Avdelning 03 DOM Meddelad i Stockholm Sida 1 (7) Mål nr 5404-16 KLAGANDE Centrala studiestödsnämnden 851 82 Sundsvall MOTPART AA ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 15 juli 2016 i mål nr 1397-16, se bilaga A (här utelämnad) SAKEN Påminnelseavgifter avseende studielån och annuitetslån KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Kammarrätten bifaller överklagandet, upphäver förvaltningsrättens dom och fastställer Centrala studiestödsnämndens beslut. Dok.Id 383027 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 måndag fredag 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se www.kammarrattenistockholm.domstol.se 08:00-16:00
DOM Sida 2 YRKANDEN M.M. Centrala studiestödsnämnden (CSN) yrkar att kammarrätten fastställer CSN:s beslut att påföra AA påminnelseavgifter för årsbeloppen 2012 2015. Till stöd för sin talan anför CSN bl.a. följande. Enligt CSN:s föreskrifter behöver en påminnelseavgift inte betalas om det aktuella beloppet sätts ned till 0 kronor. Någon annan grund för att befria låntagaren från påminnelseavgifter, som är korrekt påförda, finns varken i CSN:s föreskrifter eller i studiestödslagstiftningen i övrigt. CSN anser att påminnelseavgifterna har påförts korrekt med hänsyn till att AA:s betalningar inte kommit in till CSN senast fem bankdagar efter förfallodag. AA har återbetalat studielånet och annuitetslånet kvartalsvis genom autogiro sedan juli år 2006. Det innebär att hon bär ansvaret för att det finns täckning på hennes konto inför varje dragning. Enligt CSN bör AA haft vetskap om att hon inte slutbetalat sitt studielån och annuitetslån före 2012. Eftersom hon själv valt att betala via autogiro torde hon även ha känt till att det är hennes ansvar att det finns täckning på hennes konto inför varje dragning. CSN mottog den 18 maj 2007 en ny adressuppgift via AA:s mor. Det registrerades då en adress i Östtimor. Dessförinnan var AA folkbokförd på samma adress som sin mor. CSN anser som huvudregel att en förälder till ett myndigt barn som uppger sig företräda barnet inte behöver styrka detta med en fullmakt. Med hänsyn till detta godtogs den nya adressuppgiften. Att brev inte skickats vidare till Kronofogdemyndigheten under den tid då AA hade en adress i Östtimor stämmer överens med gällande rutiner, eftersom Kronofogdemyndigheten i ett sådant fall inte kan genomföra någon indrivning. AA anser att överklagandet ska avslås och anför, utöver vad hon har anfört i förvaltningsrätten, bl.a. följande.
DOM Sida 3 Det finns inte lagstöd för att påföra 11 630 kr i påminnelseavgifter, eftersom det enligt CSN:s eget regelverk och rutiner endast ska påföras totalt två påminnelseavgifter innan ett betalningskrav skickas ut. Blir skulden inte betald efter att betalningskravet skickats ut överförs skulden till Kronofogdemyndigheten när personen är bosatt i Sverige och till inkasso när personen är bosatt utomlands. CSN:s handläggning har i detta fall inte följt dessa regler och rutiner. CSN har, mot bakgrund av att myndigheten fått brev i retur, varit medveten om situationen men inte agerat enligt sina egna regler för att nå låntagaren eller driva in skulden. Rimligtvis existerar regeln att totalt två påminnelseavgifter kan påföras innan skulden överförs för att en påminnelseavgift inte ska kunna uppgå till en oändlig summa. Den aktuella summan är oskälig och oproportionerlig i relation till hennes vilja och förmåga att betala samt CSN:s bristfälliga handläggning. Hon betalade hela skulden omedelbart när hon fick sin första påminnelse. Hon har varken haft oförmåga att betala eller uppsåt att inte betala skulden. SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Vad målet gäller Under åren 2012 2015 har CSN fattat totalt 47 beslut om påminnelseavgifter för ett stort antal uteblivna delbetalningar av årsbelopp avseende AA:s studielån och annuitetslån. Påminnelseavgifterna uppgår sammantaget till 12 650 kr. Förvaltningsrätten har i den överklagade domen beslutat att undanröja beslutade påminnelseavgifter om 10 050 kr. Kammarrätten ska i detta mål ta ställning till CSN:s yrkande om att besluten om påminnelseavgifter ska fastställas.
DOM Sida 4 Har det funnits författningsstöd? Den första frågan kammarrätten ska ta ställning till är om CSN har haft stöd i författning för att ta ut påminnelseavgifterna. Enligt de i målet tillämpliga författningsbestämmelserna, som förvaltningsrätten har redogjort för i den överklagade domen, kan CSN skicka en påminnelse om årsbelopp inte har betalats senast fem dagar efter förfallodagen. Om CSN skickar en påminnelse ska en påminnelseavgift tas ut. Det är i målet ostridigt att årsbeloppen inte har betalats inom föreskriven tid. CSN har alltså haft författningsstöd för att skicka påminnelser och ta ut tillhörande avgifter. Det som anges i CSN:s regelhandbok har inte författningsstatus och är inte rättsligt bindande. Kan proportionalitetsprincipen tillämpas? Den efterföljande frågan är om det, vilket förvaltningsrätten har utgått från, finns en rättslig möjlighet att upphäva vissa beslut om påminnelseavgifter trots att dessa beslut har haft författningsstöd. Detta aktualiserar i sin tur frågan om proportionalitetsprincipen kan tillämpas i målet. Proportionalitetsprincipen, som är en allmän rättsprincip, innebär i korthet att en myndighet måste avstå från att meddela ett betungande beslut för vilket man i och för sig kan ha författningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses (se t.ex. HFD 2012 ref. 12 och NJA 2016 s. 868 p. 16). Enligt de tillämpliga författningsbestämmelserna finns det, utöver ett undantag som inte är aktuellt i målet, inte något utrymme för CSN att underlåta att ta ut påminnelseavgifter om förutsättningarna för att ta ut dem är uppfyllda. Det finns rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen som i
DOM Sida 5 viss mån talar för att proportionalitetsprincipen inte kan tillämpas när det i författning inte finns något reglerat utrymme för skälighetsprövningar eller andra undantag (se HFD 2015 ref. 16, jfr även Thomas Bull, Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen, SvJT 2017 s. 218 f.). Flera avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen talar dock i viss mån för att proportionalitetsprincipen gäller även utan uttryckligt lagstöd (se t.ex. RÅ 1996 ref. 44 och HFD 2012 ref. 12). Att det är fråga om vad som har beskrivits som en allmän rättsprincip ger även stöd för en sådan slutsats. I förarbetena till en ny förvaltningslag där det föreslås att proportionalitetsprincipen ska komma till uttryck i lagtext tycks utgångspunkten ha varit att proportionalitetsprincipen har kunnat tillämpas utan direkt stöd i lag (se SOU 2010:29 s. 180 ff. samt prop. 2016/17:180 s. 60 ff. och 279). Kammarrättens slutsats är mot den bakgrunden att det i och för sig finns ett rättsligt utrymme att tillämpa proportionalitetsprincipen trots att ett sådant utrymme inte kan utläsas ur tillämpliga författningsbestämmelser. Står påminnelseavgifterna i strid med proportionalitetsprincipen? Nästa fråga är vilken betydelse en tillämpning av proportionalitetsprincipen får i AA:s fall, dvs. om påminnelseavgifterna står i strid med proportionalitetsprincipen. En bedömning av om en myndighets beslut är proportionerligt görs enligt praxis (se RÅ 1999 ref. 76) i tre steg. Först prövas ändamålsenligheten (lämpligheten), dvs. om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet. Därefter prövas nödvändigheten, dvs. om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns mindre långtgående alternativ. Slutligen prövas proportionaliteten i strikt mening, dvs. om den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde.
DOM Sida 6 Kammarrätten konstaterar att det av bestämmelserna i den äldre och den nu gällande studiestödsförordningen (1973:418 respektive 2000:655) kan utläsas att en påminnelseavgift tas ut för administrativa kostnader. En påminnelseavgift får anses vara ägnad att tillgodose detta ändamål. I den aktuella situationen har det inte funnits några mindre långtgående alternativ att tillgå än att ta ut påminnelseavgifter. Kraven på ändamålsenlighet och nödvändighet är alltså uppfyllda. Frågan är därmed om de negativa konsekvenserna för AA står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses. Av rättspraxis följer att ett underkännande av ett myndighetsingripande bara kan komma i fråga när det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av åtgärden och den belastning som åtgärden innebär för den enskilde (se t.ex. HFD 2012 ref. 12). AA har gjort gällande att den aktuella summan är oskälig och oproportionerlig i relation till hennes vilja och förmåga att betala, främst mot bakgrund av att hon inte har fått relevant information från CSN. Kammarrätten anser att det inte finns skäl att ifrågasätta AA:s uppgifter om att hon inte har fått någon information från CSN under den aktuella perioden. Påminnelseavgifterna uppgår sammantaget till ett förhållandevis högt belopp. Detta är omständigheter som kan beaktas vid en proportionalitetsbedömning. Vid proportionalitetsbedömningen ska det dock också beaktas att utgångspunkten måste vara att det är låntagarens ansvar att se till att lånen återbetalas. Låntagarens skyldighet att återbetala lånen uppstår redan när dessa betalas ut (jfr prop. 2010/11:113 s. 22). Av CSN:s föreskrifter, som AA har kunnat tillgå, följer dessutom att förfallodagar för betalning av årsbelopp inträder vid vissa i föreskrifterna angivna datum om inte något annat har
DOM Sida 7 bestämts. Av utredningen framgår att AA sedan lång tid tillbaka anmält att betalningar av lånen ska ske via autogiro och att hon inte har kontrollerat att autogirobetalningarna har fungerat. Det framgår också att AA har haft betalningsförmåga eftersom hon, när hon insåg vad som hade hänt, återbetalat lånen med tillhörande avgifter. Vid en sammantagen bedömning av det som kommit fram i målet, där kammarrätten även väger in CSN:s handläggning, anser kammarrätten att det i målet inte är fråga om ett klart missförhållande mellan det allmännas intresse av att ta ut en avgift för administrativa kostnader och den belastning som påminnelseavgifterna innebär för AA. Påminnelseavgifterna står alltså inte i strid med proportionalitetsprincipen. Slutsats Kammarrätten anser att CSN har haft författningsstöd för att ta ut de aktuella påminnelseavgifterna och att avgifterna inte står i strid med proportionalitetsprincipen. Överklagandet ska alltså bifallas. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 1). Pär Hemmingsson Cecilia Bohlin Petter Löfdahl kammarrättsråd kammarrättsråd tf. assessor ordförande referent