EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 30.1.2013 SWD(2013) 9 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå och om upphävande av förordning (EG) nr 881/2004 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen (Omarbetning) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om järnvägssäkerhet (Omarbetning) {COM(2013) 27 final} {COM(2013) 30 final} {COM(2013) 31 final} {SWD(2013) 8 final} SV SV
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå och om upphävande av förordning (EG) nr 881/2004 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen (Omarbetning) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om järnvägssäkerhet (Omarbetning) 1. PROBLEMFORMULERING I vissa medlemsstater fungerar de nationella järnvägsmyndigheterna i allmänhet på ett ändamålsenligt sätt. I andra medlemsstater har de dock alldeles för liten personalstyrka eller också är deras förfaranden för långdragna och kostnadskrävande. Kraven på driftskompatibilitet och säkerhet, som i princip skulle ha anpassats genom gemensamma EU-bestämmelser, skiljer sig samtidigt i hög grad åt på nationell nivå. Detta skapar tillträdeshinder, särskilt för nya aktörer. Problemet är särskilt akut för godstransporterna, eftersom marknaderna för godstransport på järnväg sedan flera år har varit öppna för konkurrens. De nya aktörerna lider jämförelsevis mer av komplicerade och utdragna förfaranden, eftersom de ofta har begränsade personalresurser och begränsade ekonomiska resurser. De nuvarande kostnadskrävande och långdragna förfarandena, särskilt för att få tillstånd för ett järnvägsfordon och säkerhetscertifiering av järnvägsföretag, är viktiga faktorer som hindrar utvecklingen av EU:s järnvägsmarknad och dess ändamålsenliga funktion. Dessa förfaranden är inte endast komplicerade och långsamma. De garanterar inte heller tillräcklig grad av ömsesidigt erkännande av certifikat och tillstånd. Särskilt nya företag som vill etablera sig på marknaden påverkas negativt av detta, vilket bidrar till bristande konkurrens och varaktiga snedvridningar av marknaden. Intressenterna har även klagat på att de nationella järnvägsmyndigheterna kan använda tekniska argument och de olika och inte alltid öppna nationella bestämmelser som lever kvar som tillträdeshinder för nya aktörer. Enligt resultaten från det riktade samrådet kan nya aktörer bland annat bli diskriminerade av de nationella säkerhetsmyndigheterna när de ansöker om säkerhetscertifikat eller vid utfärdande av fordonstillstånd. Mer specifikt rapporterade intressenterna att utfärdandet av säkerhetscertifikat och fordonstillstånd inte är tillräckligt harmoniserat och öppet för att förhindra att de nationella säkerhetsmyndigheterna fattar godtyckliga och diskriminerande beslut. Trots att Europeiska järnvägsbyrån spelar en viktig roll för utformningen av den europeiska järnvägslagstiftningen om driftskompatibilitet och säkerhet står det klart att byrån för SV 2 SV
närvarande inte har några större kontroll- och tillsynsbefogenheter i förhållande till nationella järnvägsmyndigheter, infrastrukturförvaltare eller marknadsaktörer. Dess övervakningsansvar är praktiskt taget begränsat till övervakning av säkerheten och driftskompatibiliteten (genom publicering av regelbundna rapporter, insamling och publicering av gemensamma säkerhetsindikatorer samt främjande av samarbete mellan de nationella säkerhetsmyndigheterna och de nationella utredningsorganen). 2. SUBSIDIARITET Genom artiklarna 58, 90 och 100 i fördraget omfattas järnvägarna av målen om en verklig inre marknad inom ramen för EU:s gemensamma transportpolitik. Medlemsstaternas kan inte ensamma upprätta en sammanhållen europeisk järnvägsmarknad och hantera de olika tolkningarna av lagstiftningen, eftersom huvudproblemet är att nationella bestämmelser fortfarande lever kvar och att de nationella institutionerna inte fungerar optimalt, vilket utgör hinder för den inre marknaden. Syftet med på EU-nivå är att se till att EU:s regelverk för järnvägar genomförs konsekvent, vilket bör leda till ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan onödiga administrativa och tekniska hinder. 3. MÅL Övergripande mål: Undanröja nuvarande administrativa och tekniska hinder och därigenom öka järnvägssektorns konkurrenskraft jämfört med andra transportsätt samt ytterligare utveckla det gemensamma europeiska järnvägsområdet. Specifika mål: SO1: SO2: Främja inträdet av nya aktörer på marknaden Minska de administrativa kostnaderna för järnvägsföretagen Operativa mål: OO1: Rationalisera säkerhetscertifieringen och utfärdandet av fordonstillstånd OO2: Undanröja diskriminering vid beviljandet och erkännandet av säkerhetscertifikat och godkännanden av driftskompatibilitet i hela EU OO3: Öka de nationella regelverkens samstämmighet, särskilt i fråga om säkerheten och driftkompatibiliteten på den inre marknaden för järnvägar Följande riktmärken har uppställts för de operativa målen: Avlägsna alla onödiga nationella bestämmelser fram till 2025 (jfr OO3). Minska time-to-market med 20 procent för nya järnvägsföretag fram till 2025 jämfört med referenssituationen 2025 (jfr OO1 och OO2). SV 3 SV
Minska kostnaderna och handläggningstiden med 20 procent för godkännandet av rullande materiel fram till 2025 jämfört med referenssituationen 2025 (jfr OO1 och OO2). 4. POLITISKA ALTERNATIV Med utgångspunkt i en systematisk undersökning av enskilda har kommissionen fastställt fem politiska alternativ (alternativ 2 6) utöver grundscenariot. Alternativ 2 5 rör i huvudsak graden av samverkan mellan Europeiska järnvägsbyrån (nedan kallad ERA eller byrån) och nationella myndigheter. Genom samtliga dessa alternativ kan de tre operativa målen i avsnitt 3 uppnås. Alternativ 6 är en uppsättning övergripande som till största delen är oberoende av samverkan mellan ERA och nationella myndigheter. De kan tillämpas som komplement till något av alternativen 2 5, vilket är tänkt att förstärka det sammantagna slutresultatet. Alternativ 1: Grundscenario (ingen åtgärd) fortsätta på den för närvarande fastställda vägen för sektorn. Alternativ 2: Stärkt samordningsroll för byrån, som ska se till att en konsekvent metod används för att certifiera järnvägsföretag och utfärda fordonstillstånd. Alternativ 3: ERA som en one-stop shop, vilket innebär att det slutliga beslutet om certifiering och tillstånd fattas av de nationella säkerhetsmyndigheterna men att ERA kontrollerar inkommande och utgående ansökningar och beslut. Alternativ 4: ERA och de nationella säkerhetsmyndigheterna har delad behörighet, vilket innebär att det slutliga beslutet om certifiering och tillstånd fattas av byrån. Alternativ 5: ERA tar över verksamhet från de nationella säkerhetsmyndigheterna som rör certifiering av järnvägsföretag och utfärdande av fordonstillstånd. Alternativ 6: Övergripande, dvs. andra lagstiftnings och mjuka (utöver delning av ansvaret mellan nationella myndigheter och ERA) som kan genomföras för att öka järnvägssektorns konkurrenskraft. En tabell över samtliga politiska alternativ och enskilda politiska finns nedan. SV 4 SV
Sammanfattning av alternativen Alternativ 1 Alternativ 2: Ytterligare samordning av nationella myndigheter från ERA:s sida Grundscenario Stärkt samordning och tillsyn från ERA:s sida över de nationella myndigheterna vid beviljande av fordonstillstånd och säkerhetscertifikat samt för ömsesidigt erkännande från nationella myndigheters sida. Alternativ 6: övergripande (oberoende av graden av samverkan mellan ERA och nationella myndigheter) Alternativ 3: ERA som one-stop shop Alternativ 4: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet vid beviljande av säkerhetscertifikat till järnvägsföretag och utfärdande av fordonstillstånd ( one-stop shop ): beslutet fattas av den nationella myndigheten, ERA kontrollerar inkommande och utgående ansökningar. ERA som överklagandeorgan för vissa av de nationella myndigheternas beslut. Migrering till en gemensam säkerhetscertifiering och ett gemensamt fordonstillstånd (införande av europeiska pass för fordon): nationella myndigheter utfärdar gemensamma säkerhetscertifikat och gemensamma fordonstillstånd (ömsesidigt erkända per definition). ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet vid beviljande av säkerhetscertifikat och fordonstillstånd: en one-stop shop -modell i vilken de nationella myndigheterna (som ERA:s regionkontor) medverkar men där ERA fattar det slutliga beslutet. Alternativ 5: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna ERA tar över de nationella myndigheternas befogenheter för beviljande av certifikat till järnvägsföretag och utfärdande av fordonstillstånd. Migrering till en gemensam säkerhetscertifiering och ett gemensamt fordonstillstånd (införande av europeiska pass för fordon): ERA utfärdar gemensamma säkerhetscertifikat och gemensamma fordonstillstånd. (Överklaganden av ERA:s beslut går till ett separat överklagandeorgan). ERA kontrollerar de nationella myndigheternas verksamhet (t.ex. tar fram riktlinjer och kontrollerar att de följs). Stärkt samordning och tillsyn från ERA:s sida över anmälda organ i fråga om: typgodkännande, certifiering av järnvägsfordon, ERTMS-certifiering och ackreditering av anmälda organ. Stärkta av kommissionen utanför överträdelseförfarandet, särskilt för att undanröja diskriminering på järnvägsmarknaden. Ändring av direktiven om driftskompatibilitet och säkerhet för att göra det möjligt att anta rättsakter med gemensamma principer och metoder för nationella myndigheter. Stärkt roll för ERA vid övervakning och kontroll av hur den nationella lagstiftningen om säkerhet och driftskompatibilitet genomförs. Migrering från nationella tekniska bestämmelser och säkerhetsbestämmelser till ett system med EU-bestämmelser (krav på nationella myndigheter att avlägsna onödiga bestämmelser och begränsning av deras möjligheter att anta nya bestämmelser). Stärkt roll för ERA vid spridning av järnvägsrelaterad information och utbildning. Stärkt rådgivande och stödjande roll för ERA när medlemsstaterna och andra intressenter genomför lagstiftning om säkerhet och driftskompatibilitet. Meddelande från kommissionen om riktlinjer för tolkningen av bestämda EU-lagar och EU-beslut (bland annat tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, TSD). Stärkt roll för ERA när det fastställs vilka reservdelar som kan standardiseras och när industrins verksamhet på detta område samordnas. SV 5 SV
Av insynsskäl bedömdes samtliga alternativ först individuellt och därefter i kombination med alternativ 6, som förstärker de övriga alternativens effekt. 5. KONSEKVENSBEDÖMNING Med tanke på den starka betoningen av driftsrationalisering ligger initiativets viktigaste konsekvenser på det ekonomiska området, medan de sociala och miljömässiga konsekvenserna mestadels är indirekta och ibland obetydliga. Direkta konsekvenser kvantifieras, medan indirekta konsekvenser bedöms i kvalitativa termer. Den kvantitativa bedömningen av direkta konsekvenser består av beräkning av kostnads- och tidsbesparingarna för certifiering och tillstånd (bland annat administrativa kostnadsbesparingar för operatörerna), beräkning av alternativkostnadsbesparingar för operatörerna genom minskad time-to-market för järnvägsfordon, och beräkning av förändrade administrationskostnader för ERA och nationella myndigheter. Alternativ 6 bedömdes separat och i kombination med alternativen 2 5. Bedömning av direkta konsekvenser totala kostnadsbesparingar för operatörerna genom kombinerade alternativ Kombinationen av tillstånds-, certifierings- och alternativkostnadsbesparingar leder till avsevärda besparingar under utvärderingsperioden (över 0,5 miljarder euro för alternativen 3-5). De totala kvantifierade besparingarna per alternativ anges i nedanstående tabell: alternativ 2 ger minst besparingar och alternativ 5 mest besparingar. Totala kvantifierade besparingar för järnvägsföretagen 2015 2025, alternativ 2 5 i kombination med alternativ 6 (diskonterade, miljoner euro kapitalvärde) Alternativ Tillståndskostnadsbesparingar Certifieringskostnadsbesparingar Alternativkostnadsbesparingar (basfall) Besparingar totalt Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande 201 2 237 440 Alternativ 3+6: ERA som one-stop shop + övergripande 217 2 255 474 Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande 235 2 265 502 Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande 276 3 295 574 SV 6 SV
Bedömning av direkta konsekvenser totala förändringar i administrativa kostnader för byrån och de nationella myndigheterna En uppskattning av administrationskostnaden för ERA vid kombinerade alternativ anges i nedanstående tabell. Alternativ 5 är överlägset mest kostnadskrävande. Ytterligare administrationskostnad för ERA, alternativ 2 5 i kombination med alternativ 6 (miljoner euro) Alternativ Årliga värden senast 2020 (då alla personalförändringar har genomförts) Totalt ytterligare personal Totala ytterligare personalkostnader Allmänna kostnader Övriga kostnader Total bruttokostnadsökni ng % av nuvarande ERA-budget Totala kostnader, kapitalvärde (2015 2025) Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande Alternativ 3+6: ERA som one-stop shop + övergripande Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande 38 (3,5) (0,9) (0,5) (4,9) 24 % (37) 42 (3,9) (1,0) (0,5) (5,4) 27 % (39) 55 (5,0) (1,3) (0,3) (6,6) 33 % (44) 302 (23,2) (5,8) (2,0) (31) 154 % (221) Inga tilläggskostnader har fastställts som ett resultat av grundverksamheten. Det sker en tydlig verksamhetsutveckling i grundscenariot, men man räknar inte med att den får någon större inverkan på byråns administrativa kostnader. Motsvarande administrationskostnad för de nationella myndigheterna vid kombinerade alternativ anges i nedanstående tabell. Alternativ 5 kan potentiellt leda till störst kostnadsminskning. Minskad administrationskostnad för nationella myndigheter, alternativ 2 5 i kombination med alternativ 6 (miljoner euro) Alternativ Total personal för Årliga värden senast 2020 (då alla personalförändringar har genomförts, per myndighet) Totalt kapitalvärd eieu SV 7 SV
Total personalskillnad Total personalkostnadsbesparing Allmänna kostnader Total bruttokostnadsbesparing Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande 2 EU12 0,08 0,02 0,1 EU15 0,17 0,04 0,2 37 Alternativ 3+6: ERA som onestop shop + övergripande 4 EU12 0,09 0,02 0,1 EU15 0,35 0,09 0,4 55 Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande 500 5 EU12 0,11 0,03 0,1 EU15 0,44 0,11 0,6 68 Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande 11 EU12 0,24 0,06 0,3 EU15 0,96 0,24 1,2 152 * Endast personal som arbetar med certifiering och tillstånd. Beräknat värde grundat på byråns rapporter om driftskompatibilitet och säkerhet. Förutsatt att personalen på regionkontoren inom EBA (den tyska nationella säkerhetsmyndigheten) inte räknas som certifierings- och tillståndspersonal, utan som inspektions- och granskningspersonal. Följande tabell visar den sammantagna inverkan på ERA:s respektive de nationella myndigheternas administrationskostnader som varje analyserat politiskt alternativ beräknas få. Alla alternativ, med undantag för alternativ 5, uppskattas leda till en sammanlagd minskning av administrationskostnaderna, eftersom ERA:s extrakostnader kan kompenseras av de nationella myndigheternas kostnadsbesparingar. SV 8 SV
Förändring av byråns och de nationella myndigheternas kostnader och nettoinverkan på administrationskostnaderna för alternativ 2 5 i kombination med alternativ 6 (totala kostnader, kapitalvärde, 2015 2025, miljoner euro) Alternativ Beräknad kostnadsökning för ERA Beräknad kostnadsminskning för nationella myndigheter Totala besparingar i administrationskostnader (ERA+nationella myndigheter) Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande (37) 37 0 Alternativ 3+6: ERA som one-stop shop + övergripande (39) 55 16 Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande (44) 68 24 (221) 152 (69) Ovanstående tabell visar att alternativ 4 leder till de största kostnadsbesparingarna (24 miljoner euro), medan genomförandet av alternativ 5 beräknas öka de administrativa kostnaderna med ungefär 69 miljoner euro. Bedömning av indirekta konsekvenser De indirekta sociala konsekvenserna samt eventuella miljökonsekvenser (växthusgasutsläpp, luftkvalitet och buller) förväntas bli små. I verkligheten skulle det vara svårt att fastställa i vilken utsträckning konsekvenserna är en följd av detta initiativ och inte andra initiativ i fjärde järnvägspaketet och/eller yttre faktorer, som förändrad efterfrågan på andra transportsätt. Järnvägssäkerheten för varje alternativ förblir densamma (under förutsättning att varje huvudaktörs främsta ansvarsområden i säkerhetskedjan inte förändras) eller ökar som ett resultat av mer harmoniserad nationell lagstiftning. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Jämförelse av direkta konsekvenser De totala resultaten av bedömningen av olika konsekvenser sammanfattas i nedanstående tabell. Även om alternativ 6 skulle kunna genomföras som ett fristående alternativ har analysen visat den stora nyttan av att kombinera det med institutionsalternativen 2 5. SV 9 SV
Sammanfattande tabell med diskonterade kostnadsbesparingar för järnvägsföretag och offentliga myndigheter 2015 2025, alternativ 2 5 i kombination med alternativ 6 (kapitalvärde, miljoner euro) Alternativ Tillstånd Besparingar för järnvägsföretagen (även administrativa kostnader) Säkerhetscertifiering Alternativkostnader (basfall) Total besparing för operatörerna För ERA Förändrade administrationskostnader Förändrade administrati onskostnade r totalt För nationella myndigheter Inkomstförlust för ERA/nation ella myndigheter på grund av tillståndsav gift 1 Total nettobesparin g Tilläggsmedel som krävs från EU:s budget för att täcka ERA:s kostnader Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande 201 2 237 440 (37) 37 0 (29) 411 (37) Alternativ 3+6: ERA som one-stop shop + övergripande Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande 217 2 255 474 (39) 55 16 (29) 461 (39) a: 0 2 b: (6) 235 2 265 502 (44) 68 24 (29) 497 c: (25) 276 3 295 574 (221) 152 (69) (29) 476 (146) Med hänsyn till de direkta konsekvenserna är alternativ 4 mest fördelaktigt, dvs. har bäst kostnads-nyttoförhållande. Dessutom kan det även vara kostnadsneutralt för EU:s budget (en minimal kostnad enligt scenario a och neutralt enligt scenario b), med hänsyn till att ERA:s tilläggskostnader ska täckas genom avgifter från industrin. Jämförelse av rationalisering och effektivitet Effektiviteten och rationaliseringen för olika alternativ sammanfattas i nedanstående tabell. Rationalisering och effektivitet för olika alternativ Alternativ Rationalisering (total nettobesparing, Effektivitet (antal uppnådda operativa 1 2 Med tiden kommer det totala antalet fordonstyptillstånd gradvis att minska, vilket kommer att leda till en minskning av de totala avgifterna i EU på ungefär 29 miljoner euro. Denna cell visar hur byråns framtida inkomster för utfärdande av säkerhetscertfikat och fordonstillstånd kan täcka byråns tilläggskostnader, med tre scenarier för inkomstdelning mellan ERA och nationella myndigheter a: 25 % myndigheter, 75 % ERA; b: 50 % myndigheter, 50 % ERA; c: 75 % myndigheter, 25 % ERA. SV 10 SV
miljoner euro) mål) Alternativ 2+6: Ytterligare samordning från ERA:s sida + övergripande Alternativ 3+6: ERA som one-stop shop + övergripande Alternativ 4+6: ERA och de nationella myndigheterna har delad behörighet + övergripande Alternativ 5+6: ERA tar över verksamhet från de nationella myndigheterna för tillstånd och certifiering + övergripande 411 1 461 2 497 3 476 3 Tabellen visar att alternativ 4 fortfarande är det mest fördelaktiga alternativet när nettobesparingar kombineras med effektivitet uttryckt i operativa mål samtliga mål uppnås med den största nettobesparingen. Besparingarna i alternativ 3 ligger relativt nära besparingarna i alternativ 4, men detta alternativ skulle komma till korta vid en jämförelse av effektiviteten, eftersom målet om minskade tillståndskostnader inte uppnås. Slutsats Alternativ 4 skulle vara en sammanhängande, effektiv och ändamålsenlig lösning av de formulerade problemen, eftersom det ger den bästa balansen mellan olika resultat i förhållande till industrin, i form av kostnads- och tidsbesparingar för säkerhetscertifiering och tillstånd för fordon och andra delsystem, kostnadskonsekvenser för EU:s budget, kostnadskonsekvenser för nationella institutioner, respekten för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, hanteringen av de problem som fastställdes i avsnitt 1, och uppnåendet av de mål som beskrevs i avsnitt 3. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING I fråga om utvärdering är tanken att kommissionen ska utvärdera om målen i initiativet har uppnåtts 2025. Om så inte är fallet ska kommissionen överväga ytterligare för att uppnå målen senast 2030. Framstegen i riktning mot målen kan övervakas genom relevanta övervakningsindikatorer. I detta syfte kan befintliga riktmärken för de operativa målen användas och omvandlas till följande indikatorer: Antalet nationella bestämmelser. Kostnad och handläggningstid för säkerhetscertifiering. SV 11 SV
Kostnad och handläggningstid för utfärdande av fordonstillstånd. Indikatorerna kan kontrolleras genom verktyg som intervjuer (enkäter) med utvalda intressenter om deras egen bedömning av tiden och kostnaderna för certifiering och fordonstillstånd samt antalet anmälda och offentliggjorda nationella bestämmelser, som sammanställs i lämplig databas. Dessutom kan det vara användbart att genom samråd övervaka intressenternas ståndpunkt när det gäller icke-diskriminering, och ökning av de nationella regelverkens samstämmighet. SV 12 SV