Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift

Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift Handbok med allmänna råd Handbok 2001:1 utgåva 3 mars 2004 MILJÖBALKEN

Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift Handbok med allmänna råd NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-0132-9.pdf ISSN 1650-2361 Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2004

Förord Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft och därmed också de nya bestämmelserna om miljösanktionsavgift. Sådan avgift ska tas ut av näringsidkare som har överträtt vissa, särskilt angivna, bestämmelser i miljöbalken eller i författningar som har meddelats med stöd av balken. Uppgiften att besluta om miljösanktionsavgift i enskilda fall har lagts på de tillsynsmyndigheter som ansvarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. I denna handbok redovisas utdrag ur Naturvårdsverkets allmänna råd till 30 kap. miljöbalken och till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter (FMSA). De allmänna råden innebär konkreta rekommendationer för tillämpningen av bestämmelserna om miljösanktionsavgift, medan handboken är avsedd att ge en bredare bakgrund samt att på ett samlat sätt belysa och redovisa de regler som är tillämpliga i olika situationer. Handboken liksom de allmänna råden är skrivna för Naturvårdsverkets ansvarsområde för tillsynsvägledning och har behandlats i Tillsyns- och Föreskriftsrådet enligt miljöbalken. I rådet ingår företrädare för myndigheter som har centralt ansvar för tillsynsvägledning enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt Generalläkaren. I rådet finns dessutom företrädare för kommunerna och länsstyrelserna. Principer och grundläggande synsätt, liksom den tolkning av rättsregler som de allmänna råden och handboken ger ut tryck för, är tillämpbara även inom övriga centrala myndigheters vägledningsområden. Vissa av de frågor som tas upp i denna handbok utvecklas närmare i Naturvårdsverkets Handbok och allmänna råd (2001:4) om operativ tillsyn. Handboken har utarbetats av Anders Bengtsson, Länsstyrelsen i Skåne län. Stockholm i december 2000 Förord till andra upplagan Bestämmelserna om miljösanktionsavgifter ses för närvarande över av Miljöbalkskommittén och det kan förväntas att systemet framöver kommer att förändras i ett antal avseenden. Med tanke framför allt på den relativt omfattande praxis som har vuxit fram vid tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift, bedömer Naturvårdsverket att det ändå finns ett behov av att redan nu revidera handboken och inte avvakta de ändringar som senare kan komma i lagstiftningen. Denna upplaga är uppdaterad framför allt med en redovisning av rådande praxis. I handboken refereras kort ett antal avgöranden från Miljööverdomstolen, den högsta instansen för prövning av miljösanktionsavgifter. För att belysa olika problemställningar hänvisas även till ett antal avgöranden från miljödomstolarna. Med anledning av uppdateringen har viss omdisponering skett i kapitelindelningen.

Den nya upplagan ges inte ut i tryckt version utan publiceras endast på Naturvårdsverkets hemsida, som en Pdf-fil. Ambitionen är att handboken skall revideras fortlöpande en gång i halvåret. Stockholm i juni 2003 Naturvårdsverket Kerstin Cederlöf Förord till tredje upplagan Denna upplaga är uppdaterad avseende ny praxis, och med anledning av ändringar som införts per den 1 april 2004 i förordningen (1998:850) om miljösanktionsavgifter (se SFS 2004:112). Den nya upplagan ges inte ut i tryckt version utan publiceras endast på Naturvårdsverkets hemsida, som en Pdf-fil. Ambitionen är att handboken skall revideras fortlöpande en gång i halvåret. Uppdateringar i handboken har gjorts per den 31 mars 2004. Stockholm i mars 2004 Naturvårdsverket Kerstin Cederlöf 4

Innehåll Förord... 3 Innehåll... 5 Förkortningar, m.m... 8 1. Miljösanktionsavgifter och det rättsliga sammanhanget... 10 1.1 Något om motiven till bestämmelserna om miljösanktionsavgift samt allmänt om bakgrunden... 10 1.2 Sammanfattning av bestämmelserna om miljösanktionsavgift... 11 1.3 Något om tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift... 12 1.4 Förhållandet mellan miljösanktionsavgift och andra sanktionsmöjligheter... 13 1.4.1 Förverkande... 13 1.4.2 Företagsbot... 13 1.5 Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera för att åstadkomma rättelse; sambandet mellan olika skyldigheter och tillsynsinstrument... 14 1.5.1 Vikten av att arbeta förebyggande - information... 15 1.5.2 Skyldigheten att påföra miljösanktionsavgift... 15 1.5.3 Anmälan till polis- eller åklagarmyndigheten... 16 1.5.4 Föreläggande och förbud... 16 1.6 Miljösanktionsavgifter och Europakonventionen... 17 1.6.1 Förbud mot dubbelbestraffning, m.m... 18 1.6.2 Miljösanktionsavgifter och oskuldspresumtionen... 19 1.6.3 Rätten att tiga... 19 1.6.4 Proportionalitetsprincipen... 19 2. Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift... 21 2.1 De olika stegen... 21 2.1.1 Omständigheter som aktualiserar bestämmelserna om miljösanktionsavgift... 21 2.2 Allmänt om utredningen i ett ärende om miljösanktionsavgift... 22 2.2.1 Gränsen för tillsynsmyndighetens utredningsansvar... 23 2.3 Beviskrav och bevisbördan... 24 2.4 Vilken dokumentation bör ingå i utredningen? - Något om bevissäkring... 27 2.4.1 Hur får man in uppgifter?... 28 2.5 Utredning om vem som ska påföras avgiften... 29 2.5.1 Adressaten för beslutet - det strikta ansvaret... 29 2.5.2 Ändringar vad gäller näringsidkarens identitet - överlåtelse av rörelse... 32 2.5.3 Konkurs... 33 2.6 Hur bör resultatet av utredningen dokumenteras?... 33 2.7 Kommunicering med näringsidkaren... 34 2.8 Beslutet... 35 2.8.1 Beslutsfattaren... 35 2.8.2 Delegation... 36 5

2.8.3 Vad ett beslut bör innehålla... 37 2.9 Expediering... 38 2.10 Delgivning... 39 2.11 Frågor om rättelse, omprövning och om överklagande... 40 2.11.1 Självrättelse... 40 2.11.2 Omprövning... 41 2.11.3 Överklagande... 42 2.12 Frågor om betalning - återbetalning... 44 2.12.1 Allmänt om bestämmelserna... 44 2.12.2 Verkställighet... 46 2.12.3 Återbetalning av avgift... 46 3. Närmare om bestämmelser om miljösanktionsavgift... 47 3.1 Överträdelserna... 47 3.1.1 Något om legalitetsprincipen och miljösanktionsavgifter... 48 3.1.2 Hur tolkar man bestämmelserna i FMSA och i de författningar FMSA hänvisar till?... 48 3.1.3 Pågående överträdelser - en eller flera överträdelser?... 50 3.1.4 Beslut om ny avgift vid pågående överträdelser - "skälig tid för rättelse"... 51 3.1.5 Övergångsbestämmelser - förbud mot retroaktiv lagstiftning... 52 3.1.6 Frågor om preskription... 53 3.2 Skälighet - "uppenbart oskäligt"... 53 3.2.1 Skälighetsbedömningen och proportionalitetsprincipen... 53 3.2.2 Vad säger förarbetena och Naturvårdsverkets allmänna råd?... 54 3.2.3 Något om praxis kring begreppet "uppenbart oskäligt"... 55 3.3 Närmare om begreppen verksamhetsutövare, näringsverksamhet och näringsidkare.57 3.3.1 Verksamhetsutövare... 57 3.3.2 Begreppen näringsverksamhet och näringsidkare... 58 3.4 Avgiftsbeloppet... 61 3.4.1 Avgift vid upprepade överträdelser... 62 4. Kommentarer till vissa slag av överträdelser enligt bilagan till FMSA... 64 4.1 Tidsfrister... 64 4.2 Några frågor om kvalitet på redovisning, utredning etc... 65 4.3 Frågor om kvantitet... 66 4.4 Frågor om anläggning verksamhet m.m... 66 4.5 Några särskilda frågor i samband med ändringar i bilagan till FMSA... 67 4.5.1 Ändring i bilagan till FMSA synkroniseras inte med ändring i den författning som FMSA hänvisar till:... 68 4.5.2 Ändring av verksamhetens klassificering enligt bilagan till FMH... 69 4.6 Särskilda frågor om enskilda överträdelser... 71 4.6.1 Överträdelse 1.1 enligt bilagan till FMSA - förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd... 71 4.6.2 Överträdelse 1.5 enligt bilagan till FMSA - Statens Naturvårdsverks kungörelse (SNFS 2000:13) med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter.. 75 4.6.3 Överträdelse 1.6 enligt bilagan till FMSA - Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll... 76 6

4.6.4 Överträdelse 2.1 enligt bilagan till FMSA - Vattenverksamhet... 78 4.6.5 Överträdelse 3.1 enligt bilagan till FMSA - Täkter, jordbruk m.m... 79 4.6.6 Överträdelse 5.6 enligt bilagan till FMSA - Köldmediekungörelsen (1992:16)... 82 4.6.7 Överträdelse 5.8 enligt bilagan till FMSA - Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1997:2) med spridning av kemiska bekämpningsmedel... 84 Bilagor... 86 Bilaga 1 Allmänna referenser om miljösanktionsavgifter... 86 Författningar... 86 Förarbeten... 86 Allmänna råd m.m... 86 Bilaga 2 Exempel på information om miljösanktionsavgifter:... 87 Bilaga 3 Skiss över sambandet mellan olika tillsynsinstrument och tillsynsmyndighetens skyldigheter - Vilka formella förutsättningar finns i de olika fallen?... 88 Bilaga 4 Exempel på underrättelse till näringsidkaren inför beslut om miljösanktionsavgift... 90 Bilaga 5 Exempel på beslut om miljösanktionsavgift... 92 Bilaga 6 Exempel på information i samband med beslut om miljösanktionsavgift... 94 Bilaga 7 Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift... 95 Bilaga 8 Sammanställning över domar från Miljööverdomstolen om miljösanktionsavgifter - t.o.m. 2003... 97 Bilaga 9 Avgöranden från miljödomstol om tolkning av begreppet "uppenbart oskäligt"... 104 Bilaga 10 Rättsfall angående skattetillägg och Europakonventionen... 108 7

Förkortningar, m.m. Ds Egenkontrollförordningen Europakonventionen Utredning i departementsserien Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Europeiska konventionen av den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FL Förvaltningslagen (1986:223) FMH FMSA Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FVE HD JO Köldmediekungörelsen Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Högsta domstolen Justitieombudsmannen Statens Naturvårdsverks kungörelse (1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC MB Miljöbalken (1998:808) MB-prop Regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk ML Miljöskyddslagen (1969:387) MÖD Miljööverdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv, avd 1 1 PRV Patent- och registreringsverket 1 Högsta domstolens domar 8

RR Rättsfallsreferat från Regeringsrätten 2 RÅ SFS NFS/SNFS SOU TiF/Tillsynsförordningen Tillsynsmyndighet Regeringsrättens årsbok Svensk författningssamling Naturvårdsverkets författningssamling Statens offentliga utredningar Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken De myndigheter som enligt tillsynsförordningen ansvarar för operativ tillsyn 2 Rättsfallsreferat från Regeringsrätten publiceras fortlöpande i denna utgåva och samlas årligen i RÅ. 9

1. Miljösanktionsavgifter och det rättsliga sammanhanget 1.1 Något om motiven till bestämmelserna om miljösanktionsavgift samt allmänt om bakgrunden I miljöbalkspropositionen 3 konstateras att ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som ska utgöra ett effektivt värn för vår miljö. För att råda bot på bristerna i tidigare sanktionssystem har straffbestämmelserna samordnats och skärpts genom införandet av miljöbalken. Dessutom har ett system med miljösanktionsavgifter införts. I propositionen uttalar regeringen att miljörätten är ett område som lämpar sig väl för ett system med sanktionsavgifter. Det är ett klart avgränsat område och samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. Syftet med bestämmelserna är inte att eliminera uppkommen ekonomisk fördel utan enbart styrande och ska på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning ska utmärka systemet. Det finns i princip inget utrymme för skönsmässiga bedömningar och andra avvägningar. Tillsynsmyndigheten ska dessutom själv kunna påföra miljösanktionsavgiften, utan att behöva göra framställning hos annan myndighet. De grundläggande bestämmelserna om miljösanktionsavgifter finns i 30 kap. miljöbalken. Dessa bestämmelser kompletteras av förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter, FMSA. Bestämmelser om rutiner för betalning av miljösanktionsavgifter och för bevakning av betalningen finns i 6 FMSA 4 och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgifter. Dessa föreskrifter ersatte fr.o.m. den 1 juli 2002 Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1998:8) om betalning av miljösanktionsavgifter. I bilagan till FMSA har regeringen föreskrivit om miljösanktionsavgift för ett antal överträdelser. Tanken är att bilagan efterhand ska kompletteras med ytterligare överträdelser. Miljöbalkskommittén 5 ska enligt sina direktiv utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. 6 Efter förslag från Miljöbalkskommittén har minimibeloppet för miljösanktionsavgifterna sänkts 3 Prop. 1997/98:45, del 1 sid. 533 f 4 Se SFS 2002:708 5 M 1999:03 6 Se Dir 1999:109 10

från 5 000 kr till 1 000 kr 7. Som en följd av detta har regeringen bl.a. beslutat att avgiften för vissa överträdelser ska sänkas. 8 1.2 Sammanfattning av bestämmelserna om miljösanktionsavgift Miljösanktionsavgift är en administrativ sanktionsavgift som enligt 30 kap. 1 MB ska betalas av en näringsidkare 9 när denne i näringsverksamhet har åsidosatt vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, t.ex. föreskrift om att lämna miljörapport, påbörjat en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att först ha fått tillstånd eller gjort anmälan, eller inte följer tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Miljösanktionsavgifterna kompletterar straffbestämmelserna i 29 kap. MB och utgår oberoende av om straff påförs enligt sistnämnda kapitel. Avgiften bygger på ett s.k. strikt eller objektivt ansvar, dvs. avgiftsskyldigheten beror inte av huruvida överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. 10 Det är fråga om överträdelser som avses vara lätt konstaterbara, och avgift ska påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger. Hänsyn ska inte tas till graden av hur allvarlig överträdelsen har varit i det enskilda fallet. Det räcker med att objektivt konstatera att en överträdelse har inträffat och att det i det enskilda fallet inte är uppenbart oskäligt att påföra avgift. 11 Någon utredning om vilken person i en organisation (dvs. om näringsidkaren är en juridisk person) som har gjort sig skyldig till överträdelsen behöver inte göras. Vilka överträdelser som rent konkret träffas av miljösanktionsavgift framgår inte direkt av miljöbalken, utan av bilagan till FMSA. I den förordningen har regeringen bestämt för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift ska betalas och med vilka belopp. Avgiften uppgår till lägst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. 12 Varje tillsynsmyndighet, som har operativt tillsynsansvar enligt tillsynsförordningen, ska inom sitt ansvarsområde och som ett led i tillsynen pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Beslutet verkställs såsom en dom som har vunnit laga kraft. Miljösanktionsavgiften ska betalas inom trettio dagar efter det att avgiften har beslutats eller inom den längre tid som anges i beslutet. Avgiften ska betalas även om beslutet överklagas. 7 Se SFS 2003:518, jfr SOU 2002:50 och prop. 2002/03:54. 8 Se SFS 2004:112, se även Naturvårdsverkets rapport 5331 Miljösanktionsavgifter förslag till nya belopp. 9 Jfr avsnitt 3.3.2 10 Se 30 kap. 1 tredje stycket MB 11 Jfr avsnitt 3.2 12 Jfr avsnitt 1.1 11

Beslutet kan överklagas till miljödomstol, som kan förordna att beslutet inte får verkställas (inhibition) i avvaktan på slutlig prövning. Miljödomstolens domar och beslut kan överklagas till Miljööverdomstolen som slutinstans. 13 Avgiften, som administreras av Kammarkollegiet, tillfaller staten och får alltså inte behållas av tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndighetens beslut upphävs efter överklagande, återbetalas miljösanktionsavgiften med ränta till näringsidkaren. 1.3 Något om tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift Sedan miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 har tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgifter etablerats som en relativt stor ärendegrupp såväl hos myndigheter som hos miljödomstolarna. En stor del av de tillsynsmyndigheter som ansvarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken har någon gång påfört miljösanktionsavgift. Under 2002 påfördes totalt 1 278 miljösanktionsavgifter. Dessa avgifter belöpte på ett sammanlagt belopp av omkring 14,5 miljoner. Motsvarande siffror för 2001 var 1 558 avgifter om drygt 13 miljoner kronor. Av antalet påförda avgifter stod kommunerna under 2002 för 92 procent, länsstyrelserna för fem procent och Kemikalieinspektionen för tre. Tabell. Antal ärenden per avgiftstyp 1999 2000 2001 2002 1.1 Tillstånd/anmälan 25 97 123 130 1.5 Miljörapport 142 158 134 77 5.4 Kompletterande uppgift 193 87 92 96 5.6 Köldmediekungörelse 447 1717 1 079 828 Övrigt 17 224 130 147 Summa 824 2283 1558 1278 För ytterligare uppgifter, se Naturvårdsverkets webbplats. De första årens stora andel av miljösanktionsavgifter, som reaktion mot försenade eller uteblivna miljörapporter och köldmedierapporter, har delvis ersatts av avgifter för mer varierade överträdelser, t.ex. förseelser mot egenkontrollförordningens krav. Reaktionen med miljösanktionsavgift har haft en avhållande effekt vad gäller upprepade förseelser. Detta innebär i sin tur att tillsynsmyndighetens arbete underlättats genom att mindre arbete behöver läggas ner på att på olika sätt försöka förmå verksamhetsutövare att följa olika rapporteringskrav. Omkring 15 procent av besluten överklagas. Det kan konstateras att invändningar, med innebörd att det ska anses vara uppenbart oskäligt att påföra miljösanktionsavgift, 13 Prövningstillstånd krävs för att Miljööverdomstolen ska pröva överklagandet. I bilaga 8 finns en sammanställning över Miljööverdomstolens domar i mål om miljösanktionsavgifter. 12

sällan vinner framgång vid domstolsprövning. Däremot lägger domstolarna tydligt ansvaret på tillsynsmyndigheterna att visa att en överträdelse verkligen har ägt rum, dvs. att det inte råder någon tvekan om de faktiska omständigheterna. Vidare tillämpas formella krav strikt, t.ex. av kravet på kommunikation med näringsidkaren. Även tolkningen av om den åberopade överträdelsen verkligen täcks av det som anges i bilagan till FMSA är strikt och vid oklarheter till den enskildes fördel. En uppmärksammad rapport 14 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Att granska sig själv, pekade på att det förekom att tillsynsmyndigheter i vissa fall tog ovidkommande hänsyn och avsiktligt lät bli att åtalsanmäla överträdelser och att påföra miljösanktionsavgift. Frågor om problem med osmidigheter i systemet och problem i tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift har diskuterats lokalt men även centralt, vilket bl.a. ett antal riksdagsprotokoll vittnar om. 1.4 Förhållandet mellan miljösanktionsavgift och andra sanktionsmöjligheter Följande avsnitt redovisar bestämmelserna om förverkande samt om företagsbot, dvs. straffrättsliga reaktioner som kan slå till parallellt med miljösanktionsavgiften. 1.4.1 Förverkande Det finns möjlighet för domstol att förverka dels hjälpmedel som använts vid brottslig verksamhet, t.ex. fordon, dels ekonomisk fördel vid brott i näringsverksamhet. Sådant förverkande förutsätter att det kan styrkas uppsåt eller oaktsamhet vid överträdelsen. Regeln om förverkande av vinst ansågs subsidiär i förhållande till den miljöskyddsavgift som tidigare fanns enligt ML, dvs. hade miljöskyddsavgift påförts kunde det inte samtidigt beslutas om förverkande av vinsten. Eftersom miljösanktionsavgiften inte har samma syfte - vinsteliminerande - som miljöskyddsavgiften, torde det inte längre finnas något hinder att besluta om förverkande, även om miljösanktionsavgift har påförts. Åklagare för talan om förverkande i allmän domstol. Bestämmelser om förverkande finns i 29 kap. 12 MB och i 36 kap. 1-6 brottsbalken. 1.4.2 Företagsbot Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap. 7-10 brottsbalken. Företagsboten ska fastställas till lägst 10 000 kr och högst 3 000 000 kr. Företagsboten får efterges eller sättas ner, bl.a. om brottet medför annan betalningsskyldighet. Företagsbot ska åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag, och 14 Ds 2000:67 13

näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Åklagare för talan om företagsbot i allmän domstol. Av förarbetena framgår att till brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis överträdelser av miljöskyddslagen. Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer 15 föreslagit ändringar i gällande system. Frågan bereds f.n. inom Justitiedepartementet. 16 1.5 Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera för att åstadkomma rättelse; sambandet mellan olika skyldigheter och tillsynsinstrument Enligt 26 kap. 1 MB är tillsynsmyndigheterna skyldiga att kontrollera efterlevnaden av balken och av föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Detta kan ske genom föreläggande eller förbud med anledning av en överträdelse. Direkt uttalad är tillsynsmyndigheternas skyldighet att anmäla misstänkta brott till poliseller åklagarmyndigheten. 17 Vidare framgår av 30 kap. 1 och 3 MB att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att påföra miljösanktionsavgift om förutsättningarna för det är uppfyllda. En tillsynsmyndighet kan sålunda arbeta med olika instrument för att komma tillrätta med en överträdelse. För det som har skett ska myndigheten, beroende på omständigheterna, anmäla till åtal och besluta om miljösanktionsavgift. För att förebygga framtida brister kan myndigheten förelägga om åtgärder eller besluta om förbud. Även vetskapen, om att tillsynsmyndigheten i vissa fall kan besluta om ny och fördubblad miljösanktionsavgift, bör ha en avhållande effekt. Vid vissa överträdelser har tillsynsmyndigheten möjlighet att ansöka om handräckning och kan också besluta om rättelse på den felandes bekostnad. Dessa frågor behandlas utförligare i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) om operativ tillsyn. Miljösanktionsavgiften är ett komplement till övriga verktyg som tillsynsmyndigheterna har till sitt förfogande och kan användas parallellt med dessa. Dvs. de olika skyldigheterna tar inte ut varandra, annat än i de särskilda fall där det är föreskrivet. 18 I bilaga 3 finns en sammanställning över sambandet mellan olika tillsynsinstrument och tillsynsmyndighetens skyldigheter. 15 SOU 1997:127 16 Se departementspromemorian (DS 2001:69) Företagsbot 17 Se 26 kap. 2 MB 18 Jfr avsnitt 1.5.3 och 1.5.4. 14

1.5.1 Vikten av att arbeta förebyggande - information Tillsynsmyndigheterna ska inte ingripa enbart mot inträffade överträdelser. I tillsynsrollen ligger även ett krav på förebyggande arbete. Sådant arbete kan bestå i rådgivning samt information om kommande kampanjer riktade mot en viss bransch, vilka spelregler som gäller för verksamheten och om viktiga lagändringar, bl.a. i vilka sammanhang näringsidkaren kan drabbas av miljösanktionsavgift. Information kan ges på olika sätt, delvis beroende av vem som är mottagare; genom annonser i tidning, informationsblad eller muntligen, t.ex. vid branschträffar. Det kan finnas anledning att inte bara informera det kända kollektivet enligt tillsynsregistret om vilka regler som gäller, utan även t.ex. arbetsförmedlingar eller andra aktörer som har hand om t.ex. bidrag för att starta egen verksamhet, eller inom en kommun den förvaltning som hanterar ärenden om bygglov. Informationen bör avse dels de grundläggande kravregler som gäller, dels hur dessa bestämmelser är kopplade till miljöbalkens sanktionssystem. Samtidigt är det viktigt att erinra om att det grundläggande ansvaret för att känna till vilka regler som gäller för verksamheten ligger på näringsidkaren. Myndigheten bör således inte ta på sig ansvaret för att den enskilde inte har känt till gällande författningsbestämmelser. Från allmänna råd till 30 kap. 1 tredje stycket MB Den omständigheten, att tillsynsmyndigheten inte i förväg har uppmärksammat näringsidkaren på gällande eller kommande bestämmelser som rör miljösanktionsavgifter, bör inte påverka myndighetens bedömning av huruvida miljösanktionsavgift skall påföras. I bilaga 2 finns ett exempel på informationsblad om miljösanktionsavgifter. 1.5.2 Skyldigheten att påföra miljösanktionsavgift Systemet med miljösanktionsavgifter ställer stora krav på att tillsynsmyndigheter och tjänstemän korrekt tillämpar reglerna utan att påverkas av ovidkommande hänsyn, t.ex. beträffande utvecklingen av näringslivet i regionen eller behov av att stödja den lokala arbetsmarknaden. Miljösanktionsavgift ska tas ut om det inte bedöms som uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. 19 Det saknas utrymme för att göra några politiska bedömningar när miljösanktionsavgifter ska beslutas, dvs. det rör sig om ren rättstillämpning. 20 Vid tillämpningen av miljöbalkens sanktionssystem är det viktigt att beakta, att vägningen mellan miljöintresset och andra samhällsintressen redan har gjorts i lagstiftningen. Inte bara miljölagstiftningens funktion utan också rättvise- och konkurrensskäl fordrar att lika fall behandlas lika oavsett var i landet en överträdelse sker. Med hänvisning framför allt till Miljöbalkskommitténs pågående arbete bör det noteras att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att tillämpa de regler som gäller vid beslutstillfället 19 Se t.ex. Svea hovrätts dom den 7 april 2003, B 3204-02, i det s.k. Enköpingsmålet; angående åtal för tjänstefel mot ledamöter i miljönämnd som underlåtit att anmäla överträdelser till åtal och att påföra miljösanktionsavgift. I domen understryks denna skyldighet: Nämnden har inom ramen för dess tillsynsverksamhet haft att tillvarata det allmänna intresset och inte att representera kommunen. 20 Se t.ex. Miljöbalkskommittén principbetänkande SOU 2002:50 s. 237. 15

och myndigheterna kan sålunda inte föregripa eller avvakta eventuella framtida ändringar i lagstiftningen. 1.5.3 Anmälan till polis- eller åklagarmyndigheten I 26 kap. 2 MB finns en allmän regel om att tillsynsmyndigheten ska anmäla till poliseller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott mot bestämmelser i miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna ska i detta sammanhang inte ta hänsyn till varför överträdelsen skedde (uppsåt, oaktsamhet eller genom olyckshändelse) eller om överträdelsen är att se som s.k. ringa fall. Det är inte tillsynsmyndighetens sak att bedöma huruvida det finns förutsättningar för att påföra straff eller att ta ställning till hur angeläget detta är. I miljöbalksutredningens förslag 21 fanns en regel om åtalsbegränsning, dvs. det skulle krävas särskilda skäl för att åtala någon om miljösanktionsavgift hade påförts. Den begränsningen av det personliga straffansvaret togs bort i miljöbalkspropositionen. Regeringen har föreslagit en ny åtalsprövningsregel. 22 Det bör dock noteras att det förslaget i och för sig inte innebär någon förändring vad gäller tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla överträdelser till åtal, men väl att åklagaren ska inleda förundersökning endast när det är påkallat från allmän synpunkt. En begränsning finns i 29 kap. 11 tredje stycket MB. Enligt den bestämmelsen döms inte till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. Detta har betydelse för de fall då näringsidkaren är en fysisk person, dvs. det råder identitet mellan den person som vitesföreläggandet respektive åtalsanmälan avser. 23 Det bör uppmärksammas att, om åtal väcks, domstolen kan beakta en sådan omständighet och t.ex. döma till lindrigare påföljd än den annars skulle ha gjort. I detta sammanhang aktualiseras även en jämförelse med Europakonventionen och dess förbud mot dubbelbestraffning. Såvitt gäller skattetillägg enligt taxeringslagen (en sanktion som i flera avseenden liknar miljösanktionsavgiften) har Högsta domstolen förklarat att en person kan dömas för skattebedrägeri, även efter det att personen har påförts skattetillägg. 24 Hur miljösanktionsavgifterna kommer att hanteras har i och för sig inte avgjorts i högsta instans. Däremot har frågan prövats i hovrätt. 25 1.5.4 Föreläggande och förbud Vid användning av vitesföreläggande och miljösanktionsavgifter finns några begränsningar i tillämpligheten: Om ett vitesföreläggande har överträtts, ska miljösanktionsavgift 21 SOU 1996:103 22 Se prop. 2002/03:54, samt Miljöbalkskommitténs principbetänkande (SOU 2002:50). 23 Angående förutsättningar i övrigt vad gäller tillsynsmyndighetens val av tillsynsinstrument för att förebygga eller reagera mot överträdelser, se nedan avsnitt 1.5.4 samt sammanställningen i bilaga 3. 24 NJA 2000 s. 622 25 Se t.ex. Göta hovrätts dom den 16 maj 2001, B 1282-00, med samma utgång som i skattetilläggsmålet. Se vidare avsnitt 1.6 angående Europakonventionens krav. Högsta domstolen har under hösten 2003 meddelat prövningstillstånd i ett mål där fråga uppkommer om möjlighet att straffa en person som påförts miljösanktionsavgift (solarieverksamhet). 16

inte tas ut för sådan överträdelse som omfattas av föreläggandet (4 FMSA), dvs. det får inte vara fråga om exakt samma överträdelse som omfattas av föreläggandet och ett beslut om miljösanktionsavgift. Med andra ord får det inte råda s.k. gärningsidentitet mellan det som miljösanktionsavgiften och det som föreläggandet omfattar. Motsvarande regler finns även när det gäller förhållandet mellan vitesföreläggande och straff. 26 I stället för att vänta in och därefter reagera mot eventuella överträdelser är det för framtiden oftast mest effektivt att arbeta med föreläggande eller förbud, där vitesbeloppen i princip kan vara obegränsade och där det finns möjlighet att sätta löpande vite. Myndigheten kan bestämma att ett beslut ska gälla omedelbart, dvs. det behöver inte ha vunnit laga kraft för att vara tillämpligt. Men har någon redan vitesförelagts måste det gamla föreläggandet ha vunnit laga kraft innan ett nytt kan påföras. Ett annat alternativ är att informera om och lita till miljösanktionsavgiftens avhållande effekt, samt att i förekommande fall påföra ny (fördubblad) miljösanktionsavgift om överträdelsen inte avbryts eller om den upprepas. 27 Myndigheten måste dock i detta fall ge näringsidkaren skälig tid för rättelse. Omständigheterna i det enskilda fallet får avgöra på vilket sätt myndigheten bör agera. 1.6 Miljösanktionsavgifter och Europakonventionen En fråga som allt oftare aktualiseras är svenska rättsreglers förenlighet med Europakonventionen. Inte minst sedan den konventionen införlivats i svensk lagstiftning, 28 har dessa frågor hamnat i fokus. Europakonventionen har en stark ställning i den svenska normhierarkin och i rättsfallet RÅ 1997 ref 6 uttalade Regeringsrätten att vid motstridighet mellan svensk lag och Europakonventionen, bör konventionsbestämmelserna läggas till grund för avgörandet av den aktuella sakfrågan. I artikel 6 i Europakonventionen garanteras enskilda visst skydd och vissa rättigheter, bl.a. i brottmål. Miljöbalkspropositionen utgår från att miljösanktionsavgifterna faller under tillämpningsområdet för artikel 6, men har endast knapphändigt behandlat denna koppling. 29 Däremot har det förts en relativt omfattande diskussion framför allt såvitt gäller regler om skattetillägg enligt 5 kap. taxeringslagen (1990:324). 30 Konstruktionen av skattetillägg liknar i flera avseenden miljösanktionsavgifterna, bl.a. att de utgår oberoende av uppsåt eller oaktsamhet samt att de beslutas av myndighet och kan prövas av domstol först efter överklagande. I avvaktan på praxis rörande miljösanktionsavgifterna, torde det gå att i vissa avseenden dra erfarenheter av den praxis som nu håller på att utbildas bl.a. vad gäller skattetilläggen. I sitt principbetänkande uttalar Miljöbalkskommittén samma bedömning. 31 26 29 kap. 11 tredje stycket MB, se ovan under 1.5.3 27 Se avsnitt 3.4.1 och 3.4.2 28 Se SFS 1994:1219 29 Se MB prop del 1 s. 543 30 För en allmän kommentar till Europakonventionen, se t.ex. Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1998, och Roger Petersson, Europakonventionen En praktisk introduktion, Göteborg 2001. 31 Se SOU 2002:50 s. 224 17

Europadomstolen, som är den domstol som tolkar Europakonventionen med bindande verkan för anslutna stater, har i två domar under sommaren 2002 (Västberga Taxi AB och Vulic respektive Janosevic mot Sverige) konstaterat att systemet som sådant med skattetillägg är förenligt med Europakonventionen. 32 Det har i och för sig ännu inte fastställts i praxis att miljösanktionsavgifterna i likhet med skattetilläggen är att se som straff i Europakonventionens mening. Skulle miljösanktionsavgifterna vara att se som straff kan, vid en jämförelse med skattetilläggen, slutsatsen dras att systemet med miljösanktionsavgifter i princip bör ses som förenligt med Europakonventionen. I enskilda fall, t.ex. p.g.a. tidsåtgång och verkställighet innan den enskilde ens blivit delgiven beslutet, skulle dock hanteringen kunna komma i konflikt med konventionens krav. Vad gäller tidsåtgång kan samtidigt konstateras att ett beslut om miljösanktionsavgift inte bygger på annat beslut (som vad gäller taxeringsbeslutets grund för skattetillägget) och överklagas direkt till domstol utan att gå igenom det mer formaliserade omprövningsförfarandet som taxeringsbeslut och skattetillägg kräver. I det följande redovisas några aspekter som är av särskilt intresse beträffande miljösanktionsavgifterna. 1.6.1 Förbud mot dubbelbestraffning, m.m. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen har förts in en bestämmelse som innebär ett principiellt förbud mot nytt åtal efter slutlig brottmålsdom i samma stat: Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott, för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Den i praktiken vanligaste situationen torde vara att en person först påförs miljösanktionsavgift och att åtalsfrågan hanteras senare. I det fallet blir det i första hand åklagarens eller domstolens ansvar att bedöma förfarandet gentemot Europakonventionen. Som framgår av redogörelsen under avsnitt 1.5.3 finns i och för sig inget avgörande från högsta instans om gäller miljösanktionsavgifter och efterföljande vanlig straffprocess. Praxis från hovrätter beträffande miljösanktionsavgifter och liknande sanktionsavgifter anger dock att ett sådant förfarande är förenligt med Europakonventionen. Situationen kan emellertid uppkomma att en person har dömts till ansvar för brott mot miljöbalken och att fråga om påförande av miljösanktionsavgift aktualiseras först därefter. I ett sådant fall blir det tillsynsmyndighetens ansvar att bedöma huruvida förfarandet kan anses förenligt med Europakonventionen. Någon praxis från Miljööverdomstolen såvitt gäller dessa i praktiken mycket sällsynta situationer finns ännu inte. 33 32 Se bilaga 10 angående ett utförligare referat bl.a. av dessa domar. 33 Se dock avgörande från Stockholms tingsrätt den 19 september 2002 angående markavvattning, refererat under avsnitt 3.2.2 18

Däremot finns det ett avgörande från Regeringsrätten som säger att det förhållandet att en skattskyldig har dömts för skattebedrägeri inte hindrar att påfört skattetillägg består. 34 Skulle en miljösanktionsavgift upphävas efter överklagande kan, om tillsynsmyndigheten avser att påföra ny avgift för samma överträdelse, förfarandet eventuellt komma i konflikt med Europakonventionen. Om ärendet samtidigt återförvisas så är det fortfarande öppet och då uppstår inga problem. Inte heller uppstår problem om avgiften upphävts pga. att beslutet riktats mot fel adressat. Däremot, om avgiften upphävs, ärendet inte återförvisas och beslutet att upphäva vinner laga kraft, så talar mycket för att en ny avgift inte kan påföras samma person för samma överträdelse. 35 I förekommande fall återstår möjligheten att försöka öppna ärendet hos Miljööverdomstolen via s.k. extraordinära rättsmedel; återställande av försutten tid, resning eller domvilla. 36 1.6.2 Miljösanktionsavgifter och oskuldspresumtionen Den som är anklagad för brott har enligt artikel 6.2 i Europakonventionen rätt att betraktas som oskyldig tills att hans/hennes skuld lagligen har fastställts (den s.k. oskuldspresumtionen). Det torde stå klart att oskuldspresumtionen medför att bördan ligger på tillsynsmyndigheten att visa, att det finns förutsättningar för att påföra miljösanktionsavgift och att tveksamhet ska tolkas till den tilltalades fördel. Vidare torde det innebära att beviskraven som sådana ställs höga. 37 En eventuell utmätning kan komma i konflikt med Europakonventionen i de fall den enskilde inte har fått möjlighet att pröva miljösanktionsavgift i domstol, t.ex. om denne inte blivit delgiven beslutet om miljösanktionsavgift. 1.6.3 Rätten att tiga Enligt Europadomstolens praxis får en myndighet inte förelägga någon vid vite att medverka i en brottsutredning som avser den enskilde, den s.k. passivitetsrätten. Den enskilde ska inte tvingas att ange sig själv för brott. I avsnitt 2.4.1 diskuteras närmare hur tillsynsmyndigheten kan hantera sådana fall. 1.6.4 Proportionalitetsprincipen Proportionalitetsprincipen, som alltid ska beaktas vid tillämpningen av Europakonventionen, innebär att en åtgärd endast kan godtas om den är proportionerlig. Med andra ord, åtgärden måste stå i rimlig relation till det intresse som den är avsedd att tillgodose. 34 Se RR 2002 ref 79. Situationen i rättsfallet var den att den skattskyldige hade eftertaxerats och påförts skattetillägg. Det beslutet överklagades. En tid därefter dömdes den skattskyldige för skattebedrägeri genom en dom som vann laga kraft innan taxeringsmålet, inklusive skattetillägget, avgjordes slutligt. 35 Det kan i sådana fall hävdas att personen har blivit frikänd genom en dom som vunnit laga kraft. 36 Har Miljööverdomstolen avgjort målet är det dock Högsta domstolen som prövar fråga om resning eller domvilla, se MB prop. del 2 s. 227 f. 37 Se vidare avsnitt 2.3 och 2.4 19