Framställning om översyn av lagstiftningen för börsverksamhet

Transkript

1 Finansdepartementet FI Dnr Finansmarknadsavdelningen STOCKHOLM Finansinspektionen P.O. Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se Framställning om översyn av lagstiftningen för börsverksamhet Behov av översyn Under senare år har börsverksamhet inom Europa genomgått omfattande förändringar genom samgåenden och samarbeten mellan marknadsplatser. Genomförandet av MiFID kommer ytterligare att stärka konkurrensen på börsområdet inom Europa. OMX har på olika sätt aktivt arbetat för att etablera samarbeten med andra börser. För närvarande finns även två offentliga uppköpserbjudanden avseende OMX. Den pågående utvecklingen och konsolideringen på börsområdet reser två huvudfrågor. Den första rör förutsättningarna för att fortsättningsvis lägga vissa tillsynsuppgifter på börser. Det är FI:s uppfattning att aktörerna på börsområdet i allt större utsträckning fokuserar på affärsmässighet i verksamheten och att intresset av att bedriva myndighetsuppgifter är begränsat. Vid kontakter med FI har t.ex. båda de aktuella budgivarna på OMX gett uttryck för ett sådant synsätt. FI vill här framhålla att ett sådant förhållningssätt är fullt naturligt i en miljö där börserna själva är noterade och drivs på kommersiella villkor. I det följande har FI sammanställt de tillsynsuppgifter som i dag åvilar börser i lagstiftningen och föreslår att vissa av dessa uppgifter bör flyttas över till myndighetstillsyn. I den svenska lagstiftningen har ett flertal av de tillsynsuppgifter som berörs relativt nyligen lagts på börser i samband med genomförandet av EG-direktiv. I ett internationellt perspektiv tillhör Sverige de länder som lagt relativt sett mest tillsynsuppgifter utanför en tillsynsmyndighet. Av nya ansvar för börserna kan särskilt nämnas ansvaret för redovisningstillsynen, som nyligen införts genom det s.k. öppenhetsdirektivet och tillsynen över offentliga uppköpserbjudanden enligt det s.k. take-over-direktivet. Finansinspektionen har i dessa lagstiftningsärenden tillstyrkt den nuvarande ordningen. De fanns två huvudargument för FI:s inställning. Sverige är ett relativt sett litet land och det finns en begränsad tillgång på kvalificerade experter. Det kunde därför förväntas vara svårt att på en begränsad tid bygga upp en erforderlig ny kompetens inom en myndig- 1(6)

2 het. Det andra skälet var att den självreglering som funnits under lång tid fungerat väl. Inte minst från marknadens aktörer fanns därför ett starkt intresse av att bevara så mycket som möjligt av den svenska självreglering. Den aktuella utvecklingen på börsområdet föranleder dock enligt vår uppfattning ett behov av att överväga frågan på nytt. Det bör här framhållas att en förändrad ansvarsfördelning i sig inte utesluter att arbetsfördelningen mellan olika aktörer kan lösas genom delegering av konkreta uppgifter. Den andra frågan rör ytterst börsernas betydelse i egenskap av infrastrukturföretag, för övrig finansiell verksamhet i Sverige. Här ingår även frågor som rör kontroll av och inflytande över börsverksamheten från myndigheter och andra intressenter såsom utgivare av värdepapper och mellanhänder. Med anledning av de pågående buden på OMX har frågan om risken för utländska regelverks påverkan på den svenska handeln blivit föremål för diskussion. En motsvarande frågeställning aktualiserades i England med anledning av Nasdaqs bud på Londonbörsen. I syfte att bevara en princip-baserad engelsk reglering infördes en vetorätt för FSA om en börs eller ett clearinghus avser att införa regelkrav som FSA bedömer vara excessive. Ett regelkrav kan bedömas excessive om det antingen saknar ett godtagbart syfte eller om kravet inte står i rimlig proportion till det mål man vill uppnå. Den utlösande faktorn för den engelska lagstiftningen var framför allt oron för att den amerikanska Sarbanes-Oxley Act skulle få inverkan på den engelska börsverksamheten vid ett eventuellt amerikanskt förvärv av London-börsen. Sarbanes-Oxley Act tillkom huvudsakligen i syfte att stärka investerarskyddet med anledning av bl.a. fallissemangen i Enron och WorldCom. Lagstiftningen innehåller flera delar, bl.a stärkta jävsregler för revisorer, krav på revisionskommittéer, ökat ansvar för företagsledningar och bolagsjurister, höjda krav på bolagens redovisning och utökade straffansvar vid vilseledande information till marknaden. Frågan om utländska regelverks eventuella inflytande är viktig inte minst för börsens konkurrenskraft. Men frågan kan även påverka effektiviteten i det finansiella systemet från ett samhällsekonomisk perspektiv. Näringslivets tillgång på risk- och lånekapital är ett samhällsekonomiskt intresse. Här fyller en börs en viktig funktion. Ökade regelkrav på noterade bolag är förenade med kostnader. Bolagen har då att välja mellan att bära de ökade kostnaderna eller att avnotera sig och eventuellt notera sig på annan marknadsplats med lägre krav. Effekterna av ökade krav blir därför beroende av vilka alternativa marknadsplatser som står till buds för de noterade bolagen. De samhällsekonomiska effekterna är därför i dagsläget svåra att bedöma när konkurrensen på börsområdet sannolikt kommer att stärkas framöver. Erfarenheterna av de skärpta amerikanska kraven visar dock att USAs konkurrenskraft i förhållande till t.ex. London har försvagats och ett antal bolag har bedömt att regelbördan är så betungande att de har avstått från notering i USA eller valt att avnotera sig. 2

3 Börsernas tillsynsroll Flera av de tillsynsuppgifter som i dag ligger på börserna är främst motiverade av skyddet av investerarnas intressen och att förtroendet för handeln upprätthålls. I bilaga 1 har vi listat de uppgifter som enligt den nya lagen om värdepappersmarknaden (VPML) åvilar börser och som är av tillsynskaraktär. Vissa av tillsynsuppgifterna är väl förenliga med en på affärsmässiga villkor bedriven börsverksamhet. Det torde alltid ligga i en börs intresse att t.ex. ha en god marknadsövervakning. En sund handel är en förutsättning för att locka bolag att notera sig vid en börs och investerare att handla genom börsen. Tillsynen av de notera bolagens informationsgivning är också en naturlig del av denna marknadsövervakningen. Likaså torde en börs alltid ha ett befogat intresse av att ytterst kunna styra vilka bolag som noteras vid börsen. För andra delar av tillsynen är det inte lika tydligt att en börs egenintresse överensstämmer med tillsynsbehovet. Det är inte sannolikt att en börs långsiktigt lägger stor energi vid uppgifter som den egentligen inte önskar utföra. Tvärtom finns en uppenbar risk för att fokuseringen på börsverksamhetens affärsmässiga sida på sikt leder till att dessa tillsynsuppgifter endast fullgörs så att marknadsplatsen med minsta möjliga marginal lever upp till de lagstadgade kraven. För att säkerställa en god framtida tillsyn anser FI det vara angeläget att frågan om börsernas ansvar för tillsyn bör övervägas på nytt i ljuset av den pågående konsolideringen på börsområdet. Det finns som vi ser det två områden där förändringar i första hand bör övervägas. Det ena är regleringen av offentliga uppköp och tillsynen över hur budgivare och målbolag efterlever reglerna. Det andra är ansvaret för redovisningstillsynen av de noterade bolagen. FI har i tidigare lagstiftningsärenden föreslagit att FI bör få ett utökat ansvar för noteringskraven. I England har FSA en tydlig roll av listing authority. Det bör ånyo övervägas om inte noteringsfunktionen bör bli föremål för en tydligare offentlig reglering. Det är inte självklart att notering och handel i framtiden kommer att ses lika naturligt sammankopplade som historiskt. I vart fall finns det skäl att överväga att de grundläggande noteringskraven bör vara en offentlig uppgift. Detta utesluter inte att prövningen av om kraven är uppfyllda skulle kunna delegeras till en börs eller att en börs självmant önskar införa ytterligare krav utöver den offentligt reglerade miniminivån. Börsernas betydelse som infrastrukturföretag för övrig finansiell verksamhet Enligt regeringens regleringsuppdrag för FI är de övergripande målen för verksamheten att tillgodose statens intresse av ett stabilt och väl fungerande finansiellt system samt konsumenternas intresse av ett gott skydd. Åtgärder som syftar till att uppnå dessa mål ska vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. Som ett underordnat mål har FI även att medverka till att goda förutsättningar finns för att bedriva finansiell verksamhet i Sverige och Östersjöområdet. 3

4 Som FIs uppdrag nu är formulerat är frågor som rör förutsättningarna att bedriva finansiell verksamhet i Sverige och konkurrenskraft underordnat målen om systemstabilitet och konsumentskydd. Enligt vår uppfattning föranleder utvecklingen på börsområdet att FIs uppdrag bör övervägas närmare i dessa avseenden. Här bör frågor som rör konkurrenskraft, kontroll och inflytande över finansiell infrastruktur särskilt beaktas. Anser regeringen detta vara en uppgift för den offentliga tillsynen bör även övervägas vilka verktyg som i så fall bör stå till tillsynsmyndighetens förfogande. I ett sådant sammanhang är det naturligt att också överväga behovet av att införa en svensk reglering liknande den engelska Balls Act. Härigenom får tillsynsmyndigheten en möjlighet att lägga ett tak för de krav som ställs upp i förhållande till noterade bolag och medlemmar vid en börs. Denna skrivelse har föredragits för Finansinspektionens styrelse, som ställt sig bakom innehållet i skrivelsen. Med vänlig hälsning FINANSINSPEKTIONEN Ingrid Bonde generaldirektör 4

5 Bilaga 1 Börsernas tillsynsuppgifter enligt den nya lagen om värdepappersmarknaden 1. Tillsyn över budgivare och målbolag i samband med offentliga uppköpserbjudanden. Enligt 13 kap. 2 VPML ska en börs ha regler om offentliga uppköpserbjudanden som avser aktier som är noterade vid börsen. Reglerna ska uppfylla de krav som ställs i takeover-direktivet 1 och i övrigt vara ändamålsenliga. Bestämmelsen har sin bakgrund i att uppköpssituationer inte var offentligt reglerade innan implementeringen av takeover-direktivet. Vid genomförandet av takeover-direktivet strävade lagstiftaren efter att så långt möjligt och lämpligt behålla den sedan mer än tre decennier rådande självregleringen (prop. 2005/06:140 s. 42). Därvid kom direktivet att genomföras delvis genom lagstiftning och delvis genom självreglering. Den del som kom att genomföras genom självreglering, genomfördes i form av den ovan beskrivna bestämmelsen i VPML. Börsen ska också utöva tillsyn över efterlevnaden av de regler som börsen har fastställt om offentliga uppköpserbjudanden. Här har börsen också möjligheter att ta in yttranden från Aktiemarknadsnämnden. 2. Övervakning av noterade bolags finansiella rapportering. Enligt 16 kap. 13 VPML ska en börs övervaka att den som har gett ut fondpapper som är inregistrerade eller noterade vid börsen, och som har Sverige som hemmedlemsstat, upprättar årsredovisning. Detsamma gäller i förekommande fall koncernredovisning, halvårsrapport och delårsredogörelse eller kvartalsrapport. Övervakning ska enligt 13 kap. 2 fullgöras av självständig funktion med tillräckliga resurser och befogenheter. FI har enligt 23 kap. 1 tredje stycket ett indirekt tillsynsuppdrag avseende de noterade bolagens finansiella rapportering och även vissa sanktionsmöjligheter. Den nuvarande ordningen tillkom vid genomförandet av öppenhetsdirektivet 2 och var en strävan att ta tillvara det system som länge funnits inom ramen för självregleringen på redovisningsområdet och som i stort sett hade fungerat väl (prop. 2006/07:65 s. 208). 3. Marknadsövervakning 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/25/EG av den 21 april 2004 om uppköpserbjudanden. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittemter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG. 5

6 Enligt 13 kap. 7 VPML ska börsen övervaka handeln och kursbildningen vid den reglerade och se till att handeln sker i överensstämmelse med lag, andra författningar och god sed på värdepappersmarknaden. Denna marknadsövervakning ska enligt 13 kap. 2 samma lag fullgöras av en i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter. 4. Emittenters informationsskyldighet Nära kopplad till övervakningen av handeln är börsens ansvar för att övervaka ad hoc-information som lämnas av de noterade bolagen och som är av kurspåverkande natur. Enligt 15 kap. 9 VPML ska en börs fortlöpande kontrollera att emittenter fullgör sina informationsskyldigheter enligt lagen. Denna kontroll ska enligt 13 kap. 2 samma lag fullgöras av en i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter. 5. Övervakning av medlemmarna En börs ska enligt 14 kap. 7 VPML övervaka att deltagarna följer de krav som gäller för deltagande i handeln på den reglerade marknaden. Denna övervakning ska enligt 13 kap. 2 samma lag fullgöras av en i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter. 6. Upptagande till handel Enligt 13 kap. 3 VPML får finansiella instrument tas upp till handel på en reglerad marknad genom att börsen beslutar om upptagande till handel. 7. Kraven på finansiella instrument. En börs ska enligt 15 kap. 9 VPML kontrollera att de finansiella instrument som är upptagna till handel uppfyller kraven i 2. Kraven är att det finns förutsättningar för en rättvis, välordnad och effektiv handel och att de, när det är fråga om överlåtbara värdepapper, är fritt överlåtbara. För optioner och terminer är kraven att det finns förutsättningar för en tillförlitlig kurssättning och effektiv avveckling. Denna kontroll ska enligt 13 kap. 2 samma lag fullgöras av en i förhållande till den direkt affärsdrivande verksamheten, självständig övervakande funktion med tillräckliga resurser och befogenheter. Det bör i sammanhanget nämnas att åtskilliga tillsynsuppgifter utöver de ovan nämnda i dag ligger på Finansinspektionen. 6