2007-11-14 Rnr 65.07 Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM REMISSVAR (Ju2007/6628/EMA) Arbetskraftsinvandring till Sverige (SOU 2005:50) Arbetskraftsinvandring till Sverige förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring (Ds 2007:27) Sacos styrelse har behandlat remissen vid sitt sammanträde den 13 november 2007. Kommittén för arbetskraftsinvandring i Sverige som avgett betänkandet Arbetskraftsinvandring till Sverige förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) kallas nedan KAKI. Departementsskrivelsen Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring (Ds 2007:27) kallas nedan Regeringen. Delbetänkandet Arbetskraftsinvandring till Sverige (SOU 2005:50) redovisar befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, samt internationell utblick, men innehåller inga förslag som inte finns i slutbetänkandet. Saco avstår från att lämna synpunkter på delbetänkandet här. Saco begränsar sig till synpunkter på KAKI:s slutbetänkande 2006 och på departementsskrivelsen, i vilken regeringen tar upp alternativ till några av de förslag som KAKI lämnade. 1 Inledning Gunilla Lyngfelt Administrativa enheten 08-613 48 52 gunilla.lyngfelt@saco.se Sveriges akademikers centralorganisation Box 2206 103 15 Stockholm Besök: Lilla Nygatan 14 Tel växel: 08-613 48 00 Fax: 08-24 77 01 E-post: kansli@saco.se www.saco.se Saco vill inledningsvis framhålla att organisationen välkomnar nya regler för arbetskraftsinvandringen och lägger fast följande utgångspunkter: Det är nödvändigt med en större öppenhet för invandring från länder utanför EU/EES-området av framför allt kvalificerad arbetskraft och att se mer dynamiskt på invandringen, nämligen att invandrare som arbetar bidrar till tillväxt och välstånd.
2/9 En större öppenhet måste förenas med en strävan att samtidigt bättre utnyttja de arbetskraftsresurser som redan finns i Sverige. Systemen för asylprövning och arbetskraftsinvandring måste hållas åtskilda. Ökade möjligheter för tredjelandsmedborgare att söka arbete i Sverige får inte medföra att den som skulle ha sökt asyl istället blir arbetssökande. 2. Förslagen Arbetsvillkor m. m. Tidsbegränsade arbetstillstånd skall få ges en tredjelandsmedborgare som erbjudits en anställning på grund av att behovet av arbetskraft inte kan tillgodoses genom en rekrytering inom EES eller Schweiz. Lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller inom yrket eller branschen för arbetstagare som redan finns i landet. Som ytterligare villkor skall gälla att inkomsterna av arbetet skall kunna försörja arbetstagaren. Saco tillstyrker. Tider för uppehålls- och arbetstillstånd Vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd för längst 24 månader. Efter 24 månader görs en ny prövning. Kvarstår den ursprungliga anställningen och villkoren i övrigt är uppfyllda, förlängs uppehålls- och arbetstillståndet med som längst ytterligare 24 månader. Någon ny arbetsmarknadsprövning görs inte vid den förnyade prövningen. Efter 48 månader med arbetstillstånd beviljas normalt permanent uppehållstillstånd. En förnyad prövning kan också resultera i att ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl beviljas tidigare än efter 48 månader. Om anställningstiden vid första ansökningstillfället är kortare än 24 månader, ges uppehålls- och arbetstillstånd endast för den perioden. En förlängning av tillståndet får sökas inifrån Sverige. Saco tillstyrker, Saco lämnade för övrigt förslag om dessa förlängda tidsgränser till KAKI.
3/9 Arbetstillstånd (AT) knutet till arbetsgivare Arbetstillståndet skall kopplas till visst yrke och viss arbetsgivare under den första tillståndsperioden. Om anställningen kvarstår vid den förnyade prövningen av arbetstillståndet knyts detta endast till yrket. Saco tillstyrker. Saco vill i sammanhanget påpeka att knytningen till begreppet yrke inte alltid speglar vad man egentligen avser. Inom ett yrke kan finnas olika kompetenser liksom en kompetens kan finnas inom olika yrken. I andra fall kan det vara branschen som är mest relevant att en person med vissa branschspecifika kvalifikationer bör få tillståndet. I ytterligare andra fall kan det vara en speciell kompetens som är svårt att rekrytera till en region. Med detta vill Saco föreslå att man bör vara mer öppen för vad tillståndet ska knytas till än att endast ange yrke. Anställning upphör tidigare Den vars anställning upphör inom pågående tillståndsperiod och som har nytt arbetserbjudande skall ha möjlighet att ansöka om nytt arbetstillstånd inifrån Sverige. Beviljas inget nytt arbetstillstånd inom tre månader, skall uppehålls- och arbetstillståndet återkallas och tredjelandsmedborgaren lämna landet. Saco tillstyrker Säsongsarbete KAKI: Den nuvarande ordningen med så kallade säsongsarbetstillstånd bör tills vidare vara kvar. Säsongsarbetskraft bör dock ses som en särskild kategori då den väsentligt skiljer sig från arbetskraftsinvandringen. Regeringen: Tillståndsgrunden säsongsarbete tas bort. De särskilda rutinerna för prövningen av ärenden rörande säsongsarbete upphör. Ansökningar om ett sådant tillstånd som tidigare rubricerats som säsongsarbetstillstånd ska hanteras i enlighet med de regler som generellt gäller för beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd. Saco tillstyrker regeringens förslag. Tillstånden bör kunna ges inom ramen för tidsbegränsat arbetstillstånd.
4/9 Familjemedlemmars tillstånd Familjemedlemmar till den som beviljats tillstånd av arbetsmarknadsskäl bör beviljas uppehålls- och arbetstillstånd i samma utsträckning som i dag. Saco tillstyrker Arbetssökarvisum En ny grund för visering skall införas. En tredjelandsmedborgare skall kunna beviljas en visering för en tidsperiod av längst 3 månader med syfte att söka arbete i Sverige. Möjlighet till denna visering skall omfatta personer som har särskilt efterfrågad kompetens eller kvalifikationer inom ett yrke. En särskild förteckning över sådana yrken skall upprättas utifrån de aktuella behoven. Sökanden skall vidare uppfylla de generella villkoren för en enhetlig Schengenvisering. Villkoren för arbetssökarvisering skall framgå i den av Migrationsverkets styrelse fastställda viseringspraxisen för varje enskilt land. Migrationsverkets styrelses viseringspraxis i denna del skall fastställas i samverkan med Arbetsmarknadsverket. Personer som har beviljats en visering med syfte att söka arbete skall få söka uppehålls- och arbetstillstånd efter inresan i Sverige. Detsamma skall gälla den som är viseringsfri och som söker arbetstillstånd inom ett yrke som förts upp på den särskilda förteckning över yrken eller branscher som är ett krav för att arbetssökarvisering skall beviljas. Ordningen med arbetssökarvisering skall enligt regeringen utvärderas för att bedöma vilka konsekvenser denna nya grund för visering får på den svenska arbetsmarknaden. Saco tillstyrker att arbetssökarvisum införs på försök under en period, men vill betona följande: - Det ska gälla personer med en särskild efterfrågad kompetens. - Förteckningar över brist på kompetenser/yrken etc är vanskliga att upprätta eftersom brister varierar över tid och regionalt och branschvis. Ett kontinuerligt samråd med arbetsmarknadens organisationer och med arbetsmarknadsmyndigheten måste ske. - Arbetssökarvisum bör endast utfärdas i länder som Sverige avtalat detta med, så att viseringen inte riskerar att användas istället för asylprövning. - Det finns sannolikt en benägenhet hos den sökande att acceptera sämre arbetsvillkor mot slutet av tremånadersperioden jämfört med den som har tillståndet klart vid inresa. Detta innebär ökad risk för dumpning av löne- och anställningsvillkor.
5/9 - Anställningserbjudande som utländske arbetstagaren får måste gå att försörja sig på och lön och övriga anställningsvillkor måste motsvara vad som gäller inom yrket eller branschen. - De fackliga organisationerna måste ges möjlighet att yttra sig över anställningsvillkoren och få tillräcklig tid för detta. - Det föreslagna systemet bör vara tidsbegränsat och utvärderas, bland annat med avseende på vilken möjlighet fackliga organisationer haft att påverka anställningsvillkoren. Arbetsmarknadsprövningen Regeringen föreslår (till skillnad från KAKI) att den nuvarande myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen ska upphöra. Arbetsgivarens bedömning av om det finns behov av att rekrytera från tredjeland bör vara avgörande. Kontroll av anställningsvillkor och att principen om gemenskapsföreträde respekteras ska fortsättningsvis utföras av Migrationsverket. Enligt regeringen får det förutsättas att den enskilda arbetsgivaren har bäst kunskap om och insikt i vilken kompetens som behöver rekryteras till arbetsplatsen. Vid rekrytering från tredjeland bör därför arbetsgivarens bedömning vara avgörande när det gäller vilket behov av arbetskraft företaget har. Det torde för övrigt ur ett arbetsgivarperspektiv i regel vara betydligt enklare att rekrytera någon från Sverige än från tredjeland, förutsatt att rätt kompetens finns inom landet. De kostnader och den tidsåtgång som tillsammans utgör betydande svårigheter vid en rekrytering från utlandet torde dessutom ha en avhållande effekt. KAKI föreslog att arbetsmarknadsverket ska fortsätta göra bedömningen om brist på arbetskraft föreligger, men föreslog också att bedömningsgrunden tillfällig brist tas bort. KAKI resonerade om bristbegreppet och hur svårt det är att i praktiken komma till entydiga rekommendationer. Saco noterar att detta förslag innebär en radikal förändring; nämligen att arbetsgivaren själv ska få det avgörande beslutet om brist föreligger och efter en kort vakanstid, endast tio arbetsdagars (!) annonsering av den lediga platsen i det gemensamma europeiska förmedlingssystemet, kunna inleda en rekrytering från tredje land. Migrationsverket ska i fortsättningen avgöra om det anställningserbjudande som utländske arbetstagaren får går att försörja sig på och att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller enligt svenska kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket eller branschen. För detta får de fackliga organisationerna endast fem dagar på sig att yttra sig och om yttrandet inte inkommit till Migrationsverket inom fem dagar ska villkoren anses tillfredsställande.
6/9 Ledigheter eller andra arbetsuppgifter som hindrar ansvarig facklig handläggare att svara inom stipulerad tid ska enligt förslaget innebära att myndigheten uppfattar att den fackliga organisationen inte har några invändningar mot anställningsvillkoren. Saco är i och för sig positiv till att man nu försöker förenkla förfarandet för beviljande av arbetstillstånd. Men det får dock inte ske på bekostnad av den fackliga organisationens insyn och möjligheter att tidigt yttra sig om löne- och anställningsvillkor. Detta är en viktig och naturlig uppgift för den fackliga organisationen. Två av Sacos medlemsförbund som har stor erfarenhet av dessa bedömningar, Sveriges läkarförbund och Sveriges Ingenjörer, har båda viktiga synpunkter på den föreslagna ordningen. (Yttrandena bifogas.) Saco avstyrker processen vad gäller tidsaspekterna. Vi ser inte att rekryteringsbehoven alltid är så akuta att man ska riskera att åsidosätta de fackliga organisationernas möjligheter att kontrollera lön och andra anställningsvillkor. Saco har visserligen föreslagit att man bör se mer flexibelt på bristbegreppet men att frånta arbetsmarknadsverket arbetsmarknadsprövningen är en radikal förändring. Migrationsverket föreslås ansvara för att remittera ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd till arbetstagarorganisationerna för att inhämta yttrande om anställningsvillkor. I detta sammanhang hänvisas till 13 kap. 14 UtlL där det framgår att berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer ska få tillfälle att yttra sig vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. Detta gör att det inte framstår som helt klart om den fackliga organisationen regelmässigt, som är fallet i dag, får tillfälle att yttra sig om löne- och anställningsvillkoren. Då det inte närmare beskrivs hur processen skall gå till framgår inte heller i vilket skede i processen den fackliga organisationen kommer in. Om arbetsmarknadsverket fråntas arbetsmarknadsprövningen så måste man försäkra sig om säkra rutiner för handläggningen för att migrationsverket ska ha möjlighet att fylla den uppgift som den åläggs. Saco vill framhålla vikten av att den fackliga organisationens yttrande inhämtas tidigt i processen så som har varit fallet med AMS riktlinjer som grund för handläggningen, dvs. det bör vara arbetsgivaren som ser till att berörd facklig organisation undertecknar arbetserbjudandet. Om ett undertecknande saknas från den fackliga organisationen vid Migrationsverkets handläggning av arbetstillståndsärendet skall myndigheten alltid remittera till berörd facklig organisation.
7/9 Saco vill försäkra sig om en handläggning som fungerar och att minst två veckors tid ges för yttrandena: 1. Vid företag med kollektivavtal och lokal facklig organisation yttrar sig lokal förtroendevald över anställningsvillkoren. 2. Vid företag som saknar kollektivavtal eller lokal facklig företrädare remitteras ärendet till förbundet som får tio arbetsdagar på sig att svara. Saknas svar är det myndigheten som gör en bedömning av om villkoren motsvarar praxis i yrket eller branschen. 3.. Det måste vara upp till myndigheten att skaffa sig personal med de kunskaper, den kompetens och de kontakter som gör det möjligt för myndigheten att fatta beslut enligt lagstiftarens intentioner. Den myndighet som hittills haft kompetens på området är länsarbetsnämnden. Regeringen föreslår att sådan kompetens ska byggas upp på Migrationsverket. Saco förutser åtminstone i övergångsfasen ökade arbetsinsatser även för de fackliga organisationernas del för att medverka vid denna kompetensuppbyggnad. Gäststudenter Gäststudenter som slutfört studier motsvarande 20 poäng (numera 30 högskolepoäng) eller fullföljt en termin som gäststudent vid forskarutbildning föreslås ska få söka uppehålls- och arbetstillstånd inifrån Sverige. Gäststudenter som har grundläggande behörighet till forskarutbildning skall få tillstånd att arbeta utan att genomgå en arbetsmarknadsprövning. Saco avstyrker att det ska räcka med 30 högskolepoäng för arbetstillstånd. Det motsvarar en termins heltidsstudier och är endast 1/6 av minimitiden för en grundexamen. Det anges inte några krav vare sig på utbildningens innehåll eller i vilken takt den bör ske. En möjlighet kan vara att knyta an till de regler om studietakt och avlagda poäng som finns i studiemedelssystemet. Saco har i KAKI fått gehör för att gäststudenter efter avslutad utbildning/examen ska få rätt att söka arbete i Sverige och att det så kallade återvändarkravet därmed slopas. Det anser Saco är bra. Några av de problem som regeringen avser att lösa med sitt förslag, såsom sårigheten att få en arbetsplatsanknytning i studierna, kan säkerligen underlättas med att återvändarkravet slopas.
8/9 Om 30 högskolepoäng är för lågt krav och om man inte ska kräva en avlagd examen så uppstår frågan om var kravet på poäng eller studietid bör sättas för att gäststudenter ska kunna söka uppehålls- och arbetstillstånd. I denna fråga, liksom i frågan om gäststudenter som har grundläggande behörighet till forskarutbildning utan att ha studerat i Sverige, skall få tillstånd att arbeta utan att genomgå en arbetsmarknadsprövning, vill Saco återkomma senare till regeringen. Nej till asyl men ja till arbete Regeringen föreslår att en utlänning vars asylansökan avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut ska undantagsvis kunna beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att han eller hon först behöver lämna landet. En sådan ansökan ska endast kunna bifallas om sökanden kan visa att han eller hon har en anställning sedan minst sex månader. Anställningen ska vara en tillsvidareanställning eller ha en varaktighet om minst ett år från ansökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd. Även en familjemedlem till en sådan person ska kunna beviljas uppehållstillstånd utan att först behöva lämna landet. För att en ansökan ska kunna beviljas ska den ges in till Migrationsverket inom två veckor från det att beslutet om avslag på ansökan om asyl vunnit laga kraft. Regeringen skriver att det viktigt att det inte skapas ett system där en asylansökan lämnas in av en sökande som inte har skyddsskäl, utan som i själva verket vill få resa in i Sverige för att få tillträde till arbetsmarknaden. Det skulle kunna leda till ett missbruk av asylsystemet och en urholkning av asylrätten och dess legitimitet För att motverka sådant missbruk bör huvudregeln om att en ansökan om uppehållstillstånd för arbete ska lämnas in och vara beviljad före inresan till Sverige upprätthållas. Det bör dock enligt regeringen vara möjligt att i undantagsfall kunna bevilja en ansökan om uppehållstillstånd för arbete även efter inresan i landet. Den som har kommit till Sverige och sökt asyl och som hunnit arbeta under asylprövningen (med så kallat AT-UND) har påbörjat en etablering i Sverige. Detsamma gäller för eventuella familjemedlemmar. Anknytningen till Sverige har stärkts genom inträdet på arbetsmarknaden. Att någon i en sådan situation ska tvingas lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete kan i vissa fall framstå som föga rimligt och inte minst vara kostsamt för den enskilde och hans eller hennes familj. För arbetstagaren skulle ett avbrott i arbetet t.o.m. kunna leda till att han eller hon förlorar sin anställning. För en arbetsgivare kan det bli ett ekonomiskt avbräck om arbetstagaren en tid tvingas utebli från arbetsplatsen för att lämna Sverige och söka nödvändiga tillstånd. Regeringen menar vidare att detta gäller särskilt om personen innehar en sådan nyckelposition att produktionen eller verksamheten i stort blir lidande om personen under en period uteblir från arbetet.
9/9 Saco vill framhålla följande: I den svenska debatten har det uppmärksammats flera fall där väletablerade flyktingar tvingats lämna bekymrade arbetsgivare som med flyktingen äntligen fått den kompetens man sökt. När avvisningsbeslutet vunnit laga kraft så har också de övriga i familjen hunnit etablera sig. Enligt regeringens förslag ska möjligheten att byta status från asylsökande till sökande av uppehålls- och arbetstillstånd finnas i undantagsfall. Huvudregeln ska dock enligt regeringen fortsatt vara att en ansökan om uppehållstillstånd för arbete ska vara inlämnad och beviljad före inresan till Sverige. Det finns redan idag en möjlighet att åberopa synnerliga skäl för att ändra ett avvisningsbeslut även om dessa skäl främst är humanitära och inte motiverade av arbetsmarknadsskäl. Saco kan också se risker för ett organiserat missbruk av asylsystemet med regeringens förslag. Saco anser det viktigt att hålla isär den humanitärt motiverade flyktinginvandringen och arbetskraftsinvandringen. För flyktinginvandringens legitimitet och generösa utformning är det viktigt att undvika en sammanblandning. Saco anser att arbetskraftsinvandringen bör bli mer framåtsyftande och öppen, men det ska ske inom ramen för detta system, inte genom att sudda ut gränserna mellan de båda processerna. Saco avstyrker därför regeringens förslag. Remissvar från Sveriges Ingenjörer och Sveriges läkarförbund bifogas. Med vänlig hälsning Anna Ekström Åke Zettermark Sveriges akademikers centralorganisation