Sveriges första femton år med EU Foder

Sveriges första femton år med EU Foder Foto: Markus Tiburzi EU har fortlöpande skärpt sin foderlagstiftning under de senaste 15 åren på ett sätt som Sverige välkomnat och även argumenterat för Striktare bestämmelser inom EU p.g.a. framförallt BSE-krisen har lett till en dramatisk minskning i användingen av foderråvaror av animaliskt ursprung Foderkontrollen har blivit striktare och omfattar nu även foderhantering inom primärproduktionen (på gårdsnivå) Rapport 2012:30

Sveriges första femton år som medlem i EU Foder Enheten för foder och hälsa 2012-10-10 Författare Stig Widell Torbjörn Malm

Sammanfattning Bestämmelser om foder återfinns inom tre helt olika regelverk i EU-lagstiftningen nämligen dels den specifika foderlagstiftningen, dels lagstiftningen om animaliska biprodukter (ABP) och dels lagstiftningen om transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) till vilka galna kosjukan hör. Lagstiftningen på foderområdet har i Sverige under 2000-talet blivit i det närmaste helt EU-anpassad, och styrs idag till största delen av EU-förordningar. 2006 antogs en ny nationell lag om foder och animaliska biprodukter, en lag väl anpassad för både foder- och ABP-relaterade bestämmelser. De nationella lagarna har i stor utsträckning kommit att fungera som kompletteringslagar till förordningarna inom EU. Synen på offentlig kontroll har utvecklats inom området, och foder till livsmedelsproducerande djur ses nu som en första länk i livsmedelskedjan. Målsättningen med lagstiftningen är att uppnå en hög nivå av säkerhet och skydd för hälsa hos människor och djur. Lagstiftningen omfattar dock även foder till hundar och katter. Striktare bestämmelser och en effektivare, inom EU harmoniserad, kontroll har möjliggjort ett förbättrat hälsoskydd och det finns en tendens till att antalet incidenter minskat inom EU. Sverige har kvar nationella salmonellabestämmelser då området fortfarande till stora delar är oreglerat inom EU. Användningen inom hela EU av foderråvaror av animaliskt ursprung i foder till produktionsdjur har, i princip, helt upphört under 2000 talet p.g.a. striktare bestämmelser inom ABP- och TSE-områdena. Detta har framtvingat en ökad användning av vegetabiliska råvaror och vissa aminosyror med kostnadsökningar som följd. Det är svårt att jämföra kostnaderna för den offentliga kontrollen mellan olika EU-medlemsstater eftersom kostnaderna för offentlig kontroll varierar beroende på inriktning och omfattning samt att en del medlemsstater inte avgiftsfinansierar kontrollen eller gör så endast delvis. I Sverige avgiftsfinansieras kontrollen helt när det gäller den kommersiella foderproduktionen. Produktionen av foder till produktionsdjur har minskat sedan Sveriges EU-anslutning, men det är främst en följd av ett sjunkande bestånd av produktionsdjur i lantbruket. Införsel till Sverige från andra länder av foderblandningar till sådana djur är och har varit blygsam. Förhållandet är det motsatta beträffande foder till sällskapsdjur pga. ökat intresse för att utfodra med kommersiellt tillverkat foder och ett kraftigt ökat innehav av sällskapsdjur såsom hundar och katter.

Innehåll 1 Bakgrund... 1 1.1 Foderlagstiftningen... 1 1.2 ABP-lagstiftningen... 2 1.3 TSE-lagstiftningen... 2 2 Svensk förhandlingsposition och förhandlingsresultat... 3 3 Utvecklingen i EU... 6 3.1 Foderlagstiftningen... 6 3.2 ABP-lagstiftningen... 9 4 Utvecklingen i Sverige och effekterna av EU-medlemskapet inom foderområdet...12 4.1 Foderlagstiftningen...12 4.2 ABP-lagstiftningen...12 4.3 TSE-lagstiftningen...12 4.4 Övergripande beskrivning och avslutande diskussion...13

1 Bakgrund Sverige blev medlem i EU den 1 januari 1995. Från att ha varit ett land med en egen jordbruks- och livsmedelspolitik samt nationell marknad för livsmedel blev Sverige ett land med en jordbruks- och livsmedelspolitik och en varumarknad som är gemensam med övriga EU-länder. Inför medlemskapet gjordes omfattande analyser av vilka effekter ett medlemskap skulle få för exempelvis jordbruk, förädlingsindustri, konsumenter och handel. I vissa fall framförhandlades undantag för att mildra de befarade effekterna medan på ett flertal områden infördes EU-regelverket fullt ut omedelbart vid inträdet. Som ett led i att följa upp effekterna av medlemskapet på jordbruks-, livsmedels- och landsbygdsområdena publicerar Jordbruksverket ett antal kortrapporter som belyser olika aspekter av utvecklingen under femtonårsperioden. Rapporten 12:30 (Foder) ingår i denna kortrapportserie och målsättningen är att när kortrapporterna publicerats göra en samlad avslutande uppsummering av vad som framkommit i dessa rapporer. 1.1 Foderlagstiftningen Inför anslutningen hade Sverige i många stycken kommit avsevärt längre än EU när det gäller såväl fodersäkerhet som teknisk märkning av kommersiellt tillverkat foder. Ett skäl till detta var en uppdaterad nationell foderlagstiftning med en ny lag (1985:295) om foder som trädde ikraft 1 januari 1986 och samtidigt med nya, av Jordbruksverket (dåvarande Lantbruksstyrelsen), utarbetade detaljföreskrifter. Redan vid den tidpunkten gjordes jämförelser med foderlagstiftningen inom den europeiska gemenskapen. Följande är ett citat från propositionen 1984/85:149 till 1985 år lag: Inom EG har utarbetats bestämmelser med syfte på att få en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas foderbestämmelser. I likhet med Lantbruksstyrelsen anser jag att det är angeläget att dessa bestämmelser blir beaktade också vid utformningen av bestämmelserna om foderkvaliteten i vårt land. Därigenom underlättas den internationella handeln med foder och animalieprodukter och förhindras att skadligt foder från andra länder avsätts i Sverige. Området blev därmed väl och framsynt reglerat i jämförelse med tidigare lagstiftning där lagen om tillverkning av och handel med fodermedel m.m. var från början av 60-talet. Den nya lagen från 1985, som omfattade foder avsett för ett antal uppräknade djurslag (hästar, renar, nötkreatur, svin, får, getter, kaniner, fjäderfä, pälsdjur, hundar, katter och odlad fisk), hade som en mycket viktig utgångspunkt att foder inte få ha sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas att det (1) är skadligt eller annars otjänligt för djuret, (2) gör livsmedel från djur som utfodrats med fodret skadligt eller otjänligt som människoföda eller (3) vid hanteringen medför hälsorisker för människor. Den nya lagen från 1985 innebar också, till skillnad från 1961-års lag, att lagen skulle tillämpas även på jordbruksföretagen, dvs. att även användningen av foder reglerades. Till de mer uppmärksammade förändringarna i 1985års lag var införandet av det s.k. kadaverförbudet 1988, dvs. förbud mot att som foder till andra djur än pälsdjur använda fodermjöl eller annan vara som framställts av kött från självdöda 1

djur eller från sjukligt förändrade delar av slaktade djur. Redan 1986 hade emellertid dåvarande Lantbruksstyrelsen lyft in ett kadaverförbud i sina föreskrifter. Därutöver innehöll den nya lagstiftningen ett förbud mot att använda antimikrobiella medel, som antibiotika, i tillväxtbefrämjande syfte och att användning av antiprotozooer (koccidiostatika och antihistomonstater) skulle ske efter veterinär förskrivning. Inför anslutningen till gemenskapen gjordes 1992 en genomgripande översyn av foderlagstiftningen (prop.1992/93:119). I propositionen slogs bl.a. fast att det är självfallet viktigt att den svenska lagstiftningens tillämpningsområde överensstämmer med EG-bestämmelsernas tillämpningsområde. Därför ändrades omfattningen av lagen till att gälla alla djur som hålls i fångenskap. Vidare infördes, som en EG-anpassning, att foder inte får ha en sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas ha en skadlig inverkan på miljön. Foderlagen omfattade, vid EU-inträdet, även vatten. Propositionen konstaterade att EG saknar, när det gäller foder, bestämmelser om vatten. Men EES-avtalet innebär inte något hinder mot att vi behåller våra bestämmelser i det avseendet. Foderlagen från 1985 innehöll ett undantag om att lagen inte gällde hanteringen i enskilda hem av foder avsett för hundar, katter och kaniner vilka hålls i fångenskap. Vid revideringen 1992 fördes en diskussion om detta undantag var förenligt med EU-lagstiftningen och slutsatsen blev att undantaget inte stred mot EUs rättsakter. 1.2 ABP-lagstiftningen Vid EU-inträdet 1995 saknades nationella särbestämmelser om hanteringen av ABP (animaliska biprodukter). 1.3 TSE-lagstiftningen Som en åtgärd för att förhindra spridningen av TSE (transmissibla spongiforma encefalopatier) och då i synnerhet BSE (bovin spongiform encefalopati - den s.k. Galna kosjukan) infördes 1991, i Lantbruksstyrelsens föreskrifter om foder (LSFS 1990:51), ett förbud mot att utfodra idisslare med kött- och benprodukter som härrör från idisslare. Detta var en åtgärd som i ett europeiskt perspektiv var synnerligen framsynt och motsvarades endast av Storbritanniens första restriktioner i sin nationella lagstiftning. 2

2 Svensk förhandlingsposition och förhandlingsresultat Inför ansökningen om medlemskap prioriterades följande svenska krav på foderområdet: kadaverförbudet (förbud mot att i foder använda självdöda djur och sjukligt förändrade delar från slakt) antibiotikaförbudet (förbud mot antimikrobiella medel som används i tillväxtbefrämjande och i inte medicinskt syfte). Därtill förbud att använda antiprotozooer formellt som fodertillsatser utan veterinär förskrivning) strikta gränsvärden för ett antal främmande ämnen som aflatoxin B, ochratoxin A, PCB/dioxin och bly särbestämmelser för ett antal fodertillsatser som myrsyra och etoxikin (som konserveringsmedel), karotenoider (som färgämne dock inte för foder utan för fiskkött och ägg) och koppar (i tillväxtstimulerande syfte) märkning av fosfor i fiskfoder av miljöskäl Förhandlingspositionen gick ut på att söka uppnå undantag tills vidare för dessa specifika områden. Till argumentationen hörde främst djur- och folkhälsoskäl samt miljöskäl. En pärm med omfattande vetenskapligt och tekniskt referensunderlag togs fram i slutet på förhandlingsprocessen och den distribuerades ut till samtliga medlemsstater. Därefter dröjde det inte länge förrän Sverige fick stöd för sina krav. Sverige fick behålla den nationella lagstiftning som gällde vid anslutningen men undantagen kom dock inte att gälla tills vidare utan tidsbegränsades som framgår av följande utdrag från avtalstexten: 1. kadaverförbudet Sverige får fram till den 31 december 1997 behålla den lagstiftning som gällde före anslutningen och som förbjuder användningen av foder som framställts av djur som har dött av naturliga orsaker eller som kommer från delar av djur av kroppar från slaktade djur som uppvisar patologiska förändringar. 2. antibiotikaförbudet Fram till och med den 31 december 1998 gäller begränsningar i eller förbud mot användningen av tillsatser i foder som tillhör följande grupper: - antibiotika - kemoterapeutika - koccidiostatika - tillväxtbefrämjande medel 3. strikta gränsvärden avseende vissa främmande ämnen Sverige får fram till den 31 december 1997 behålla den lagstiftning som är i kraft vid anslutningen och som begränsar halterna av aflatoxin B1, ochratoxin A, bly och PCB till vissa nivåer. 3

4. särbestämmelser för ett antal tillsatser Fram till och med den 31 december 1997 gäller begränsningar i eller förbud mot användningen i foder av - tillsatser som tillhör grupperna karotenoider och xantofyller - koppar - myrsyra - myrsyra kombinerat med etoxikin 5. märkning av fosfor i fiskfoder av miljöskäl Sverige får fram till den 31 december 1997 behålla den lagstiftning som gällde före anslutningen och som gör det obligatoriskt att genom märkning av foderblandningar avsedda för fisk lämna upplysningar om fosforhalten. För dessa fem undantagsområden gällde att före utgången av respektive undantag skulle beslut fattas om den ansökan om anpassning som Sverige dessförinnan lämnat in till kommissionen med begäran om att de svenska bestämmelserna skulle få bibehållas även efter fastställt datum. Denna ansökan skulle åtföljas av en utförlig vetenskaplig redogörelse för motiven i ansökan. Kommissionen fattade aldrig några mot Sverige riktade specifika beslut inom de angivna tidsramarna men det visade sig i praktiken att kommissionen ändå tillät att den utsatta tidsfristen utsträcktes framför allt för kadaverförbudet och antibiotikaförbudet. Sverige tilläts informellt bibehålla sina striktare regler även efter tidsfristens utgång då dessa låg i linje med den allmänna uppfattning som samtidigt växte fram inom EU. Sverige lade ned ett omfattande arbete bakom ansökningarna för att ta fram statistik och sammanställa vetenskapligt material samt att sprida detta. Dessutom satsade Sverige på att bedriva information i skrift och i form av seminarier och konferenser. Det sistnämnda gällde i synnerhet beträffande antibiotikaförbudet. Förbud för enskilda substanser av antimikrobiella medel, som inte används i medicinskt syfte som antibiotika, skedde efter anslutningen successivt substans för substans genom att Sverige vetenskapligt verifierade skadlighet av dessa och särskilt med avseende på resistensutveckling. Ett generellt förbud som tillgodosåg Sveriges intressen fullt ut infördes i EU-lagstiftningen under 2003 och efter en utfasningsperiod om tre år trädde förbudet ikraft fullt ut från 1 januari 2006. Kadaverförbudet infördes i EU-lagstiftningen 2002. Övriga undantag för mykotoxiner, tungmetaller, fodertillsatser och märkning tillgodosågs genom inlämnande av ansökan för prövning om ändring av EUs bestämmelser och därigenom ändrad lagstiftning efter undantagsperioden. Även om gränsvärden för aflatoxin B1 sänkts i EUs lagstiftning sedan anslutningen är gränsvärdet för helfoder till mjölkkor fortfarande inte lika lågt som det Sverige hade före EU-inträdet. Här har Sverige därmed inte fullt ut fått gehör för sin ståndpunkt. Pga. att karotenoider som färgämnen även visat sig ha ett biologiskt värde för djuret och Sverige inte på ett övertygande sätt kunde verifiera att någon skadlighet inte fanns, avslogs vår begäran på det området. Detsamma gällde kravet rörande antiprotozooerna pga. att det inte gick att styrka någon ökad säkerhet som följd av att dessa substanser föreskrivs av veterinär. Sverige har således lyckats få EU-lagstiftningen anpassad i enlighet med de ursprungliga svenska undantagen på en rad viktiga områden dock inte fullt ut på samtliga. 4

Sverige ansökte om och erhöll särskilda s.k. salmonellagarantier på flera viktiga områden, dock inte på foderområdet. I och med att EU-lagstiftningen i stort sett saknade villkor i syfte att begränsa spridningen av salmonella på foderområdet har Sverige gjort den bedömning att nationella bestämmelser fortsatt kunnat tillämpas inom detta område som var och fortfarande i stora delar är oreglerat inom EU. 5

3 Utvecklingen i EU 3.1 Foderlagstiftningen För övriga skillnader i EU:s foderlagstiftning jämfört med svensk lagstiftning än de som beskrivits i undantagen ovan var målet att verka för att svenska ståndpunkter, efter medlemskapet, skulle bli införlivade i EU: s lagstiftning och att foderlagstiftningen inom EU skulle utvecklas åt samma håll som den skulle ha gjort i Sverige även om Sverige inte varit EU medlem. Till viktiga skillnader att arbeta med efter medlemskapet, förutom undantagen, hörde: mikrobiologiska krav som beträffande salmonella i foder att enzymer och mikroorganismer borde förprövas och omfattas av fodertillsatslagstiftningen omvänd bevisföring vid misstanke om missförhållanden mer öppen och komplett deklaration i märkningen av foderingredienser förbättrade dokumentationskrav när det gäller prövning av fodertillsatser för godkännande införande av ytterligare gränsvärden för främmande ämnen som dioxiner, pesticider och mykotoxiner samt sänkning av gränsvärden för ett antal tungmetaller införande av kemiska och mikrobiella krav för vatten i foder och dricksvatten förbud beträffande användning av friteringsoljor (ett förbud fanns i Sverige före EU-inträdet) begränsning eller förbud beträffande användning av direkttorkningsteknik införande av kvalitetssäkring enligt HACCP principen, förbättrad spårbarhet och krav på foderhygien riktlinjer för branschen samt utvecklad egenkontroll med förebyggande inriktning att även gårdsproduktion av foder omfattas på ett fullständigare sätt Förutom inom ovanstående områden har Sverige varit pådrivande genom att initiera och uppmuntra ytterligare utveckling av foderlagstiftningen i EU utöver den standard svensk lagstiftning hade i början av 90 talet. Hit hör t ex: GMO i foder söka uppnå ökat oberoende och samverkan i KOM: s vetenskapliga kommittéer (ledde med tiden till inrättande av livsmedelsäkerhetsmyndigheten EFSA) få en mer samordnad lagstiftning mellan foder och livsmedel med avseende på hälsoskydd m.m. utveckla listan och kraven över främmande ämnen och få pesticidområdet bättre harmoniserat med livsmedelssidan införa fullständigare dokumentationskrav (ex. miljökrav) betr. säkerhet vid fodertillsatsprövning och att överföra en del substanser till tillsatskategorin av säkerhetsskäl få fram en bättre officiellt harmoniserad kontroll och riskorienterad kontroll 6

förbättra och införa reglering beträffande beredskap införande av GMP system och auktorisering av viss fodertillverkning och laboratoriers analysverksamhet. införa ett snabbrapporteringssystem (RAFFS) kunna ställa ekvivalenskrav på importerat foder Bland annat som följd av Sveriges undantag kom EU-lagstiftningen att förbättras och uppdateras inom andra nära angränsande områden. Det gällde särskilt svenska ståndpunkter som inte togs upp i anslutningsförhandlingarna eftersom det bedömdes som utsiktslöst att ta med allt för mycket i de förhandlingarna. Sverige medverkade därmed till att katalysera moderniseringen av EU-regelverket för foderområdet. Fyra direktiv (84/587, 74/63, 77/101, 79/373) uppdaterades eller ersattes med förordningar delvis som följd av Sveriges undantag. Under de femton åren som gått har en genomgripande förnyelse av EU-lagstiftningen skett mot en inriktning att bli mer proaktiv och strikt när det gäller säkerhet och mer öppen när det gäller krav på varuupplysning av foder. Det stora steget framåt ägde rum under slutet av 90-talet då vitboken sattes i sjön för att utveckla EU-lagstiftningen inom hela livsmedelskedjan. I den processen har Sverige medverkat aktivt. Ett specifikt område som dock ännu inte reglerats närmare, och som Sverige tagit upp sedan början av 90 -talet, gäller användningen av direkttorkningsteknik av foder, där förbränningsgaser i torkprocessen kommer i direkt kontakt med varan som torkas. EUs foderlagstiftning och lagstiftning om offentlig kontroll har under 2000talet i vissa avseenden gått förbi den nivå svensk lagstiftning hade före medlemskapet, men det är måhända en utveckling som skulle ha skett till stor del nationellt även om Sverige inte blivit medlem i EU. EU har å andra sidan medfört något som inte skulle ha uppnåtts på samma sätt om Sverige stått utanför och det gäller kompetensutbyte, spridning och utveckling av kunskap samt samverkan överhuvudtaget och inte minst inom forskningsområdet. Det är i det sammanhanget av vikt att nämna etablerandet av den självständiga vetenskapliga livsmedelssäkerhetsmyndigheten EFSA ( European Food Safety Authority ). Dessutom har en motsvarande kemikaliemyndighet skapats med uppgift att begränsa sådana kemiska kontaminanter som kan belasta foder och livsmedel. Detta tillsammans har inneburit att utvecklingen av lagstiftningen och tillämpningen av denna genom reglerad kontroll i hög grad har förbättrats. En viktig orsak till den förhållandevis snabba utvecklingen av lagstiftningen och dess tillämpning är de foderincidenter/kriser som inträffat i andra medlemsstater. Till de mer kända hör dioxinkrisen 1999 och även 2010 samt BSE-krisen med sin topp 2000 och därutöver har det inträffat ett 20tal mer omfattande men mindre allmänt kända incidenter inom livsmedelskedjan. Till de viktigare förändringarna i EU:s regelverk inom foderområdet under de femton åren, hör: gemensam ny ramlagstiftning för foder och livsmedel (bl.a. helhetssyn, proaktiv inriktning, försiktighetsprincipen, agerande vid incidenter/nödsituationer, nödklausul, spårbarhet, riskanalys, beredskapsplaner och ökat ansvar för näringen) 7

gemensam och förnyad foder och livsmedelslagstiftning för GMO gemensam och förnyad lagstiftning för officiell kontroll i livsmedelskedjan, som i och med det blev mer harmoniserad och kontrollerad av FVO gemensam lagstiftning för foder och livsmedel, när det gäller gränsvärden för pesticider förnyad lagstiftning för ekologisk produktion inklusive foder en särskild och ny lagstiftning har tagits fram för animaliska biprodukter som inkluderar sådana biprodukter i foder nya förordningar om foderhygien (bl.a. GMP HACCP kvalitetssäkringssystem tvingande och med riktlinjer), foderråvaror, foderblandningar, näringstillskott, dietfoder, fodertillsatser och dokumentationskrav för dessa (infört bl.a. antibiotikaförbud), främmande ämnen (inbegriper bl.a. PCB/dioxin och mykotoxiner) samt märkning och saluförande av foder Under framtagandet av den förnyade lagstiftningen och vid införande till nationell rätt utfördes konsekvensanalyser inte minst med avseende på ekonomiska effekter på foder- och lantbruksföretagen. Sammanfattningsvis kom dessa analyser fram till att förändringarna skulle medföra från marknadssynpunkt överkomliga merkostnader. Det var inte oväntat svårt att beräkna och uppskatta intäkter och mervärden som följd av ökad foder- och därmed även livsmedelssäkerhet. Under de 15 år som Sverige varit medlem i EU har det pågått en debatt om i vilken utsträckning vatten ingår i begreppet foder. Sverige, tillsammans med några andra medlemstater har ansett att vatten ska ingå och regleras tydligare. EU-lagstiftningen har nu ändrats så att vatten i foder ska omfattas av foderlagstiftningen under det att dricksvatten endast delvis är reglerat. På salmonellaområdet fanns i EU-lagstiftningen redan från början av 1990-talet vissa krav på frånvaro av salmonella framför allt i råvaror av animaliskt ursprung men även i foder till sällskapsdjur innehållande animaliska råvaror. Ett mer samlat grepp avseende förebyggande av spridning av zoonoser (fram för allt salmonella) via foder togs 1992 av kommissionen som då utarbetade ett förslag till ett rådsdirektiv rörande djurhälsoregler som skulle efterföljas vid tillverkning av foderblandningar innehållande råvaror av animaliskt och vegetabiliskt ursprung men också av foder av rent vegetabiliskt ursprung. Efter att förslaget presenterats 1992 gick arbetet inom EU trögt ända fram till Sveriges anslutning 1995. En av de första åtgärderna Sverige vidtog var att i en skrivelse till kommissionen i mars 1995 ingående beskriva det svenska kontrollprogrammet för salmonellabekämpning i foder. Under det året anordnade kommissionen vid fem tillfällen arbetsgruppmöten för att försöka få till stånd en lagstiftning om salmonellakontroll i vegetabiliska foder. Mellan mötena hade Sverige en förhållandevis intensiv skriftväxling med kommissionen i syfte att få en ändamålsenlig lagstiftning på plats. Kommissionen var dock vid den tiden utsatt för en intensiv lobbyverksamhet för att en sådan lagstiftning inte skulle införas. Det visade sig i slutet av året att endast frivilliga åtaganden var politiskt gångbara. Den ursprungligen ambitiösa ansatsen från kommissionens sida rann helt ut i sanden våren 1996. Inom EU har oron för och ett medvetande om risken för zoonoser, zoonotiska smittämnen och därtill kopplad antimikrobiell resistens ökat under 90-talet. Av 8

den anledningen antogs 2003 ett direktiv (2003/99/EG) med riktlinjer om hur zoonoser och zoonotiska smittämnen ska övervakas på ett ändamålsenligt sätt, även inom foderområdet, samt att livsmedelsburna utbrott genomgår en ändamålsenlig epidemiologisk utredning för att göra det möjligt att i gemenskapen samla in de data som är nödvändiga för att bedöma relevanta trender och källor. I samband med översynen av livsmedelslagstiftningen antogs en ny Europaparlamentets och rådets förordning om foderhygien ((EG) nr 183/2005) 2005. Denna innehåller visserligen inga konkreta bestämmelser om hur spridningen av zoonoser (framför allt salmonella) i foder ska förhindras men den innehåller ändå en legal bas för kommissionen att fastställa närmare mikrobiologiska kriterier som foderföretagare har att följa. Ett arbete med att utarbeta sådana kriterier igångsattes av kommissionen 2009 och några arbetsgruppmöten har genomförts. Men även det arbetet synes nu ha gått i stå bland annat mot bakgrund av en kritisk grundinställning i frågan från flera medlemsstater. Sammanfattningsvis blir dock slutsatsen att EUs foderlagstiftning och dess tilllämpning i stort sett förändrats i en riktning som passat Sveriges hälsoskydds- och säkerhetsprofil väl. 3.2 ABP-lagstiftningen Lagstiftningen inom ABP-området har på ett högst påtagligt sätt vidareutvecklats inom EU sedan 1995 då Sverige blev medlem. Denna lagstiftning reglerar hanteringen, bearbetningen, användningen och bortskaffandet av sådana animaliska produkter som inte går in i livsmedelskedjan. Den reglerar allt från förbränning, biogasproduktion, tillverkning av jakttroféer till framställning av olika typer av foder. Vid Sveriges anslutning utgjordes denna lagstiftning av ett förhållandevis översiktligt rådets direktiv (90/667/EEG) från 1990 om hur djurmaterial (animaliskt avfall som det då kallades) skulle hanteras och bearbetas för att smittspridning skulle förhindras. Dessutom antogs 1992 ett rådsdirektiv (92/118/EEG - product balais direktivet) om handel och import av vissa livsmedel, foder och andra animaliska produkter. Under 1990-talet antogs sedan ett antal olika kommissionens beslut om detaljbestämmelser inom specifika områden såsom fastställande av alternativa bearbetningsparametrar, bestämmelser om villkor för import av serum från hästdjur och jakttroféer, krav vid framställningen av sällskapdjursfoder och kött- och benmjöl. I det följande beskrivs endast ABP-lagstiftningens foderrelaterade områden. EUs ABP-lagstiftning med sitt ursprung från 1990 blev med tiden tämligen spretig och svåröverskådlig. Dessutom inträffade i slutet av 90-talet, som tidigare nämnts, ett flertal allvarliga foderskandaler. Detta fick kommissionen att 2000 föreslå en helt ny lagstiftning på detta område. Under många och långa arbetsgruppmöten under Sveriges ordförandeskap 2001 arbetades fram en ny ABP-förordning ((EG) nr 1774/2002) som började tillämpas den 1 maj 2003. Även om denna nya förordning innehöll många komponenter från äldre lagstiftning infördes några nya viktiga principer på foderområdet som tidigare inte tillämpats. Det var nu som Sverige fick fullt gehör för uppfattningen att kadaver, generellt sett, inte ska användas i foder. Detta hade varit en svensk hjärtefråga ända sedan anslutningsförhandlingarna inleddes 1994. Ett kadaverförbud infördes visserligen i EU-lagstiftningen redan den 1 mars 2001 som en åtgärd för att hindra spridningen av 9

BSE (se nedan) men nu blev denna princip allmängiltig och inte specifikt BSErelaterad. Dessutom infördes ett s.k. kannibalismförbud med innebörden att utfodring av ett djurslag inte får ske med bearbetat animaliskt protein (om än av god kvalitet) som härrör från djurkroppar eller delar av djur av samma art. Sverige hade varit ganska ensamt i sin pådrivande roll beträffande kadaverförbudet men kannibalismförbudet var någonting helt nytt för alla medlemsstater inklusive Sverige. Motivet för detta senare förbud har sin grund i försiktighetsprincipen och uppfattningen att smittspridning lättare äger rum inom ett djurslag än mellan olika djurslag. Vidare infördes inom hela EU, bl.a. mot bakgrund av orsaken till muloch klövsjuka-utbrottet i Storbritannien 2001, ett totalt förbud mot användningen av matavfall som foder oavsett vilken behandling detta genomgått. Det förbudet kom även att omfatta användningen som foder av använda friteringsoljor, något som Sverige efterlyst i flera år. Under 2006 infördes bestämmelser om att vissa organiska gödningsmedel, fram för allt i form av kött- och benmjöl, inte får användas på mark för produktion av bete eller vallfoder med mindre än att en viss karenstid förflutit. Motivet för denna bestämmelse var att förhindra att grovfoder till idisslare kontamineras med gödningsmedel i form av kött- och benmjöl. Även ABP-lagstiftningen med sitt ursprung från 2002 blev med tiden tämligen svåröverskådlig p.g.a. att kommissionen under åren antog ett antal fristående genomförandebestämmelser och övergångsbestämmelser. Detta fick kommissionen att lägga fram ett förslag till en helt ny Europaparlamentets och rådets förordning om animaliska biprodukter 2008. Denna ((EG) nr 1069/2009), tillsammans med en kompletterande genomförandeförordning från kommissionen ((EU) nr 142/2011), började tillämpas i mars 2011. I denna lagstiftning är fortfarande villkoren synnerligen strikta för framställning av foder av animaliskt ursprung till produktionsdjur under det att villkoren för framställning av foder till sällskapsdjur har blivit något mer flexibla. TSE-lagstiftningen BSE, eller den s.k. galna kosjukan, uppstod som ett nytt okänt fenomen i Storbritannien under första halvan av 1980-talet och orsakssammanhangen började klarna under andra halvan av samma årtionde. Problemen med sjukdomen eskalerade snabbt under den första halvan av 1990-talet. Ganska snart började man misstänka att användningen av för skonsamt behandlat kött- och benmjöl som foder till idisslare var åtminstone en av orsakerna till sjukdomen. Det var i många medlemsstater vanligt vid den tiden att foder till idisslare innehöll kött- och benmjöl. När riskerna i samband med användningen av sådant mjöl var uppenbara infördes restriktioner först i Storbritannien men snart också i resten av EU. Ett förbud mot utfodring av idisslare med protein från däggdjursvävnader infördes i EU-lagstiftningen 1994 (94/381/EG) i ett första försök att bekämpa spridningen av BSE. Samtidigt togs inom EU under 1990-talet ett antal beslut om restriktioner riktade mot specifikt Storbritannien. Den 1 januari 2001 började det s.k. totala foderförbudet gälla genom två olika beslut (2000/766/EG och 2001/9/EG) vilka innebar att det blev förbjudet att utfodra produktionsdjur med bearbetat animaliskt protein (bl.a. kött- och benmjöl). Detta förbud omfattade således inte längre enbart djurslag i riskzonen, dvs. nötkreatur, får och getter, utan från och med nu omfattades även enkelmagade djur, såsom grisar och fjäderfä, av förbudet. Den 1 mars 10

2001 infördes också förbudet (2001/25/EG) att utesluta döda djur ur foder till djur inom animalieproduktion (ett s.k. kadaverförbud) som en ytterligare åtgärd för att förhindra spridningen av BSE. Under hösten 1998 presenterade kommissionen ett förslag till en sammanhållande rättsakt om bekämpning och kontroll av TSE (transmissibla spongiforma encefalopatier). Denna s.k. TSE-förordning ((EG) nr 2001/999), som började tillämpas den 1 juli 2001, innehåller alla TSE-relaterade villkor och restriktioner inklusive sådana för foderhantering och utfodring. Det s.k. totala foderförbudet, vilket bl.a. innebär att kött- och benmjöl inte får användas till produktionsdjur utom pälsdjur (dvs. förbud mot användning till lantbrukets nöt, svin, fjäderfä) finns i denna förordning eftersom det är ett klart TSE-relaterat förbud. Utfodringsvillkoren i förordningen har ändrats ett antal gånger med tiden. I början infördes vissa skärpningar och under senare år har vissa lättnader införts. Pendeln för denna lagstiftning har således svängt fram och tillbaka beroende på hur pass allvarlig TSEproblematiken har ansetts vara vid en viss tidpunkt. Våren 2011 presenterade kommissionen ett förslag till återgång av möjligheten att åter använda kött- och benmjöl till enkelmagade djur (svin och fjäderfä) dock med beaktande av det s.k. kannibalismförbudet som återfinns i ABP-lagstiftningen. En sådan lättnad har dock ännu inte införts. 11

4 Utvecklingen i Sverige och effekterna av EU-medlemskapet inom foderområdet 4.1 Foderlagstiftningen Vid tidpunkten för EU-inträdet hade Sverige en förhållandevis modern lag om foder (1985:295) som i sitt ursprungliga skick var från 1985 men som ändrats 1988 och 1992. En övergripande anpassning med anledning av Sveriges tillträde till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) genomfördes 1994. Men foderlagstiftningen inom EU utvecklas kontinuerligt. Redan 1998 var det dags för revidering av den nationella foderlagen. I prop.97/98:92 föreslogs att omfattningen av lagen skulle ändras, som en anpassning till EG-lagstiftningen, till att gälla djur generellt, dvs. även vilda djur när sådana stödutfodras. Vidare hade EG-lagstiftningen förändrats i riktning mot att fodertillsatser ska innefattas i begreppet foder. En motsvarande anpassning i foderlagen var därför nödvändig. 4.2 ABP-lagstiftningen Inom området animaliska biprodukter (tidigare benämnt animaliskt avfall) fanns det vid tidpunkten för anslutning ingen särskild nationell speciallagstiftning. Det ansågs inledningsvis räcka med den dåvarande renhållningslagstiftningen. När Jordbruksverket beslutade om de första föreskrifterna på området 1997 togs dessa dock med stöd av förordningen om provtagning på djur m.m. När ABP-förordningen (EG) nr 1774/2002 antogs 2002 förutsatte detta en anpassning av nationell lagstiftning för att kunna verkställas fullt ut. I en proposition (prop.2002/03:148) föreslogs därför ändringar i lagen (1985:295) om foder och lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Ändringarna i foderlagen syftade till att undvika dubbelreglering av förbudet att använda kadaver som foder. Ändringarna i provtagningslagen innebar bl.a. att lagens bestämmelser om tillsyn och straff i erforderliga delar skulle komplettera EG-förordningen. 4.3 TSE-lagstiftningen Som en anpassning till EUs lagstiftning infördes i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1993:177) om foder 1995 ett förbud mot att använda protein som härrör från däggdjursvävnader vid utfodring av idisslare. Denna bestämmelse hade redan 1994 införts inom EG. I den revidering som genomfördes 1998 av den s.k. kadaverparagrafen i foderlagen (prop.98/98:92) togs möjligheten bort att utfodra pälsdjur med kadaver. Ett av skälen till detta var risken för att TSE skulle kunna spridas med sådant kadavermaterial. I övrigt har alla TSE-relaterade restriktioner på foderområdet återfunnits i sådan EG-lagstiftning som varit direkt tillämplig i Sverige. 12

4.4 Övergripande beskrivning och avslutande diskussion Lagstiftningen på foderområdet (såväl foder-, ABP- som TSE-lagstiftningen) har i Sverige under 2000-talet blivit i det närmaste helt EU-anpassad vilket har accentuerats av att EU-lagstiftningen under denna period kommit att i allt större utsträckning utformas som förordningar vilket medför att lagstiftningen är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den stora revidering som gjordes av livsmedeloch foderlagstiftningen inom EU i mitten på 2000-talet resulterade i ett antal principiellt viktiga EU-förordningar antogs inom dessa områden. Ett viktigt klarläggande i dessa förordningar var att foder till livsmedelsproducerande djur ska ses som en första länk i livsmedelskedjan. Revideringen av EUs lagstiftning resulterade i att Sverige 2006 antog en rad nya lagar i ett gemensamt paket. I den proposition som regeringen lämnade som sitt förslag anges följande: I propositionen lämnas förslag som syftar till att anpassa svensk lagstiftning inom områdena för livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd till åtta EG-förordningar som i huvudsak reglerar livsmedels- och fodersäkerhet, livsmedels- och foderhygien samt offentlig kontroll över regelverken om livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd och en EG-förordning som handlar om skydd av djur vid djurtransporter. I och med detta fick Sverige en ny lag om foder och animaliska biprodukter, en lag väl anpassad för både foder- och ABP-relaterade bestämmelser. De nationella lagarna har i stor utsträckning kommit att fungera som kompletteringslagar till förordningarna inom EU. För att kopplingen mellan EUs förordningar och de nationella kompletterande lagarna skulle bli tydlig infördes en ny typ av regeringsförordningar, s.k. tillkännagivanden, i vilka tydligt angavs till vilka EU-förordningar en viss nationell lag ska fungera som komplement. Behovet av nationella föreskrifter är inte lika stort som tidigare då även de flesta detaljregler numera återfinns i EUs förordningar. De BSE-relaterade foderfrågorna återfinns helt och hållet i EUs TSE-förordning under det att Jordbruksverket fortfarande utfärdar föreskrifter rörande foder på såväl foderområdet som ABPområdet. På foderområdet kan nämnas nationella särbestämmelser på salmonellaområdet beträffande foderblandningar och vegetabiliska foderråvaror. EU-lagstiftningen, och i synnerhet ABP-lagstiftningen, är vidare utformad så att medlemsstaterna har ett betydande mått av självbestämmanderätt i enskilda frågor. Som exempel kan nämnas utfodringen av vilda djur med animaliska biprodukter. Det är förbjudet till dess att den behöriga myndigheten i en enskild medlemsstat har beslutat att tillåta sådan utfodring. EU-lagstiftningen har utvecklats på ett sätt som innebär att standarden kan sägas ha passerat den nivå som Sveriges lagstiftning hade vid EU-anslutningen. Ett exempel på detta är synen på behovet av offentlig kontroll i primärproduktionen (jordbruksföretagen). I propositionen (prop. 1984/85:149) till 1985 års lag gjordes följande bedömning: Jag anser det vara varken behövligt eller möjligt att från samhällets sida utöva någon heltäckande kontroll av fodret på gårdarna. I första hand bör tillsynen enligt min mening inriktas på fall där misstanke har uppkommit att djur utfodras med undermåligt foder eller att fodertillsatser används på ett otilllåtet sätt. Det förekom i Sverige ingen planerad stickprovskontroll av foderhante- 13

ringen i primärproduktionen förrän sådan kontroll blev nödvändig för att Sverige skulle leva upp till de krav som infördes i den reviderade EU-lagstiftningen i mitten på 2000-talet. Ett annat exempel är foderlagens omfattning. Foderlagen från 1985 omfattade, förutom foder åt djur i produktionen, även foder åt hundar och katter. Det var således ett antal andra djurslag som inte omfattades av lagen. Lagen ändrades 2003, som en anpassning till EUs foderlagstiftning, till att omfatta foder till djur generellt. Bedömningen är att i vissa stycken skulle en självständig nationell utveckling av lagstiftningen möjligen fortskridit snabbare men skulle samtidigt sannolikt inte nått lika långt till vissa delar pga. av avsaknad av förstärkt internationellt kompetensutnyttjande och samordningseffekter. Foderlagstiftningen i EU har tagit sikte på att bli mer ändamålsenlig med avseende på att uppnå en hög nivå av säkerhet och skydd för hälsa hos människor och djur. I det konceptet ingår även att genom förbättrad teknisk information till foderköparen öka möjligheterna till ett korrekt val och handhavande. Striktare bestämmelser och en effektivare, inom EU harmoniserad, kontroll har möjliggjort ett förbättrat hälsoskydd och det finns en tendens till att antalet incidenter har minskat inom EU även om foderskandaler fortfarande inträffar, som t.ex. dioxin skandalen i Tyskland nyligen. Dessutom har, genom ökade krav på ekvivalens mot länder utanför EU och en utvecklad importkontroll, importerat foder blivit bättre från hälsoskyddssynpunkt. Ett kvalitativt bättre foder inom EU bör från hälsoskyddssynpunkt indirekt ha inneburit positiva effekter för Sverige vad gäller införsel av foder och livsmedel från andra EU-medlemsstater. Användningen inom hela EU av foderråvaror av animaliskt ursprung i foder till produktionsdjur har, i princip, helt upphört under 2000 talet p.g.a. striktare bestämmelser inom ABP- och TSE-områdena. Detta har framtvingat en ökad användning av vegetabiliska råvaror och vissa aminosyror med kostnadsökningar som följd. Förutsättningarna har dock drabbat alla EU-medlemsstater på ett likartat sätt. Under senare år, då BSE-krisen synes ha avklingat har röster höjts för att återinföra möjligheten att använda råvaror av animaliskt ursprung i foder till produktionsdjur. Även kommissionen har argumenterat för att nuvarande underutnyttjande av resurser i form av högkvalitativa foderråvaror av animaliskt ursprung inte i längden är förenligt med ett hållbart utnyttjande av befintliga resurser. Att Sverige upprätthållit vissa nationella krav fram till mitten på 2000talet, och även därefter beträffande salmonellakrav, kan ha inneburit fördyringar av fodret i Sverige och därmed en viss konkurrensnackdel med hänsyn till foder och därmed indirekt till livsmedel. Exempelvis kan det s.k. kadaverförbudet, som inledningsvis var ett nationellt förbud och inte fanns i andra länder, ha inneburit en påtvingad användning av ett dyrare köttmjöl i Sverige. Betydelsen är numera ringa från konkurrenssynpunkt eftersom andra EU-länder idag omfattas av samma krav och därmed i det närmaste av samma kostnader. Detta gäller emellertid inte fullt ut pga. att harmoniseringen inte är fullständig. Nationella salmonellakrav finns kvar och är ännu inte EU-harmoniserade, och andra EU-medlemsstaters kostnader för offentlig kontroll varierar beroende på inriktning och omfattning 14

samt att en del medlemsstater inte avgiftsfinansierar kontrollen eller gör så endast delvis. I Sverige avgiftsfinansieras kontrollen helt när det gäller den kommersiella foderproduktionen. EUs konkurrensförmåga, inklusive Sveriges, kan med hänsyn till export till änder utanför EU ha påverkats negativt av de nya hälsoskyddskraven och även andra förändringar i lagstiftningen. Denna förändring torde dock ha varit marginell eftersom exportandelen inte har förändrats på ett sätt som kan hänföras till dessa förändringar. Genomslaget i livsmedelsexporten kan däremot ha haft större betydelse. Det förs in exotiska foderråvaror, såsom framförallt soja, från länder såväl inom som utanför EU. Sådan import omfattas av en viss hälsokvalitetskostnad i form av provtagning för kontroll beträffande frånvaro av salmonella och även aflatoxin. Handeln med änder utanför EU och andra EU-medlemsstater har dock varit mycket begränsad såväl före som efter EU-medlemskapet när det gäller färdiga foderblandningar bortsett från foder till sällskapsdjur. För sällskapsdjursfoder har importen från länder utanför EU eller från andra EU-medlemsstater ökat något under femtonårs-perioden och utgör numer huvuddelen av det foder som säljs i Sverige (något över 50 %). En ökad handel för Sveriges del har främst skett inom den inre EU-marknaden och inte med länder utanför EU. Foderproduktionen i Sverige har minskat sedan Sveriges EU-anslutning, men det är främst en följd av ett sjunkande bestånd av produktionsdjur i lantbruket. Förhållandet är det motsatta beträffande sällskapsdjur p.g.a. ökat intresse att utfodra med kommersiellt tillverkat foder och ett kraftigt ökat innehav av sällskapsdjur såsom hundar och katter. 15

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket 551 82 Jönköping Tfn 036-15 50 00 (vx) Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 ISRN SJV-R-12/30-SE RA12:30