Statsrådets skrivelse till riksdagen om förslaget till rådets direktiv om tillfällig tillämpning av ett allmänt förfarande för omvänd betalningsskyldighet På grundval av 96 2 mom. i grundlagen skickas till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 21 december 2016 till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller tillfällig tillämpning av ett allmänt förfarande för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av varor och tjänster över ett visst tröskelvärde samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 2 februari 2017 Finansminister Petteri Orpo Specialsakkunnig Tuula Karjalainen
FINANSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2016/1828 2.2.2017 FÖRSLAG TILL TILLFÄLLIG TILLÄMPNING AV ETT ALLMÄNT FÖRFARANDE FÖR OMVÄND MERVÄRDESSKATTESKYLDIGHET 1 Allmänt Europeiska kommissionen lämnade den 21 december 2016 ett förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller tillfällig tillämpning av ett allmänt förfarande för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av varor och tjänster över ett visst tröskelvärde, COM(2016) 811. Syftet med förslaget är att ge enskilda medlemsstater möjlighet att avvika från det gemensamma systemet för mervärdesskatt så att en omvänd skatteskyldighet tillfälligt tillämpas på inhemska leveranser som överstiger ett bestämt tröskelvärde. Förslaget bygger på kommissionens meddelande av den 7 april 2016 om en handlingsplan för mervärdesskatt (COM(2016) 148. 2 Bakgrund till förslaget Enligt kommissionens handlingsplan COM(2016) 148 orsakar skattebedrägeri på grund av mervärdesskatt årligen stora skatteförluster för medlemsstaterna. Enligt kommissionen kräver det nuvarande mervärdesskattegapet omedelbara åtgärder på tre fronter: att uppnå bättre administrativt samarbete, gemensamt förbättra kapaciteten hos skattemyndigheterna och förbättra frivillig regelefterlevnad. I handlingsplanen behandlas även möjligheten att tillämpa ett allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet som en åtgärd mot skattebedrägeri. Under åren har ämnet diskuterats på olika nivåer och flera gånger även i Ekofinrådet. I enlighet med de allmänna reglerna är det den som säljer varan eller tjänsten som betalar mervärdesskatten på försäljningen. Med omvänd skatteskyldighet avses ett system där det är köparen istället för säljaren som betalar mervärdesskatten till staten. Systemet tillämpas på gränsöverskridande försäljning samt nationellt inom vissa särskilt bedrägeribenägna branscher. I det nuvarande systemet sker det bedrägeri i synnerhet när en skatteskyldig genom gränsöverskridande handel skaffar varor eller tjänster momsfritt och fakturerar sedan sin egen kund för dem med moms utan att betala mervärdesskatt till skattemyndigheten, medan köparen kan dra av den. Vid tillämpning av omvänd skatteskyldighet är detta inte möjligt, eftersom betalningsskyldigheten överförs på kunden. I handlingsplanen förhåller sig kommissionen avvärjande till allmän omvänd skatteskyldighet som ett mål på medellång sikt. Inrättandet av ett stabilt gemensamt mervärdesskatteområde i Europa är en av de nyckelåtgärder som tillkännagetts av kommissionen i dess handlingsplan. Det kommer att kräva att det upprättas ett slutgiltigt mervärdesskattesystem för EU-intern handel över gränserna mellan företag (B2B) som bygger på principen om att varor beskattas i bestämmelselandet. Kommiss- 2
ionen har tillkännagett sin avsikt att under 2017 lägga fram ett lagstiftningsförslag för det slutgiltiga momssystemet för gränsöverskridande handel på grundval av denna beskattning. Eftersom utformning, antagande och genomförande av en så stor förändring kommer att ta viss tid, har kommissionen parallellt arbetat med andra initiativ, särskilt avseende brådskande åtgärder för att bekämpa mervärdesskattebedrägeri och mervärdesskattegapet. Mervärdesskattegapet uppgår till nästan 160 miljarder euro, varav gränsöverskridande bedrägerier står för cirka 50 miljarder euro i förlorade skatteintäkter varje år. Som en av dessa omedelbara åtgärder har kommissionen, på begäran av vissa medlemsstater, övervägt möjligheten att tillåta medlemsstaterna att tillfälligt tillämpa omvänd betalningsskyldighet som skulle avvika från de allmänna principerna i momsdirektivet, det vill säga uppdelade betalningar. För detta ändamål åtog sig kommissionen att utvärdera de politiska, rättsliga och ekonomiska följderna av ett sådant tillfälligt förfarande innan den lägger fram sina slutsatser. I samband med en politisk överenskommelse om EU:s allmänna bedrägeribekämpningspolitik på Ekofinrådets möte den 17 juni 2016 gjorde kommissionen följande uttalande till Ekofinrådets mötesprotokoll: Kommissionen förbinder sig att före årets slut lägga fram ett lagstiftningsförslag som gör det möjligt för enskilda medlemsstater att avvika från det gemensamma systemet för mervärdesskatt för att tillämpa ett allmänt förfarande för omvänd betalningsskyldighet för inhemska leveranser som överstiger ett visst tröskelvärde med bevarande av den inre marknaden. 3 Förslagets mål Vissa medlemsstater har begärt att få tillfälligt tillämpa en allmän omvänd betalningsskyldighet i syfte att åtgärda endemiska karusellbedrägerier. Karusellbedrägerier har sin grund framför allt i det nuvarande undantaget från skatteplikt för gemenskapsinterna leveranser, vilket tillåter momsfritt förvärv av varor. Många aktörer ägnar sig åt skattebedrägeri genom att underlåta att till skattemyndigheterna betala in den mervärdesskatt som de tagit emot för varor de återsäljer. Skatteskyldiga kunder har dock rätt att dra av moms. Samma varor kan levereras igen flera gånger som momsbefriad gemenskapsintern omsättning. Liknande karusellbedrägerier kan också förekomma när tjänster tillhandahålls. Genom att den beskattningsbara person till vilken varorna eller tjänsterna levereras utses till betalningsskyldig för mervärdesskatten innebär att möjligheten att ägna sig åt denna form av skatteflykt undanröjs. Enligt kommissionen står den föreslagna lagstiftningsändringen på grund av sin frivilliga och tillfälliga karaktär i rätt proportion till syftet, som är att bekämpa bedrägerier i vissa medlemsstater som inte har den administrativa kapacitet som krävs för att effektivt ta itu med, eller står inför en kraftig ökning av mervärdesskattebedrägerier. 4 Förslagets huvudsakliga innehåll Enligt kommissionens förslag kan en medlemsstat enligt vissa förutsättningar ta i bruk ett allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet. Enligt förslaget är en person till vilken varor levereras eller tjänster tillhandahålls över en tröskel på 10 000 euro per faktura skyldig att betala mervärdesskatt. Medlemsstater som önskar ta i bruk allmän omvänd skatteskyldighet ska uppfylla följande villkor: 3
a) De ska ha ett mervärdesskattegap, uttryckt som en procentandel av den totala mervärdesskatteskulden, på minst 5 procentenheter över gemenskapens medianvärde för mervärdesskattegapet. b) De ska ha en karusellbedrägerinivå inom sitt totala mervärdesskattegap på mer än 25 procent. c) De ska ha konstaterat att andra kontrollåtgärder inte är tillräckliga för att bekämpa karusellbedrägerier inom sitt territorium. Dessutom bör även angränsande medlemsstater som upplever en allvarlig risk för att bedrägerierna flyttar till deras territorium, till följd av att mekanismen med omvänd betalningsskyldighet godkänns i en annan medlemsstat, tillåtas att använda omvänd betalningsskyldighet om andra kontrollåtgärder inte skulle räcka för att motverka risken för bedrägeri. Detta förutsätter att medlemsstaten a) har en gemensam gräns med en medlemsstat som har fått tillstånd att tillämpa omvänd betalningsskyldighet, b) konstaterar att en allvarlig risk föreligger för flytt av bedrägerier till dess territorium till följd av att en annan medlemsstat fått tillstånd att tillämpa omvänd betalningsskyldighet, samt c) konstaterar att andra kontrollåtgärder inte är tillräckliga för att bekämpa bedrägerier inom sitt territorium. Medlemsstater som beslutar att tillämpa omvänd betalningsskyldighet ska införa särskilda elektroniska rapporteringskrav för beskattningsbara personer för att säkerställa att mekanismen är effektiv och dess tillämpning övervakas. De medlemsstater som väljer att tillämpa omvänd betalningsskyldighet bör begära att kommissionen godkänner tillämpningen av omvänd betalningsskyldighet, och tillhandahålla den information som kommissionen behöver för att kunna bedöma denna begäran. Allmän omvänd betalningsskyldighet kan ha oväntade effekter för den inre marknadens funktion på grund av att bedrägerier eventuellt flyttar till andra medlemsstater som inte tillämpar mekanismen. På grund av detta bör kommissionen, som en skyddsåtgärd, ha möjlighet att upphäva alla genomförandebeslut om att godkänna ansökningar om omvänd betalningsskyldighet. Med tanke på de osäkra effekter som en sådan mekanism kan ha, bör den vara tidsbegränsad. Enligt förslaget är det möjligt att tillämpa mekanismen fram till den 30 juni 2022. 5 Förslagets rättsliga grund och subsidiaritetsförhållande Förslaget om ändring av mervärdesskattedirektivet 2006/112/EG bygger på artikel 113 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, enligt vilken godkännandet av direktivet förutsätter enhälligt godkännande från medlemsstaterna. Förslaget följer enligt kommissionen subsidiaritetsprincipen. Medlemsstaterna kan inte agera på egen hand eftersom enskilda medlemsstaters tillämpning av omvänd betalningsskyldighet inte kan betraktas som ett normalt undantag enligt artikel 395 i mervärdesskattedirektivet, då det innebär en grundläggande ändring av mervärdesskattesystemet. Därför kräver möjligheten för enskilda medlemsstater att tillämpa 4
omvänd betalningsskyldighet ett förslag från kommissionen om att ändra momsdirektivet för att möjliggöra ett sådant undantagssystem. Förslaget ger fortfarande en hög grad av subsidiaritet för medlemsstaterna, eftersom tillämpningen av mekanismen är frivillig och medlemsstaterna kan besluta huruvida de vill begära ett undantag, förutsatt att kriterierna är uppfyllda. Statsrådets åsikt motsvarar kommissionens syn på subsidiaritetsprincipen. 6 Nationell behandling av förslaget och behandling i Europeiska unionen Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har inte ännu uttalat sig i ärendet. Förslaget har presenterats i Ekofinrådet den 27 januari 2017. Behandlingen av förslaget i rådets skattearbetsgrupp påbörjades den 26 januari 2017. Sektion EU9 (Skatter) under kommittén för EU-ärenden behandlade ett utkast till promemoria om förslaget genom skriftligt förfarande 20 25.1.2017. 7 Förslagets konsekvenser för Finland Eftersom direktivförslaget är valfritt för medlemsstaterna kräver förslaget inte en ändring av mervärdesskattelagen (1501/1993), om det genomförs. Enligt kommissionen skulle ett tillfälligt allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet erbjuda en kortsiktig lösning för medlemsstater, i vilka det förekommer särskilt mycket karusellbedrägerier. Förslaget minimerar de negativa följderna på den inre marknaden genom att minska flyttning av bedrägerier mellan medlemsstaterna. På de negativa följderna på den inre marknaden skulle man förbereda sig med en möjlighet att använda en säkerhetsklausul. Kommissionen anser att förslaget minskar mängden karusellbedrägerier i medlemsstater som tillämpar systemet samt begränsar att bedrägerier flyttar till en annan medlemsstat. Detta beror dock på medlemsstaternas förmåga att övervaka tillämpningen av systemet. Otillräcklig övervakning kan orsaka att det uppstår nya former av bedrägeri. Kommissionen kan inte bedöma det föreslagna systemets slutgiltiga effekter på bedrägerier utan tidigare erfarenhet av att tilllämpa systemet. Storleken på och utvecklingen av de administrativa kostnaderna som orsakas skattemyndigheterna beror på myndigheternas effektivitet och nivån av deras automatiserade system. De administrativa kostnaderna som orsakas företag skulle öka på kort och lång sikt. Företag ska kunna vara verksamma i situationer med såväl omvänd skatteskyldighet som normala regler (eventuellt i olika medlemsstater) samt anpassa sina system efter detta. Såväl skattemyndigheterna som företagen skulle orsakas kostnader för övergången till ett allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet samt i ett senare skede för att dra in systemet och återgå till normalt förfarande. Grannländer till medlemsstaterna som tillämpar systemet kan orsakas extra kostnader för bland annat övervakning och bekämpning av att skattebedrägerier flyttar över gränserna. Förslaget kan öka risken för bedrägeri i Finland, ifall övervakningssystemen i medlemsstaterna som tillämpar allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet är ineffektiva och det till följd av detta är lättare att föra in varor momsfritt i Finland. 5
Kommissionens förslag innehåller inte tillräckligt detaljerade ekonomiska bedömningar av förslagets följder. 8 Ålands ställning Frågan faller inte inom landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet. 9 Statsrådets ståndpunkt Kampen mot skattebedrägeri är viktig och bör effektiveras ytterligare. Regeringen anser att de bästa metoderna är förbättrande av övervakningen, myndighetssamarbete och informationsutbyte, eftersom dessa åtgärder kan riktas uttryckligen på dem som utövar bedräglig verksamhet. På grund av detta har kommissionens handlingsplan fått stöd av regeringen för att förbättra myndighetssamarbetet, öka den frivilliga regelefterlevnaden och effektivisera skattemyndigheternas verksamhet. Regeringen stöder inte allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet som ett mål på medellång sikt. Regeringen förhåller sig misstänksamt även till kommissionens förslag att tillfälligt ta i bruk ett allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet. Omvänd skatteskyldighet är en exceptionell åtgärd som kan utnyttjas inom vissa begränsade bedrägeribenägna branscher, om köparen är en tillförlitligare skattebetalare än försäljaren. En mer omfattande tillämpning av omvänd skatteskyldighet skulle innebära en avvikelse från mervärdesbeskattningens huvudprinciper och en övergång till ett system med detaljhandelsskatt, som i allmänhet anses vara mera benägen för bedrägeri, eftersom skatten betalas till staten först i det sista skedet i försäljningskedjan. Om skatten i detta fall förblir obetald, skulle staten förlora mervärdesskatten från hela kedjan av leveranser. Ett system med allmän omvänd skatteskyldighet kan möjliggöra nya former av bedrägeri. I detta fall förutsätter ändringen även ett nytt anmälnings- och övervakningssystem, vilket ökar kostnaderna för företagen och skattemyndigheten. Regeringen är oroad över att ett allmänt förfarande för omvänd skatteskyldighet kan, även som ett tillfälligt försök, störa den inre marknadens funktion, orsaka oskäliga kostnader för företag och myndigheter och öka mängden gränsöverskridande bedrägerier. 6