Förslag - Börsers regelverk
TU1.UT TUSammanfattningUT TU2.UT TUFörfattningsförslagUT... TU3.UT TUBakgrundUT... TU4.UT TUGällande TU5.UT TULagändring TU6.UT TUBehov TU7.UT TUÖvervägandenUT TU8.UT TUFörfattningskommentarUT... TU9.UT TUKonsekvensanalysUT... 2(19) Innehållsförteckning... 3 4 TU2.1UT TUFörslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden - Alternativ (A)UT... 4 TU2.2UT TUFörslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden - Alternativ (B)UT... 4 7 rättut... 9 TU4.1UT TUReglering avseende innehåll i börsers regelverkut... 9 TU4.2UT TUFinansinspektionens funktionerut... 10 i StorbritannienUT... 11 av ny regleringut... 12 TU6.1UT TUMateriella reglerut... 12 TU6.2UT TUFinansinspektionenUT... 13 TU6.3UT TUSlutsatsUT... 13... 14 TU7.1UT TUMateriella reglerut... 14 TU7.2UT TUFormella reglerut... 14 TU7.2.1UT TUAlternativ (A)UT... 14 TU7.2.2UT TUAlternativ (B)UT... 15 17 TU8.1UT TUFörslag till lag om ändring i lagen (2007:527) om värdepappersmarknaden - Alternativ (A)UT... 17 TU8.2UT TUFörslag till lag om ändring i lagen (2007:527) om värdepappersmarknaden - Alternativ (B)UT... 17 19 TU9.1UT TUAlternativ (A)UT... 19 TU9.2UT TUAlternativ (B)UT... 19 UBilaga1U Investment Exchanges and Clearing Houses Act 2006
3(19) 1. Sammanfattning Utformningen av en börs regelverk har betydelse för börsens attraktionskraft i förhållande till investerare, emittenter och deltagare i handeln. I Sverige driver för närvarande två börser verksamhet. Börserna är viktiga för den finansiella sektorn och för Finansplats Stockholm. Det finns därmed ett allmänintresse vad avser utformningen av en börs regelverk. I föreliggande förslag konstateras att gällande rätt inte med säkerhet är tillräckligt tydligt utformad för att förhindra att en börs uppställer sådana krav på emittenter och deltagare i handeln som i längden kan påverka värdepappersmarknaden på ett negativt sätt. För att säkerställa en attraktiv och konkurrenskraftig värdepappersmarknad presenteras två olika alternativ (Alternativ (A) och Alternativ (B)) till en lagreglering avseende innehållet i en börs regelverk. Gemensamt för de båda alternativen är att de innebär ett förbud för en börs att införa förpliktelser för eller krav på emittenter och deltagare i handeln som är oskäligt betungande. Detta förslag bygger till viss del på Investment Exchanges and Clearing Houses Act 2006 i Storbritannien. Vad gäller genomförandet av den materiella regeln är de två alternativen olika. Alternativ (A) innebär att Finansinspektionen vid behov kan ingripa ex officio. Alternativ (B) innebär att vissa föreslagna ändringar i en börs regelverk ska anmälas till Finansinspektionen för prövning. Vidare föreslås i alternativ (B) att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges bemyndiganden avseende vilka ändringar som ska anmälas till Finansinspektionen och vilka ändringar som kan komma att underkännas.
4(19) 2. Författningsförslag 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden - Alternativ (A) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, ska tillföras ett nytt fjärde stycke av följande lydelse. En börs får inte uppställa krav på emittenter och deltagare som är oskäligt betungande med hänsyn till dess ändamål, gemenskapsrätten inom Europeiska unionen och övriga omständigheter. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden - Alternativ (B) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 6 och 17 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 kap. 6 En börs ska ha ändamålsenliga regler för handeln på en reglerad marknad som drivs av börsen. Av reglerna ska framgå 1. deltagarnas förpliktelser mot börsen, 2. det som gäller för transaktioner på marknaden, 3. kompetenskraven för anställda och uppdragstagare hos deltagarna som deltar i handeln för deltagarnas räkning, och 4. formerna för clearing och avveckling av de transaktioner som genomförts. En börs ska ha ett ändamålsenligt regelverk för sin verksamhet som reglerad marknad. Av regelverket ska framgå 1. deltagarnas förpliktelser mot börsen, 2. det som gäller för transaktioner på marknaden, 3. kompetenskraven för anställda och uppdragstagare hos deltagarna som deltar i handeln för deltagarnas räkning, och 4. formerna för clearing och avveckling av de transaktioner som genomförts.
5(19) En börs regelverk får inte innebära oskäligt betungande förpliktelser för emittenter eller deltagare vid börsen. Vid skälighetsbedömningen ska samtliga omständigheter beaktas, däribland särskilt regelverkets betydelse för värdepappersmarknaden och det ändamål som regelverket syftar till att uppnå. Ändringar i en börs regelverk som innebär betungande förpliktelser för emittenter eller deltagare vid börsen ska anmälas till Finansinspektionen. Därefter ska Finansinspektionen, inom 10 arbetsdagar efter mottagandet av anmälan, meddela beslut i frågan om ändringen i regelverket är tillåtlig. Ändringen i regelverket får inte träda ikraft före Finansinspektionen meddelat beslut. En börs regelverk ska anses innebära betungande förpliktelser för emittenter och deltagare vid börsen om; 1. kraven på ekonomisk redovisning eller transaktionsrapportering går utöver vad som följer av denna lag, annan svensk författning, myndighets föreskrift eller gemenskapsrätten inom Europeiska unionen, 2. kraven på omfattningen eller arten av informationsgivning går längre än vad som krävs för att tillgodose den svenska värdepappersmarknadens krav på information, 3. annat lands lag än svensk lag eller lag baserad på gemenskapsrätten inom Europeiska unionen ska tillämpas på förhållandet mellan börsen och emittenter eller deltagare vid börsen,
6(19) 4. nya krav innebär en väsentlig förändring för emittenter eller deltagare vid börsen. Reglerna får inte hindra en deltagare att välja ett system för avveckling av de transaktioner som genomförts på den reglerade marknaden under förutsättning att 1. förbindelserna mellan och avtalen rörande det valda avvecklingssystemet och varje annat system säkerställer en effektiv och ekonomisk avveckling av transaktionen, och 2. Finansinspektionen inte har beslutat att det valda avvecklingssystemet inte får användas för avveckling av transaktioner på den reglerade marknaden. 17 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. övervakningen av handeln och kursbildningen enligt 7, 2. handelsregler för en reglerad marknad i fråga om aktiebolags förvärv och överlåtelse av egna aktier vid den reglerade marknaden, 3. vilka bestämmelser i en börs regelverk som ska anses kunna innebära oskäligt betungande förpliktelser enligt 6 andra stycket, 4. vilka bestämmelser i en börs regelverk som ska föranleda anmälningsskyldighet enligt 6 tredje stycket 5. börsens skyldighet enligt 9 att offentliggöra information om handeln, 6. skyldigheten enligt 10 att offentliggöra information före handel, 7. skyldigheten enligt 11 att offentliggöra information efter handel, och 8. disciplinnämnd och handläggningen av disciplinärenden.
TP TP PT PT FPT 7(19) 3. Bakgrund I Sverige finns för närvarande två börser som driver reglerade marknader enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (LVpM). Den ena, OMX Nordic Exchange Stockholm ( Stockholmsbörsen ) drivs av OMX Group AB ( OMX ). Den andra börsen är Nordic Growth Market NGM AB. Väl fungerande börser som utgör attraktiva marknadsplatser för emittenter och investerare är en förutsättning för den svenska finansiella sektorn och en utgångspunkt för Finansplats Stockholm. Finansmarknadsrådet har ställt upp ett antal kriterier som anses viktiga för en finansplats, bl.a. ett konkurrenskraftigt regelverk, effektiv övervakning och inställningen hos 1 politiska beslutsfattare.tpf Utgångspunkten för det förslag som nu presenteras är att det ska finnas ett konkurrenskraftigt regelverk. Förslaget innehåller åtgärder för att säkerställa ett effektivt och konkurrenskraftigt regelverk samt därmed stabiliteten och konkurrenskraften på den svenska värdepappersmarknaden. I samband med en möjlig förändring av ägarbilden i OMX har under 2007 frågor om reglering av och tillsyn över börsens verksamhet väckts. Dessa frågor har bl.a. avsett om förändringar i Stockholmsbörsens regelverk för emittenter och deltagare kan komma att genomföras i framtiden, hur tillsynen ska vara utformad samt var ansvaret för tillsynen ska ligga. Finansinspektionen har riktat en framställan till regeringen om översyn av lagstiftningen för börsverksamhet. I detta sammanhang bör utvecklingen på värdepappersmarknaden beröras. Sedan flera år pågår en konsolidering av marknadsplatser. OMX driver marknadsplatser i Sverige, Finland, Danmark, Island och de baltiska staterna. Tidigare i år skedde det första transatlantiska samgåendet när New York Stock Exchange köpte börsgruppen Euronext. Londonbörsen har flera gånger de senaste åren varit föremål för uppköpsförsök, bl.a. från OMX och Deutsche Börse samt senast från Nasdaq. Något övertagande av Londonbörsen har inte kommit till stånd utan Londonbörsen har förvärvat den italienska börsen. Denna våg av sammanslagningar och försök till sådana sker samtidigt som förutsättningarna för börsverksamhet i Europa ändras. En viktig faktor i denna process är 2 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/39/EG ( MiFID )TPF FPT, som ska vara infört av medlemsstaterna i deras nationella lagstiftning senast den 1 november 2007. MiFID har till syfte bl.a. att öka konkurrensen i handeln med finansiella instrument och möjligheten att sätta upp s.k. multilaterala handelsplattformar gör det enklare att tillhandahålla en marknadsplats utan att vara börs. För att skapa förutsättningar för ett effektivt regelverk och att motverka förändringar i en börs regelverk som kan få negativa konsekvenser för den svenska värdepappersmarknaden bör det övervägas att införa en förtydligande reglering avseende tillåtet innehåll i en börs regelverk. 1 Finansmarknadsrådet Samlad satsning på finansiell sektor maj 2007 och Värdepappersmarknad i förändring konsekvenser för Stockholm som finansplats oktober 2007. 2 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/39/EG av den 24 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/3/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.
8(19) Syftet med det föreliggande förslaget är att lägga fram två alternativ till ändring i regleringen av en börs regelverk. Det första alternativet innebär en mindre ändring i LVpM, medan det andra alternativet innebär införandet av ett system av nya sammanhängande regler. Förslaget tar sikte på ändringar i en börs regelverk avseende deltagare och emittenter. Några andra aktörer som skulle kunna påverkas direkt av ändringar i en börs regelverk har inte identifierats. Något behov av motsvarande ändringar beträffande multilaterala handelsplattformar och clearingorganisationer har inte bedömts som nödvändiga.
TP PT FPT 9(19) 4. Gällande rätt 4.1 Reglering avseende innehåll i börsers regelverk Enligt 12 kap. 1 och 9 LVpM krävs tillstånd från Finansinspektionen för att driva en reglerad marknad. Som förutsättning för att en börs ska få tillstånd att driva en reglerad marknad anges bl.a. att verksamheten ska bedrivas i enlighet med LVpM och andra författningar. I 13 kap. LVpM regleras börsverksamhet närmare. Enligt 13 kap. 1 ska verksamheten bedrivas hederligt, rättvist och professionellt samt på så sätt att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls. Vad gäller krav på en börs regelverk ges bestämmelser i 13 kap. 6. Dessa paragrafer anger vilken typ av bestämmelser som ska finnas, men inte vad de ska eller får innehålla. Bland annat stadgas att börsens regelverk ska vara ändamålsenligt för handeln. Enligt 13 kap. 7 ska börsens övervakning av handeln och kurssättningen ske i överensstämmelse med gällande rätt samt god sed på värdepappersmarknaden. Finansinspektionen har fått bemyndigande att meddela föreskrifter om bland annat en börs övervakning av handeln och kurssättningen samt handelsregler för en reglerad marknad, dock endast vad avser aktiebolags förvärv och överlåtelse av egna aktier på marknaden. I 14 kap. 2, 5 och 7 LVpM anges vilken typ av krav som ska ställas på deltagare i handeln men inte hur dessa krav får utformas. Finansinspektionen har bemyndigats att meddela föreskrifter. Föreskriftsrätten har begränsats till att avse övervakningen av deltagare i handeln. I 15 kap. 2 LVpM anges att en börs ska ha regler för upptagande av instrument till handel varvid det krävs att det finns förutsättningar för en rättvis, välordnad och effektiv handel. Artikel 35 i Kommissionens förordning (EG) nr. 1287/2006 ( Genomförandeförordningen )TPF till MiFID föreskriver vad en reglerad marknad har att beakta vid be- 3 dömningen av om dessa förutsättningar är uppfyllda, men närmare bestämmelser om innehållet i en börs regelverk saknas. Finansinspektionen ges, med undantag för inregistrering av värdepapper, inte heller något bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka regler som får eller inte får finnas i en börs regelverk i detta avseende. Enligt LVpM har en börs ansvaret för övervakningen av handelsplatsen. Finansinspektionen har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter därom. Den 1 november 2007 trädde FFFS 2007:17 i kraft. Dessa föreskrifter utgör ett ramverk som lämnar till berörd börs att besluta om lämpliga regler för uppfyllandet av övervakningsfunktionen. 3 Kommissionens förordning (EG) nr. 1287/2006 av den 10 augusti 2006 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet.
10(19) 4.2 Finansinspektionens funktioner Tillsynen över att börser och reglerade marknader bedriver sin verksamhet i överensstämmelse med gällande rätt sköts enligt 23 kap. 1 LVpM av Finansinspektionen. Enligt 23 kap. 2 och 3 samma lag är en börs skyldig att lämna upplysningar samt tillhandahålla uppgifter och handlingar till Finansinspektionen enligt begäran från myndigheten eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Enligt 25 kap. 1 LVpM har Finansinspektionen möjlighet att ingripa mot en börs som åsidosätter sina skyldigheter enligt gällande rätt. Finansinspektionen kan därvid bl.a. utfärda föreläggande att en börs ska vidta åtgärd för komma till rätta med en viss situation eller förbjuda verkställande av ett beslut. Det finns vidare en möjlighet för Finansinspektionen att återkalla tillståndet för verksamheten.
11(19) 5. Lagändring i Storbritannien Med anledning av att Nasdaq visade intresse av att förvärva London Stock Exchange plc. infördes Investment Exchanges and Clearing Houses Act 2006 (i fortsättningen Balls Act). Den engelska lagstiftaren ville förhindra att regelverket för börser och clearingorganisationer skulle komma att ändras på ett olämpligt sätt genom påverkan av amerikanska regler eller genom initiativ från en ny amerikansk ägare. Balls Act, som utgör en del av Financial Services and Markets Act 2000, bifogas till detta förslag, se Ubilaga 1U. I materiellt hänseende innebär Balls Act att den brittiska motsvarigheten till Finansinspektionen, Financial Services Authority (nedan FSA), ges möjlighet att stoppa vissa föreslagna ändringar i en börs eller clearingorganisations regelverk. De ändringar som avses är sådana som innebär oskäliga åligganden (Eng. excessive requirements) för de som ändringen riktar sig till. Oskälighet föreligger om en bestämmelse inte följer av EG- eller nationell rätt och den antingen inte rättfärdigas av ett rimligt syfte eller är oproportionerlig. Vid bedömningen ska hänsyn bl.a. tas till effekten av befintliga legala och andra åligganden, globalisering, innovation samt vilken påverkan den föreslagna ändringen kan få på allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden. För det praktiska genomförandet av lagen åläggs börser och clearingorganisationer att anmäla förslag på ändringar i regelverket till FSA, som i sin tur bemyndigas att föreskriva att sådan anmälan endast måste ske i vissa specifika situationer. FSA kan meddela sådana föreskrifter genom att ange antingen de situationer där anmälan krävs eller de där anmälan inte krävs. Efter anmälan avgör FSA huruvida ändringen ska granskas eller ej. Om ingen granskning sker, får börsen eller clearingorganisationen genomföra ändringen. Om FSA beslutar att granska en föreslagen ändring, ges börsen eller clearingorganisationen tillfälle att inkomma med ytterligare information som beslutsunderlag inför ett beslut om ändringen ska förbjudas.
TP TP TP PT Prop. PT Prop. PT Prop. FPT FPT I FPT 12(19) 6. Behov av ny reglering I detta avsnitt analyseras huruvida det behöver införas lagregler för att uppnå syftet att upprätthålla en effektiv marknadsplats och motverka negativa effekter på värdepappersmarknaden kopplade till ändringar i en börs regelverk. Skulle regler som anses alltför betungande införas i en börs regelverk, kan det påverka börsens attraktivitet och effektivitet. Därmed kan även börsens konkurrenskraft påverkas menligt, vilket i sin tur kan få till följd att den svenska värdepappersmarknaden påverkas på ett negativt sätt. I detta avsnitt görs en genomgång av om det enligt gällande rätt finns möjlighet att kontrollera och reglera innehållet i en börs regelverk. Ytterst handlar det om att kunna förhindra att en börs regelverk innehåller alltför betungande förpliktelser för emittenter och deltagare i handeln. 6.1 Materiella regler I avsnitt 4.1 ovan har redogjorts för de bestämmelser i LVpM som har betydelse vid utformningen av en börs regelverk. En sådan bestämmelse är kravet på att reglerna ska vara ändamålsenliga för handeln. Stadgandet i LVpM motsvarar den bestämmelse som tidigare fanns i 4 kap. 2 lagen om börs- och clearingverksamhet (1992:543) (nedan LBC). Vid den bestämmelsens tillkomst ansågs det inte nödvändigt att närmare reglera innehållet i en börs regelverk. Däremot förutsattes enligt förarbetena till LBC att en börs regelverk skulle överensstämma med kravet att verksamheten ska bedrivas så att allmänhetens förtroende upprätthålls.tpf förarbetena till LBC angavs vidare att kravets 4 innebörd inte är statisk, utan kan variera beroende på utvecklingen på värdepappersmarknaden.tpf Kravet på att en börs verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtro- 5 ende för värdepappersmarknaden upprätthålls gäller även enligt LVpM. Vissa av de förändringar i en börs regelverk som detta förslag behandlar skulle möjligen kunna förhindras även enligt gällande lydelse av LVpM. Med hänsyn till att dessa frågor tangerar principer om avtalsfrihet och aktörernas handlingsfrihet, är dock en uttrycklig bestämmelse att föredra. En sådan skulle ge Finansinspektionen ett tydligt lagstöd för att i dessa fall ingripa inom ramen för sin tillsyn. Under den remissbehandling som föregick införandet av LVpM, begärde Finansinspektionen att få föreskriftsrätt avseende de noteringskrav en börs kan uppställa för upptagande till handel. I propositionen görs dock bedömningen att skäl 57 i MiFID inte tillåter att en medlemsstat ställer striktare krav på reglerna för upptagande till handel, än de 6 som framgår av artikel 40 eller Genomförandeförordningen.TPF Det kan ifrågasättas om detta uttalande innebär att det föreligger hinder mot införande av lagregler som begränsar en börs frihet i utformningen av regelverket. En åtskillnad bör dock göras mellan lagregler som innebär striktare krav än de som gäller enligt MiFID samt förtydligande lagregler angående innebörden och tillämpningen av artikel 40. Betydelsen av skäl 57 begränsas därtill genom att det endast gäller kraven för upptagandet till handel. Det leder till att skäl 57 främst får betydelse vad gäller bedömningen av instrument som tas upp till handel, men inte vad som gäller för emittenter. Slutsatsen blir då att MiFID inte 4 5 6 1991/92:113 s. 183. 1991/92:113 s. 59. 2006/07:115 s. 464f.
13(19) kan anses hindra all lagreglering som verkar begränsande på en börs frihet i utformningen av dess regelverk. 6.2 Finansinspektionen Finansinspektionen fyller huvudsakligen två funktioner inom området för detta förslag, dels genom sin regelgivning i form av föreskrifter och dels genom sin tillsyn över börsers verksamhet. Som nämnts i avsnitt 6.1 har lagstiftaren vid tillkomsten av LVpM avslagit en begäran från Finansinspektionen att få meddela föreskrifter angående de krav som en börs ställer upp i sitt regelverk avseende upptagande till handel. Som utvecklats i avsnitt 6.1 kan inte skäl 57 till MiFID anses hindra att en förbudsregel avseende oskäligt betungande förpliktelser införs i lagen. Därmed föreligger det inte heller några hinder mot att Finansinspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter på området. Vad gäller lämpligheten av en sådan ordning, kan här noteras att det är Finansinspektionen som vid fullgörandet av sin myndighetsfunktion kommer tillämpa de lagregler som genomför artikel 40 i MiFID. 6.3 Slutsats För att bidra till säkerställandet av en effektiv och konkurrenskraftig värdepappersmarknad i Sverige, finns anledning att införa en lagreglering för att kunna hindra att oskäligt betungande regler införs i börsers regelverk. Som tidigare nämnts har stora delar av gemenskapsrätten på värdepappersmarknadsområdet förändrats i grunden de senaste åren. Syftet med denna reglering har varit att skapa en väl fungerande inre marknad för finansiella tjänster inom EU. Många av reglerna syftar till full harmonisering av regelverken i medlemsstaterna och tillsynen i desamma. Med hänsyn till detta utgör en jämförelse med gemenskapsrätten en viktig utgångspunkt vid en bedömning av om en regel skulle kunna vara oskäligt betungande. Det som främst skulle kunna komma i fråga bedöms vara regler som härrör från ett s.k. tredje land, dvs. en stat utanför EU och EES. Några hinder mot att införa en regel som skyddar svensk reglering och tillsyn och i förlängningen den inre marknaden inom EU kan inte anses föreligga.
14(19) 7. Överväganden 7.1 Materiella regler I materiellt hänseende skiljer sig de två alternativa tilläggen i LVpM inte mycket åt. Båda alternativen innehåller bestämmelser om att en börs regelverk inte ska kunna ändras så att det innebär eller innehåller oskäligt betungande regler för aktörerna vid börsen. En jämförelse med Balls Act är av intresse. Syftet med den lagen är att skydda marknaden och marknadens aktörer från en skadlig överreglering. Även i Sverige är detta det övergripande och tyngsta skälet för ett införande av nya bestämmelser. De båda föreliggande alternativen skiljer sig inte från Balls Act vad gäller frågan om vilka typer av ändringar i en börs regelverk som bör kunna förhindras. Det finns ett antal områden där innehållet i en börs regelverk har stor betydelse och där det därmed kan anses vara av vikt att alltför betungande ändringar för marknadens aktörer inte företas. Som exempel kan nämnas redovisning, transaktionsrapportering och annan information som ska ges in till börsen samt bolagsstyrning. Bedömningen av huruvida en regel anses vara oskäligt betungande ska, enligt båda alternativen, ske mot bakgrund av en proportionalitetsbedömning. Innehållet i de föreslagna alternativen behandlas utförligare i avsnitt 8 nedan. En börs strävar rimligen efter att ha ett konkurrenskraftigt regelverk utan bestämmelser som kan betraktas som oskäligt betungande. Det kan därför antas att de föreslagna reglerna mot denna bakgrund i praktiken främst får betydelse som en yttersta gräns mot oskäligt betungande regler. 7.2 Formella regler Det övergripande syftet i både alternativ (A) och (B) är att hindra införandet av bestämmelser som är oskäligt betungande för emittenter och deltagare. Alternativ (B) utgör en mer ingripande åtgärd än alternativ (A). För marknadens aktörer innebär alternativ (B) en utökad skyldighet att till Finansinspektionen anmäla planerade förändringar av regelverket. För Finansinspektionen innebär alternativ (B) dels ett vidare område där föreskrifter kan meddelas och dels att Finansinspektionen ska godkänna eller underkänna sådana regelverksförändringar som anmäls. 7.2.1 UAlternativ (A) Alternativ (A) innehåller endast en ny bestämmelse som förbjuder börser att uppställa krav på emittenter och deltagare som är oskäligt betungande med hänsyn till dess ändamål, gemenskapsrätten inom Europeiska unionen och övriga omständigheter. Det ankommer på Finansinspektionen att ingripa vid överträdelser och ingripandemöjligheterna som står till buds är de gängse enligt LVpM. Bestämmelsen kan närmast beskrivas som en försäkringslösning då förbudet endast är tillämpligt i vissa undantagsfall som det i dag är svårt att veta om de alls kommer att inträffa.
15(19) En tanke bakom detta alternativ är att inte införa en mer omfattande reglering än vad som kan tänkas behövas för att uppnå syftet med densamma, nämligen att avhålla börser från att införa alltför betungande krav på emittenterna och deltagarna. Visserligen kan förutsägbarheten hävdas bli större för marknadsaktörerna om Finansinspektionen vid varje betungande ändring i en börs regelverk åläggs att fatta beslut angående tillåtligheten av densamma men detta innebär samtidigt en administrativ börda för börserna som det kanske i dag inte finns tillräckligt fog för att ålägga dessa. Något bemyndigande föreslås inte i alternativ (A). Finansinspektionen har redan i dag möjlighet att meddela föreskrifter om vilken information som börser ska ge in enligt 23 kap. 2 och 15 LVpM och detta är tillräckligt med den lösning som alternativet innebär. Förbudet som sådant är snarlikt förbudet i alternativ (B). De båda bestämmelserna kretsar kring begreppet oskäligt betungande. Beträffande båda alternativen är det således Finansinspektionen som ska avgöra huruvida detta rekvisit är uppfyllt. Alternativ (B) innehåller förvisso en exemplifiering men denna är avsedd att tjäna till ledning för börserna när de ska avgöra om en anmälningsplikt föreligger eller inte. Den ledning som de båda alternativen ger till Finansinspektionen vid dess bedömning är jämförbar. Som redan nämnts är det fråga om rena undantagsfall som kan tänkas komma i konflikt med förbudet. På grund av förhållanden i börsens ägares hemland skulle t.ex. en börs vilja införa bestämmelser för emittenter som inte överensstämmer med det regelverk som EU numera har infört på värdepappersmarknaden. Orsaken till reglerna kan vara politisk men också att tillskapa ett enhetligt regelverk för samtliga marknadsplatser. Reglerna kan visserligen ha ett gott syfte, såsom att skydda investerare, men medföra sådana kostnader för emittenterna att ett åliggande för dem att följa även dessa skulle riskera att innebära oskäligt betungande krav. En tänkbar situation som skulle kunna komma i konflikt med förbudet när det gäller kraven på deltagare är om dessa skulle förpliktas att till börsen rapportera in uppgifter om kunder och transaktioner vida överstigande de uppgifter som ska lämnas enligt reglerna i LVpM om transaktionsrapportering. 7.2.2 UAlternativ (B) Alternativ (B) innebär att ett system av nya regler införs i LVpM. Den materiella grunden som alternativ (B) bygger på är i stort sett densamma som enligt alternativ (A) - börser förbjuds att införa nya regler i regelverket innebärande oskäligt betungande förpliktelser. Alternativ (B) innebär dock att Finansinspektionen kommer pröva tillåtligheten av vissa i lagen angivna typer av regeländringar som skulle kunna innebära betungande förpliktelser för aktörerna. För att öka förutsebarheten och medvetenheten angående Finansinspektionens inställning vid sin tillämpning av lagreglerna är det önskvärt att lagen kan kompletteras genom föreskrifter. Enligt alternativ (B) bemyndigas vidare Finansinspektionen att meddela närmare föreskrifter dels angående vilka typer av regeländringar som kan komma att underkännas och dels angående vilka typer av regeländringar som ska anmälas.
16(19) Enligt alternativ (B) kan Finansinspektionen i viss mån sägas påverka innehållet i regelverket, dvs. ett avtalsrättsligt dokument mellan en börs och dess aktörer. Detta skulle kunna leda till uppfattningen att Finansinspektionen har ett ansvar för utformningen av en börs regelverk. I förhållande till alternativ (A) innebär alternativ (B) mer omfattande ändringar i LVpM och i börsens frihet att administrera sin verksamhet. Vid en jämförelse med Balls Act kan konstateras att lagstiftning enligt alternativ (B) innebär att endast sådana regelverksförändringar som kan anses innebära betungande förpliktelser medför anmälningsskyldighet till Finansinspektionen medan Balls Act anger att samtliga ändringar i regelverket ska anmälas till FSA. Både enligt alternativ (B) och Balls Act, kan dock anmälningsskyldigheten närmare bestämmas i föreskrifter. En annan skillnad består i att Finansinspektionen efter en anmälan om ändring i regelverket måste meddela beslut i frågan om ändringen innebär oskäligt betungande förpliktelser. Enligt Balls Act kan FSA avstå ifrån att fatta beslut i frågan inom viss tid och därmed anses en ändring i regelverket tillåtlig. Tilläggas kan att proceduren hos FSA enligt Balls Act sker i två steg där det först beslutas huruvida en ändring ska granskas och därefter huruvida ändringen ska förbjudas.
17(19) 8. Författningskommentar 8.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:527) om värdepappersmarknaden - Alternativ (A) 13 kap. 1 Bestämmelsen i fjärde stycket är ny och förbjuder börser att uppställa krav på emittenter och deltagare som är oskäligt betungande med hänsyn till dess ändamål, gemenskapsrätten inom Europeiska unionen och övriga omständigheter. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2.1. 8.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:527) om värdepappersmarknaden - Alternativ (B) 13 kap. 6 Ändringen i första stycket innebär att rekvisitet för handeln utgår och regler ändras till regelverk. Detta innebär att de regler som omfattas inte bara är sådana som har direkt koppling till handeln utan alla typer av regler och avtalsbestämmelser som påverkar en börs verksamhet som reglerad marknad. I andra stycket tas huvudbestämmelsen i en ny lagreglering in. Här stadgas att en börs regelverk inte får innebära oskäligt betungande förpliktelser. Det kan övervägas om begreppet betungande förpliktelser ska kvalificeras genom att tillägga att sådana förpliktelser som följer av svensk lag, annan författning, myndighets föreskrift eller gemenskapsrätten inte ska kunna anses oskäligt betungande. Detta skulle emellertid kunna medföra tolkningsproblem. Eftersom de flesta bestämmelser som införs av en börs i regelverket och de flesta tillsynsuppgifterna en börs har kan sägas följa av lag skulle en sådan kvalificering innebära att alltför många regler undandras Finansinspektionens prövning. Vid bedömningen av om en viss förpliktelse kan anses oskäligt betungande ska samtliga omständigheter beaktas. Med hänsyn till lagstiftningens övergripande syfte att säkerställa en effektiv och väl fungerande värdepappersmarknad, bör vid tillämpningen av bestämmelsen utgångspunkten tas i vilken inverkan på systemet som en viss ändring i regelverket kan antas medföra. Principer för konsumentskydd, effektivitet, genomlysning och integritet ska observeras särskilt. Därefter ska även en proportionalitetsbedömning genomföras. Härvid ska förpliktelsens betydelse för och inverkan på värdepappersmarknaden ställas i proportion till börsens syfte med införandet av bestämmelsen. Vid bedömningen ska stor vikt tillmätas börsens frihet att driva sin verksamhet på det sätt den anser lämpligast. Detta innebär även att regeln i praktiken anses mindre ingripande i avtalsfriheten.
18(19) För att säkerställa effektiviteten av ett förbud mot oskäligt betungande förpliktelser bör i lagen införas ett krav att vissa bestämmelser som typiskt sett kan komma att anses som oskäliga inte får införas i en börs regelverk utan Finansinspektionen godkännande. I detta syfte stadgas i tredje stycket att betungande förpliktelser ska anmälas till Finansinspektionen som inom tio dagar ska meddela beslut i frågan om den betungande förpliktelsen är att anse som oskälig och därmed inte är tillåtlig. Anledningen till den korta tidsfristen är att bestämmelsen i minsta möjliga utsträckning ska inverka på en börs möjlighet att genomföra snabba förändringar i regelverket. Om något beslut ändå inte meddelats under denna tid innebär det dock inte att Finansinspektionen ska anses ha godkänt ändringen. I fjärde stycket anges närmare hur rekvisitet betungande förpliktelser ska tolkas. Det är med utgångspunkt i dessa bestämmelser som Finansinspektionen kan meddela närmare föreskrifter angående vilka typer av ändringar i regelverket som ska anmälas för utredning huruvida de kan anses oskäliga. Uppräkningen av ändringar i regelverket som bör föranleda anmälningsskyldighet grundas på vilka typer av regler som typiskt sett kan komma att anses oskäliga och på vilka områden där eventuella regeländringar kan komma att genomföras i framtiden. Ett sådant område utgörs av information som ska kommuniceras till en börs. Även valet av annat lands lag än svensk lag eller lag baserad på gemenskapsrätten inom Europeiska unionen som tillämplig lag avseende förhållandet mellan börsen och aktörerna bör anses som ett område som föranleder anmälningsskyldighet. Slutligen bör även stora genomgripande ändringar i regelverket kunna medföra anmälningsskyldighet. 17 För att klargöra vilka bestämmelser som anses innebära betungande förpliktelser och därmed föranleda anmälningsskyldighet bör Finansinspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter på området. Detsamma gäller avseende vilka typer av bestämmelser som kan komma att bedömas som oskäliga då de hamnar inför Finansinspektionens prövning; detta för att öka förutsebarheten av regleringen. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 7.2.2.
19(19) 9. Konsekvensanalys 9.1 Alternativ (A) De praktiska konsekvenserna av alternativ (A) skulle bli begränsade. Existensen av en förbudsregel är sannolikt tillräckligt för att motverka införandet av bestämmelser som skulle kunna anses oskäligt betungande i börsers regelverk. Det kan inte heller anses troligt att en börs vid utformningen av regelverket kommer att ligga i närheten av vad som kan anses förbjudet till följd av att en bestämmelse enligt alternativ (A) införts. 9.2 Alternativ (B) De praktiska konsekvenserna av alternativ (B) torde bli mer omfattande än i alternativ (A). För börsers del beror detta på att ändringar i regelverket inte kan genomföras direkt utan måste anmälas för godkännande till Finansinspektionen. För Finansinspektionens del innebär alternativ (B) att inkommande anmälningar måste administreras och beslut fattas. Alternativ (B) innebär även att Finansinspektionen kan komma att behöva utarbeta föreskrifter.