Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa

Bilaga 3 Datum: 2014-10-21 Diarienr: SSM2013-6255 Diskontering i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter synpunkter från remissinstanser och SSM:s kommentarer till dessa Strålsäkerhetsmyndigheten Swedish Radiation Safety Authority SE-171 16 Stockholm Tel:+46 8 799 40 00 E-post: registrator@ssm.se Solna strandväg 96 Fax:+46 8 799 40 10 Webb: stralsakerhetsmyndigheten.se

Sida 2 (26) Innehåll 1 Inledning... 3 2 Metod för diskontering i finansieringssystemet och i detta avgiftsförslag... 3 3 Kärnkraftsindustrins synpunkter på metoden för diskontering och SSM:s kommentarer till dessa... 4 3.1 Synpunkter från industrin i olika former... 4 3.2 Allmänna synpunkter på finansieringssystemet... 4 3.2.1 Ett väl fungerande system... 4 3.2.2 Avgiftsperioder... 4 3.2.3 Synen på statens risk... 5 3.2.4 Helhetssyn på finansieringssystemet... 6 3.2.5 Systemets nuvarande finansiella ställning... 7 3.3 Jämförelser med pensionssystem... 8 3.4 Kärnkraftsindustrins syn på att använda förväntad avkastning som utgångspunkt för diskontering... 10 3.5 Kärnkraftsindustrins kritik mot SSM:s beräkning av den förväntade avkastningen... 10 3.5.1 Marknadsräntorna i närtid får stort genomslag... 10 3.5.2 Avgifterna kommer att variera då marknadsräntorna gör det... 11 3.5.3 Metoden är tekniskt komplicerad... 12 3.6 Kärnkraftsindustrins syn på den förväntade avkastningen... 12 3.6.1 Fonden har historiskt haft en god avkastning... 13 3.6.2 Kopplingar mellan samhällsekonomiska avkastningskrav och kärnavfallsfondens förväntade avkastning... 14 3.7 Förändrad syn på diskonteringen i SKB:s remissvar... 16 4 Invändningar mot att koppla diskonteringsräntorna till kärnavfallsfondens förväntade avkastning... 20 5 Övriga remissinstansers synpunkter på metoden för diskontering... 23 5.1 Kungliga tekniska högskolan (KTH)... 23 5.2 Kärnavfallsfonden... 24 5.3 Riksgäldskontoret... 24 6 Avslutande diskussion... 25

Sida 3 (26) 1 Inledning Denna bilaga behandlar diskonteringen av framtida kassaflöden i finansieringssystemet för kärntekniska restprodukter. Syftet är att analysera om remissinstansernas synpunkter föranleder några förändringar i den föreslagna modellen för diskontering. Ett förhållande som SSM påtalat är att det i dagsläget inte finns någon reglering av hur diskonteringen ska genomföras, varken i finansieringslagen 1 eller i finansieringsförordningen 2. Eftersom frågan rör stora belopp för kärnkraftsindustrin och är av avgörande betydelse för statens finansiella risk är den nuvarande ordningen bristfällig. Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) har i avrapporteringen 3 av de två regeringsuppdragen 4 från 2010 och 2011, avseende översyn av finansieringslag och förordning, föreslagit hur reglering av diskonteringen kan ske. 2 Metod för diskontering i finansieringssystemet och i detta avgiftsförslag Detta redogörs för i huvudrapporten (SSM 2013-6255-85) avsnitt 10. 1 Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 2 Förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 3 Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen, SSM2011-4690-44. 4 M2011/3952/Ke, M2010/2333/Ke, M2011/747/Ke samt М2011/775/Ке.

Sida 4 (26) 3 Kärnkraftsindustrins synpunkter på metoden för diskontering och SSM:s kommentarer till dessa 3.1 Synpunkter från industrin i olika former I avsnitt 3 redovisas en sammanställning av SKB:s, övriga kärnkraftsföretags och deras konsulters synpunkter på förslag som lämnats. I texten samlas dessa synpunkter under rubriken SKB. I remissvaret på avgiftsförslaget hänvisas till synpunkter som lämnats i samband med remissbehandlingen och samrådsförfarandet kring SSM:s förslag till förändringar i lag och förordning (regeringsuppdraget). De underlag som framförallt är aktuella är följande promemorior från Lars Bergman och Ulf Jacobsson: Uppdaterad analys av valet av diskonteringsränta i finansieringssystemet, 2014-08-20, Kärnavfallsfonden och diskonteringsräntan i avvecklingsprojektet, 2013-02-15 och Diskonteringsräntan i PLAN-kalkylen, 16 november 2012. 3.2 Allmänna synpunkter på finansieringssystemet 3.2.1 Ett väl fungerande system SKB: SKB anser att behovet av förändringar bör ses i ljuset av att systemet hittills fungerat väl. Det finns knappast behov av några stora genomgripande förändringar. SSM:s kommentar: Det är för tidigt att utvärdera om systemet fungerat väl eftersom denna bedömning måste bygga på om tillräckligt med medel satts av till kärnavfallsfonden under den tid som det produceras kärnkraftsel för att finansiera samtliga utgifter för att ta hand om de kärntekniska restprodukterna. Det räcker därför inte att som SKB skriver SKB:s verksamhet som kärnkraftbolagen bekostar med medel från fonden är finansierad för decennier framöver. 3.2.2 Avgiftsperioder SKB: En viktig del i systemets funktion är att kärnavfallsavgifterna och säkerheterna ses över vart tredje år. Därmed kan hänsyn löpande tas till ändringar i kostnadsunderlag, tidplaner och andra faktorer som påverkar systemet.

Sida 5 (26) SSM:s kommentar: Denna återkommande översyn är en avgörande faktor för att SSM i sin metod kunnat motivera den höga risknivå som det innebär att diskontera de framtida utgifterna med fondens förväntade avkastning i stället för med en riskfri ränta. Se exempelvis Magnus Dahlqvists yttrande 5 som kritiserar detta och som behandlas i avsnitt 4.1. Det framstår som inkonsekvent att SKB hänvisar till möjligheten att ändra avgifterna och förkastar att diskonteringsräntan ska knytas närmare till marknadsnoteringar och därmed den avkastning som fonden faktiskt kan få med hänvisning till att det får avgifterna att variera. SKB: Avgifterna ska inte vara så höga att en överfondering uppstår och de ska inte vara så låga att syftet riskeras. SSM:s kommentar: Den inneboende osäkerheten i beräkningen av förväntade utgifter och förväntad avkastning kan medföra såväl under- som överfondering, som i båda fallen justeras vid nästkommande avgiftsbeslut. Avgifterna bestäms utifrån väntevärden och därmed kommer det att finnas risk för både över- och underfinansiering. Det är därför inte förenligt med principen att utgå från väntevärden att avgifterna ska bestämmas så att överfondering inte får förekomma. 3.2.3 Synen på statens risk SKB: SKB framför att staten är dominerande ägare av kärnkraft och att staten (medborgarna) har stor förmåga att bära risk. SSM:s kommentar: Detta resonemang är inte relevant och går emot det grundläggande syftet med finansieringslagen och finansieringsförordningen som är att, så lång möjligt, säkerställa att de som har skyldigheter enligt kärntekniklagen också har betalningsförmåga. SKB bortser också från att hälften av kärnkraften ägs av andra än svenska staten. Det finns vidare ett så kallat principal-agent-problem med att låta företagen slippa bära kostnaderna för projektets risker, då detta kan leda till överdrivet risktagande hos ledningen. Kostnaden för att bära risk delas inte effektivt eftersom företaget får vinsten om det går bra (varav en del går till staten i form av utdelningar) medan staten får betala hela kostnaden vid negativa utfall utan möjligheter att kräva tillbaka lön, pensionsutfästelser eller eventuella bonusar från företagets 5 Dahlquist, Magnus, Utlåtande, 2014-04-16, SSM2011-4690-59

Sida 6 (26) beslutsfattare. Det finns därmed paralleller till att staten tvingats finansiera stödåtgärder efter överdrivet risktagande hos vissa banker. SKB: Ägarna och bolagen utgör den slutliga garanten för betalningen. Om man i stället beaktar detta är den avkastning som ägarna har i sin verksamhet en intressant jämförelsenorm. Vanligtvis kan man förvänta sig att avkastningen i fonden ligger på en lägre nivå än avkastningen för ägarna. Den torde därmed också ge upphov till en samhällsekonomisk kostnad. SSM:s kommentar: SKB bortser från att fordringar på kärnkraftsbolagen är riskabla och att det blir betydligt sämre riskspridning om pengarna behålls i bolagen än om de placeras på annat sätt. Det gör att deras samhällsekonomiska bedömningar är ofullständiga. 3.2.4 Helhetssyn på finansieringssystemet SKB: Om man i likhet med SSM vill ta ett helhetsgrepp på betalningssystemet och statens risk så måste bolagens och ägarnas roll som slutlig finansiär inkluderas i kalkylen. Generellt sett kan man räkna med att en miljon kronor som blir kvar hos ägarna har en väsentligt högre förräntning än en miljon som sätts in i kärnavfallsfonden. Detta blir särskilt påtagligt vid en avkastningskalkyl som tar sin utgångspunkt i dagens mycket låga obligationsräntor. I en helhetsanalys av betalningen för avfallshanteringen och utfasningen av kärnkraften bör ägarna, bolagen och fonden betraktas som ett sammanhängande system. En överföring av pengar från ägarna till fonden torde i normalfallet innebära en finansiell försvagning av systemet sett som en helhet. Vill man hålla nere statens risker för betalning måste detta beaktas. SSM:s kommentar: Detta alternativa synsätt verkar vara centralt för SKB. Men det är förknippat med allvarliga brister då det bortser från att: Skillnaden i avkastning motsvaras av skillnader i risk, vilket gör att en överföring av medel från ägarna inte försvagar kärnkraftsföretagens och finansieringssystemets samlade finansiella ställning utan sänker både dess förväntade avkastning och minskar dess risk. Finansieringen blir säkrare om medel avskiljs och placeras i kärnavfallsfonden än om de behålls i företagen där de investeras i riskabla projekt eller används på annat sätt. Lagstiftningen kräver också att finansieringen ska säkerställas genom att avskilja medel och fondera dessa i kärnavfallsfonden. SKB: Om man i stället skulle ansätta ägarnas avkastning som diskonteringsränta uppfylls inte den ovan diskuterade likheten mellan fonden och de förväntade kostnaderna. För att täcka kostnaderna skulle man därför behöva arbeta med över tiden stigande avgifter. En annan modell skulle vara att ägarna, när fondens medel inte längre räcker, själva står för de kostnader de har ansvaret för.

Sida 7 (26) Sannolikt skulle denna modell ge en samhällsekonomisk vinst i förhållande till förväntad fondavkastning som diskonteringsränta. Resonemanget visar att de ger en samhällsekonomisk merkostnad att ansätta en för låg diskonteringsränta. SSM:s kommentar: Det är korrekt att konsekvenserna skulle bli som beskrivits. Det innebär en mycket stor risk att skjuta upp en stor del av betalningarna till slutet. Tidigare då kärnavfallsfondens avkastning sattes administrativt (före 1996) skulle man kunna tänka sig att det uppkom samhällsekonomiska kostnader p.g.a. skillnader mellan företagens och fondens avkastning. När både fonden och företagen verkar på konkurrensutsatta marknader får man förutsätta att skillnader i avkastning beror på skillnader i risk och att det inte uppkommer några samhällsekonomiska kostnader genom överföring från företag till fond eftersom skillnaden i avkastning motsvaras av skillnader i risk. Vad gäller ägarnas ansvar (SSM antar att SKB avser moderbolagen) så har dessa bolag inget annat ansvar utöver de beloppsmässiga säkerheter som de för närvarande ställer i form av moderbolagsborgen till tillståndshavarna. Det är med andra ord stor risk att de kostnader som ägarbolagen ansvarar för inte är en tillräcklig finansiering. SKB: När det gäller risken för fel i uppskattningen (av kärnavfallsfondens förväntade avkastning) visar resonemanget ovan att den samhällsekonomiska kostnaden kan bli större om man ansätter ett värde som visar sig vara för lågt än ett som visar sig vara för högt. Därmed torde man vid 3 procent närma sig en undre gräns för vilken diskonteringsränta som bör ansättas. SSM:s kommentar: Resonemanget visar inte att den samhällsekonomiska kostnaden blir större vid för låg än vid för hög ränta. I praktiken är det sannolikt tvärtom eftersom en för hög ränta leder till att systemet blir underfinansierat och staten riskerar att få finansiera betydande kostnader med ökade samhällsekonomiska kostnader för beskattning som följd. 3.2.5 Systemets nuvarande finansiella ställning SKB: I Kärnavfallsfonden finns för närvarande cirka 50 miljarder kronor fonderade, vilket innebär att den del av SKB:s verksamhet som kärnkraftbolagen bekostar med medel från fonden är finansierad för decennier framöver. För beräknade kostnader som inte täcks av fonderade medel, och även för oplanerade händelser, ställs säkerheter av kärnkraftbolagens ägare. Samtliga kärnkraftsbolag ingår i koncerner vars tillgångar som vida överstiger de belopp som man ställt säkerhet för.

Sida 8 (26) SSM:s kommentar: Cirka 40 procent av de återstående kostnaderna uppkommer efter att produktionen av kärnkraftsel upphört. En viktig utgångspunkt för finansieringssystemet är att då produktionen hos en tillståndshavare upphör så ska dennes tillgångar vara lika stora som nuvärdet av de förväntade återstående kostnaderna, dvs. dennes skuld. Finansieringsförordningen reglerar vilken inbetalningstid som ska användas och till skillnad från vad som hävdas ibland finns det inte alls en lång tid för att bygga upp tillgångarna till denna nivå. I detta avgiftsförslag ska tillgångarna vara lika stora som skulderna mellan 2023 och 2025. Kostnaderna för att ta hand om avfallet kommer dock att löpa under ytterligare cirka 45 år till 2070. Med SKB:s synsätt riskerar man att skjuta underskott på framtiden till dess att elproduktionen upphör. Eftersom betalningsförmågan hos tillståndshavarna då sannolikt är betydligt försämrad kan skattebetalarna tvingas finansiera utgifterna. Vad gäller frågan om moderbolagens ansvar så är detta, som påpekats tidigare, begränsat till de säkerheter som de ställer för tillståndshavarna. Det är tillståndshavaren som enligt kärntekniklagen har kostnadsansvaret. Tillståndshavarna kommer sannolikt att i princip att sakna tillgångar då elproduktionen upphör. Därför t saknar det betydelse att tillståndshavarna ingår i koncerner med stora tillgångar. 3.3 Jämförelser med pensionssystem SKB: En huvudinvändning mot SSM:s metod för diskontering som framförs av industrin vilar på synen att SSM ser finansieringssystemet som ett pensionssystem. SKB skriver att: Vid beräkningen av sina avgiftsförslag har SSM valt att tillämpa en diskonteringsränta beräknad enligt en räntekurva avsedd för försäkringsföretags beräkningar av försäkringstekniska avsättningar med ett tillägg om 0,25 procentenheter.. Finansieringssystemet skiljer sig emellertid på flera väsentliga punkter från ett pensionsförsäkringssystem och det är därför, enligt SKB:s uppfattning, fundamentalt fel att använda diskonteringsmetoder avsedda för sådana system inom finansieringssystemet. Gör man det bortser man från grundläggande komponenter i finansieringssystemet, som inte finns i ett pensionssystem, nämligen: att kärnkraftsbolagen enligt lag är skyldiga att finansiera hanteringen av sina restprodukter och att bolagen därför måste skjuta till pengar om fonderade medel skulle visa sig vara otillräckliga, att omfattande säkerheter ställs inom systemet samt att avgifter och säkerheter ses över vart tredje år. SSM:s kommentar: Tillståndshavarnas ekonomiska och finansiella ställning kommer sannolikt att vara ansträngd då elproduktionen upphör. Det är för att hantera denna situation, och så långt som möjligt säkerställa att tillståndshavarna har förmåga att fullgöra sina skyldigheter, som finansieringssystemet har byggts upp. Därför är det viktigt att nuvärdesberäkningen och avgiftssättningen utformas på ett sådant sätt att tillgångarna i systemet är tillräckligt stora för att finansiera de förväntade framtida utgifterna då produktionen upphör. Detta är ett

Sida 9 (26) grundläggande krav vid finansiering av framtida utgifter vilket är detsamma för finansieringssystemet och exempelvis tjänstepensionsföretag som den av SSM använda diskonteringsräntekurvan är utarbetad för. För det andra finns det betydande likheter i metoder och problem vid finansiering av projekt och andra åtaganden som sträcker sig över lång tid. Det grundläggande kravet och som är densamma för finansieringssystemet och tjänstepensioner är att utgifter och inkomster vid olika tidpunkter ska kunna jämföras för att ge en rättvisande bild av den finansiella ställningen som underlag för avgiftsrespektive premiebeslut. Som framgår av SSM:s kommentar i föregående punkt uppfyller diskonteringskurvan för tjänstepensionsförsäkring dessa krav. Vidare är SKB:s beskrivning av skillnaderna mellan finansieringssystemet och tjänstepensionsföretag missledande på flera punkter. SKB skriver om grundläggande komponenter i finansieringssystemet, som inte finns i ett pensionssystem, nämligen: att omfattande säkerheter ställs inom systemet samt att avgifter och säkerheter ses över vart tredje år. Tjänstepensionsföretagen har kapitalbuffertar som är betydligt större i relation till skulderna än finansieringssystemets säkerheter i form av kompletteringsbelopp. 6 Vidare är likviditetsrisken och sannolikt även kreditrisken i detta buffertkapital väsentligt lägre än hos säkerheterna. Tjänstepensionsföretagens motsvarighet till finansieringssystemets avgiftsöversyn vart tredje år är att premierna justeras årligen, inom vissa intervall. Slutligen har SSM inte applicerat regelverken för tjänstepensionsföretag eller andra försäkringsföretag på finansieringssystemet. Tvärtom innehåller SSM:s metod betydande skillnader. Den första är att skuldsidan ska diskonteras med kärnavfallsfondens förväntade avkastning, som bland annat innehåller en riskpremie för bostadsobligationer. Tjänstepensionsföretagens skulder, däremot, ska marknadsvärderas vilket innebär diskontering med riskfria räntor. Diskontering med förväntad avkastning leder till högre risk för undervärdering av skulden och därmed risk för underfinansiering av systemet än i ett tjänstepensionsföretag. 7 Invändningar mot denna metod, som 6 Finansieringsbeloppet avser säkerheter för beslutade men ännu inte inbetalda avgifter och utgör inte buffertkapital, utan ska kompensera att finansieringssystemet ännu inte är fullt finansierat. Tjänstepensionsföretagens utfästelser är däremot fullt finansierade. 7 Detta har kritiserats av bland annat Magnus Dahlquist, se yttrande (SSM2011-4690-59), som anser att finansieringssystemets skulder ska marknadsvärderas.

Sida 10 (26) enligt vissa leder till för högt risktagande, redogörs för i avsnitt 4.1. Motivet för att en sådan högre risk kan accepteras är just att kärnkraftsföretagen ställer säkerheter och att avgifterna justeras vart tredje år. Den andra skillnaden mot tjänstepensionsföretag är att finansieringssystemets buffertar inte utgörs av riskkapital dvs. överfondering utan av säkerheter, med hänvisning till kärnkraftsföretagens lagstadgade skyldighet att finansiera omhändertagandet av restprodukterna. 3.4 Kärnkraftsindustrins syn på att använda förväntad avkastning som utgångspunkt för diskontering SKB: SKB delar uppfattningen att diskonteringsräntan bör baseras på kärnavfallsfondens förväntade avkastning. SSM:s kommentar: En förutsättning för att diskonteringsräntan ska kunna baseras på fondens förväntade avkastning är att principerna för beräkning av den riskfria delen av diskonteringsräntan regleras i lag och förordning, liksom den riskpremie som långsiktigt och i genomsnitt kan erhållas om fonden får möjlighet att placera i tillgångar med högre förväntad avkastning och risk. Genom att använda en fast riskpremie, och även en fast längd på den period för vilken diskonteringen ska baseras på marknadsräntor och inte anpassa dessa till fondens tillgångssammansättning eller duration vid avgiftsberäkningen säkerställs att beslut om fondens placeringar bara tas för att få en bra avkastning och inte för att påverka diskonteringsräntorna. Därigenom undviks incitament att reducera skulderna genom att investera en större andel av tillgångarna i riskabla tillgångar exempelvis aktier för att få högre diskonteringsräntor. 3.5 Kärnkraftsindustrins kritik mot SSM:s beräkning av den förväntade avkastningen 3.5.1 Marknadsräntorna i närtid får stort genomslag SKB: De låga diskonteringsräntorna och den därmed sammanhängande låga avkastningen på KAF leder av två skäl till höga avgifter på el från kärnkraftverk. Det första är att nuvärdet av framtida kostnader blir högt. Det andra är att den beräknade fondbehållningen blir förhållandevis låg. Den av SSM förordade nya metoden att beräkna diskonteringsräntor har långtgående konsekvenser för kärnkraftsföretagen, och i slutändan samhällsekonomin, och måste därför förklaras och motiveras på ett betydligt mer ingående och övertygande sätt än vad som hittills skett. SSM:s kommentar: Beskrivningen stämmer inte. Räntenivån på de marknader där Kärnavfallsfonden gör sina investeringar har fallit och är nu historiskt sett mycket

Sida 11 (26) låg. Den kan dessutom förväntas förbli så under lång tid. Det har två konsekvenser. Den första som felaktigt beskrivs som att fondbehållningen blir förhållandevis låg är att kärnavfallsfondens marknadsvärde ökat. Om de räntor som används för att värdera fondens obligationer sjunker så ökar fondens värde. Den andra som är korrekt beskriven är att skulderna också ökat, eftersom marknadsräntorna och förväntningarna om deras framtida utveckling är en viktig komponent i beräkningen av fondens förväntade avkastning, vilken används för att diskontera de framtida utgifterna. Med andra ord finns det stora problem med att bortse från dagens nedpressade räntor. Om detta görs kommer fondens förväntade avkastning att överskattas vilket leder till för låga avgiftsinbetalningar. Valet att basera diskonteringsräntorna på marknadsräntor fullt ut för löptider upp till 10 år och med successivt avtagande vikt för löptider mellan 11 och 20 år syftar till att tillgodose finansieringslagens och finansieringsförordningens krav att säkerställa finanseringen av omhändertagandet av de kärntekniska restprodukterna och motiveras ingående i regeringsuppdraget. För löptider över 20 år och med successivt ökande vikt för löptider mellan 11 och 20 år baserar SSM diskonteringsräntan på en fast terminsränta. Användningen av denna fasta terminsränta medför att skuldens räntekänslighet reduceras kraftigt. 3.5.2 Avgifterna kommer att variera då marknadsräntorna gör det SKB: SSM:s redovisning visar med tydlighet att avgifterna med tillämpning av SSM:s förslag kommer att variera avsevärt beroende på marknadsläget vid tiden för avgiftsbesluten. Förslaget innebär alltså att man minskar den stabilitet som hittills funnits i finansieringssystemet. Med tillämpning av en rak realränta såsom hittills tillämpats och som SKB förordar skulle det inte uppstå några variationer i avgifterna utifrån marknadsläget. Däremot skulle avgifterna kunna variera av andra skäl, t.ex. ändrade kostnader eller lägre elproduktion än planerat. SSM:s kommentar: Det är tvärtom mot vad SKB hävdar så att den principlösning som de förordar med en rak real ränta på 3 procent för att värdera finansieringssystemets skuldsida innebär stora variationer i avgifterna eftersom tillgångarna då förändras med marknadsräntorna men inte skulden. Med en fondduration i linje med den historiska på 9 år, skulle en räntehöjning på en procentenhet reducera fondens värde med cirka 4,5 miljarder, medan skulden om den beräknas med SKB:s fasta ränta inte skulle påverkas alls. Resultatet blir att avgifterna behöver höjas, allt annat lika. Dessa resultat ska jämföras med hur ränteförändringar påverkar avgifterna med SSM:s diskonteringskurva. Den innehåller en marknadsränteperiod (inklusive anpassningsperiod) och en period med en fast långsiktig terminsränta. Ett syfte med en fast ränta för långa löptider är som poängterades i regeringsuppdraget att skuldens räntekänslighet ska reduceras lagom mycket. Jämfört med diskontering med marknadsräntor för alla löptider minskar skuldens duration från

Sida 12 (26) cirka 18 år till cirka 11 år. Med en fondduration i linje med det historiska genomsnittet på 9 år så kommer en räntehöjning på en procentenhet att öka finansieringssystemets nettoförmögenhet med cirka 2,5 miljarder kronor, vilket i absoluta tal är mindre än med SKB:s förespråkade modell med en rak ränta för alla löptider. Behoven att ändra avgifterna blir följaktligen mindre. SSM:s bedömning är därför att den valda modellen skapar en bättre stabilitet i avgiftsnivåer genom att finansieringssystemets ränterisker hanteras på ett mer adekvat sätt. Förutom att SKB:s modell att diskontera med en fast ränta således ökar i stället för minskar storleken på variationerna i avgiften så kommer de att gå åt fel håll: ökar marknadsräntorna så sjunker fondens värde och avgiften behöver höjas för att få balans. Med SSM:s modell så kommer en ökning av marknadsräntorna att medföra sänkta avgifter, vilket är det korrekta eftersom ökade räntor innebär ökad förväntad framtida avkastning och därmed mindre behov av avgiftsinbetalningar för att få balans. 3.5.3 Metoden är tekniskt komplicerad SKB: Det torde därtill krävas expertkompetens för att kunna förstå hur räntekurvan byggs upp, vilket innebär att transparensen i systemet minskar. En följd av det komplicerade förslaget torde också bli att regeringens möjligheter att i samband med avgiftsbesluten göra en egen bedömning av samhällsekonomins långsiktiga utveckling - och därmed val av diskonteringsränta - minskar. Med hänsyn till diskonteringsräntans stora betydelse för avgiftsuttaget är det viktigt att denna bestäms på ett vetenskapligt, korrekt och transparent underlag. SSM:s kommentar: Beräkningen är helt transparent och replikerbar för en person rimligt kunnig i finansiell ekonomi. Att det krävs expertkompetens för att hantera finansieringen av de aktuella åtagandena och av kärnavfallfondens stora tillgångar torde vara givet. Samma sak gäller SKB:s egna beräkningar av framtida förväntade utgifter. SSM:s metod grundas på observerbara marknadsdata över vilken avkastning fonden faktiskt kan få på sina placeringar och ger därmed en betydligt bättre bild av fondens förväntade avkastning vid varje avgiftsbeslut än SKB:s beräkning som grundas på bedömningar med osäker och teoretisk koppling till den avkastning som faktiskt kan erhållas på fondens placeringar. 3.6 Kärnkraftsindustrins syn på den förväntade avkastningen SKB har förordat en rak real diskonteringsränta på 3 procent. Skälen för detta är: 1. Fondens avkastning har historiskt sett varit god. 2. Det finns en stark koppling mellan långsiktiga samhällsekonomiska avkastningskrav och fondens långsiktiga, förväntade avkastning.

Sida 13 (26) I det följande kommenterar SSM dessa två punkter vidare. 3.6.1 Fonden har historiskt haft en god avkastning SKB: Den av SKB rekommenderade diskonteringsräntan avspeglar långsiktigheten i placeringarna i kärnavfallsfonden. Flera undersökningar visar att den genomsnittliga nivån för avkastningen på långa statsobligationer i ett historiskt perspektiv ligger i intervallet 2,5 3, procent. Eftersom kärnavfallsfonden arbetar med en aktiv förvaltning borde man förvänta sig att man i varje fall skulle kunna klara nivån 3 procent. Historiskt sett ligger den realiserade avkastningen närmare 5 procent. Under vissa perioder, såsom för närvarande, kan det förväntas att avkastningen på kärnavfallsfondens placeringar är lägre än 3 procent realt. Under andra perioder kommer avkastningen att vara högre. SSM:s kommentar: Under perioden 1996-2012 sjönk räntan på långa statsobligationer mer än någon annan 7-årsperiod sedan 1918 nämligen med 6,8 procentenheter se diagram 1 nedan. Detta är den huvudsakliga förklaringen till fondens goda avkastning under perioden. En sådan nedgång kan med största sannolikhet inte upprepas då den skulle medföra kraftigt negativa nominella räntor, vilket är en situation som aldrig inträffat tidigare. De flesta bedömare väntar i stället en ränteuppgång (om och när en sådan materialiseras är svårt att bedöma), vilket kommer att medföra låg eller till och med negativ avkastning för fonden med nuvarande placeringsinriktning.

Sida 14 (26) Diagram 1 Avkastning på en 10-årig svensk statsobligation, 1918-2014 (september) 3.6.2 Kopplingar mellan samhällsekonomiska avkastningskrav och kärnavfallsfondens förväntade avkastning SKB: Enligt SKB:s bedömning, som har stöd av akademisk expertis, kan kärnavfallsfonden långsiktigt förväntas ha en genomsnittlig real avkastning om 3 %. Därmed borde i princip en rak real ränta om 3 procent tillämpas vid avgiftsberäkningen. SKB har framfört denna ståndpunkt i sitt remissvar till Miljödepartementet avseende SSM:s förslag till förändringar av finansieringssystemet (departementets dnr M2013/1587/Ke). SSM:s kommentar: SKB har sedan länge hävdat att fondens långsiktiga genomsnittliga förväntade reala avkastning uppgår till 3 procent och att denna ränta ska användas för diskontering av de framtida förväntade utgifterna. SKB:s syn medför dock två problem som ökar risken för underfinansiering, samtidigt som det inte löser det problem som SKB påstår att det ska lösa, nämligen att avgifterna kan komma att variera kraftigt med ränteläget, se avsnitt 3.5.2. Det första problemet med SKB:s syn är att det saknar koppling till fondens faktiska avkastning. Om fondavkastningen avviker från SKB:s förväntade 3 procent realt kommer avgifterna att justeras för lite, för sent och som visats

Sida 15 (26) ovan i värsta fall åt fel håll. Enligt regelverket ska avgifterna justeras vart tredje år men om de förväntade utgifterna systematiskt diskonteras med räntor som överstiger fondens avkastning finns det en risk att nödvändiga avgifthöjningar initieras först när produktionen av kärnkraftsel endast kommer att pågå en kort tid till eller har upphört helt. I förlängningen löper därmed staten en risk att tvingas betala för omhändertagandet, eftersom den lagstadgade skyldigheten att ta hand om avfallet ligger på reaktorbolagen och de sannolikt kommer att sakna tillgångar när produktionen upphört. För att minska denna risk krävs en koppling till fondens aktuella förväntade avkastning. Den erhålls genom SSM:s metod att diskontera med marknadsräntor för löptider upp till 10 år. För att sedan få en jämn övergång från diskontering med marknadsräntor till diskontering med den fasta framtida räntan har SSM valt att använda den successiva anpassning över 10 år som Finansinspektionen utarbetet för tjänstepensionsföretag. Därigenom säkerställs en rimlig samvariation mellan finansieringssystemets skuld- och tillgångssidor. Det andra problemet är nivån på SKB:s förväntade reala avkastning. Även den av SSM tillämpade diskonteringskurvan innehåller en långsiktig förväntad framtida avkastning, för långa löptider som saknar tillförlitliga marknadsnoteringar. SSM bedömer att denna långsiktiga nivå är nominellt 4,45 procent och realt 2,45 procent medan SKB anser att den är 3 procent. Denna skillnad kan förefalla liten men har en avsevärd betydelse för kärnavfallsavgifternas storlek. Det gäller särskilt vid diskontering med fast ränta för alla löptider, men också i den av SKB föreslagna modellen med en sexårig marknadsränteperiod. 8 Även med en marknadsränteperiod på 10 år och en anpassningsperiod på ytterligare 10 år riskerar ett antagande om orealistiskt hög långsiktig förväntad framtida avkastning medföra att avgifterna justeras för lite och för sent. SKB skriver att deras bedömning, är att kärnavfallsfonden långsiktigt förväntas ha en genomsnittlig real avkastning om 3 procent, vilket på lång sikt kan antas motsvara 5 procent nominellt. SSM:s långsiktiga förväntade framtida nominella avkastning på 4,45 procent består av två delar: långsiktig riskfri nominell ränta och en riskpremie för fondens innehav av bostadsobligationer. Beträffande nivån på den riskfria delen motiverade SSM den i regeringsuppdraget på följande sätt för placeringar i riskfria tillgångar, främst svenska statspapper, ansluter sig 8 SSM:s långsiktiga förväntade avkastning avser framtida årliga avkastningar, så kallade terminsräntor. Det framgår av de underlag som SKB har lämnat att även de vid beräkningen av avgifter i remissvaret utgått från att den reala avkastningen på 3 procent avser terminsräntor.

Sida 16 (26) myndigheterna till EIOPA:s bedömning att den långsiktiga förväntade terminsavkastningen bör bestämmas till 4,2 procent per år, motsvarande en förväntad real avkastning på 2,2 procent och en förväntad inflation på 2,0 procent. 9 EIOPA:s bedömning grundas i sin tur på den genomsnittliga reala obligationsavkastningen för ett stort antal länder under perioden 1900 2009. 10 Riskpremien för bostadsobligationer på 0,25 procent baseras på att bostadsobligationer på lång sikt förväntas avkasta 0,50 procentenheter mer än den riskfria räntan och att kärnavfallsfonden i genomsnitt placerar hälften av sina tillgångar i bostadsobligationer. SSM:s bedömning är därför att metoden att använda en långsiktig framtida förväntad avkastning på 4,45 procent nominellt, motsvarande 2,45 procent realt är bättre underbyggt än SKB:s beräkning med 3 procent realt. 3.7 Förändrad syn på diskonteringen i SKB:s remissvar SKB: I avvaktan på Regeringskansliets beredning av förslagen och med hänsyn till rådande ränteläge anser SKB att diskonteringsräntan lämpligen bör beräknas utifrån en kurva uppbyggd i två steg, dvs. enligt den metod som tillämpades inom finansieringssystemet fram till och med år 2007. Det första steget bör motsvara kärnavfallsfondens reala avkastning under durationen av fondens placeringar. För tiden därefter bör en rak real ränta om 3 procent tillämpas. En sådan diskonteringskurva skulle enligt SKB:s beräkningar motsvara en rak real ränta om 2,3 procent. SSM:s kommentar: Den underlagsfil som SKB skickat till SSM visar att SKB för första gången byggt upp sin föreslagna diskonteringsränta med hjälp av terminsavkastningar som hämtas från marknadsnoteringar, vilket är ett steg i rätt riktning. SKB har utgått från att sådana terminsavkastningar kan användas som skattningar av fondens förväntade avkastning under de närmaste 6 åren, vilket innebär att SSM:s och SKB:s diskonteringsräntekurvor bygger på samma principer för denna period. Även beträffande den långsiktiga avkastningen som 9 Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen, SSM2011-4690-44. Sid 42. 10 CEIOPS-SEC-40-10,15 April 2010 sid 3-11, se https://eiopa.europa.eu/fileadmin/tx_dam/files/publications/submissionstotheec/ceiops- Calibration-paper-Solvency-II.pdf

Sida 17 (26) antas gälla från år 7 förefaller SKB använda terminsräntor. Det återstår därmed två huvudsakliga skillnader mellan SSM:s och SKB:s diskonteringsräntekurvor. Skillnaderna i diskonteringsräntekurva framgår av diagram 1. Diagram 2 Diskonteringsräntekurvor enligt SSM och SKB Det första är att SSM använder marknadsnoteringar för de närmaste 10 åren samt en gradvis anpassning under år 11-20 till en långsiktig jämviktsränta medan SKB tillämpar en långsiktig ränta redan från år 7. Den andra är att SSM:s långsiktiga ränta är 4,45 procent (motsvarande en real ränta på 2,45 procent) medan SKB använder en real ränta på 3 procent (motsvarande en nominell ränta på 2 procent). En översiktlig analys av skillnadernas betydelse visar att ungefär hälften av skillnaden mellan SSM:s avgiftsförslag och SKB:s beräkning 11 beror på marknadsränteperiodens längd och den andra hälften på skillnader i den långsiktiga räntan. 11 Vid samma beräkningsförutsättningar beträffande förväntade utgifter och förväntad framtida elproduktion

Sida 18 (26) Beträffande marknadsperiodens längd är SSM:s bedömning att den inte bör anpassas till fondens aktuella duration som SKB gjort eftersom det kan påverka fondens placeringsinriktning, vilket behandlats ovan. Periodens längd bör i stället regleras i förordningen. Den bör vidare vara så lång att avgiftsberäkningen kan utnyttja informationen från de marknadsnoteringar som kan bedömas som representativa. För denna bedömning anser SSM att det är lämpligt att dra nytta av det arbete i som utförts av EIOPA och Finansinspektionen och ansluter sig till deras slutsats att det i Sverige är lämpligt att använda swap-räntor för löptider upp till 10 år. För att kärnavfallsfonden på ett effektivt sätt ska kunna styra finansieringssystemets samlade ränterisk dvs. nettot av skuldsidans och tillgångssidans ränterisker krävs en jämn övergång från diskontering med marknadsräntor till diskontering med den fasta framtida räntan. Även denna fråga har utretts mycket utförligt av både EIOPA och Finansinspektionen. SSM har därför valt att använda den successiva anpassning över 10 år som Finansinspektionen utarbetet för tjänstepensionsföretag. Med en tioårig marknadsränteperiod och en tioårig anpassningsperiod enlig ovan säkerställs en rimlig samvariation mellan finansieringssystemets skuld- och tillgångssidor. Efter en successiv infasning under övergångsperioden används en fast terminsränta för löptider över 20 år. Med denna konstruktion erhålls en väl avvägd diskonteringsräntekurva som både säkerställer en stark koppling till kärnavfallsfondens verkliga förväntade avkastning och motverkar variationer i kärnavfallsavgifterna på ett bättre sätt än som i SKB:s beräkningar diskontering med en fast ränta.

Sida 19 (26) Diagram 3 Terminsräntor enligt SSM och SKB (aktuell syn) SKB: SKB har noterat att SKB:s bedömning om diskonteringsräntan i punkt 17 ovan i allt väsentligt motsvarar KI:s syn på den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden såsom den uttrycks i en rapport som gjorts på uppdrag av SSM (2013-05-29, dnr 41-3-13). SSM:s kommentar: Även denna fråga kan delas upp på marknadsränteperiodens längd och den långsiktiga räntan. Beträffande marknadsränteperiodens längd använder SKB rapportens slutsats att KI förväntar sig att den reala räntan kommer att nå sin jämviktsnivå först 2021 12 som argument för att marknadsränteperioden ska begränsas till 6 år. SSM:s bedömning som också redovisats i regeringsuppdraget är att det är olämpligt att basera diskonteringsräntekurvan på variabla prognoser 13. Utöver vad som anförts där är motiven att: 12 Konjunkturinstitutet Vilken avkastning kan man förvänta sig på räntemarknaden på kort och på lång sikt? (2013-03-18), SSM2011-4690-60, sid. 5. 13 Utförligare motiv för bedömningen finns i regeringsuppdraget kapitel 6 samt i SSM:s kommentarer till SKB:s remissvar.

Sida 20 (26) Det skulle innebära att finansieringssystemets tillgångar och skulder värderas enligt olika principer. Prognoserna varierar över tiden (vilket riskerar att medföra större variationer i kärnavfallsavgifterna än diskontering med marknadsräntor) och prognoserna varierar mellan prognosmakare (vilket ger utrymme för att välja den prognos som ger ett visst önskvärt utfall). Att prognoserna är osäkra, vilket illustreras av att det i KI:s rapport, som tar sin utgångspunkt i läget den 1 mars 2013, står Att den förväntade reporäntan endast skulle vara cirka 2,2 procent om 48 kvartal förefaller högst osannolikt 14. Prognosen avser således den 1 mars 2017 och kan jämföras med KI:s aktuella prognos 15 som är att reporäntan för år 2017 i genomsnitt kommer att vara 1,3 procent, dvs. avsevärt lägre än vad KI bedömde som högst osannolikt i mars 2013. 4 Invändningar mot att koppla diskonteringsräntorna till kärnavfallsfondens förväntade avkastning Det har i många sammanhang framförts invändningar mot att koppla diskonteringen av framtida åtaganden till de fonderade medlens förväntade avkastning 16. För att säkerställa rättvisande jämförelser mellan tillgångar och skulder, och därmed minska risken för underfinansiering, ska åtagandena i stället marknadsvärderas. Sådana invändningar ligger bland annat bakom regelverk för värdering av pensionsskulder. Marknadsvärdering kan sägas innebära att 14 Konjunkturinstitutet Vilken avkastning kan man förvänta sig på räntemarknaden på kort och på lång sikt? (2013-03-18), SSM2011-4690-60 sid 5 15 Konjunkturläget augusti 2014 16 Se exempelvis SIFR Workshop on Pension and Insurance Joshua Rauh, Stanford Graduate School of Business The Making of a Pension Crisis

Sida 21 (26) skulderna ska värderas enligt samma principer som, men oberoende av, tillgångarna. 17 Vilka diskonteringsräntor som ska användas vid marknadsvärdering av framtida betalningar styrs av betalningarnas risk. Enligt finansiell teori är det betalningarnas så kallade systematiska risk som bestämmer värderingen. Den systematiska risken brukar i praktiken mätas som betalningarnas samvariation med utvecklingen på aktiemarknaden. En preliminär bedömning är att finansieringssystemets framtida inbetalningar av kärnavfallsavgifter och utbetalningar för att finansiera avfallsprojektet inte har någon sådan samvariation med aktiemarknadsutvecklingen 18. De ska då, givet de utgångspunkter som nämnts, diskonteras med riskfria räntor, det vill säga med räntor på statsobligationer eller motsvarande. Kärnavfallsfondens placeringar i säkerställda bostadsobligationer har däremot viss systematisk risk vilket medför att de värderas med räntor som innehåller en riskpremie utöver den riskfria räntan. Marknadsvärdering skulle under dessa förutsättningar innebära att finansieringssystemets skulder värderas högre eftersom betalningarna diskonteras med riskfria räntor än enligt SSM:s metod att diskontera med samma räntor som används för att värdera fondens placeringar. Med kärnavfallsfondens nuvarande placeringsinriktning har skillnaden mellan marknadsvärdering och SSM:s metod en måttlig inverkan på finansieringssystemets nettoförmögenhet. Om förslaget att tillåta investeringar i aktier och att därmed lägga till en ytterligare riskpremie på 0,5 procentenheter på diskonteringsräntorna genomförs kommer dock skillnaden att öka. Skillnaden kan uttryckas som att marknadsvärdering innebär att man tar hänsyn till skillnader i risk mellan finansieringssystemets tillgångar och skulder, vilket inte görs i SSM:s metod. Skillnaderna mellan marknadsvärdering och SSM:s metod kan också belysas på följande sätt. Kärnavfallsavgifterna justeras vart tredje år och ska då sättas så att finansieringssystemets tillgångar blir lika stora som skulderna. Om de framtida beräknade utgifterna inte ändras och skulden marknadsvärderas kommer den att 17 Se Magnus Dahlqvists utlåtande (SSM2011-4690-59) från 2014-04-16 om SSM:s rapport till regeringen för en utförligare beskrivning av motiv och metoder för marknadsvärdering av finansieringssystemets skulder. 18 Ibid

Sida 22 (26) växa med den riskfria räntan mellan två avgiftsbeslut. Om kärnavfallsfondens avkastning utvecklas som förväntat under samma period kommer fonden att växa mer än skulderna, eftersom placeringarna ger en riskpremie över den riskfria räntan. Vid nästa avgiftsbeslut kan därför om allt gått som förväntat kärnavfallsavgifterna sättas något lägre än vid föregående beslut. Förbättringen av systemets finansiella ställning beror på att riskpremien på fondens förväntade avkastning nu realiserats och lagts till kapitalet. Men risken hos placeringarna skulle lika väl kunnat ha medfört att fonden avkastat mindre än den riskfria räntan. Det hade då blivit nödvändigt att höja kärnavfallsavgiften vid nästa avgiftsbeslut. Slutsatsen är att marknadsvärdering innebär att om fonden placerar i tillgångar med högre risk och förväntad avkastning än riskfria placeringar så kommer det att påverka kärnavfallsavgifterna, men först när denna högre avkastning realiserats. SSM:s metod att använda fondens förväntade avkastning för att diskontera de framtida utgifterna innebär däremot att den förväntade riskpremien tillåts påverka kärnavfallsavgifterna redan innan avkastningen realiserats. Det medför naturligtvis en högre risk för att avgifterna sätts för lågt, och måste höjas vid nästa avgiftsbeslut, än vid marknadsvärdering. Motiven för att SSM föreslagit en metod som leder till lägre kärnavfallsavgifter och högre risk än marknadsvärdering är att myndigheten tagit hänsyn till några faktorer som bedöms reducera risken för att finansieringssystemets tillgångar inte kommer att räcka för att finansiera de framtida utgifterna. Den första faktorn är att avgifterna kan justeras vart tredje år och därmed kompensera om fondens faktiska avkastning inte överensstämmer med den förväntade. Den andra är de säkerheter för finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp 19 som ställs av tillståndshavarnas moderbolag. Den tredje är att tillståndshavarna har en lagstadgad skyldighet att ta hand om kärnavfallet. En jämförelse med liknande system, exempelvis för att säkerställa åtaganden att finansiera förmånsbestämda pensioner, visar att där krävs marknadsvärdering av skulder och tillgångar och dessutom betydande riskbuffertar i form av eget kapital. Beträffande riskbuffertar i form av eget kapital har SSM tolkat lagstiftningen som att det saknas stöd för uppbyggnad för sådana buffertar i finansieringssystemet och att säkerheterna 19 Det bör noteras att SSM föreslår att kompletteringsbeloppet, och de tillhörande säkerheterna, breddas till att avse risker på såväl tillgångs- som skuldsidan av finansieringssystemet.

Sida 23 (26) motsvarande kompletteringsbeloppet ska fylla denna funktion. En slutsats är därför att kärnkraftsindustrins kritik att SSM bortser från grundläggande komponenter i finansieringssystemet, som inte finns i ett pensionssystem, nämligen: att kärnkraftbolagen enligt lag är skyldiga att finansiera hanteringen av sina restprodukter och att bolagen därför måste skjuta till pengar om fonderade medel skulle visa sig vara otillräckliga, att säkerheter ställs inom systemet samt att avgifter och säkerheter ses över vart tredje år 20 inte stämmer. En annan invändning mot SSM:s metod att använda kärnavfallsfondens förväntade avkastning som diskonteringsräntor är att det kan ge incitament för fonden att placera i tillgångar med hög risk och förväntad avkastning för att reducera finansieringssystemets skuldsida. Det finns exempel på att amerikanska företag och delstater använt möjligheterna att påverka den förväntade avkastningen för att reducera de redovisade värdena av sina pensionsåtaganden. Konsekvensen är att många sådana pensionsåtaganden är kraftigt underfinansierade 21. SSM:s metod har beaktat denna risk genom att föreslå att diskonteringsräntan regleras i lag och förordning och alltså inte direkt kan påverkas av kärnavfallsfonden eller några andra av finansieringssystemets intressenter. 5 Övriga remissinstansers synpunkter på metoden för diskontering 5.1 Kungliga tekniska högskolan (KTH) KTH: konstaterar att storleken på avgiften beror bl.a. på hur man diskonterar framtida intäkter och kostnader. KTH anser att den modell SSM valt i år sannolikt är ett rimligt val. KTH betonar dock vikten av att studera riskerna för en lägre avkastning och vad som kan inträffa vid en avtagande tillväxt, vilket enligt aktuella studier från OECD är en fullt rimlig utveckling. 20 SKB:s Remissvar avseende förslag till förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet m.m. (M2013/1587/Ke), sid 6. 21 Se exempelvis SIFR Workshop on Pension and Insurance Joshua Rauh, Stanford Graduate School of Business The Making of a Pension Crisis

Sida 24 (26) SSM:s kommentar: SSM delar uppfattningen att aktuell forskning tyder på att samhällsekonomiska diskonteringsräntor kan vara avtagande med tiden. 5.2 Kärnavfallsfonden Kärnavfallsfonden: tillstyrker SSM:s användning av diskonteringsräntekurvan i avgiftsförslaget. Den överensstämmer väl med den bedömning av fondens förväntade avkastning som Kärnavfallsfonden redovisat till SSM i februari 2014 och följer räntekurvan i enlighet med Finansinspektionens föreskrift FFFS 2013:23. Två ledamöter har dock reserverat sig mot beslutet. De anser att den förväntade reala avkastningen under durationen av fondens ska användas. De anser vidare att den reala avkastningen för tiden efter durationen kan uppskattas till 2,0 3,0 procent per år. SSM:s kommentar: Kärnavfallsfonden har ingått i arbetet med regeringsuppdragen. De reservationer som lämnats ligger i linje med de synpunkterna från SKB och har kommenterats i det tidigare, 5.3 Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret: stöder SSM:s metod för beräkning av diskonteringsräntor och anser att metoden innebär en uppenbar förbättring jämfört med tidigare tillvägagångssätt. Att utgångspunkten i förväntad fondavkastning befästs, att en avvägning mellan rådande marknadsräntor och en långsiktig framtida jämviktsränta beaktas, metodens fyra grundkomponenter samt valet av en långsiktig jämviktsränta på 4,2 procent är steg i rätt riktning. Likväl anser Riksgäldskontoret att SSM behöver fortsätta att utveckla analysen av detaljerade parameterval i metoden. Detta för att även mindre justeringar i dessa val kan få betydande påverkan på förslagen till kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp. Riksgäldskontoret lyfter specifikt fram att de anser att det finns oklarheter avseende val av anpassningsfunktionens form och längd och att denna fråga bör belysas närmare. SSM:s kommentar: Det stämmer att parameterval kan ha stor betydelse för nivåer på avgifter och säkerheter. Vad gäller anpassningsperiodens längd så

Sida 25 (26) bygger den på det analysarbete som gjorts inom EIOPA 22 och Finansinspektionen. SSM ser inga skäl att avvika från dessa bedömningar och har svårt att se vilken ytterligare analys som kan göras. Riksgälden har inte heller presenterat någon egen syn på anpassningsperiodens längd som SSM kan ta ställning till. 6 Avslutande diskussion Finansieringssystemet har byggts upp för att så långt som möjligt säkerställa att reaktorinnehavarnas skyldigheter enligt 10-12 lagen 1980:3 om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) att omhänderta kärntekniska restprodukter har en tillräcklig finansiering. Eftersom betydande kostnader för omhändertagandet uppstår efter att anläggningarnas produktion har upphört finns det frågetecken kring tillståndshavarnas finansiella förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Det finns således en risk för att statens sistahandsansvar för restprodukterna gör att staten, och inte tillståndshavarna, kan tvingas att finansiera omhändertagandet. För att begränsa denna risk måste, då produktionen hos en tillståndshavare upphör, dennes tillgångar vara lika stora som nuvärdet av de förväntade återstående kostnaderna, dvs. dennes skuld. Detta uppnås om diskonteringsräntorna baseras på kärnavfallsfondens förväntade avkastning och avgifterna sätts så att avgiftstillgången tillsammans med kärnavfallsfondens medel är lika stora som skulden. Med de förutsättningarna kommer systemets tillgångar precis räcka för att finansiera de förväntade framtida utgifterna. Denna metod innebär emellertid betydligt högre risk än i andra system för finansiering av framtida åtaganden, exempelvis tjänstepensionsföretag. I sådana företag ska för det första diskontering ske med riskfria räntor vilket medför att skulden blir större än vid diskontering med förväntad avkastning och för det andra betydande kapitalbuffertar byggas upp genom överfondering. Ett motiv för att acceptera en högre risk i finansieringssystemet än i tjänstepensionsföretag är att det vart tredje år finns möjligheter att ändra avgifterna och ompröva de säkerheter som ställs av tillståndshavarnas ägare. 22 European Insurance and Occupational Pensions Authority