LO"!il-vR NSPEKTIONEN Finansdepartementet 103 33 Stockholm Redovisning av uppdrag: Tillsyn av AB Svenska Spel och AB Trav och Galopp samt förutsättningarna för samarbete med udändska tillsynsmyndigheter Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2012 gett Lotteriinspektionen i uppdrag att redovisa hur myndigheten avser att utöva kontroll och tillsyn med anledning av förändringarna i tillstånden till AB Svenska Spel och AB Trav och Galopp, bl.a. införandet av nya spelformer (dnr Fi2011/3101 resp. Fi2011/4149). Myndigheten ska särskilt redogöra för vilka förutsättningar det finns för myndighetens samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 mars 2012. Sammanfattning De förändringar som skett av tillstånden medför att Lotteriinspektionens tillsyn av värdeautomater kommer att öka. Dialog har även inletts med AB Svenska Spel avseende marknadsföringen av internationella spelsamarbeten. Motsvarande dialog kommer också att inledas med AB Trav och Galopp. De ökade möjligheterna till internationellt samarbete för båda bolagen medför enligt Lotteriinspektionens uppfattning att det föreligger ett behov av internationella överenskommelser med andra länders tillsynsmyndigheter för att det ska vara möjligt att fullt ut utöva tillsyn över dessa samarbeten. Lotteriinspektionen förordar att myndigheten genom delegation från regeringen ges rätt att ingå sådana överenskommelser. 1(8)
LOTTER NSPEKTIONEN Förändringar i AB Svenska Spel resp. AB Trav och Galopps tillstånd AB Svenska Spel Tillståndstid samt tillståndsgivning och tillsyn av värdeautomater I de regeringsbeslut som meddelades den 1 resp. den 15 december 2011 är tillståndstiden för AB Svenska Spel bestämd till två år. Den har under senare år varit bestämd till ett år. För Lotteriinspektionens del får detta i första hand betydelse för myndighetens tillståndsgivning till värdeautomater (se regeringens beslut Fi2011/3104) och tillsynen av dessa automater. Genom att Lotteriinspektionen nu kan ge tillstånd till värdeautomatspel för två år i stället för ett frigörs resurser hos myndigheten. Dessa resurser kommer att läggas på en ökad tillsyn av värdeautomaterna. Under 2012 kommer tillsynen i första hand att inriktas på värdeautomatspelens integrering på spelplatsen samt spelplatspersonalens möjlighet till uppsikt över automaterna och de som spelar på dem. Utökat internationellt samarbete och nya spel Övriga förändringar i sak i AB Svenska Spels tillstånd gäller utökat internationellt samarbete genom möjlighet till deltagande i Eurojackpot, förändringar av spelformen Bomben samt införandet av den nya spelformen Goooal. Vad gäller tillsynen av de ökade möjligheterna till internationella samarbetena, till de delar som dessa bedrivs utom landet, hänvisas till avsnittet om Möjligheterna till samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter nedan. Till de delar av de internationella samarbetena som bedrivs här i Sverige har Lotteriinspektionen samma tillsyn som över övrigt inhemskt spel. I sitttillsynsarbetekommer Lotteriinspektion att av AB Svenska Spel begära in dokument som visar att förutsättningarna för internationellt samarbete i regeringens tillstånd föreligger. Lotteriinspektionen har för närvarande inte meddelat några särskilda villkor för Eurojackpot varför detta spel, i enligt med tillståndet, för närvarande inte får erbjudas allmänheten. Med ett allt mer utökat internationellt samarbete ser Lotteriinspektionen att behovet av samarbete med andra länderstillsynsmyndigheter ökar. Införandet av Bomben samt den nya spelformen Goooal föranleder ingen annan justering av Lotteriinspektionens tillsyn än att myndigheten ska utföra mer tillsyn. 2(8) Box 193
NSPEKTIONEN Skärpta marknadsföringsregler I AB Svenska Spels huvudtillstånd har följande passus införts. AB Svenska Spel ska i sin marknadsföring ha en inriktning som är socialt ansvarstagande och så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Detta är något som hittills endast gällt pokerspelet och kasinospelsverksamhet. Vidare framgår av samma stycke i tillstånden 1 att "särskild försiktighet" ska iakttas vid marknadsföringen av internationella samarbeten. Lotteriinspektionen för en dialog med AB Svenska Spel avseende marknadsföringen av kommande internationella samarbeten. Övriga ändringar Övriga ändringar är av redaktionell karaktär och saknar betydelse för myndigheten tillsynsverksamhet. AB Trav och Galopp Utökat internationellt samarbete, nya spel samtjusterad lägsta belopp för vinstutbetalning I fråga om tiuståndsförändringar för AB Trav och Galopp gäller dessa möjligheter till utökat internationellt samarbete, att begränsningen till 30 tävlingstillfällen för vad i egen pool med utländska trav- och galopptävlingar bortfaller, nytt spel på platsplacerad häst i fem till nio lopp samt justerat lägsta belopp för vinstutbetalning. Vad gäller tillsynen av de ökade möjligheterna till internationella samarbetena, till de delar som dessa bedrivs utom landet, hänvisas även här till avsnittet om Möjligheterna till samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter nedan. Till de delar av de internationella samarbetena som bedrivs här i Sverige har Lotteriinspektionen samma tillsyn som över övrigt inhemskt spel. I sitt tillsynsarbete kommer Lotteriinspektionen, som tidigare, att av AB Trav och Galopp begära in dokument som visar att förutsättningarna för internationellt samarbete enligt regeringens tillstånd föreligger. Även till följd av AB Trav och Galopps ökade möjligheter till internationellt samarbete, ser Lotteriinspektionen ett behov av samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter. 1 Se 6.3 i villkoren för AB Svenska Spels tillstånd till att anordna lotterier (Fi2011/3101) jämfört med 3 i villkoren för AB Svenska Spels tillstånd till kasinospel (Fi2007/9698, Fi2011/3103). 3(8)
LCJT Ti^'R NSPEKTIONEN Skärpta marknadsföringsregler Även i AB Trav och Galopps tillstånd har en passus om socialt ansvarstagande m.m. införts. AB Trav och Galopp ska således enligt tillståndet 2 iaktta "särskild försiktighet" vid marknadsföringen av internationella samarbeten. Lotteriinspektionen har för avsikt att inleda en dialog med AB Trav och Galopp avseende sådan marknadsföring. Övriga ändringar Övriga ändringar är av redaktionell karaktär och saknar betydelse för myndigheten tillsynsverksamhet. Möjligheterna till samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter Inledning Enligt territorialhöghetsprincipen (territoriell suveränitet) har staten rätt att utöva makt genom lagstiftning, rättskipning, förvaltning eller exekution över personer och egendom inom sitt eget territorium men inte inom andra staters. 3 Huvudregeln är att de förvaltningsrättsliga regleringarna är begränsade till det svenska territoriet. Även verksamhet som bedrivs från andra länder kan emellertid falla under svensk reglering om den anses beröra den svenska marknaden på visst sätt i enlighet med den s.k. effektprincipen. 4 Hur långt svenska förvaltningsrättsliga bestämmelsers geografiska ambitioner sträcker sig är därför en fråga som inte kan besvaras helt allmänt utan torde kräva beaktande av såväl den aktuella svenska lagens ändamål som omständigheterna i det enskilda fallet. 5 Huruvida beslut kan verkställas i ett annat land avgörs av det landets interna regler. En utredning av möjligheterna till verkställighet måste således göras i varje enskilt fall. 6 2 Se 5.3 i villkoren för AB Trav och Galopps tillstånd till att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar (Fi2011/4149), jämfört med 3 i villkoren för AB Svenska Spels tiustånd till kasinospel (Fi2007/9698, Fi2011/3103). 3 Se EG och dess institutioner, Göran Lysén, s. 19. 4 Se Praktisk IT-rätt, Agne Lindberg och Daniel Westman, s. 31. 5 Se Michael Bogdan i Ny Juridik nr 4:99, s. 7. 6 Se Praktisk IT-rätt, Agne Lindberg och Daniel Westman, s. 32 f. 4(8) Telefon: 0152-650100 Fax:0152-650180
NSPEKTIONEN Enligt 10 kap. 1 regeringsformen är det regeringen som företräder riket i internationella sammanhang. Av 10 kap. 2 regeringsformen framgår att regeringen får ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medgivande. På spelområdet har regeringen ingått en överenskommelse med Finland om automatspel på fartyg (Fi2000/4429) som bl.a. reglerar tillsynen av det automatspel som sker på fartyg i trafik mellan Sverige och Finland. En svensk myndighet har således inte någon behörighet att bedriva tillsyn utanför landets gränser med stöd av nationell rätt i snäv mening. Kan en sådan rätt följa av nationell rätt i vid mening, dvs. enligt EU-rätten? Inom EU Enligt Fördraget om Europiska unionen artikel 4 punkt 3 föreligger en skyldighet för unionen och medlemsstaterna att respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördraget. I nu aktuellt fall faller visserligen spelfrågorna under EU-fördraget men området är inte harmoniserat. Av det s.k. tjänstedirektivet, genomfört i svensk rätt, framgår bl.a. att myndigheterna inom EU är skyldiga att hjälpa varandra i tillsynen över gränsöverskridande tjänsteverksamhet, att myndigheterna ska bistå varandra med information eller utförande av kontroller, inspektioner eller uttedningar på begäran av annan medlemsstat om begäran är motiverad. Spel om pengar är dock undantaget från tjänstedirektivets tiuämpningsområde. Någon på EU-rätten grundad möjlighet att, i tillsynsärenden rörande spelfrågor som innebär myndighetsutövning mot enskild, utöva tillsyn utomlands eller mer formellt samarbeta med udändsk tillsynsmyndighet finns enligt I.otteriinspektionens mening inte. Internationella överenskommelser Av ovanstående redogörelse kan man dra slutsatsen att det inte förekommer något formellt och reglerat samarbete mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna eller mellan dessa och andra tillsynsmyndigheter i tex. USA och Kanada. Så är dock inte fallet. Mot bakgrund av Internetspelets gränsöverskridande karaktär har flera tillsynsmyndigheter/speljurisdiktioner träffat överenskommelser om 5(8) Telefon: D152-650 100
samarbete med varandra. Dessa överenskommelser brukar ske genom upprättandet ett s.k. Memorandum of Understanding (MoU) 7 som reglerar hur man ska samarbeta och utbyta information i tillstånds-, teknik- och tillsynsfrågor. Sådana överenskommelser föreligger tex. mellan Arjel (den franska tillsynsmyndigheten för onlinespel) och AAMS (den italienska spelmyndigheten), mellan JGC (Jerseys spelmyndighet) och DGA (den danska spelmyndigheten) och mellan Kahnawake Mohawk Territory (speljurisdiktion i Kanada) och LGA (Maltas spelmyndighet). Lotteriinspektionens tillsyn över internationella spelsamarbeten Lotteriinspektionens tillsyn av AB Trav och Galopps och AB Svenska Spels internationella spel sker i dag enligt följande. Tillsyn av AB Trav och Galopps vadhållning på udändska lopp kan delas upp i två olika verksamheter. Den första verksamheten gäller AB Trav och Galopps vadhållning på udändska objekt i en svensk vadhållningspool. I dessa fall sker insatsen i Sverige, travloppet sker utomlands tex. i Italien och AB Trav och Galopp erlägger vinst till de svenska spelarna enligt de svenska vadhållningsbestämmelserna beroende på utfallet i det utländska loppet. Inga insatser lämnar Sverige. Lotteriinspektionen har i detta fall tillsyn över insatser och vmsmtbetalning, dvs. hela vadhållningsverksamheten. Lotteriinspektionen har ingen tillsyn över det utländska travloppet. Den andra verksamheten avser vadhållning på spelobjekt i en med den udändska spelarrangören gemensam vadhållningspool (vilket ger en större pool och därmed större vinster). I dessa fall "förmedlar" AB Trav och Galopp de svenska spelarnas insatser till den udändska spelarrangören, tex. den franska vadhållningsarrangören PMU, och de udändska vadhållningsbestämmelserna gäller. Travloppet sker sedan i Frankrike och PMU "ger" AB Trav och Galopp de svenska spelarnas eventuella vinster som sedan utbetalas av AB Trav och Galopp till spelarna i Sverige. I detta fall har Lotteriinspektionen tillsyn över de svenska insatserna och 7 Enligt Wikipedia är MoU ett dokument som beskriver en bilateral eller multilateral överenskommelse mellan parterna. Den uttrycker en gemensam vilja mellan parterna, vilket tyder på en planerad gemensam handlingslinje. Den används ofta i de fall där parterna antingen inte innebär ett rättsligt åtagande eller i situationer där partema inte kan skapa ett rättsligt bindande avtal. Ibland kallas dessa överenskommelser även "Bilateral Cooperation Agreement". 6(8) Telefon: 0152-650100
NSPEKTIONEN utbetalningen av vinsterna som sker i Sverige av AB Trav och Galopp i enlighet med det andra landets regler för vinståterbetalning m.m. Den större delen av vadhållningsverksamheten, som således bedrivs utom landet, sker utan tillsyn av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen har, precis som i den först beskrivna verksamheten ingen tillsyn över det udändska travloppet. Ovanstående beskrivning överensstämmer i stort med det internationella spelsamarbete AB Svenska Spel deltar i, Viking Lotto 8. I detta fall är lotteriet uppdelat i en nationell del (alla vinster utom högsta vinsten) och en internationell del (högsta vinsten). Det vill säga lotteriet har dels en nationell spelpool, dels en internationell spelpool. Avseende den nationella spelpoolen har Lotteriinspektionen såsom för AB Trav och Galopps svenska spelpooler "full" tillsyn avseende den internationella spelpoolen (högsta vinsten) begränsar sig inspektionens tillsyn till de delar som sker i Sverige. I Viking 1.ottos fall sker dragningarna i Hamar, Norge och ekonomi och administrationen kring spelet sköts i Danmark av Danske Spil. Vinstgranskningskontrollen sköts alltså av spelbolagen själva. Lotteri- og stiftelsetilsynet i Norge har haft en kontrollant närvarande vid dragningarna men har under 2011 ersatt denna tillsyn med krav på egenkontroll av aktören (Norsk Tipping). De deltagande spelbolagen har utsett Danske Spil till s.k. Executiv Partner (EP), vars uppgift är att kontrollera övriga bolags vinstgranskning. AB Svenska Spel är f.n. utsedd till Deputy Executive Partner och har till uppgift att kontrollera vinstgranskningen hos det bolag som är EP. Såvitt Lotteriinspektionen känner till finns det ingen överenskommelse mellan de medverkande ländernas regeringar eller mellan tillsynsmyndigheterna. De samarbeten AB Trav och Galopp och AB Svenska Spel deltar i har tillstånd i respektive land och Lotteriinspektionen har inte haft anledning att ifrågasätta den udändska tillsynen över de internationella spel de svenska bolagen erbjuder de svenska spelarna. Slutsats Tillsynen av de utländska arrangemang AB Trav och Galopp och AB Svenska Spel erbjuder spel på i gemensam spelpool med en arrangör i ett 8 Viking Lotto är ett nordiskt samarbete mellan de statliga spelbolagen i Sverige, Norge, Finland, Danmark, Island, Esdand, Letdand och Litauen. Viking Lotto startade 1993. 7(8)
I ( n rprri trim V if I 1 Lww f I I INSPEKTIONEN annat land styrs således av det andra landets regler. Den information Lotteriinspektionen behöver för att kunna bedöma säkerheten i det andra landets arrangemang skulle, i varje fall delvis, kunna införskaffas genom underhandskontakter med företrädare för landets tillsynsmyndighet. Detta förutsätter att det finns en beredvillighet att utbyta information och bygger på ett ömsesidigt givande och tagande. En sådan modell innebär ingen långsiktig lösning på de krav som ställs på en effektiv tillsyn. Enligt Lotteriinspektionens regleringsbrev för 2012 (Fi2011/5199 [delvis]) ska kontroll- och tillsynsverksamheten leda till en hög säkerhet i all speloch lotteriverksamhet samt bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Lör att kunna uppfylla regleringsbrevets mål avseende internationella samarbeten och med hänsyn till bl.a. den snabba tekniska utvecklingen när det gäller vad/spel som sker i gemensam spelpool, ser Lotteriinspektionen ett behov av möjligheten att kunna inleda ett mer formellt samarbete och informationsutbyte med tillsynsmyndigheten i det land där arrangemanget äger rum. Regeringen har möjlighet att till Lotteriinspektionen delegera rätten att ingå sådana internationella överenskommelser om samarbete och informationsutbyte. För att tillsynen ska bli så effektiv och ändamålsenlig som möjligt förordar Lotteriinspektionen att myndigheten får en sådan rätt. Lotteriinspektionen erinrar dock om att det inte finns någon garanti att det andra landets tillsynsmyndighet vare sig kan eller vill ingå en sådan överenskommelse eller att dess innehåll blir sådant att Lotteriinspektionen kan fullgöra sitt uppdrag. Det informationsutbyte som kan bli aktuellt torde för övrigt med hänsyn till de svenska sekretessreglerna vara begränsat. Denna redovisning har beslutats av Lotteriinspektionens styrelse, ordföranden Ann-Christine Zachrisson samt ledamöterna Håkan Hallstedt, generaldirektör, Per Binde, Carina Tolke och Per Håkansson. Ärendet har föredragits av chefsjuristen Johan Röhr. Håkan Hallstedt 8(8)