Göteborgsregionens kommunalförbund FÖRSLAG TILL YTTRANDE Box 5073 2003-06-19 402 22 Göteborg Betänkande SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet Bakgrundsinformation Göteborgsregionens kommunalförbund (GR) är en samarbetsorganisation för 13 kommuner i Västsverige. Tillsammans har medlemskommunerna 860 000 invånare. GRs uppgift är att verka för samarbete över kommungränserna och vara ett forum för idé- och erfarenhetsutbyte inom Göteborgsregionen. Sammanfattning - Det har blivit en olycklig parlamentarisk sammansättning av skollagskommittén. Ur vår synvinkel finns ingen balans i sammansättningen eftersom representation från den kommunala arbetsgivaren i viss mån saknas. Lärarförbundens deltagande i gruppen har sannolikt i hög grad påverkat förslaget. - Förslaget andas misstro mot den kommunala huvudmannen det innebär enligt vår mening att statens inflytande förstärks på bekostnad av den kommunala huvudmannens. Det kommunala självstyret minskar. Vi befarar att kommunala politikers intresse för utbildningsfrågor kommer att minska om man inte har något reellt inflytande över dem. - Förslaget innebär en otydlighet i styrningen av skolan. Beslutsbefogenheterna skall ligga hos huvudmannen. Förslaget innebär också en stor osäkerhet för rektor som skall utföra statens uppdrag samtidigt som hon är styrd av den kommunala budgeten. Det är ur rättssäkerhetssynpunkt inte heller bra för den enskilde. - Lagförslagets terminologi stimulerar inte till den utveckling och förnyelse av verksamheten i förskola och skola som är önskvärd. - Skollagskommittén har inte lyckats skapa samma bestämmelser för enskild och kommunal verksamhet när det gäller timplan, fritidshem och skolskjutsar. - Det är bra att förskolan föreslås bli en skolform i det offentliga skolväsendet. - Även om uppdraget inte innefattar att ta ställning till skolformen förskoleklass så menar vi att frågan ändå bör ha lyfts. - Det finns en risk att språket i kommitténs förslag konserverar skolbegreppen istället för att stimulera till utveckling - Det är positivt att rektor får möjlighet att delegera vissa ledningsuppgifter. - Det är bra att behörighet införs även i förskolan. - Det är tveksamt att betygssättning endast får utföras av behöriga lärare. - Det är bra att fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och grundskolan samt regleras tillsammans med respektive skolform. - Barn / unga ska också ha rätt till skolskjuts till enskilda skolor för reell valfrihet. När föräldrar har gemensam vårdnad måste rätten till skolskjuts innefatta rätt till skjuts till bådas bostadsadresser om de ligger inom samma kommun. Det är också vår uppfattning att barn i förskoleklass ska ha samma rätt som barn i grundskola att erhålla skolskjuts. - Det är bra att Skolverket kan rikta kritik och lämna föreläggande, som får förenas med vite, mot huvudmannen, men beslutsbefogenheterna bör fullt ut ligga hos huvudmannen. - Det är bra att det blir en ökad rättssäkerhet för den enskilde genom fler möjligheter till överklagande av vissa beslut. 1
Övergripande synpunkter Kommitténs sammansättning Vi anser att det har blivit en olycklig sammansättning av den parlamentariska skollagskommittén. Ur vår synvinkel finns ingen balans i sammansättningen eftersom representation från den kommunala arbetsgivaren i viss mån saknas. Lärarförbundens deltagande i gruppen har sannolikt i hög grad påverkat förslaget. Ansvarsfördelningen stat - huvudman rektor Vi anser att förslaget andas misstro mot den kommunala huvudmannen. Förslaget innebär enligt vår mening att statens inflytande förstärks på bekostnad av den kommunala huvudmannens. Vi menar att staten skall sätta mål för utbildningspolitiken och att kommunerna skall besluta om hur målen skall nås. Det kommunala självstyret minskar med föreliggande förslag. Kommunala politikers intresse för utbildningsfrågor kommer att minska om man inte har något reellt inflytande över dem. Kommittédirektiven som anger att ansvarfördelningen mellan stat och kommun skall ligga fast behöver enligt vår mening inte vara något hinder för att ansvar och befogenheter riktas till den kommunala huvudmannen. I förslaget riktas beslutbefogenheterna direkt till professionen medan det samlade ansvaret ligger på huvudmannen. Vi anser att detta innebär en otydlighet i styrningen av skolan. Vi menar att beslutsbefogenheterna också skall ligga hos huvudmannen. Givetvis menar vi inte med detta att det är huvudmannen som skall fatta de beslut och genomföra det uppdrag som ankommer på rektor, utan denne skall fatta de professionella besluten på delegation från huvudmannen. Föreliggande förslag innebär inte bara att den kommunala huvudmannens roll och ansvar blir otydligt det innebär också en stor osäkerhet för rektor som skall utföra statens uppdrag samtidigt som hon är styrd av den kommunala budgeten. Ansvaret för och beslut om verksamheten och inflytandet över resurserna och måste hänga samman. Förslaget är ur rättssäkerhetssynpunkt inte heller bra för den enskilde. Även om kommittén på flera ställen i sitt förslag menar att rättssäkerheten skall öka, kommer inte rektors beslut att kunna ifrågasättas på ett demokratiskt sätt. Huvudmannen har i föreliggande förslag inte möjlighet att ompröva rektors beslut. Rättssäkerheten för den enskilde stärks däremot när rektor på delegation från huvudmannen fattar beslut och när återredovisning av fattade delegationsbeslut lämnas. Huvudmannen har på så sätt möjlighet att ompröva ev. felaktigt fattade beslut. Laglighetsprövning av besluten blir också möjlig. Skolverket föreslås få rätt att rikta föreläggande mot huvudmannen trots de statligt reglerade beslutsbefogenheterna som rektor har. Huvudmannen kan inte fatta beslut som åvilar rektor men kommer att kunna ställas till svars för eventuella fel som rektor gör sig skyldig till. Vi anser att det är bra att Skolverket får rätt att i vissa situationer förelägga en huvudman att fullgöra sina åligganden men huvudmannen måste då också fullt ut ha befogenheter att fatta nödvändiga beslut för verksamheten. 2
Lagen Terminologi Kommitténs uppdrag är att lämna förslag på hur lagen kan moderniseras, förenklas och förtydligas. Vi tycker inte att man har lyckats fullt ut med detta. Istället för att ta till vara erfarenheter från den utveckling som sker i kommunerna och använda sig av dessa, som t ex skedde 1998/1999 när bestämmelser om förskoleklassen infördes och kommunerna ansågs vara föregångare till detta, föreslår man nu att också förskolan skall omfattas av grundskolans regelverk och terminologi. Förskolan anpassas sålunda till skolans perspektiv trots påståenden om att detta inte är avsikten. Vi menar alltså att lagens terminologi inte stimulerar till den utveckling och förnyelse av verksamheten i förskola och skola som är önskvärd. Kommunal och enskild huvudman Skolkommittén säger sig ha strävat efter att skapa bestämmelser som så långt möjligt skall gälla oavsett om huvudmannen är kommunal eller enskild. När det gäller timplan, fritidshem och skolskjutsar har kommittén enligt vår mening inte lyckats med denna strävan. Enligt förslaget gäller timplanen, med undervisningstid för ämnen och ämnesgrupper, för den offentliga grundskolan medan den enskilda grundskolan endast har att garantera den totala undervisningstiden. Det vill säga samma förutsättningar som gäller inom projektet Slopad timplan skall gälla för den enskilda grundskolan. Detta förhållande menar vi skall råda även för den offentliga grundskolan. Vi anser att kommittén redan nu bör ta ställning för att slopa timplanen även för den offentliga grundskolan. Lagförslaget betonar fritidshemmens roll som komplement till förskoleklassen och grundskolan och dess verksamhet regleras i lagförslaget under respektive verksamhetsform. Vi menar att det är helt rätt att se på förskoleklass/grundskola och fritidshem på detta sätt. För en integrerad och kontinuerlig vistelse för barnen är det viktigt att samarbetet utvecklas mellan verksamhetsformerna. Vi ställer oss därför mycket tveksamma till formuleringen i förslaget att En elev har dock alltid rätt att gå i ett fritidshem som anordnas av hemkommunen. Vi menar att i de fall en elev går i en enskild förskoleklass/grundskola skall eleven också hänvisas till den enskilda skolans fritidshem. Vårt förslag ligger helt i linje med betänkandets intention att markera fritidshemmets nära anknytning till skolverksamheten. Skolverket rapporterar om den ökande andelen fristående skolor (enskilda skolor) i kommunerna. Ökningen av enskilda skolor kan göra att en del kommunala skolor minskar sin verksamhet eller läggs ner helt. För allt flera barn kan det därför innebära att den närmaste skolan eller skolan i upptagningsområdet är en enskild skola och att något kommunalt alternativ inte erbjuds. Kommunerna är skyldiga att erbjuda kostnadsfri skolskjuts till kommunala skolor om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden osv. Samma skyldighet att erbjuda skjuts till en enskild skola finns inte enligt betänkandet. Enligt ovanstående scenario kan en situation uppstå som innebär att elever som tidigare varit skjutsberättigade till den närmaste skolan eller skolan i upptagningsområdet när den var kommunal inte har samma rätt till skjuts till en enskild skola belägen på samma plats. På samma gång som man säger sig vilja öka möjligheterna för fler elever att välja skola så begränsar man den möjligheten genom kommitténs förslag till skolskjutsreglering. 3
Kommittén motiverar sitt ställningstagande med att det skulle innebära ökade kostnader om rätten till skolskjuts utökas. För att alla elever skall erbjudas en reell möjlighet att välja skola, såväl kommunal som enskild, bör rätten till skolskjuts utökas och lagregleras. Ekonomiskt bör denna rätt finansieras via statsbidrag. Författningsförslaget 1 Kap. Inledande bestämmelser Skolformer Vi anser att det är bra att förskolan blir en skolform i det offentliga skolväsendet. Kommittén har inte tagit ställning till skolformen förskoleklass. Vi vill kraftfullt ifrågasätta en skolform som endast omfattar ett år. Även om uppdraget inte innefattar att ta ställning till skolformen förskoleklass så menar vi att frågan ändå borde lyftas eftersom det sannolikt inte kommer ytterligare en ny skollag inom överskådlig tid. Definitioner För att stödja en utveckling av verksamheten i förskola, grundskola och skolbarnsomsorg är det viktigt att utvecklande begrepp och definitioner används. Det finns en risk att språket i kommitténs förslag konserverar skolbegreppen istället för att stimulerar till utveckling. I Skolverkets rapport om verksamheten i förskoleklassen konstateras att skolans kultur med lektioner, raster och ämnen dominerar framför förskolans. Vi vill inte att detta förhållande vidmakthålls och stöds pga skollagens begrepp och definitioner. Undervisning (Sådana målstyrda processer som under lärares ledning syftar till inhämtande av kunskaper och värden) Kan ersättas med barns utveckling och lärande Utbildning Vi tycker inte att det är bra att föra in begreppet utbildning när det gäller förskolans verksamhet. Elev - Kan ersättas med barn/unga. 2 Kap. Huvudmän och ansvarsfördelning Enskilda Lagförslaget innebär att fritidshemmen blir en del av den läroplansstyrda delen av skolväsendet. Skolverket ger godkännande till enskilda grundskolor och dess fritidshem. Idag finns enskilt bedrivna fritidshem som inte är kopplade till någon enskild skola. Kommer dessa att kunna finnas kvar? Vem ger i så fall tillstånd och vem är tillsynsmyndighet, Skolverket eller kommunen? Ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen Vi ser positivt på att rektor får möjlighet att delegera vissa ledningsuppgifter. För att tydliggöra ansvarfördelningen och höja kvaliteten i verksamheten kopplat till läroplanens mål är det bra att behörighet införs även i förskolan. 4
Vi ser dock med tveksamhet på att betygssättning endast får utföras av behöriga lärare. Den lärarbrist som vi kan se i många kommuner idag kan komma att skapa praktiska och administrativa problem vid betygssättning enligt förslaget. 3 Kap. Allmänna föreskrifter för utbildning inom skolväsendet Elevinflytandet Vi tycker att det är bra att elevinflytandet har lyfts fram i förslaget. Har det gjorts någon barnkonsekvensanalys av betänkandet? 6 Kap. Förskoleklassen och 7 Kap. Grundskolan Bra att fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och grundskolan och regleras tillsammans med respektive skolform. Det är bra att enskild skola blir skyldig att erbjuda fritidshem. Barnet har enligt förslaget dock alltid rätt att gå i fritidshem som anordnas av hemkommunen. Som vi tidigare beskrivet är det vår uppfattning, både ur pedagogisk och administrativ synvinkel, att i de fall den enskilda skolan bedriver fritidshem så skall barnen på skolan alltid hänvisas till detta. Vi kan konstatera att begreppet årskurs finns kvar i lagförslaget medan läroplanen talar om skolår. Vi tycker att det finns skäl att fundera över om man skall koordinera begreppen i de båda dokumenten. Enligt förslaget skall skolskjuts för skolpliktiga i offentlig grundskola erbjudas endast till och från folkbokföringsadressen. För reell valfrihet menar vi, som vi tidigare påpekat, att barn/unga också skall ha rätt till skolskjuts till enskilda skolor. Enligt vår mening tar inte förslaget om skolskjuts endast till och från folkbokföringsadressen perspektiv på barns bästa. Allt fler barn lever idag i skilsmässofamiljer. Föräldrar har gemensam vårdnad om barnet och inte sällan bor det växelvis hos båda föräldrarna. Barn har rätt till båda sina föräldrar och den rätten får inte försvåras på grund av ekonomiska principer. När föräldrar har gemensam vårdnad anser vi att rätten till skolskjuts måste innefatta rätt till skjuts till bådas bostadsadresser om de ligger inom samma kommun. Vi är väl medvetna om de extra kostnader som uppstår, vilka vi menar måste bestridas via statsbidrag, men vi anser att det är viktigt att ta barnets perspektiv i frågan. Det är också vår uppfattning att barn i förskoleklass skall ha samma rätt som barn i grundskola att erhålla skolskjuts. I betänkandet poängteras ju att regelverket skall göras så lika som möjligt, att plats i förskoleklass skall ge rätt till fortsatt plats i berörd enhets grundskola osv. 18 Kap. Tillsyn m m Enligt förslaget kan Skolverkets rikta kritik och föreläggande, som får förenas med vite, mot skolhuvudmannen trots de statligt reglerade beslutsbefogenheterna för rektor. 5
Som vi tidigare sagt tycker vi att det är bra att Skolverket kan rikta kritik och föreläggande som får förenas med vite mot huvudmannen men vi anser att beslutsbefogenheterna också fullt ut måste ligga hos huvudmannen. 20 Kap. Överklagande Bra att det blir en ökad rättssäkerhet för den enskilde genom fler möjligheter till överklagande av vissa beslut. 6