Avdelning 5 DOM Meddelad i Stockholm Sida 1 (8) Mål nr 1979-16 KLAGANDE A ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Skatteverkets beslut den 10 mars 2016, dnr 131-116944-16/263 SAKEN Rätt att ta del av allmän handling KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE 1. Kammarrätten avslår yrkandet om editionsföreläggande. 2. Kammarrätten avslår överklagandet. Dok.Id 372413 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 måndag fredag 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se www.kammarrattenistockholm.domstol.se 08:00-16:00
DOM Sida 2 YRKANDEN M.M. A yrkar i första hand att kammarrätten ska undanröja Skatteverkets beslut och att begärda handlingar ska lämnas ut till honom. I andra hand yrkar han att kammarrätten ska editionsförelägga Skatteverket att lämna ut dels all e-korrespondens mellan tjänstemannen B och rättsavdelningen gällande avvisning av honom som ombud, dels den kallelse till sektionssammanträde som har begärts utlämnad. Till stöd för sin talan anför han i huvudsak följande. De begärda handlingarna utgör allmänna handlingar. Enligt HFD 2013 ref. 86 kan enbart det förhållandet att ett e-postmeddelande skickats mellan tjänstemän inom en myndighet inte anses utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd. I detta fall har dock andra åtgärder vidtagits eftersom han har avvisats som ombud. Han har även rätt till partinsyn enligt 16 förvaltningslagen (1986:223). Rätt till partsinsyn kan föreligga även om ett ärende har avslutats. Högsta domstolen har i NJA 2002 s. 433 uttalat att en prövning av utlämnande av material till en part i första hand ska prövas utifrån rättegångsbalkens regelsystem. En prövning av rätten till insyn bör därför göras i enlighet med rättegångsbalken. Vidare är innehavaren av en skriftlig handling, som kan antas äga betydelse som bevis enligt 38 kap. 2 första stycket rättegångsbalken, skyldig att genom editionsföreläggande förete denna. Handlingarna styrker att han är utsatt för förtal och ärekränkning. Skatteverket har anfört bl.a. följande. De efterfrågade handlingarna utgör intern kommunikation via e-post. Dessa har inte tillförts något ärende hos Skatteverket. De har inte expedierats och inte heller tagits om hand för arkivering. De är inte allmänna handlingar. De av A begärda e- postmeddelandena har för övrigt raderats och finns inte kvar i original. Det som finns kvar är enbart del av vidaresänd e-postkommunikation respektive kopia hos mottagare.
DOM Sida 3 SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE A har hos Skatteverket begärt att få ut två e-postmeddelanden. Det ena e- postmeddelandet avser ett svar från Skatteverkets rättsavdelning och det andra avser en kallelse till ett sektionsmöte. Editionsföreläggande A har yrkat att kammarrätten ska editionsförelägga Skatteverket att lämna ut handlingar och angivit att dessa handlingar styrker att han har utsatts för förtal och ärekränkning. Då frågan om huruvida A har utsatts för förtal eller ärekränkning inte är föremål för prövning i förevarande mål ska yrkandet om editionsföreläggande avslås. Begäran att få ta del av allmän handling Svar från Skatteverkets rättsavdelning Det ena e-postmeddelandet som A har begärt att få ut avser ett svar från Skatteverkets rättsavdelning på en fråga som hade ställts av en tjänsteman inom Skatteverket. Skatteverket har uppgett att denna handling inte finns kvar i original, men att innehållet i svaret återfinns som en del av en vidaresänd e-postkommunikation. Kammarrätten prövar därför denna handling som om den vore det raderade e-postmeddelandet. Fråga är om e-postmeddelandet utgör en allmän handling i tryckfrihetsförordningens mening. Enligt 2 kap. 3 första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, är en handling allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 är
DOM Sida 4 att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses som upprättad när den har expedierats, vilket följer av 2 kap. 7 första stycket TF. Av samma bestämmelse följer att en handling som inte har expedierats anses vara upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Eftersom det av handlingarna i målet framgår att det aktuella e-postmeddelandet har skickats mellan olika organ inom samma myndighetsorganisation tar kammarrätten först ställning till om handlingen kan anses allmän i förhållande till 2 kap. 8 TF. Av 2 kap. 8 TF framgår att en handling inte ska anses som inkommen eller upprättad om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för sådant överlämnande i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. 2 kap. 8 TF reglerar således om en handling som lämnas från ett organ till ett annat inom samma myndighetsorganisation ska anses upprättad hos det ena organet och inkommen till det andra. I förarbetena till 2 kap. 8 TF (prop. 1975/76:160 s. 151 f.) anförs att huvudregeln angående handlingar som sänds mellan olika enheter inom en myndighet under dennas interna överväganden i en fråga självfallet bör vara att sådana handlingar ska kunna skyddas mot insyn till dess myndigheten har tagit slutlig ställning samt att ju mer självständig någon av de berörda enheterna kan sägas vara i förhållande till myndigheten i övrigt, desto starkare kräver offentlighetsintresset att handlingar som passerar till och från denna enhet betraktas på samma sätt som handlingar som sänds mellan åtskilda myndigheter. Vidare anförs i förarbetena att
DOM Sida 5 omständigheter av betydelse för att avgöra om ett organ intar en sådan självständig ställning kan vara att det självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Det framhålls även att det givetvis kan förhålla sig så att ett visst organ endast i vissa särskilda hänseenden intar en så självständig ställning i förhållande till modermyndigheten att utväxlade handlingar omedelbart bör anses som allmänna. För att kunna bedöma om handlingen kan anses allmän i förhållande till 2 kap. 8 TF måste således rättsavdelningens självständighet i förhållande till Skatteverket i övrigt bedömas. Skatteverkets nuvarande organisation består av ett huvudkontor som leder och styr sju skatteregioner (jfr 8 förordning [2007:780] med instruktion för Skatteverket). Huvudkontoret består av verksledningen och sex avdelningar, varav rättsavdelningen är en. Den handling som nu är aktuell utgörs av ett svar från rättsavdelningen avseende en fråga gällande rättslig vägledning för bedömning av en viss typ av ärenden. Mot bakgrund av att rättsavdelningen inte synes ha någon beslutanderätt i frågan, utan istället har haft en rådgivande funktion, anser kammarrätten att rättsavdelningen i vart fall i denna situation inte kan betraktas som självständig i förhållande till Skatteverket i övrigt i den mening som avses i 2 kap. 8 TF. Handlingen kan därmed inte med stöd av 2 kap. 8 TF anses vara upprättad eller inkommen och utgör således inte en allmän handling på denna grund. Kammarrätten har därefter att ta ställning till om handlingen utgör en allmän handling genom att den ska anses vara upprättad enligt 2 kap. 7 TF.
DOM Sida 6 Den aktuella handlingen har inte expedierats. Om en handling inte har expedierats anses denna dock ändå vara upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Begreppet ärende har inte definierats i TF, men används med samma innebörd som i förvaltningslagen (se prop. 1975/76:160 s. 97). Allmänt anses att ett ärende ska mynna ut i ett beslut av något slag. Kännetecknande för ett beslut är att det ska innefatta ett uttalande varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande (se RÅ 2004 ref. 49). Skatteverket har anfört att den aktuella handlingen inte är hänförlig till ett visst specifikt ärende och kammarrätten finner, mot bakgrund härav samt vad som framgår i handlingen, inte anledning att ifrågasätta detta. Om en handling inte hänför sig till visst ärende anses dock denna vara upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I förevarande fall har handlingen inte justerats. Frågan är därmed om handlingen kan anses ha färdigställts på annat sätt. Även om det inte krävs något särskilt formellt förfarande för att en handling ska anses vara färdigställd enligt 2 kap. 7 TF krävs att någon åtgärd vidtas som visar att den är färdigställd (jfr prop. 1975/76:160 s. 143). I tidigare praxis har omhändertagande av handlingar och spridande av handlingar för kännedom ansetts utgöra sådana åtgärder som innebär att handlingarna är färdigställda (RÅ 1998 ref. 30 och RÅ 1998 ref. 52). Högsta förvaltningsdomstolen har därefter fastslagit att enbart förhållandet att ett e-postmeddelande har skickats mellan tjänstemän inom en myndighet inte kan anses utgöra en sådan åtgärd som medför att handlingen är att anse som färdigställd i den mening som avses i 2 kap. 7 TF (RÅ 2013 ref. 86). Av handlingarna i målet framgår att det aktuella e-postmeddelandet har kopierats in i annat e-postmeddelande som sedan har skickats inom Skatteverket. Även om innehållet i e-postmeddelandet därigenom har
DOM Sida 7 vidarebefordrats till flera tjänstemän har det inte framkommit att det har vidtagits några övriga åtgärder som kan innebära att den prövade handlingen har färdigställts i den mening som avses i 2 kap. 7 TF. Handlingen utgör därmed inte en allmän handling med stöd av 2 kap. 7 TF. Handlingen är inte heller att anse som en allmän handling på annan grund. Överklagandet ska därmed avslås i denna del. Kallelse till sektionsmöte A har även begärt att få ta del av en kallelse till ett sektions-möte som har skickats via e-post. Skatteverket har uppgett att denna handling är raderad, men att innehållet i den framgår av en mottagarkopia av kallelsen. Kammarrätten prövar därför denna handling som om den vore den raderade kallelsen. Fråga är om kallelsen är att anse som upprättad enligt 2 kap. 7 TF. Skatteverket har anfört att den aktuella handlingen inte är hänförlig till ett visst specifikt ärende. Kammarrätten finner mot bakgrund av karaktären av en möteskallelse som sådan och den aktuella handlingens innehåll inte anledning att ifrågasätta Skatteverkets uppgift. Handlingen har inte heller upprättats genom expediering eller färdigställts genom justering. Frågan blir därmed om handlingen kan anses ha färdigställts på annat sätt. Av handlingen framgår att denna har skickats till flera tjänstemän inom Skatteverket. Även om e-postmeddelandet därmed visserligen har spridits inom Skatteverket har det inte framkommit att några andra åtgärder som innebär att handlingen kan anses vara färdigställd har vidtagits. Handlingen utgör därmed inte en allmän handling med stöd av 2 kap. 7 TF. Handlingen är inte heller att anse som en allmän handling på annan grund. Överklagandet ska därmed avslås i denna del.
DOM Sida 8 Partsinsyn A har gjort gällande att han på grund av partsinsyn enligt 16 förvaltningslagen har rätt att ta del av de aktuella e-postmeddelandena. Han har även gjort gällande att en prövning av hans rätt till partsinsyn bör göras i enlighet med rättegångsbalken. Kammarrätten har ovan gjort bedömningen att de i målet aktuella handlingarna inte kan anses vara hänförliga till något särskilt ärende hos Skatteverket, varför A inte heller kan få ta del av dessa genom partsinsyn. Överklagandet ska därmed avslås i denna del. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 2). Catharina Brege Astrid Eke Sabina Kronholm kammarrättsråd kammarrättsråd tf. kammarrättsassessor ordförande referent Linnea Midtsian föredragande