Sida 1/8 Charlotta Urberg Naturavdelningen Naturtillsyn 036-39 52 44 Tillämpning av bestämmelserna om generella biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 miljöbalken (MB, 1998:808) Postadress 551 86 Jönköping Besöksadress Hamngatan 4 Tfn 036-39 50 00 Fax 036-12 15 58 E-post jonkoping@lansstyrelsen.se www.lansstyrelsen.se/jonkoping Plusgiro 6 88 06-9 Bankgiro 5206-5877 Sammanfattning Syftet med denna PM är att beskriva hur biotopskyddsbestämmelserna bör tolkas och tillämpas för att så stor naturvårdsnytta som möjligt ska nås. En mer omfattande prövning (till exempel dispensprövning för helt ringa ingrepp i biotopskyddsområde) bedöms kosta mer än vad som vinns i form av nytta för naturmiljön. Bakgrund/ Motivering Biotopskyddet syftar till att skydda sådana mindre mark- och vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djureller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda (7 kap. 11 MB). Enligt prop. 1997/98:45, del 2, sid 80 omfattar skyddet livsmiljöer för hotade växt- eller djurarter, även om det mark- eller vattenområde som skyddas i sig inte har några unika egenskaper. Av samma proposition, del 2, sid 81 framgår att biotopskyddet handlar om skydd mot verksamhet eller åtgärder som har karaktären av ett nyttiggörande av marken. I bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. finns sju olika landskapselement/biotoper upptagna som generellt bedömts vara så skyddsvärda att de alltid ska omfattas av biotopskydd (s.k. generella biotopskyddsområden). Dessa är alléer källor med omgivande våtmark i jordbruksmark odlingsrösen i jordbruksmark pilevallar småvatten och våtmarker i jordbruksmark stenmurar i jordbruksmark åkerholmar Inom ett biotopskyddsområde får inte verksamhet bedrivas eller åtgärder vidtas som kan skada naturmiljön (7 kap. 11 MB). Länsstyrelsen får medge dispens från biotopskyddsbestämmelserna om det finns särskilda skäl (5 förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.).
Sida 2/7 Enligt 8 förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. gäller biotopskyddsbestämmelserna inte mark- eller vattenområden i omedelbar anslutning till bebyggelse. Av samma paragraf framgår att även om ett markeller vattenområde utgör biotopskyddsområde får de verksamheter bedrivas och åtgärder utföras som behövs för att genomföra en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen, om detaljplanen eller områdesbestämmelserna har antagits när biotopskyddsområdet beslutas, det vill säga före den 1 januari 1994. Motsvarande gäller för verksamheter/åtgärder i enlighet med en arbetsplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg, om planen är fastställd före den 1 januari 1994. Även om ett mark- eller vattenområde på ett av Försvarsmakten nyttjat övningsfält eller skjutfält utgör biotopskyddsområde får Försvarsmakten bedriva verksamhet där. Mål/Riktlinjer för tillämpningen vid dispensprövning Generella mål/riktlinjer - Inga biotopskyddade objekt bör tas bort eller skadas i områden där biotopen är ovanlig. Om ingrepp i ett sådant objekt ändå måste tillåtas ska en motsvarande biotop återskapas i närområdet, dock inte på bekostnad av kulturmiljövärden. - Ett ingrepp i ett biotopskyddat objekt bör inte tillåtas om det innebär att naturvärdena minskar i ett landskapsperspektiv. Särskilda mål/riktlinjer - För alléer är ett viktigt mål att långsiktigt säkerställa kontinuiteten av den livsmiljö som allén utgör. Ingrepp i alléer ska ske på ett sådant sätt att arter som är knutna till allémiljön ges möjlighet att leva vidare. Förekomsten av hotade arter och typ av närmiljö har betydelse för bedömningen av vad detta innebär i varje enskilt fall. (t.ex. Lyckåsallén, dnr 121-17273-01) Begreppet jordbruksmark i biotopskyddsbestämmelserna När markanvändningen intill/kring de generella biotopskyddsområden som är knutna till jordbruksmark (det vill säga samtliga utom pilevallar och alléer) förändras så att marken inte är att anse som jordbruksmark upphör biotopskyddet att gälla för dessa områden. Av Naturvårdsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, sid 14, framgår att med jordbruksmark menas mark som används som åker, äng eller betesmark. Även mark som ligger i långvarig träda kan vara jordbruksmark. Mark som inte är jordbruksmark är ofta att betrakta som skogsmark. Av 2 Skogsvårdslagen (1979:429) framgår att med skogsmark avses bland annat mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål. Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad ska dock inte anses som skogsmark om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. I
Sida 3/7 allmänna råd till Skogsvårdslagen har dessa bestämmelser förtydligats: Mark som är lämplig för virkesproduktion bör inte betraktas som skogsmark, när marken används för ett annat ändamål och denna användning inte kan förenas med virkesproduktion. Till skogsmark bör därför inte räknas mark som används t.ex. för julgrans- eller energiskogsodling. Mark som ligger outnyttjad ska inte anses som skogsmark om det är fråga om jordbruksmark som tillfälligt har tagits ur jordbruksproduktion i samband med att ändringar skett i ägar-, drifts- eller marknadsförhållanden. (Länsstyrelsen bedömer att med särskilda förhållanden kan till exempel även avse ett detaljplanelagt område där planerad byggnation inte verkställs.) Av 5 Skogsvårdslagen framgår att ny skog ska anläggas på skogsmark bland annat om marken ligger outnyttjad. Av 3 Skogsvårdsförordningen (1993:1096) framgår att det föreligger skyldighet att anlägga ny skog senast under det tredje året räknat från det år då skyldigheten uppkom. Länsstyrelsen anser att mark som tidigare brukats som jordbruksmark inte är att betrakta som jordbruksmark om den inte längre används för detta ändamål och en sådan användning inte är aktuell under en överblickbar framtid. Tidigare brukad jordbruksmark är att betrakta som annat ägoslag om särskilda åtgärder utförts som innebär långsiktigt ändrad markanvändning, till exempel skogsplantering eller anläggning av småvatten och våtmarker. Tidigare jordbruksmark ska alltid betraktas som skogsmark om den inte brukats som jordbruksmark under de senaste tre åren och inga särskilda förhållanden föreligger för att inte ta den i anspråk för virkesproduktion. Begreppet i omedelbar anslutning till bebyggelse Enligt 8 förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. gäller inte biotopskyddsbestämmelserna mark- och vattenområden i omedelbar anslutning till bebyggelse. Av allmänna råd Biotopskydd 95:4, s 19, framgår att avsikten med undantaget är att fastighetsägaren ska kunna fortsätta att använda sin eller sina byggnader på det sätt och för det ändamål de var avsedda för när de uppfördes. Pågående verksamhet intill byggnaden ska kunna fortgå och utvecklas på ett rimligt sätt. Det innebär att biotopskyddsbestämmelserna inte ska gälla vid till exempel tillbyggnad eller uppförande av ny ekonomibyggnad, silo, urinbrunn eller gödselvårdsanläggning i anslutning till befintlig byggnad. Vidare ska kompletterande bebyggelse eller anordningar i anslutning till befintlig bebyggelse som har ett naturligt samband med boendet eller den verksamhet som pågår kunna komma till stånd utan hinder av biotopskyddsbestämmelserna. Begreppet i omedelbar anslutning till understryker dock att det är inom ett begränsat avstånd från befintliga byggnader som undantaget gäller. Länsstyrelsen menar att begreppet i omedelbar anslutning till bör tolkas så att alla landskapselement i en byggnads/bebyggelses absoluta närhet (av Länsstyrelsen vald tumregel: inom ett avstånd av ca 10 meter) ska omfattas av undantaget i 8 förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Sida 4/7 När det gäller de landskapselement som ligger längre bort bedömer Länsstyrelsen utifrån skrivningen i de allmänna råden att det som är avgörande för när nyss nämnda undantag träder in är om ett normalt sett biotopskyddat område försvårar en pågående verksamhet eller en utveckling av en pågående verksamhet som är knuten till befintliga byggnader. Länsstyrelsen menar att det faktiska avståndet mellan byggnaden och det normalt sett biotopskyddade området inte är avgörande för när undantaget kan träda in. En stenmur som ligger 30 meter från en ladugård och som måste tas bort vid anläggandet av en gödselbrunn är till exempel undantagen från biotopskyddet. En annan stenmur som bara ligger 20 meter från en ladugård och som markägaren vill ta bort på grund av estetiska skäl eller för att använda stenen till vägbyggnad faller däremot inte under det aktuella undantagskriteriet. Hur definieras de olika generella biotopskyddsområdena? Åkerholmar Åkerholmar definieras i bilaga 1 till förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. som holmar av natur- eller kulturmark med en areal av högst 0,5 ha som omges av åkermark eller kultiverad betesmark. Av Naturvårdsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, framgår att åkerholmar ofta domineras av moränpartier och/eller berghällar. Där finns dock inte angivet någon minsta yta för att ett landskapelement ska omfattas av biotopskyddet. Länsstyrelsen anser att det som är avgörande för om ett landskapselement (sten, block, hällmark, moränmark m.m.) är en biotopskyddad åkerholme är om det utgör en naturmiljö som skiljer sig avsevärt från den omgivande marken (åkermarken/kultiverade betesmarken). Vidare har mindre landskapselement ofta blivit synliga i sen tid genom odling och tjälprocesser och saknar därför kulturhistoriskt värde. Om landskapselementet är så litet att det behandlas/brukas på liknande sätt som den omgivande marken är också naturmiljön likartad. Detta gäller till exempel landskapselement som inte utgör hinder för traktor med arbetsredskap såsom harv och gödselspridare. Odlingsrösen i jordbruksmark Enligt bilaga 1 till förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. definieras odlingsrösen i jordbruksmark som på eller i anslutning till jordbruksmark upplagda ansamlingar av stenar med ursprung i jordbruksdriften. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, s 49, omfattas även de stentippar som uppstått under senare decennier av definitionen ovan om stenarna har sitt ursprung i jordbruksdriften. Sådana sentida stentippar som utgörs av upplagda sprängstenar kan ha vissa naturvärden men har vanligen inget kulturhistoriskt värde. Länsstyrelsen anser dock att det är orimligt att en stentipp/ett odlingsröse omfattas av biotopskyddsbestämmelserna i samma stund som det uppstår. Istället menar Länsstyrelsen att en anlagd stentipp/odlingsröse bör omfattas av biotopskydd först efter det att den blivit naturligt bevuxen med till exempel mossor och lavar. Något som sannolikt dröjer 15-20 år. Motsvarande tillämpning bör gälla för stenmurar. Vidare bör biotopskyddet inte heller hindra borttagning av sten som lagts på ett i övrigt gammalt
Sida 5/7 odlingsröse/stenmur under de senaste 15-20 åren. Av Naturvårdsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, s 43, framgår att denna tolkning att biotopskyddet inträder först en tid efter det att biotopen uppstått skulle vara analog med den som gäller för alléer. För alléer gäller att om de anläggs på ställen där det inte tidigare funnits en allé omfattas de av biotopskyddsbestämmelserna då träden vuxit upp och mäter ca 20 cm i diameter i brösthöjd. Småvatten och våtmarker i jordbruksmark Enligt bilaga 1 till förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. är det småvatten och våtmarker med en areal om högst ett hektar och som ständigt eller under stora delar av året håller ytvatten eller en fuktig markyta som ingår i biotopen. Arealbegränsningen gäller inte linjära element som öppna diken eller högst två meter breda naturliga bäckfåror Enligt samma bilaga innefattas inte bevattningsdammar i biotopskyddsområdet småvatten och våtmarker i jordbruksmark. Länsstyrelsen har i PM, Branddammar- en värdefull vattenbiotop (247-10534-00), bedömt att branddammar i jordbruksmark omfattas av biotopskyddsbestämmelserna eftersom syftet med branddammar inte är detsamma som för bevattningsdammar (tillfällig respektive regelbunden användning). Alléer Enligt bilaga 1 till förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. definieras en allé som lövträd planterade i en enkel eller dubbel rad som består av minst fem träd längs en väg eller det som tidigare utgjort en väg eller ett i övrigt öppet landskap. Träden ska vara vuxna. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, s 43, innebär biotopskyddet inte ett förbud mot att ta bort enstaka träd i en allé i syfte att ersätta dessa med nya. Enligt Bonniers Svenska Ordbok betyder enstaka: enskild, fristående; en och annan, några få. Utifrån detta bedömer Länsstyrelsen att enstaka träd i en allé aldrig kan innebära mer än 3-4 träd och inte heller mer än 20 % av träden i en allé. Stenmurar i jordbruksmark Enligt bilaga 1 till förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. definieras stenmurar som en uppbyggnad av på varandra lagda stenar som har en tydlig, långsträckt utformning i naturen och som har eller har haft hägnadsfunktion eller som funktion att avgränsa jordbruksskiften eller någon annan funktion. För stenmurar gäller att de ska ligga i jordbruksmark för att omfattas av biotopskyddsbestämmelserna. För odlingsrösen gäller att de ska ligga på eller i anslutning till jordbruksmark för att omfattas av nyss nämnda bestämmelser. Av Naturvådsverkets allmänna råd Biotopskydd 95:4, s 14, framgår att både stenmurar som ligger i gränsen mellan skog och jordbruksmark och stenmurar som löper längs en väg och gränsar mot en åker eller betesmark omfattas av biotopskyddsbestämmelserna. Om stenmuren däremot löper genom ett skogsområde som omfattas av skogsvårdslagen gäller inte biotopskyddsbestämmelserna för den sträckan. Länsstyrelsen anser att stenmurar som löper längs en större väg (allmän eller enskild) inte omfattas av biotopskyddsbestämmelserna om jordbruksmark
Sida 6/7 enbart finns på vägens motsatta sida. Biotopskyddsbestämmelserna bör däremot gälla för stenmurar som löper längs en brukningsväg och där förhållandena i övrigt är samma som ovan. Samma tolkning bör gälla för till exempel. odlingsrösen. Vad är skada på naturmiljön? I allmänna råd om Biotopskydd 95:4, s. 16, förtydligas att biotopskyddet innebär att sådana verksamheter och åtgärder inte får komma till stånd inom biotopskyddsområde som riskerar att skada såväl de biologiska som andra förutsättningar för att bibehålla biotopen. Åtgärderna får inte skada naturmiljön och biotopens livsbetingelser. Det räcker med att verksamheter och åtgärder riskerar att skada naturmiljön för att de ska vara förbjudna. Ingreppets omfattning är inte avgörande, utan det är den skada som arbetet kan tillfoga biotopen som är av betydelse. Ingreppets storlek är dock alltid av betydelse och ger även en indikation om skaderisken. Det är verksamhetsutövaren som har ansvar för att en verksamhet eller åtgärd inte skadar en biotop. Vissa verksamheter eller åtgärder kan beroende på i vilken del av landet respektive vilken del av året som de bedrivs/utförs innebära alltifrån ingen till stor skada på ett biotopskyddsområde. Verksamheter och åtgärder som gynnar biotopens fortlevnad är inte förbjudna enligt biotopskyddsbestämmelserna. Länsstyrelsen bedömer att omfattningen av vissa ingrepp samt varaktigheten av en skada i ett biotopskyddsområde kan vara så liten respektive kortvarig att ingen skada av betydelse uppstår på biotopen. Den eventuella skadan från ett ingrepp i en biotop måste bedömas i varje enskilt fall. Till grund för skadebedömningen bör ligga förutom ingreppets omfattning och varaktighet även biotopskyddsområdets kända/förväntade natur- och kulturmiljövärden. Till exempel kan det knappast uppstå en skada av betydelse på den biotop som ett odlingsröse utgör om en handfull stenar tas bort från röset (någon procent av odlingsrösets omfattning). På samma sätt kan det knappast innebära någon skada på biotopen om en öppning i en längre stenmur görs ett par meter större. Detsamma gäller nedläggning av en trumma för att ordna överfart över ett biotopskyddat öppet dike. Enligt Länsstyrelsen bör tumregeln vara att för att ett ingrepp inte ska anses kunna innebära någon skada på ett biotopskyddsområde kan det inte omfatta en större yta/volym än ca 5 m 2 /5 m 3 och inte heller mer än ca 5 % av det aktuella området. Behovet av åtgärden bör dock alltid kunna motiveras. Vissa typer av ingrepp kan kortsiktigt innebära en skada på biotopen men långsiktigt trygga dess natur- och kulturmiljövärden. Det gäller till exempel rivning av en stenmur som håller på att rasa för att direkt återuppföra den på samma plats. Sådana ingrepp bör inte anses skada biotopen och bör därmed inte kräva dispens från biotopskyddsbestämmelserna. Länsstyrelsen anser att vid anläggning av en damm genom urgrävning/dämning i ett biotopskyddat öppet dike skapas en miljö (dammen) som från naturvårdssynpunkt bland annat motsvarar den ursprungliga miljön (öppet dike). En sådan åtgärd omfattas därför inte av
Sida 7/7 biotopskyddsbestämmelserna. Anläggning av en damm genom urgrävning av en källa med omgivande våtmark eller ett småvatten omfattas däremot av biotopskyddsbestämmelserna eftersom det ofta innebär att våtmarksmiljön grävs bort och strandzonen helt förändras genom ingreppet. Våtmarksmiljön i anslutning till källor är ofta mycket speciell. Dispensprövning Länsstyrelsen kan ge dispens från biotopskyddsbestämmelserna om det finns särskilda skäl. I allmänna råd om Biotopskydd 95:4, s. 24, ger Naturvårdsverket exempel på vad som kan vara särskilda skäl: ett annat natur- eller kulturmiljövårdsintresse står mot intresset att bevara en enstaka biotop, samhälleliga exploateringsintressen av stort allmänt intresse, hälsa och säkerhetsaspekter samt miljöskäl. Biotopskyddet bedöms mot ett annat allmänt intresse som sammanfaller med det enskilda intresset. Särskilda skäl kan också föreligga om dikesrensningar behöver utföras i ett vattenföretag enligt vattendom. Miljödomstol och miljööverdomstol har prövat flera fall när det gäller särskilda skäl för dispens från biotopskyddet. Att biotopen är ful eller inte hyser några utrotningshotade arter har i domstolen inte ansetts vara särskilda skäl för dispens. Inte heller rationalisering av jordbruket (Miljööverdomstolen M990-05, avgörandedatum 2006-02-28), eller byggnation av enskilda hus utanför detaljplanelagt område. Vid dispensprövningen ska Länsstyrelsen alltid göra en intresseavvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset. Det regleras av 7 kap. 25 MB. Samrådsplikt Ingrepp i biotoper (landskapselement) som inte omfattas av biotopskyddsbestämmelserna kan medföra en väsentlig ändring av naturmiljön. Ingrepp i sådana landskapselement bör därför anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 MB. Detsamma gäller ingrepp i biotopskyddsområde som är av så ringa omfattning att det är oklart om biotopskyddsdispens krävs. Denna PM är framtaget av Torbjörn Andersson, Maria Larsson och Peter Thorén m.fl. i Ärendeprojektet vid Länsstyrelsen i Jönköpings län. Denna PM reviderades. Anders Skarstedt Funktionsansvarig naturtillsyn Charlotta Urberg Naturvårdshandläggare