Telemeddelande (A) Sid. 1(9) Mnr BOGO/20110303-1 2011-03-03 Bogotá, D.C. Tommy Strömberg Ambassadråd UD-AME Dnr 14 Den väpnade konflikten i Colombia Våldet fortsätter i Colombia. Konflikten leder varje år till hundratals dödsoffer, tusentals nya internflyktingar och fler offer för minor än i något annat land utanför Afghanistan. Våldet förändras. Colombias regering anser idag att de illegala grupperna med kopplingar till paramilitären som ägnar sig åt narkotikahandel och organiserad brottslighet, de så kallade Bacrim, utgör det största säkerhetsproblemet för befolkningen. Ideologiska drivkrafter, mot sociala orättvisor och politisk marginalisering, förklarar uppkomsten av konflikten i Colombia. Decennier av konflikt och våld har skapat ett polariserat samhälle märkt av misstro. Narkotikahandel och annan kriminell verksamhet bidrar till att hålla den väpnade konflikten vid liv. President Santos är populär och anses av många kunna ge Colombia fred. Regeringen har under sina sex första månader presenterat förslag till lösningar på flera av de problem som ligger till grund för konflikten. Gerillorna måste övertyga om att de är villiga att ge upp den väpnade kampen, och det colombianska samhället måste öppna sig för en effektiv återintegreringsprocess. För hållbar fred krävs att samhället tar tydligt avstånd från våld och illegala metoder oavsett vem som är förövaren. Lösningen på konflikten ligger i parternas händer. Idag finns ett stort motstånd mot eftergifter till gerillorna. Men om fred upplevs som ett verkligt alternativ kan opinionen svänga snabbt. Det internationella samfundet kan stödja fred i Colombia, främst genom stöd till överenskommelser som parterna kan komma fram till i ett fredsavtal.
2(9) Fortsatt våld ny politik Den väpnade konflikten mellan staten och gerillorna skördar varje år hundratals dödsoffer. Under decennier av väpnad konflikt har minst 40 000 människor mist livet, drygt 50 000 har anmälts som försvunna och tusentals barn berövats sin barndom. Bara Sudan har fler internflyktingar än Colombia och Afghanistan är det enda land som har fler dödsoffer för personminor. Dessutom målas en svart bild upp av det svårkontrollerade och tilltagande våld som följer i spåren av narkotikahandel och annan kriminell verksamhet. Med en ny regering under president Juan Manuel Santos, sedan augusti 2010, är en politisk lösning på konflikten med gerillorna Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) och Ejercito de Liberación Nacional (ELN) inte längre en utopi. Omständigheterna är gynnsamma på flera punkter; regeringens militära framgångar, en politisk agenda som på allvar tar sig an landets verkliga problem och två gerillor som upprepar sin beredskap att samtala med regeringen. Regeringens förslag att ändra på ojämlik jordfördelning, demokratiskt underskott och ge våldets offer upprättelse innebär att man visar vilja att ta itu med grundorsakerna till konflikten. Men, misstroendet mellan regeringen och gerillorna består. Även om den nya regeringen kan bidra till avspänning krävs en hel del för att närma sig fredssamtal. En lång förberedelseperiod krävs för att skapa ett minimum av förtroende mellan parterna, och gerillorna måste genom konkreta handlingar tydligt visa att de är beredda att lägga ner den väpnade kampen. Om gerillorna skulle upphöra med terroristhandlingar, och brott mot internationell humanitär rätt som kidnappningar, massakrer, rekrytering av barn och användande av personminor skulle det kunna öppna för fredssamtal med president Santos och bereda vägen för en politisk förhandlingslösning på den väpnade konflikten i Colombia. Det finns en viss optimism om att nå ett slut på den 45 år gamla politiskt motiverade konflikten med de illegala väpnade grupperna, Farc och ELN. Men samtidigt har regeringen deklarerat att de så kallade Bacrim, illegala grupper med kopplingar till paramilitären som ägnar sig åt narkotikahandel och annan kriminell verksamhet, utgör det största hotet mot säkerheten. För Bacrim utlovas fortsatt hårda tag och lagens hela tyngd. Den väpnade konfliktens rötter vad är problemet? Ojämlikhet och utanförskap utgör en grogrund för missnöje och väpnad kamp i Colombia. Farc och ELN bildades under första halvan av 60-talet och en bit fram på 70-talet fanns ett dussintal gerillagrupper. Det var främst på landsbygden, där jordfrågan var central, som dessa kunde växa sig starka. Colombia har bara delvis övergått till en modern kapitalistisk ekonomi och det finns fortfarande drag av feodala strukturer där politisk och ekonomisk
3(9) makt är nära sammanlänkade. Drygt hälften av jorden ägs av sex promille av befolkningen. En viktig förklaring till varför konflikten fortgår är bristen på förtroende mellan olika grupper i samhället. Polariseringen märks på alla nivåer. Fackföreningar och arbetsgivare, landsbygd och stad, jordägare och jordlösa liksom rika och fattiga ser varandra som de andra som man måste kämpa emot. Det brister i samarbete och kompromissande för att lösa problem. Istället strävar var och en efter att maximera nyttan för sig själv och de sina. Ideologiska skillnader är en viktig förklaring till såväl konfliktens uppkomst som dess fortlevnad. Samtidigt bidrar den illegala ekonomin till att hålla konflikten vid liv. När Colombias regering, med stöd från USA, bekämpat kokaodling och narkotikahandel har de illegala väpnade grupperna sökt sig till andra inkomstkällor. Utpressning och beskyddarverksamhet har ökat liksom illegal råvaruhandel. Idag uppges cirka hälften av gerillornas inkomster komma från narkotikahandeln. Kidnappningar, utpressning och korruption står för en betydande del och illegal utvinning av guld och olja är en växande källa till finansiering. I den illegala ekonomin frodas också andra illegala grupper, Bacrim, som idag utgör ett allvarligt hot mot människors säkerhet. Till en betydande del består dessa av tidigare paramilitärer. De amerikanska staternas organisation (OAS) rapporterade om tre trender efter avmobiliseringen av den paramilitära paraplyorganisationen Autodefensas Unidas de Colombia (AUC): några avmobiliserade gick in i kriminella grupper; många mellanchefer från AUC fortsatte leda grupper som var i stort sett intakta; och många nya beväpnade grupper växte fram i områden där vakuum uppstått efter AUC:s avmobilisering. Medan AUC hade en nationellt övergripande organisation och en politisk agenda saknar de nya illegala grupperna detta. Idag är konfrontationer med gerillan sällsynta och rör sig då främst om kontroll över narkotikahandeln. Den väpnade konfliktens slut det nya våldets början? Samtidigt som optimistiska röster talar om möjligheterna att se ett slut på den väpnade konflikten är det fortsatt våldet som dominerar. Under 2010 dödades enligt officiella siffror 488 personer ur de statliga styrkorna och 507 gerillamedlemmar. Till detta kommer ett omfattande våld mot civilbefolkningen. Enligt FN har exempelvis antalet massakrer utförda av Bacrim ökat med 40 procent det senaste året. Chefen för de militära styrkorna, amiral Cely, menar att Farc har misslyckats med sin strategiska plan att återetablera väpnad närvaro i Bogotá och regionen runtom huvudstaden. Däremot, menar han, har gerillan lyckats med sin plan Revolutionär pånyttfödelse. Farc har under det senaste decenniet anpassat sig till den offensiv som genomförts från regeringssidan under
4(9) presidenterna Pastrana och Uribe. Resultatet är mindre grupper om 6 10 gerillasoldater och större fokus på klassisk gerillakrigföring med minor, sprängladdningar, bakhåll och krypskyttar. Farc har trängts bort från befolknings- och produktionscentra. Men på landsbygden har lite förändrats och gerillan uppges vara närvarande i cirka 20 procent av landets kommuner, vilka utgör halva landets yta. Enligt officiella siffror minskade gerillans subversiva attacker totalt sett från 161 under 2009 till 128 under 2010. Samtidigt mer än fördubblades deras attacker mot lokala polisstationer och patruller i mindre städer, en tendens som ser ut att hålla i sig. Gerillorna och Bacrim ägnar sig alla åt narkotikahandel och organiserad brottslighet och påverkar vardagen negativt för ett stort antal colombianer. Hundratusentals människor flyr varje år sina hem på grund av våldet. Sedan 2002 har de statliga militära styrkorna och polisen ökat kraftigt och uppgår idag till sammanlagt 435.000. Ökningen skedde delvis med stöd från USA genom Plan Colombia, ett samarbete som kommer att reduceras märkbart under Santos mandatperiod (2010-2014) efter tydliga signaler om neddragningar och omprioriteringar från Washington. Samtidigt har antalet beväpnade män och kvinnor i Farc i det närmaste halverats under 2000-talet till under 10 000 idag. Den mindre gerillagruppen, ELN, anses vara kraftigt militärt försvagad. Mellan 1700 och 2000 män och kvinnor uppskattas bära organisationens vapen. De båda gerillorna ingick 2009 en pakt om samarbete och icke-angrepp. Den har nu i allt väsentligt uppfyllts. Samarbetspakter, främst med kriminella syften, finns också i olika former mellan Farc, ELN, Bacrim och representanter för polis och militär. Våldet är som mest utbrett i gränsområdena mot Venezuela och Ecuador och de korridorer tvärs över landet där narkotikahandeln gör ett avtryck på kartan. Stillahavskusten drabbas allt hårdare och enligt biskoparna i området har Bacrim tagit kontroll över kusten. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter lyfter också i sin senaste rapport fram hotet från de kriminella grupperna som en av regeringen Santos största utmaningar. Fred är det möjligt? Den colombianska regeringen står starkare än på länge. Militära framgångar som attacken den 22 september 2010 då Farcs militäre ledare, Mono Jojoy, dödades, bättre relationer med grannländerna Venezuela och Ecuador samt en bred koalition i parlamentet bidrar till skyhöga popularitetssiffror för president Santos. Allt fler colombianer tror att presidenten under sin tid vid makten kommer att presentera en fredsplan. I Colombia har ingen nationell fredspolitik förts. Snarare har varje sittande regering själv sökt sin egen formel för fredsinitiativ vilket gör det svårare att uppnå fred eftersom regeringar byts ut men de illegala väpnade grupperna
5(9) består. En grundläggande förutsättning för fred är att skapa förtroende mellan olika grupper i samhället och ett klimat där alla politiska uttryck respekteras. Misstroendet i samhället mot de illegala väpnade grupperna, gerillan på vänsterkanten och paramilitärer till höger, har också spillt över på den demokratiska politiska arenan. Istället för att polarisera samhället utifrån åsikter är det de illegala väpnade gruppernas metoder som förtjänar att fördömas. Någon form av nationell samling kring grundläggande värderingar; fred, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter samt avståndstagande från våld behövs för att lägga grunden för en långsiktig fredlig samhällsutveckling. Men, historiska erfarenheter sätter fortfarande sina spår. Avmobiliserade Farcmedlemmar sökte genom Unión Patriótica (UP) en politisk arena att agera utifrån. Sedan 80-talet har 4000 medlemmar i partiet försvunnit eller mördats. Interamerikanska Domstolen för Mänskliga Rättigheter betecknar det som folkmord och det inträffade kastar en skugga över vänsterns syn på vad som är möjligt att uppnå genom demokratiska metoder. I fredsförhandlingarna 1998-2002, i Caguán, utnyttjade gerillan avspänningen till att stärka sin militära kapacitet. Det har i efterhand visat sig att Farc egentligen aldrig var intresserade av att förhandla och efter den erfarenheten har regeringsföreträdare svårt att lita på vilka motiv som egentligen ligger bakom gerillans inviter till samtal. Den regionala dynamiken med jordägande eliter som har kopplingar till politiska makthavare, och ibland illegala grupper, försvårar fred. Ökad statlig närvaro i regionerna behöver kombineras med stärkta lokala myndigheter. Vid sidan av mer resurser krävs också att medborgarna får större möjlighet att ta del i den demokratiska processen, att en tydlig skiljelinje dras mot illegal verksamhet inklusive korruption och att offentliga företrädare som kommuner, stat, polis och militär upplevs stå på medborgarnas sida. Århundraden av feodala strukturer och grumliga kopplingar mellan ekonomisk och politisk makt försvårar den socioekonomiska utveckling som också skulle kunna bidra till fred. Den politik som lanserats, med stöd av en bred koalition i parlamentet, skiljer den nya regeringen från den föregående i synen på de underliggande problemen. Regeringen Uribe tog inte tag i djupgående strukturella problem på de sociala, ekonomiska och demokratiska områdena. President Santos har istället presenterat förslag på hur problemen kan åtgärdas. Enligt analytikern och kolumnisten León Valencia har regeringsskiftet i augusti 2010 inneburit att såväl regeringen som gerillorna Farc och ELN omformulerar problem och fiende. Deras syn på vilka utmaningarna är sammanfaller allt oftare. Främst handlar de om ojämlik fördelning av jord, rättigheter för konfliktens offer och politiska reformer. Istället för att utmåla varandra som huvudfiender har såväl regeringen som gerillorna pekat ut Bacrim som ett hinder för att lösa konflikten.
6(9) De båda gerillagrupperna har skickat trovärdiga budskap om att de skulle vara redo att sätta sig ner och samtala med regeringen. Gerillornas närmanden till varandra tyder också på att en politisk lösning av konflikten skulle kunna involvera båda grupperna. Som en startpunkt refererar man till de lagförslag som regeringen lagt fram. För att det ska bli möjligt krävs dock ett tydligt politiskt beslut inom såväl Farc som ELN att överge den väpnade kampen. Genom att lägga ner vapnen skulle Farc gå ett osäkert civilt politiskt liv till mötes. Det mesta pekar på att gerillaorganisationen i fria val skulle försvinna. Gerillans politiska uttryck, Movimiento Bolivariano por la Nueva Colombia och PC3 (Partido Comunista Clandestino Colombiano) vilar på den militära styrkan. Organisationens oförmåga att omvandla militär styrka till politiska förändringar har visat sig tydligt, inte minst under de misslyckade förhandlingarna i Caguán. De statliga styrkorna fokuserar på att slå ut gerillaledarna. Så mycket som 60 procent av den militära kapaciteten uppges ägnas åt detta mål. Sedan 2008 har en handfull av de högsta ledarna dödats av militären eller genom interna uppgörelser i gerillan. Detta leder till demoralisering och avhopp inom Farc. Ledaren för Farc, Alfonso Cano, upprepar sitt intresse att samtala med presidenten. Om han skulle dödas av militären är det många som menar att Farc skulle bli en huvudlös organisation som inte skulle vara kapabel att föra strukturerade samtal med regeringen. Kanske är den tolkningen något överdriven, givet att Farc historiskt visat förmåga att rekrytera och ersätta försvunna ledare. Men resonemanget sätter fingret på det faktum att Farc både är en politisk organisation som styrs från toppen och en samling kriminella grupper som i många fall har väldigt lite att göra med organisationens politiska diskurs. För att nå en förhandlingslösning krävs att den politiska delen av gerillan fortsatt har tillräckligt stor kontroll över resten av medlemmarna. Om en politisk lösning skulle komma till stånd är det sannolikt att ett antal av dagens gerillamedlemmar övergår i mer regelrätt kriminell verksamhet utan politiska förtecken. För att motverka detta krävs en tydlig, och i samhället accepterad, politik för att återintegrera de forna gerillasoldaterna till ett civilt liv. Regeringen Santos har i samband med sitt bokslut över de sex första månaderna vid makten tydligt markerat att det största hotet mot landets säkerhet idag kommer från Bacrim. Uttalanden om att regeringen nu stärker sina insatser mot dessa grupper är ett skifte i kampen mot våldet i Colombia. Det är också ett erkännande av att den demobilisering av den paramilitära paraplyorganisationen AUC som genomfördes 2003-2006 delvis har misslyckats. En brist i återintegreringsprocessen är att man inte tillgodosett mellanchefernas intressen vilket lett till att en del av de tidigare väpnade strukturerna finns kvar och att många återgått till kriminella aktiviteter inom Bacrim.
7(9) Det juridiska ramverket, såväl nationellt som internationellt, utgör en utmaning för att hitta en lösning på den väpnade konflikten i Colombia. Amnesti finns som instrument i colombiansk lag, men det kan inte komma ifråga för personer som begått brott mot mänskligheten, grova brott mot internationell humanitär rätt eller krigsbrott. Amnesti kan endast ges för politiska brott. Därmed utesluts många av konfliktens aktörer. Det juridiska ramverket kan med andra ord sägas verka i dubbel riktning. Delvis som avskräckande för de allvarligaste brotten. Men också som försvårande för en förhandlingslösning eftersom gerillaledarna uppfattar det som omöjligt att slippa undan kännbara straff genom förhandlingar. Det faktum att paramilitära ledare från AUC utlämnats till USA för narkotikabrott uppfattas också av många som problematiskt. Dels därför att det avskräcker dagens aktörer i konflikten att ingå avtal om avmobilisering och dels därför att det försvårar offrens rätt till sanning och upprättelse. Det är sannolikt att en lösning som grundas på det colombianska samhällets uttryckliga vilja, tillgodoser minimikrav på att sanningen kommer fram och garanterar att någon form av rättvisa skipas skulle accepteras av det internationella samfundet. Samtidigt är det viktigt att svagheter i avmobiliseringen av AUC och dess juridiska ramverk åtgärdas. Processen måste bli tydligare och utredningar om brott och påföljder måste komma snabbare. Vem kan bidra till fred i Colombia? Konfliktens parter, regering och gerillor, är de som måste sluta fred. En nationell fredspolitik och ett tydligt beslut från gerillorna om att lägga ner den väpnade kampen är grundläggande förutsättningar. Under tidigare regeringar har det internationella samfundet och det civila samhället spelat en viss roll för att ge stöd till olika fredsinitiativ. Men, sedan president Santos tillträdde har han tydligt signalerat att det är han själv som ansvarar för fredsfrågor inom regeringen och att ingen annan, inom eller utom landet, får initiera samtal med gerillorna. Frågan är på vilket sätt, om något, som externa eller nationella aktörer idag kan bidra till en förhandlad lösning på den väpnade konflikten i Colombia? Farc har påkallat deltagande från den Sydamerikanska samarbetsorganisationen UNASUR och sina egna påstådda gräsrotsorganisationer. ELN har vädjat om den katolska kyrkans deltagande. Sedan regeringsskiftet i Colombia, i augusti 2010, har ett flertal fredsinitiativ lanserats av det civila samhället. Knäckfrågor har sammanställts och beröringspunkterna mellan gerillornas traditionella krav och regeringens politik har skapat förhoppningar. Från såväl Colombia som utifrån kommer förslag till upplägg för att steg för steg lösa konflikten och nå ett fredsavtal.
8(9) Det är dock tveksamt till vilken nytta dessa initiativ är så länge de inte är direkt efterfrågade av parterna. USA har genom sitt omfattande samarbete med Colombias en särställning. Samtidigt gör USA:s nära relation till den colombianska regeringen att diskretion är en dygd för att inte störa den direkta relationen mellan konfliktens parter. Det är ytterst viktigt att Colombias regering och gerillorna själva hittar en lösning. Det är också centralt att det colombianska samhället känner sig delaktigt. Den allmänna opinionen ser inte positivt på eftergifter mot gerillan. Men det kan ändras snabbt om det blir tydligt att eftergifterna skulle leda till fred. FN ser att man främst kan bidra med tekniskt stöd till centrala frågor som exempelvis; avmobilisering av barnsoldater, minröjning, och frisläppande av kidnappade. Att komma tillrätta med dessa allvarliga brott mot internationell humanitär rätt är en förutsättning för hållbar fred. FN kan inom dessa områden agera utifrån gällande mandat och underlätta genomförandet av eventuella överenskommelser mellan parterna. På längre sikt kan FN spela en central roll för en DDR-process (avväpning, avmobilisering och återintegrering). Det internationella samfundet kan bidra med finansiering för att genomföra delar av de överenskommelser som kan komma ut från förhandlingar. Amerikanska staternas organisation har genom sin verifieringsmission i Colombia, OAS/MAPP, bidragit till att övervaka avmobiliseringen av den paramilitära paraplyorganisationen AUC mellan 2003 och 2006. Idag har man en viktig uppgift att följa nedmonteringen av paramilitära strukturer och att stödja den juridiska processen för de avmobiliserade. OAS/MAPP skulle kunna spela en större roll om parterna i konflikten så önskar. Misstroendet från gerillorna är dock stort efter organisationens roll i avmobiliseringen av AUC. Sveriges konsekventa politik för att främja en förhandlad lösning på den väpnade konflikten, värna mänskliga rättigheter och stärka demokratin har gjort att vårt land upplevs som en pålitlig partner för fred i Colombia. Sverige tillhör också de mest aktiva medlemsländerna i EU när det gäller relationen till Colombia. EU kan genom att skapa en bred relation som bygger på politisk dialog, handel och samarbete främja grundläggande värdefrågor som fred, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter och därigenom stödja en fredlig utveckling i Colombia. Den sydamerikanska organisationen, UNASUR, och några av dess medlemsländer, skulle också kunna ge stöd till en förhandlingslösning i Colombia. Men utan parternas vilja att förpassa den väpnade kampen till
9(9) historien kommer inga försök att stödja en fredlig lösning på Colombias väpnade konflikt att lyckas. NORDSTRÖM CC: UD-MK UD-UrP UD-SP UD-FMR UD-MU UD-UP UD-USTYR UD-NIS UD-PIK UD-SSSB UD-UrIU Washington, Ambassaden Mexico, Ambassaden Havanna, Ambassaden Brasilia, Ambassaden Buenos Aires, Ambassaden Santiago de Chile, Ambassaden New York, Representation GENEVE, Representationen Bryssel, Representationen Madrid, Ambassaden Lärke, Petra Ask, Ingrid Lundqvist, Maria Eklund, Elisabeth Lovén, Jonas Eidman, Johan LaPaz, Ambassaden Magnusson, Hans Svenungsson, Torgny Janson Landin, Susanna