Sammanfattning av utredningen Några begravningsfrågor (SOU 2009:79) Frågan om variationerna i begravningsavgiften mellan olika huvudmän Begravningsavgifterna Det införs en ny regel i begravningslagen om att den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun. Bestämmelsen ska ses och uppfattas som ett första steg mot målsättningen att det inom en kommun inte ska finnas fler än en huvudman för begravningsverksamheten (senast 2018). Kammarkollegiet bör även fortsättningsvis fastställa en begravningsavgiftssats för varje huvudman för begravningsverksamheten. - Skatteverket ges i uppdrag att därefter i de fall det finns flera begravningshuvudmän inom en kommun - fastställa en genomsnittlig och för kommunen gemensam avgiftssats enligt vilken invånarna inom kommunen ska betala begravningsavgift. För att garantera att Svenska kyrkans arbete bedrivs i riktning mot en ordning med högst en begravningshuvudman per kommun bör regeringen ta initiativ till en överenskommelse med Svenska kyrkan om detta. - I denna överenskommelse bör ingå en s.k. kontrollstation, d.v.s. att en utvärdering görs efter viss tid när det gäller bl.a. hur arbetet har bedrivits samt hur antalet huvudmän och den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen har förändrats. Det införs en skyldighet för begravningshuvudmännen inom en kommun att samråda med varandra i frågor som rör huvudmännens förslag till begravningsavgiftssats. - Begravningsombudet/ombuden i kommunen ska göras delaktiga i processen. Begravningsavgiften för medlemmar i Svenska kyrkan, ska inte längre ingå i kyrkoavgiften utan vara fristående från denna. Kammarkollegiet ska i fortsättningen, på förslag av huvudmännen, fastställa begravningsavgiftssatserna även för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan. - Kammarkollegiet får frångå huvudmannens förslag till begravningsavgift i de fall detta inte grundar sig på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenlig med bestämmelserna i begravningslagen. Begravningsclearing Clearingtransaktioner som sker mellan huvudmän inom en kommun ska upphöra. Kammarkollegiet bör även fortsättningsvis fastställa en taxa varje år, enligt vilken ersättning ska betalas vid en begravningsclearingsituation. - Huvudmännens roll vid fastställandet av taxan bör dock bli större. Detta bör ske genom att företrädare för huvudmännen gemensamt lämnar ett förslag till taxa till kammarkollegiet. Förslaget ska lämnas till kammarkollegiet senast den 1 april varje år. Kammarkollegiet får till uppgift att utfärda allmänna råd om tillämpningen av taxan för begravningsclearing. 1 (6)
Begravningsombudens roll För huvudmannen eller huvudmännen för begravningsverksamheten inom en kommun ska länsstyrelsen förordna ett begravningsombud, dock inte för de kommunala huvudmännen. - Endast om det föreligger särskilda skäl får två eller flera ombud förordnas inom samma kommun. Om två eller flera ombud förordnas för samma huvudman ska länsstyrelsen besluta om arbetsfördelningen mellan ombuden. Länsstyrelsens beslut om förordnande av begravningsombud ska inte gå att överklaga. Till begravningsombud ska utses en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Genom regeln markeras att länsstyrelserna, innan en person förordnas som begravningsombud, måste göra en aktiv lämplighets- och jävsprövning. - Av den nya regeln framgår också att vid bedömningen av en persons lämplighet ska särskilt beaktas kunskaper inom ekonomi samt kunskaper om förståelse för olika religioner och livsåskådningar samt dessas begravningsseder. Länsstyrelserna ska även i fortsättningen, innan ett begravningsombud förordnas, ge kommunerna tillfälle att lämna förslag på personer som är lämpliga för uppdraget. - Därutöver införs en skyldighet för länsstyrelserna att ge andra trossamfund än Svenska kyrkan samt livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område tillfälle att lämna förslag på lämpliga personer innan ett begravningsombud förordnas. Förslagen på begravningsombud ska vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i begravningslagen. Nuvarande förordnandetid för begravningsombuden på fyra år, behålls oförändrad. För att förstärka kontrollen av att huvudmannen särredovisar begravningsverksamhetens intäkter och kostnader föreslås en ökad samverkan mellan begravningsombud och revisor. - Begravningsombuden åläggs en skyldighet att senast den 15 maj varje år samråda med huvudmannens godkända eller auktoriserade revisor eller, om flera sådana finns, med en av dem. Samrådet ska särskilt avse huvudmannens årsredovisning och hur kravet på särredovisning uppfyllts. När det gäller ombudens redovisning till länsstyrelsen klargörs att om ett ombud har flera huvudmän ska en årsberättelse lämnas för varje huvudman. Om det finns flera ombud för samma huvudman ska varje ombud lämna en egen berättelse. - Tidpunkten för när årsberättelsen ska lämnas in förskjuts till den 31 maj varje år. Till årsberättelsen ska fogas en redogörelse över det samråd som ombudet har haft med revisorn. Av redogörelsen ska särskilt framgå hur kravet på särredovisning har uppfyllts. Det införs en uttrycklig skyldighet för begravningsombuden i begravningslagen att särskilt kontrollera hur huvudmannen uppfyller dels sin skyldighet att tillhandahålla begravningsceremonilokaler utan religiösa symboler, dels sin skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Nuvarande reglering om att begravningsombuden själva ska begära ersättning hos respektive huvudman upphävs. Istället ska länsstyrelsen, efter att ombudets årsberättelse har godkänts, fastställa ersättningen i beslut. 2 (6)
- Beslutet ska sedan vara överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. Ersättningen ska även fortsättningsvis betalas av huvudmännen för begravningsverksamheten. Det klargörs att huvudmannen även ska stå för kostnaderna för begravningsombudens utbildning. Länsstyrelsen får fakturera huvudmannen för sådana utbildningskostnader. Ersättningsnivåerna avseende begravningsombudens årliga grundarvode samt sammanträdesarvodet föreslås höjas. Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten Det klargörs i lag att länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över begravningsverksamheten i länet. - Det klargörs också att länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn och att den därvid får inhämta de upplysningar och ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Länsstyrelsen ges ett uttryckligt ansvar för att utbildningen av begravningsombuden är tillfredsställande. - Det införs också en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet samt främja erfarenhetsutbyte mellan olika ombud. Den närmare utformningen av begravningsombudens utbildning, överlåts åt länsstyrelserna att bestämma. Det föreslås inte något lagstadgat krav på att utbildningen ska vara obligatorisk. Det införs en uttrycklig skyldighet för länsstyrelserna att kontrollera begravningsombudens årsberättelser och förelägga om komplettering för det fall de är bristfälliga. Länsstyrelserna ges möjlighet att entlediga ett begravningsombud inte bara vid misskötsamhet från ombudets sida utan också om denne inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller på dennes egen begäran. Begravningsfrågorna bör i framtiden handläggas av ett väsentligt färre antal länsstyrelser än idag. Nya begrepp inom begravningsverksamheten Rättsliga definitioner införs i begravningsförordningen av kistgravplats, urngravplats, kolumbarium, urnmur, kistmur, minneslund, kistminneslund, askgravlund samt askgravplats. Av definitionerna framgår bl.a. om upplåtelsen sker med gravrätt eller inte. Begreppet begränsad gravrätt införs i begravningslagen en gravrätt som upplåts med de begränsningar av gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter som framgår av begravningslagen. - Begränsningarna gäller rätten att bestämma över gravanordningen och gravplatsen samt skyldigheten att sköta gravplatsen. Motsvarande regler som gäller för aska som har gravsatts i en urnmur eller i ett kolumbarium när gravrätten har upphört ska gälla även för stoft som har gravsatts i en kistmur. 3 (6)
- Vid gravsättning av stoft i en kistmur gäller särskilda regler bl.a. vad avser den kista som används. Regler om rätten att ansöka om att återfå en gravrätt som har återlämnats införs i begravningslagen. - Det klargörs också att den s.k. fredningstiden, d.v.s. upplåtarens skyldighet att behålla gravplatsen under minst 25 år från senaste gravsättningen, även gäller i de fall ett återlämnande av gravrätten sker av gravrättsinnehavaren själv. Vissa ytterligare bestämmelser om minneslundar, kistminneslundar, askgravlundar och askgravplatser införs i begravningsförordningen. - I bestämmelserna regleras bl.a. vissa frågor om närvarorätt vid gravsättningen samt huvudmannens skötsel- och underhållsansvar. Vidare regleras rätten till namnuppgifter på platsen för askgravlundar och askgravplatser. Det införs en skyldighet för upplåtaren att utfärda bevis över gravsättning i minneslund, kistminneslund och askgravlund. Vid väsentliga förändringar av en minneslund, kistminneslund eller askgravlund införs en skyldighet för upplåtaren att på lämpligt sätt informera om förändringen och bakgrunden till denna. Alternativ begravningsmetod Lagstiftningen öppnas för andra metoder än kremering för hantering av stoft efter avlidna. Sådana metoder kallas för andra begängelsemetoder. För att en annan begängelsemetod än kremering ska få användas fordras att regeringen har meddelat tillstånd till metoden som sådan. Ett sådant tillstånd får sökas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling. - Tillstånd till en annan begängelsemetod än kremering får endast meddelas om metoden är förenlig med kravet på en värdig behandling av avlidna samt om metoden även i övrigt framstår som lämplig ur bl.a. etiska, miljömässiga och ekonomiska hänseenden. Ett tillstånd får förenas med särskilda villkor vad gäller metoden eller hanteringen av de stoftrester som uppkommer. Vad som anges i begravningslagen och begravningsförordningen om kremering och aska efter kremering ska äga motsvarande tillämpning vad gäller en annan begängelsemetod samt vad gäller de stoftrester som uppkommer efter hantering enligt metoden. Om annat inte beslutas får stoftresterna också gravsättas i en kista. En anläggning för en annan begängelsemetod än kremering får anordnas och hållas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling, d.v.s. samma regler som gäller för krematorier. En innehavare av en sådan anläggning har samma skyldigheter som en innehavare av ett krematorium har enligt begravningslagen och begravningsförordningen. Det införs obligatorisk tillståndsprövning enligt miljöbalken även för andra anläggningar än krematorier. 4 (6)
Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremation Det föreslås att den längsta tillåtna tiden mellan dödsfall och begravning ska förkortas till en månad. Vidare föreslås att huvudmannen för begravningsverksamheten ska få meddela anstånd med gravsättning eller kremering i upp till två månader efter dödsfallet, om det finns skäl för det. Ytterligare anstånd ska, precis som idag, kunna meddelas av Skatteverket om det finns särskilda skäl för det. Församlingsförbundets kommentarer Vilka konsekvenser, främst ekonomiska och organisatoriska, kommer utredningens förslag att medföra om de genomförs? Att ge ett heltäckande och entydigt svar på den frågan låter sig naturligtvis inte göras. Nedan följder dock en kortare översiktlig konsekvensanalys av förslagen. Det förslag som kommer att påverka den enskilde medborgaren och kyrkans framtida organisation mest är med största sannolikhet förslaget som handlar om begravningsavgiftssatserna. Utredarens tanke med harmoniseringen av begravningsavgifterna inom kommunerna är ju vidare att det på sikt (senast år 2018) endast ska finnas en begravningshuvudman per kommun. Förslaget innebär således att de idag 787 kyrkliga huvudmännen ska bilda 288 kyrkliga begravningshuvudmän vars gränser ska sammanfalla med kommungränserna. Den föreslagna omorganisationen är enligt utredaren den bästa garantin för att uppnå både en gemensam begravningsavgift inom kommunerna samt en rationell, effektiv och kvalitativ hantering av begravningsverksamheten. Inledningsvis förväntas omorganisationen medföra ökade kostnader. På sikt tror dock utredaren att följden kommer att bli den motsatta, d.v.s. ökad effektivitet, minskade kostnader och lägre begravningsavgifter. I sammanhanget ska särskilt understrykas att övergångsförslaget - d.v.s. att begravningsavgiftssatsen ska vara densamma inom en kommun - i sig inte förväntas medföra några direkta konsekvenser för huvudmännens del, eftersom harmoniseringen av avgifterna i praktiken blir en ren räkneoperation för inblandade parter, se skiss Figur 1 nedan. 5 (6)
Figur 1 Kammarkollegiet rapporterar in de fastställda avgiftssatserna till Svenska kyrkan som i sin tur rapporterar vidare till Skatteverket. Skatteverket räknar sedan ut och fastställer en gemensam och genomsnittlig begravningsavgiftssats för de skattskyldiga inom en kommun med flera kyrkliga huvudmän. Det blir en ren matematisk utjämning av begravningsavgiftssatsen som Skatteverket utför. Det är sedan Skatteverket som har hand om uppbörden av begravningsavgiften. Nästa steg i Skatteverkets räkneoperation blir att betala ut begravningsavgifterna till de olika begravningshuvudmännen inom kommunen, utifrån den avgiftssats som var och en av huvudmännen föreslagit Kammarkollegiet att fastställa. Ovan beskrivna räkneoperationer är tänkta som en lösning under övergångsperiod åren 2011 till 2018. Även förslaget att reducera tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremation, från två månader till en månad, kommer naturligtvis att påverka den enskilde medborgaren och i viss utsträckning även huvudmännen. Kanske främst genom att det, om förslaget genomförs, kommer att ställas helt andra krav på anhöriga till den avlidne att snabbt hitta en gemensam tid för begravningsceremonin och ordnandet av de många praktiska detaljerna i samband med gravsättningen eller kremationen. Det kommer som en naturlig följd därför även att ställas högre effektivitetskrav på huvudmännen, begravningsbyråerna och krematorierna, eftersom de nu måste kunna hantera hela processen från dödsfall till gravsättning eller kremation på halva tiden jämfört med nuvarande regler. Förslaget att införa rättsliga definitioner i begravningsförordningen av olika gravskick kommer bl.a. sannolikt att medför att allmänheten kan känna sig trygg med att exempelvis begreppet askgravlund betyder detsamma i Haparanda som i Ystad. Även för huvudmännen kommer de rättsliga definitionerna att underlätta när huvudmännen sinsemellan hänvisar till olika gravskick. Handläggare Karin de Fine Licht, karin.definelicht@svenskakyrkan.se, 08-737 70 00 Pierre Frennesson, pierre.frennesson@svenskakyrkan.se, 08-737 70 00 6 (6)