i större utsträckning än större företag eftersom de sistnämnda lättare kan finansiera sig själva på de offentliga kapitalmarknaderna genom att ge ut obligationer eller öka det egna kapitalet. Banker med en effektiv och påskyndad metod för att ta i anspråk sina säkerheter kan för sin utlåning förvänta sig både en lägre sannolikhet för fallissemang (eftersom gäldenärens moraliska risk minskas) och en lägre förlust vid fallissemang (eftersom säkerhetens värde inte kommer att minska till följd av tidsödande domstolsförfaranden). De skulle därför sänka sina låneräntor. En förbättring av återvinningsgraden med 10 procentenheter visar sig i själva verket medföra 10 till 18 punkter lägre utlåningskostnader i genomsnitt (med en starkare priseffekt för små låntagare med runt 40 %). I och med de minskade riskerna enligt förklaringen ovan (särskilt den lägre förlusten vid fallissemang) förväntas det dessutom att fler projekt som inte kunnat få finansiering tidigare skulle kunna få banklån. Som en följd förväntas även utlåning mot säkerhet och tillgången till finansiering överlag att öka för de små och medelstora företag som har tillgångar att använda som säkerhet. Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad? Medlemsstaternas budgetar och förvaltningar förväntas inte påverkas i betydande grad. Mekanismer utanför domstol skulle snarare leda till sänkta administrativa kostnader för offentliga myndigheter eftersom en myndighets ingripande i indrivningsprocessen, i egenskap av exempelvis en notarie eller exekutionstjänsteman, skulle ske på parternas bekostnad. Dessutom skulle en ökad användning av mekanismer utanför domstol (om ingen överklagan sker) leda till ett minskat antal fall som kräver domstolsingripande och därmed frigörande av domstolarnas kapacitet. Uppstår andra betydande konsekvenser? Om den påskyndade verkställigheten av säkerhet utanför domstol tillämpas i alltför stor utsträckning skulle den kunna få potentiellt negativa sociala konsekvenser. För att skydda vissa kategorier av säkerhetsställare, till exempel konsumenter, kommer tillämpningsområdet därför att begränsas till finansiella affärstransaktioner (dvs. lån mellan banker och företag och entreprenörer). Konsumenter kommer att uteslutas från tillämpningsområdet på grund av de negativa konsekvenser som det skulle kunna ha för deras förmögenhet och ärvda egendom. Även för företagare som tecknar lån kommer låntagarens huvudsakliga bostad att uteslutas från tillämpningsområdet. Alternativ 2 förväntas dessutom ha en övergripande positiv inverkan på sysselsättning och entreprenörskap eftersom det skulle underlätta tillgången till finansiering för företag och entreprenörer. I vissa fall (till exempel när säkerheten är företagets huvudsakliga åtgärd) skulle ianspråktagande utanför domstol dock kunna göra det omöjligt för företaget/entreprenören att fortsätta bedriva sin verksamhet, vilket skulle kunna leda till att företaget/entreprenören tvingas säga upp anställda. Ett företags eller en entreprenörs förmåga att när som helst begära att en domstol inleder ett omstruktureringsförfarande kommer att säkerställa att de anställda hos företaget/entreprenören i fråga gynnas av alla de rättigheter och skydd som finns tillgängliga för arbetstagare vid sådana förfaranden. Det valda alternativet kommer inte att påverka arbetstagarnas rättigheter enligt gällande lagstiftning. D. Uppföljning 3

5 När kommer åtgärderna att ses över? Fem år efter det datum då direktivet träder i kraft kommer kommissionen att utvärdera detta initiativ. Målet med utvärderingen kommer bland annat att vara att bedöma hur ändamålsenlig och effektiv åtgärden har varit när det gäller att uppnå de mål som lagts fram i denna konsekvensbedömning samt att besluta huruvida nya åtgärder eller ändringar behövs. 4