Hur möter man prissvängningar på globala jordbruksmarknader?

Hur möter man prissvängningar på globala jordbruksmarknader? En analys baserad på prisstegringen 2007 2008 och de åtgärder som vidtogs nationellt och internationellt Prisvariationerna kan komma att öka i framtiden på grund av dels jordbrukssektorns starkare koppling till energimarknaden dels klimatförändringar och risken för extrema väderförhållanden. Fortsatta handelsliberaliseringar och ett nytt Jordbruksavtal i WTO kan dämpa prisfluktuationer och öka den globala livsmedelstryggheten. Marknadsbaserade lösningar, såsom terminshandel och privata försäkringar, kan vara ett värdefullt hjälpmedel för EU:s jordbruk att hantera framtida pris- och marknadsrisker. Rapport 2010:33

Författare Andreas Davelid Patrik Eklöf Arne Karlsson Annelie Rosell

This report examines short-term policy responses to the price boom 2007 2008, assesses their impact on food security and domestic markets and draws policy conclusions. The paper also reviews instruments available to manage production, price and market risks in agriculture in the European Union and assesses their impact in terms of their effectiveness in stabilising farmers income, their administrative and financial consequences as well as their impact on developing countries. Authors Andreas Davelid Patrik Eklöf Arne Karlsson Annelie Rosell

Sammanfattning Prisboomen på marknaderna för jordbruksvaror 2007 2008 aktualiserade en rad frågor om den långsiktiga trenden, vad som bestämmer prisutvecklingen och om lämpliga metoder för att dämpa prissvängningar och dess negativa effekter för livsmedelstryggheten. Prissvängningarna kan komma att öka i framtiden på grund av jordbrukets starkare koppling till energimarknaden samt som en konsekvens av klimatförändringar och extrema väderförhållanden. Även om försörjningsläget är stabilt 2010, bedömer FAO att marknadssituationen kan bli instabil under kommande år. En friare världshandel skulle avsevärt minska riskerna för kraftiga prisvariationer genom att avskaffa exportrestriktioner och exportstöd, reducera prisstöden i rikare länder samt göra prisöverföringen effektivare mellan länder. En genomgång av åtgärder som olika länder vidtog 2007 2008 som svar på den globala livsmedelskrisen visar att krisen inte innebar några större förändringar i OECDländernas politik, men att u-länder och de minst utvecklade länderna (MUL) svarade genom att på olika sätt försöka mildra priseffekterna för ländernas invånare. På internationell nivå har diskuterats hur prisvariationer påverkar global livsmedelsförsörjning och om vilka koordinerade åtgärder som kan vidtas mot prisvariation på jordbruksmarknaderna. Vid det internationella toppmötet i Rom 2009 om tryggad livsmedelsförsörjning underströks bland annat vikten av bättre fungerande nationella, regionala och internationella marknader men framhölls också behoven av kortsiktiga åtgärder som lindrar effekterna av prisvariationer för fattiga länder och deras invånare. I debatten om CAP efter 2013 föreslås bland annat att olika försäkringsarrangemang introduceras i syfte att skydda producenterna från marknadsrisker. Det förutsätts då ofta att försäkringspremierna subventioneras med budgetmedel. Erfarenheterna från länder som tillämpar subventionerade försäkringsmodeller tyder dock på att systemen tenderar att bli dyra och inte särskilt effektiva. Näringen och den enskilde bonden behöver ta ett större ansvar för marknadsrisker. Terminshandel erbjuder en möjlighet för producenter att hantera osäkra marknadssituationer. Också privata försäkringar kan vara ett värdefullt hjälpmedel för EUs jordbruk att hantera framtida pris- och produktionsrisker. Hantering av risker sker löpande på gårdsnivå liksom inom olika politiska stödprogram. Jordbrukspolitiken är ofta utformad för att möta mindre vanliga risksituationer med stora eller katastrofala genomslag på produktion och priser, medan ofta förekommande risker med begränsat genomslag normalt sett hanteras på gårdsnivå. Den gemensamma EU-politiken bör i princip baseras på en ansvarsfördelning där näringen och den enskilde producenten ansvarar för marknadsrisker medan samhället ansvarar för ett socialt skyddsnät för enskilda producenter vid exceptionella marknadssituationer som kan uppstå vid katastrofer och sjukdomsutbrott. Rapporten baseras på underlag och analyser från bland annat internationella organisationer. Redovisningen utgår från verkets tidigare svar på specifikt uppdrag från Jordbruksdepartementet.

Innehåll 1 Internationella prisvariationer i jordbrukssektorn... 5 1.1 Syfte... 5 1.2 Bakgrund... 5 1.3 Prisutvecklingen 2006 2009... 6 1.4 Antalet undernärda ökade med 120 miljoner personer... 7 1.5 Minskad tilltro till global livsmedelsmarknad... 7 1.6 Ökad produktion 2008... 8 1.7 Likheter och skillnader jämfört med tidigare pristoppar... 8 1.8 Omfattande debatt om orsakerna... 9 1.9 Utvecklingen under 2010... 11 1.10 IMF spår en fortsatt global efterfrågetillväxt... 11 2 Åtgärder för att dämpa prisvariationer... 13 2.1 Exempel på motåtgärder i några i-länder... 13 2.1.1 EU... 13 2.1.2 Australien... 14 2.1.3 Japan... 14 2.1.4 Kanada... 14 2.1.5 Norge... 16 2.1.6 Nya Zeeland... 16 2.1.7 Sydkorea... 17 2.2 Befinliga prisreglerande instrument i EU och USA... 18 2.2.1 EU... 18 2.2.2 USA... 19 2.3 Exempel på motåtgärder bland tillväxtekonomier... 23 2.4 Exempel på motåtgärder i Minst utvecklade länder (MUL)... 24 3 Prisvariationer och global livsmedelstrygghet... 27

3.1 Internationell diskussion om koordinerade åtgärder mot prisvariationer... 27 3.1.1 Internationella råvaruavtal... 29 3.2 Strukturella åtgärder som på sikt kan bidra till ökad livsmedelstrygghet... 30 3.2.1 Behov av politiska åtgärder inom EU... 31 4 Instrument för marknadsreglering och riskhantering... 33 4.1 Frågans koppling till CAP efter 2013... 33 4.2 Terminshandel... 34 4.2.1 Kommentarer och slutsatser, terminshandel... 38 4.3 Inkomstförsäkringsprogram... 39 4.3.1 Inkomstförsäkringsprogram i gröna boxen... 39 4.3.2 Heltäckande försäkringsprogram i EU?... 40 4.3.3 Kommentarer och synpunkter, försäkringslösningar... 41 4.4 Olika överväganden inom EU... 42 4.4.1 Riskhantering i kommissionens tidigare reformdiskussioner... 42 4.4.2 Katastrofskydd... 43 4.4.3 Kontrakt mellan jordbruket och förädlingsindustri... 44 4.4.4 Stöd till producentorganisationer... 44 4.4.5 Budgetneutralitet men ökad reglering av CAP... 44 4.4.6 Forskning och utveckling... 45 4.5 Avslutande kommentarer... 45 5 Källförteckning... 49 6 Bilaga 1: Politiska åtgärder som svar på höga livsmedelspriser... 51 Sänkta tullar och skatter på livsmedel... 51 Exportrestriktioner inklusive minimiexportpriser och exportskatter... 51 Frisläppande av livsmedel från lager... 52 Åtgärder mot spekulation... 52 Ökad uppodling... 52 2

Prisstöd till producenter av jordbruksprodukter (minimipriser)... 53 Subventioner till jordbrukare (för insatsvaror)... 53 Uppbyggnad av lager... 54 Schematisk uppdelning av olika typer av politiska åtgärder i u-länder... 55 Tabell 1. Exempel på politiska åtgärder till svar på de höga livsmedelspriserna... 57

1 Internationella prisvariationer i jordbrukssektorn 1.1 Syfte Denna rapport baseras på ett uppdrag från Jordbruksdepartementet avseende åtgärder för att dämpa prisvariationer. Uppdraget avsåg såväl politiskt styrda som marknadsinitierade åtgärder som i nuläget tillämpas i ett antal nyckelländer för att dämpa prisvariationer på jordbruksprodukter. I uppdraget ingick även en genomgång och analys av de åtgärder, mekanismer m.m. som olika länder, internationella organisationer, universitet och tankesmedjor föreslår i detta syfte. Enligt uppdraget skulle särskilt studeras frågans koppling till CAP efter 2013 samt hur u-länders känslighet för prisvariationer kan hanteras. Rapporten baseras på Jordbruksverkets tidigare svar på detta uppdrag. 1.2 Bakgrund Mellan 2003 och 2008 ökade energi- och metallpriser med 230 procent, jordbrukspriserna dubblerades och priserna på konstgödning fyrdubblades. Prisboomen som kulminerade 2006 2008 har aktualiserat frågor om den långsiktiga utvecklingen och om vad som bestämmer prisutvecklingen. Prissvängningar på globala jordbruksmarknader äventyrar livsmedelstryggheten, minskar intresset för investeringar i jordbrukssektorn och riskerar att skapa politisk instabilitet. På livsmedelsområdet har det i debatten efterlysts koordinerade åtgärder både på nationell och internationell nivå för en säkrare livsmedelsförsörjning. Prisvariationerna är generellt sett kraftigare på jordbruksprodukter än för industrivaror. Den långsiktiga trenden på jordbruksmarknaden har hittills inneburit successivt sänkta reala priser. Mellan 1975 2000 beräknas världsmarknadspriserna för livsmedel ha sjunkit med 53 procent i fasta priser (Världsbanken 2010). För jordbrukare i fattiga länder har prisutvecklingen inneburit minskade inkomster. Att bryta denna pristrend är en viktig drivkraft i Doharundans jordbruksförhandlingar. Sänkta jordbruksstöd och tullar i den rika delen av världen förväntas innebära ökade världmarknadspriser och därmed bättre inkomster för fattiga jordbruksbaserade ekonomier. Högre livsmedelspriser stimulerar till ökad jordbruksproduktion, vilket i sig bidrar till fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling. Generellt sett gynnas producenter av prisuppgångar medan konsumenter förlorar. Det omvända förhållandet gäller vid prissänkningar. I grunden beror prisvariationer på väderförhållanden och biologiska processer och på det faktum att jordbruket inte kan svara omedelbart på prissignaler. Efterfrågan på jordbruksvaror är oftast oelastisk. Dessa faktorer kan förstärkas om lagersituationen är ansträngd, marknadsmekanismerna fungerar dåligt och/eller om politiska åtgärder är ineffektiva. Eftersom producenter och nettoexportörer på jordbruksområdet gynnas av ökande globala livsmedelspriser ges incitament till ökad produktion. Enligt OECD har prisvariationerna inte ökat i omfattning de senaste femtio åren, bortsett från pristoppen 2007 2008. Tecken tyder snarare på att prisfluktuationerna har avmattats något sedan början på 1990-talet. Andra undersökningar tyder på att 5

prisvariationerna skulle ha ökat på EU-marknaden under de senaste 25 åren (Matthews 2010). Trots detta har inkomststabiliteten bland EU-producenter ökat. Kommissionen drar slutsatsen att direktstöden bidragit till att stabilisera inkomsterna. CAP-reformer anses därför inte ha inneburit ökade ekonomiska risker i jordbruket (OECD 2010.1). OECD nämner två faktorer som anledningar till att fluktuationerna kan komma att öka i framtiden: starkare koppling till energimarknaden och klimatförändringar och risken för extrema väderförhållanden. Enligt OECD kan jordbrukssektorns allt starkare koppling till energimarknaden i allmänhet och till oljepriset i synnerhet komma att medföra ökade prisvariationer. Prisvariationer på spannmål väntas bli vanligare i framtiden. Detta på grund av att regioner med oregelbunden avkastning får en större roll på världsmarknaden. För i stort sett alla produkter förväntas att priserna kommer att ligga högre än de gjorde före pristoppen 2007 2008. Matthews (2010) påpekar å andra sidan att fortsatt handelsliberalisering och en fortgående integration av marknader bidrar till ökad prisstabilitet genom att prisöverföringen blir effektivare från världsmarknad till lokala marknader. En hel del tyder på att prisöverföringen på världsmarknaden är effektivare under prisuppgångar än då priserna sjunker. Höjda världsmarknadspriser på livsmedel leder generellt till prisuppgångar på lokala marknader, men graden av prisöverföring kan variera mellan varor och beroende på landets geografiska läge och den förda handelspolitiken. Priserna kan slå igenom helt i de fall landet för en öppen handelspolitik, transportnätet är utbyggt och varan ifråga är föremål för internationell handel samt om lokal vara är substituerbar med produkter av annat ursprung. I länder som Kina och Indien blev prisöverföringen mycket begränsad 2007 2008 på grund av ländernas reglering av utrikeshandel, marknader och prisbildning (DEFRA 2010). För produkter som inte handlas i någon större omfattning, som t.ex. kassawa, sötpotatis och i vissa länder ris, så var den lokala prispåverkan marginell (IFPRI 2008). Kortsiktiga prissvängningar signalerar förändrade marknadsförhållanden och har därmed en viktig roll i en marknadsekonomi. I cykliska eller konjukturkänsliga branscher är det nödvändigt att produktpriserna tillåts variera för att produktionens omfattning ska kunna anpassas till rådande marknadssituation och svara upp mot efterfrågan på produkterna. Generellt sett kan det alltså vara helt naturligt med perioder med låga produktpriser eller låg efterfrågan. Låga priser ger upphov till ett omvandlingstryck som tidigarelägger strukturomvandlingar vilka ändå skulle skett förr eller senare. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det positivt att resurser kanaliseras till mer konkurrenskraftiga företag och branscher. I den mån nedläggning av jordbruksproduktion riskerar resultera i negativa effekter med avseende på kollektiva nyttigheter är det lämpligt att rikta åtgärder mot dessa problem istället för att förhindra marknadens prissignaler att nå fram till jordbrukarna (SJV 2010). 1.3 Prisutvecklingen 2006 2009 Under 2006 började internationella jordbrukspriser att öka mycket kraftigt. Prisuppgången gällde inledningsvis vete och majs, därefter mjölkprodukter och oljeväxter. Till slutet av 2007 hade priserna mer än fördubblats och ökningen fortsatte under början av 2008. Ungefär samtidigt påverkades rissektorn och de internationella priserna tredubblades på kort tid. Utvecklingen dämpades och under 2008 rådde prisfall. På den internationella köttmarknaden märktes, med 6

undantag för kycklingkött, inte samma dramatiska prisutveckling. Världsmarknadspriset för socker föll 2006 2007 men har därefter stigit kraftigt till rekordnivåer under 2009/10. Priserna sjönk därefter tillfälligt för att efter sommaren 2010 åter stiga bland annat pga av god efterfrågan på världsmarknaden kombinerat med leveransproblem av socker ifrån Brasilien. I länder som använde sig av prisstabiliserande åtgärder fluktuerade priserna betydligt mindre än i länder som är öppna för världsmarknaden. Skyddade marknader som Japan, Indien och Kina reagerade knappt alls på de höga rispriserna, medan de slog igenom kraftigt i USA och Thailand. 1.4 Antalet undernärda ökade med 120 miljoner personer Prisvariationer har följdverkningar för den globala livsmedelstryggheten. Enligt Världsbankens beräkningar bidrog prisstegringarna 2007 2008 till att öka antalet undernärda med ca 120 miljoner människor, en ökning motsvarande 3 5 procent. Därmed beräknas antalet undernärda personer ökat från 848 miljoner år 2004 till 967 miljoner vid slutet av 2008. Globalt sett var dock livsmedelstillgången tillräcklig för att mätta världens befolkning, men prisökningarna bidrog ytterligare till en ojämn fördelning. För nettoimporterande u-länder är risken stor för en försämring av ländernas terms of trade 1 då importnotan ökar. Större efterfrågan på utländsk valuta kan resultera i att ländernas valutor nedvärderas. För berörda länder fick ökade energipriser 2007 2008 genomslag på produktionskostnaderna vilket bidrog till höjda livsmedelspriser samt lägre exportinkomster. Även andra delar av ekonomin kan påverkas av höjda priser. Till exempel tenderar lönekostnaderna att öka, tullinkomster att minska samt ökar statsbudgetens utgifter för olika sociala program. 1.5 Minskad tilltro till global livsmedelsmarknad Ökande livsmedelspriser och nya exportrestriktioner på mat bidrog också till att minska tilltron till en fungerande global livsmedelsmarknad. Särskilt tydligt var detta bland länder som på grund av vattenbrist, klimatförändringar och otillräckliga odlingsförutsättningar eller på grund av växande befolkningar tvingades ompröva sin politik för livsmedelstrygghet. I u-länder leder ofta prishöjningar till ökad politisk oro med krav på olika motåtgärder. På nationell nivå drabbar ökande livsmedelspriser i första hand nettoimporterande låginkomstländer. På hushållsnivå är det de fattigaste människorna som främst får känna av effekterna. Det är inte ovanligt att livsmedelsbudgeten i dessa länder svarar för mer än 50 procent av hushållens utgifter, ibland upp till 70 procent. För en familj som exempelvis lägger halva sin inkomst på livsmedel innebär en prishöjning på 50 procent att realinkomsten minskar med 25 procent (50 % x 0,5). 1 Bytesförhållandet, eller terms of trade, visar hur ett lands exportpriser utvecklas jämfört med importpriserna. Stiger exportpriserna mer än importpriserna förbättras bytesförhållandet. 7

1.6 Ökad produktion 2008 Erfarenheterna från prisuppgången 2007 bidrog till en kraftig produktionsökning under 2008 års skörd. Produktionsökningar skedde nästan uteslutande i i-länder samt i några övergångsekonomier. Flertalet i-länder utökade sina vetearealer 2008, sannolikt som en direkt följd av föregående års prisutveckling. Från mitten av 2008 föll spannmålspriserna kraftigt vilket hängde samman med sänkta oljepriser och avveckling av tidigare exportrestriktioner. Dessutom hade tilltron till 2008 års skörd då ökat väsentligt. Prisnedgången sammanföll i tiden med inledningen på den finansiella krisen, vilken bidrog till minskad efterfrågan. 1.7 Likheter och skillnader jämfört med tidigare pristoppar Prisuppgången 2007 2008 var varken den första eller kraftigaste på den internationella spannmålsmarknaden. Pristopparna som inträffade under tidigt 1970-tal var betydligt kraftigare, medan prisuppgången under mitten av 1990-talet var mer modest. Analyser och jämförelser av bakgrundssituationen under pristoppar, från tidigt 1970-tal, 1994 1996 samt 2007 2008 visar på gemensamma orsakssamband (DEFRA 2010). Följande faktorer kan urskiljas i ett sådant gemensamt mönster: prisutvecklingen under tidigt 1970-tal liksom 2007 2008 föregicks i båda fallen av dåliga skördar och ogynnsamma väderförhållanden, låga globala spannmålslager återkommer som en viktig förklaring under samtliga tre pristoppar, försvagningar av värdet på USA-dollarn gentemot valutorna hos USA s viktigaste handelspartners, ökande efterfrågan och växande världshandel. Under tidigt 1970-tal drev främst Sovjetunionen och oljestater upp den globala efterfrågan, medan efterfrågan i de s.k. NIC-länderna drev utvecklingen på 1990-talet. Den ökade efterfrågan 2007 2008 kom främst från de s.k. tillväxtekonomierna Kina, Indien, Brasilien m.fl. under 1970-talet introducerade flera länder exportrestriktioner av skilda slag samt prisreglerande åtgärder för att begränsa effekterna på inhemsk marknad. Importländer reducerade tullar temporärt, återuppbyggde lager samt satsade på konsumentsubventioner. Detta mönster återkom också under de två senaste pristopparna. Världsbanken (2010) lyfter också fram vissa skillnader jämfört med tidigare pristoppar. Pristoppen 2006 2008 varade längre och omfattade fler varugrupper än tidigare pristoppar. Den påverkade alla tre varugrupperna energi, metaller och jordbruk. Vidare noterar Världsbanken att inflationsutvecklingen generellt sett inte var särskilt påtaglig även om de ökade livsmedelspriserna under en kort period hade påverkan på 8

inflationstalen. Prisutvecklingen på varumarknaden sammanföll med en kraftig uppgång på fastighets- och aktiemarknaderna. 1.8 Omfattande debatt om orsakerna Den globala prisutvecklingen 2007 2008 initierade en debatt om vad som orsakat pristopparna och om hur situationen skulle tolkas. Till vilken grad kunde man anta ett fortsatt mönster i utvecklingen och vilken var den rätta politiken för att hantera situationen på kort och lång sikt? Prisutvecklingen 2007 2008 har beskrivits och analyserats av internationella organisationer, universitet och av regeringar världen över. Följande förklaringar till pristoppen återkommer i flera analyser: jämförelsevis små globala spannmålslager under 2007 och 2008 i kombination med stor osäkerhet under första halvåret 2008 om förväntad skörd, snabbt ökande energipriser höjde priserna på insatsvaror i jordbruket, en betydande försvagning av värdet på USA dollarn innebar att internationella priser uttryckta i dollar ökade, flera länder införde exportrestriktioner vilket medförde att prisuppgångarna förstärktes för vete, majs och sannolikt också för ris. lagerminskningarna i Kina vilka var ett led i en politisk strävan att bryta en ackumulerad uppbyggnad från 1990-talet av spannmålslagren, spekulation och ett ökat intresse för varumarknaden från investeringsfondernas sida, kombinationen av befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt i u-länder och övergångsekonomier innebar ökad efterfrågan på animaliska produkter, biobränsle; produktionen av etanol och biodiesel ökade snabbt på flera håll i världen och därmed efterfrågan på jordbruksprodukter som råvara. Betydelsen av dessa faktorer har diskuterats livligt och analyserats av olika organisationer och parter. I vilken grad olika faktorer påverkat utvecklingen liksom frågor om det finns permanenta faktorer bakom prissvängningar, kommer troligen också fortsatt att vara ett ämne för diskussion. Världsbanken (2010) bedömer att ökande energipriser är den viktigaste förklaringen till prisboomen på olika varumarknader 2006 2008 och att den förklaringen har särskilt stor relevans när det gällde jordbruksmarknaden. Däremot hade ökad efterfrågan och ändrade konsumtionsmönster i u-länder och övergångsekonomier inte någon avgörande betydelse för utvecklingen, enligt Världsbanken. Empiriskt finner banken inget stöd för att efterfrågan på livsmedel under senaste decenniet skulle ha accelererat i vare sig Kina, Indien eller i övriga världen. Världsbanken tonar också ner 9

betydelsen av biobränslena för prisutvecklingen 2007 2008, bland annat med hänvisning till att endast 1,5 procent av världens odlade arealer används för produktion av biobränslen. Andra bedömare 2 har tidigare dragit slutsatsen att biobränslena hade stor påverkan på prisutvecklingen och svarade för ca 2/3 av prisuppgången. Frågan om vilken roll spekulation och investeringsfondernas ökade intresse för jordbruksmarknaden spelade har också diskuterats intensivt. Vissa hävdar att spekulation på terminsmarknader hade en avgörande betydelse för prisbubblan, medan andra menar att spekulationen tvärtom bidrog till att stabilisera priserna. Enligt FAO kan den globala prisökningen 2007 2008 ha förstärkts av spekulanter på terminsmarknaderna. Men att begränsa eller förbjuda spekulativ handel kan göra mer skada än nytta, enligt FAO. Mot att spekulation skulle påverka priserna talar, enligt FAO, att priserna varierar lika mycket för råvaror där ingen terminshandel förekommer. Vidare kan en kraftigt ökad efterfrågan på terminskontrakt på en väl fungerande terminsmarknad mötas med ett ökat utbud. Att öka utbudet av den fysiska varan tar dock betydligt längre tid. Detta torde innebära att påverkan av spekulation på jämviktspriset blir kortvarig. FAO menar också att åtgärder för att minska spekulation kan få oönskade konsekvenser såsom att minska tillgången på likviditet som möjliggör för handlare av den fysiska varan att prissäkra. FAO anser därför att man bör göra terminsmarknaderna mer transparanta och öka övervakningen av misstänkta beteenden, snarare än att reglera marknaderna. Ökad transparens skulle bidra till att förtroendet för marknaden ökar, enligt FAO. Nyligen har lagförslag lagts fram i såväl i USA som i EU vilka syftar till bättre övervakning av och ökad transparens på terminsmarknader. Världsbanken (2010) drar slutsatsen att spekulation spelade en roll för prisuppgången 2008 men att sådan påverkan tar sig uttryck i ökade prissvängningar såväl längden som styrkan i priscykler påverkas. Enligt banken är det inte troligt att finansmarknaden kan påverka den långsiktiga pristrenden denna bestäms istället av fundamenta. Olivier De Schutter, FN s specielle rapportör för rätten till mat, hävdar i sin rapport 3 att prisstegringarna 2007 2008 på livsmedel i hög grad orsakades av spekulation på råvarumarknaderna. Enligt De Schutter s rapport medförde avregleringen av derivatmarknaderna under tidigt 2000-tal att institutionella investerare såsom hedgefonder, pensionsfonder och investeringsbanker i ökande omfattning spekulerat på råvarubörser. Denna spekulation drev upp prisnivån på jordbruksmarknaderna och bidrog i förlängningen till kraftigt försämrad livsmedelstrygghet. Enligt rapporten krävs förutom ökad övervakning och transparens av terminsmarknaderna även restriktioner i utövandet av handeln. Terminshandel på jordbruksmarknaderna bör i möjligaste mån begränsas och endast utövas av kvalificerade aktörer med insikter i de faktiska marknadsförhållandena. Handel som främst baseras på spekulativa intressen bör motverkas, enligt De Schutter. 2 Mitchell (2009) 3 Food Commodities Speculation and Food Price Crises. Regulation to reduce the risks of price volatility, Briefing note by the Special Rapporteur on the right to food, September 2010. 10

1.9 Utvecklingen under 2010 Generellt sett har priserna återhämtats något från låga nivåer 2008 och 2009. Under sommaren 2010 steg de internationella vetepriserna kraftigt. Det gällde såväl priser för omedelbar leverens som terminspriser för de närmaste åren. Prisökningarna utlöstes av rapporter om dåliga skördar i vissa delar av världen, främst i Ryssland, Kazakstan och Ukraina. Trots att Ryssland endast svarar för 8 procent av global veteproduktion skapade skörderapporterna stor oro på marknaden och medförde även exportrestriktioner. Politiska oroligheter utbröt i nettoimporterande u-länder som bland annat Mozambique. Tilltron till den globala livsmedelsmarknaden minskade och i flera länder drog man slutsatsen att ökad självförsörjning är den enda lösningen. Turbulensen på spannmålsmarknaden dämpades dock i slutet av augusti mot bakgrund av då gällande prognoser om en god skörd. Efter nya prognoser avseende lägre skörd i USA (majsskörden) har priserna dock återigen stigit. Den senaste tidens försvagning av USA-dollarns värde är en annan faktor som bidragit till prisuppgången. FAO noterade i sin senaste Food Outlook (November 2010) att världsmarknadspriserna under hösten stigit i snabbare takt än under prisboomen 2007 2008. Även om försörjningsläget är stabilt 2010, bedömer FAO att marknadssituationen åter kan bli osäker under kommande år. Efter sommarens turbulens efterlyser FAO åtgärder för att möta ökade prissvängningar på världsmarknaden. Åtgärder krävs för att öka övervakningen och skapa bättre transparens på terminsmarknader. Vidare behövs regionala krislager som beredskap för framtida brissituationer liksom en friare världshandel med livsmedel. Som ett led i det pågående arbetet med att skapa ett sundare finansiellt system har EUkommissionen under hösten 2010 presenterat en förordning som syftar till att göra terminsmarknaderna säkrare och mer transparenta. 1.10 IMF spår en fortsatt global efterfrågetillväxt Enligt IMF s senaste prognos för världsekonomin finns tecken på mer stadigvarande ökad efterfrågan på jordbruksprodukter och livsmedel. En stark tillväxt i efterfrågan finns i världens framväxande ekonomier liksom en ökad efterfrågan på vissa produkter till bioenergi. De senaste fem åren har också utbudet ökat snabbt, främst genom förbättrad avkastning. Men bönderna har också tagit mer mark i produktion. IMF bedömer att en fortsatt efterfrågetillväxt kommer att medföra en positiv realprisutveckling 11

2 Åtgärder för att dämpa prisvariationer Den globala livsmedelskrisen 2007 2008 fick många nationella regeringar att svara genom politiskt styrda åtgärder. För att mildra priseffekterna för landets invånare beslöt regeringar att suspendera eller sänka tullskydd och inhemska konsumtionsskatter, införa och/eller förstärka priskontroller, introducera konsumentsubventioner, frisläppa livsmedelslager samt att förbjuda eller begränsa export med flera kortsiktiga åtgärder. Exempel finns också på mer långsiktiga insatser i syfte att öka inhemsk produktion såsom satsningar på infrastruktur, införande av stödpriser eller stöd till insatsvaror. Prisutvecklingen 2007 2008 innebar generellt ökade inkomster för i-landsproducenter. Trots detta dominerades insatserna i de flesta OECD-länder av ökat stöd till producenter som kompensation för ökade kostnader och i mindre grad av konsumentinriktade åtgärder. Exempel finns också på marknadsinitierade motåtgärder, till exempel ökade intresset för terminshandel i flera länder. 2.1 Exempel på motåtgärder i några i-länder OECD-länderna erbjuder genom sina marknadsordningar i de flesta fall ett effektivt inkomstskydd för sina bönder. Detta uppnås i såväl EU, USA som i Japan genom ett säkerhetsnät mot låga priser. Den globala livsmedelskrisen innebar därför inga större förändringar i den förda politiken. Däremot förekom att handelspolitiken anpassades till den nya prissituationen, vilket skedde i bland annat EU och Sydkorea (OECD 2009.1) 2.1.1 EU EU återinförde temporärt vissa exportbidrag under slutet av 2007. Dessa avvecklades i augusti 2008. För att begränsa prispåverkan från världsmarknaden suspenderade EU tullar för alla spannmålsslag förutom havre, bovete och hirs under perioden december 2007 till oktober 2008. Tullarna återinfördes senare då priserna stabiliserats. Under pristoppen inriktades EU:s motåtgärder således på handelsområdet. Främst som en del av hälsokontrollen 2008, beslutade EU att avveckla obligatorisk träda. Enskilda medlemsländer beslutade om olika ad hoc-artade stödinsatser. I juni 2008 införde Belgien temporära stöd med syftet att kompensera producenter för ökade kostnader. För energibesparande investeringar i jordbruk och trädgårdsnäring lämnades ett stöd på totalt 14 miljoner euro. Vidare gavs 150 000 euro i marknadsföringsstöd. Under 2008 gavs totalt 31,6 miljoner euro för att kompensera mjölkproducenter i Bulgarien för höga foderkostnader. För att kompensera växthusodlingen i Frankrike för ökade energipriser beslutades i mars 2008 att ge sektorn dels ett finansiellt stöd på 1,5 miljoner euro, dels ett investeringsstöd på 2,5 miljoner euro för insatser som ökar energieffektiviteten. I september 2008 underlättades kreditgivning till vissa köttproducenter i Portugal och i mars 2009 till hela jordbrukssektorn inklusive förädlingsled. 13