Arbetsgrupp för en ny universitetslag Promemoria 20.8.2007 RIKTLINJER FÖR REFORMERINGEN AV UNIVERSITETSVÄSENDET Inledning 1. Enligt regeringsprogrammet kommer universitetens rättsliga ställning att revideras. Det skall bli möjligt för universiteten att bli offentligrättsliga juridiska personer (offentligrättslig inrättning) eller privaträttsliga stiftelser. Ett väsentligt element i samband med denna ändring är att också universitetens förvaltning revideras så att universiteten självständigare och bättre än för närvarande kan svara på de utmaningar deras ställning för med sig. Syftet är att universitetens ekonomiska och administrativa ställning ses över i syfte att stärka deras autonoma ställning som självständiga aktörer. 2. Denna promemoria tar närmast upp sådana frågor som förutsätter ändringar i gällande lagstiftning. Av denna anledning har universitetens uppgifter, undervisning, forskning och den samverkan med samhället som bygger på dem behandlats endast i begränsad utsträckning. 3. Till universiteten hör enligt 3 i gällande universitetslag deras lärare, forskare, övriga personal och studerande. Detta förhållande kvarstår. Utgångspunkter för reformen 4. Centrala utgångspunkter för reformen är: Alla universitets autonomi förstärks och ställningen som statligt räkenskapsverk frångås. Som juridisk person kan ett universitet vara en självständig offentligrättslig juridisk person eller en privaträttslig stiftelse. Även i en offentligrättslig ställning eller som stiftelse sköter universiteten offentliga uppgifter. För att stiftelseformen skall kunna väljas måste stiftelsens grundkapital bildas så att även andra betydande finansiärer än staten medverkar. Dessutom förutsätts att en tillräckligt stor universitetssammanslutning bildas. De offentligrättsliga inrättningarna och stiftelserna kommer att stå utanför statens budgetekonomi. De anvisas statlig finansiering i budgeten. För båda formerna av juridisk person gäller bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen. Statens finansiering kommer även i fortsättningen att vara institutbaserad och i statens finansieringsandel sker inga ändringar till följd av att formen av juridisk person ändras. Principerna för finansieringen av universitetens verksamhet är desamma för alla universitet oberoende av vilken form av juridisk person de företräder. Att de olika formerna kan behandlas olika skattemässigt kommer dock att beaktas (jfr yrkeshögskolorna). Universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar och som stiftelser får förutom statlig finansiering också finansiering via universitetets affärsverksamhet, donationer och eventuella kapitalinkomster.
2 Den utbildning som leder till examen vid universiteten skall förbli avgiftsfri. Det skall bli möjligt för universiteten att ordna examensinriktad uppdragsutbildning och att inleda ett försök där de inom bestämda magisterprogram får rätt att ta ut terminsavgifter. Universitetens ledarskap utvecklas och universitetens interna system för förvaltning och ledning reformeras. Den externa sakkunskapen och å andra sidan också det akademiska beslutsfattandet vid universitetet stärks i förvaltningen oberoende av formen av juridisk person. I frågor som gäller undervisning och forskning stärks det interna beslutsfattandet. Rättslig regleringsram för en offentligrättslig inrättning och en stiftelse Offentligrättslig inrättning 5. Bestämmelser om status som juridisk person, uppgifter och ansvar samt ordnandet av förvaltningen för ett universitet som är verksamt som en offentligrättslig inrättning ges i en ny lag om universiteten. Det är fråga om en särskild form av juridisk person. Dess rättsliga ställning baserar sig inte eller kan inte härledas ur nuvarande juridiska personer. De offentligrättsliga inrättningarna har inga egentliga ägare, men de skall vara verksamma på undervisningsministeriets förvaltningsområde, via vilken lagstiftnings-, finansierings- och den övriga styrningen genomförs. 6. I slutrapporten om revidering av universitetens ekonomiska och administrativa ställning av utredningsmännen Jääskinen och Rantanen (Undervisningsministeriets arbetsgruppspromemorior och utredningar 2007:2) finns ett förslag till författningar genom vilka universitet verksamma som offentligrättsliga inrättningar får status som juridisk person. Enligt förslaget skall bestämmelser om universitetens rättigheter, uppgifter och andra skyldigheter, organ och val av dem samt om uppgiftsfördelningen i organen och deras ansvar ges i den kommande lagen om universiteten. Målet för den beredning som baserar sig på utredningsmännens förslag är att universitetens rörelsefrihet när det gäller att välja organen och slå fast uppgiftsfördelningen skall utökas jämfört med nuläget. Stiftelse 7. Grundande av stiftelser och deras verksamhet regleras i lagen om stiftelser (109/1930). En stiftelse är en förmögenhetsmassa, som sköts av stiftelsens styrelse. De som avstår egendom för grundande av en stiftelse skall upprätta en stiftelseurkund över detta. I förordnandet om grundande av en stiftelse skall nämnas stiftelsens ändamål och den egendom som stiftelsen skall få. I stiftelsens stadgar skall bl.a. anges antalet styrelsemedlemmar, hur de utses samt deras mandattid. Enligt 10 a i lagen om stiftelser kan i stiftelsens stadgar bestämmas att beslutanderätten i stiftelsen utom av styrelsen skall utövas av något annat organ eller av en styrelsemedlem eller någon av stiftelsens funktionärer i ärenden som bestäms i stadgarna. Bestämmelser som uppgifter och skyldigheter för ett universitet som är verksamt som en stiftelse utfärdas dessutom i den kommande lagen om universiteten. 8. Verksamheten vid ett universitet som är verksamt som en stiftelse och hur det organiseras har behandlats av en planeringsgrupp som lagt fram förslag till ett nytt universitet via samgång mellan Tekniska högskolan, Helsingfors handelshögskola och Konstindustriella högskolan, (Undervisningsministeriets arbetsgruppspromemorior och utredningar 2007:16). Undervisningsministeriet startade den 5 juli 2007 planeringsarbetet gällande innovationsuniversitetet, som består av nämnda tre universitet.
3 Kapitalisering av universiteten 9. Offentligrättsliga inrättningar och stiftelser är självständiga juridiska personer och således fristående från staten. Detta innebär att de inte såsom räkenskapsverken utgör en fast del av statens ekonomiförvaltning. Även om staten också i fortsättningen förbinder sig att årligen finansiera universitetens verksamhet, bör universiteten kapitaliseras för att deras likviditet och kreditvärdighet skall tryggas. 10. För att bilda universitetens kapital kan man i princip använda både fast och lös egendom, värdepapper och direkta penningtransaktioner. Kapitalet bildas genom att statlig egendom överlåts, genom statlig egendom i universitetens besittning och egendom i universitetsfonderna. 11. I fråga om ett universitet i form av en stiftelse deltar också övriga instanser i bildandet av stiftelseförmögenheten, såsom sammanslutningar som företräder näringslivet eller eventuellt också universitetets stödstiftelser. 12. Universitetens verksamhet finansieras också i fortsättningen i nuvarande omfattning via statsbudgeten. Minimibehovet av kapital hänför sig till upprätthållandet av finansieringsberedskapen. Genom kapitalisering är det möjligt att förbättra den ekonomiska ställningen och förmågan att bereda sig för investeringar och överraskande utgifter. 13. I samband med kapitaliseringen utreds universitetsfastigheternas ställning. Statens finansiering av universitetens verksamhet och resultatstyrningen 14. Resultatstyrningen av universiteten baserar sig för närvarande på budgetlagstiftningen. Resultatstyrningen av universiteten och annan styrning av verksamheten sker i stor utsträckning i samma form i alla statliga räkenskapsverk. När universitetens ställning ändras bör ett nytt styrsystem skapas för dem. Även i fortsättningen kommer en viktig form av styrning att utgöras av ett avtal mellan undervisningsministeriet och universiteten. Centrala utbildningspolitiska mål lyfts fram i avtalet. 15. Universitetens uppgifter och utbildningsansvar kommer även i framtiden att regleras i lagar och förordningar. Undervisningsministeriet kommer även i fortsättningen att med hjälp av finansieringen styra utbildningens inriktning på olika områden. 16. I fråga om statens finansiering innebär reformen en övergång från fördelning av omkostnader till räkenskapsverken till en ny slags finansieringsform, om vilka egna författningar utfärdas för universitetens del. Att ställningen som räkenskapsverk i enlighet med budgetlagen försvinner innebär att universiteten i framtiden kan inrätta bolag till stöd för sin verksamhet genom att själva fatta beslut om detta, då deras verksamhet ses som ändamålsenlig och förmögenheten medger det. 17. Principerna för statens finansiering kommer att vara desamma för universiteten oberoende av vilken form av juridisk person de företräder. Att de olika formerna eventuellt inte har samma ställning i skattemässigt avseende (t.ex. i fråga om mervärdesskatt) beaktas i finansieringen.
4 Andra finansieringsformer 18. Universiteten kan även i fortsättningen få finansiering konkurrensutsatt av den offentliga makten från Finlands Akademi och Tekes samt EU:s stödprogram. Att universiteten eventuellt får en annan ställning som finansieringsmottagare till följd av deras status som juridisk person bör beaktas vid förnyandet av finansieringsgrunderna i fråga om den nationella konkurrensbaserade forskningsfinansieringen. 19. Universiteten kan bedriva avgiftsbelagd verksamhet, som när det gäller offentligrättsliga prestationer delas in i avgifter som högst motsvarar självkostnadspriset och prestationer som prissätts fritt på företagsekonomiska grunder. 20. Universiteten kan ta emot donationer, testamenten och andra förmögenhetsöverlåtelser. Universiteten får använda dividendinkomsterna från de bolag de äger. Universiteten kan försöka utöka sin förmögenhet och använda sina kapitalinkomster för att finansiera sin verksamhet. Personalens ställning 21. Ur universitetens synvinkel innebär deras nya status som juridisk person att arbetsgivarens förhandlingsrättigheter flyttas över från statens arbetsmarknadsverk till universiteten. 22. Enligt preliminära synpunkter framförda av statens arbetsmarknadsverk kan anställningsförhållandena i universitet som är verksamma som självständiga juridiska personer, fristående från staten, inte ha formen av tjänsteförhållanden. Detta innebär också att anställningsförhållandet för personal vid universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar ändras till arbetsavtalsförhållande. 23. I samband med förändringen kommer man att trygga personalens ställning så att de som är universitetsanställda då universiteten får sin nya status som juridisk person övergår till anställning hos den offentligrättsliga inrättningen eller stiftelsen och behåller sina nuvarande förmåner. 24. Förfarandet vid valet av personal reformeras. 25. I slutrapporten av utredningsmännen Jääskinen och Rantanen om revidering av universitetens ekonomiska och administrativa ställning läggs det fram vissa förslag till hur personalens ställning kan slås fast i universitet som har status som juridisk person. De föreslår att arbetsförhållandet för en professor eller någon annan som hör till undervisningseller forskningspersonalen skall kunna hävas eller sägas upp endast av direktionen på förslag av rektor. Sådan verksamhet som omfattas av undervisningens och forskningens frihet, som tryggas i grundlagen, kan inte vara grund för uppsägning. Universitetens personal skall handla under tjänsteansvar i fråga om myndighetsuppgifterna.
5 De studerandes ställning 26. Avsikten med universitetsreformen är inte att ändra de studerandes ställning i universiteten. Avgiftsfriheten i examensundervisningen kvarstår. Universiteten kommer också i fortsättningen att ha karaktären av sammanslutning till vilken deras lärare, forskare, övriga personal och studerande hör. I ett sådant universitet i form av en offentligrättslig inrättning som Jääskinen och Rantanen föreslår skall de studerande också vara företrädda i universitetets direktion (styrelse). I promemorian av den arbetsgrupp som föreslagit universitet i stiftelseform anser man att de studerande kan ha en egen representant i universitetets akademiska förvaltning. Studentkårernas ställning utreds med beaktande av de ställningstaganden riksdagens grundlagsutskott gjort (GruU 39/2004 rd och GruU 74/2002 rd). Bokföringslagen och revisionslagen samt ansvar för ekonomin 27. Ekonomiförvaltningen i alla universitet ändras så att den inte längre omfattas av statens budgetekonomi utan börjar lyda under bokföringslagen och revisionslagen. 28. För lagligheten i ekonomiförvaltningen, för att de ekonomiska skyldigheterna och åtagandena uppfylls samt för att universitetet förblir solitt svarar i första hand universitetets styrelse och dess medlemmar. Det är därför viktigt att det i styrelsen finns tillräcklig sakkunskap för planeringen av verksamheten med beaktande av de ekonomiska ramvillkoren. Universitetens förvaltning 29. Universitetens förvaltning stärks så att deras förutsättningar till självständig verksamhet säkras i förhållande till det omgivande samhället inom de ramar som deras ekonomi medger. Genom en starkare ledning försöker man åstadkomma god samordning och hög effektivitet i verksamheten. I anknytning till de ovannämnda stärks också rektors ställning. Styrelsens uppgifter bör vara att styra universitetets resurser och utveckla organisationen. 30. Även det akademiska (innehållsmässiga) beslutsfattandet reformeras. Avsikten är att det akademiska beslutsfattandet kvarstår som universitetens interna förvaltning i form av organ som bildats av företrädare för de grupper som hör till universitetet. 31. Förvaltningen vid universitet som är verksamma som stiftelser och vid universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar kan formas till förvaltningsmodeller med drag som skiljer dem från varandra, såsom framförts av utredningsmännen och av den planeringsgrupp som ligger bakom förslaget till ett innovationsuniversitet. Hur reformeringen av universitetsväsendet förhåller sig till grundlagen 32. Grundlagens 123 om universitetens självstyrelse har av riksdagens grundlagsutskott tolkats så att universiteten själva får ta beslut om val av medlemmar i universitetets styrelse (GruU 19/2004 rd). Däremot har grundlagsutskottet inte tagit ställning till maximiantalet externa medlemmar i universitetets styrelse. Bestämmelser om ett stiftelseuniversitets
6 styrelse och utnämning av den utfärdas av stiftarna i förordnandet om grundandet av stiftelsen. Den i grundlagen föreskrivna självstyrelsen skyddar universitetens beslutsfattande i synnerhet i förhållande till de statliga förvaltningsmyndigheterna. Ett stiftelseuniversitet är en privaträttslig juridisk person för vilka ett självständigt beslutsfattande är tryggat genom stiftelseurkunden i enlighet med lagen om stiftelser. En beaktansvärd möjlighet i denna situation är att den nya lagen om universiteten klart skiljer universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar och en högskola som är verksam som en stiftelse från varandra. Universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar skall anses vara sådana universitet som avses i grundlagen. En stiftelse som är verksam som en privat högskola skall således inte anses vara ett universitet enligt 123 i grundlagen. I stället anses den som en sammanslutning, som i den kommande lagen om universiteten i form av offentliga förvaltningsuppgifter ges de uppgifter jämte rättigheter och ansvar som ankommer på universiteten. Eftersom en stiftelse som är verksam som högskola inte betraktas som ett universitet enligt 123 i grundlagen, kan den inte heller kallas universitet. Trots det som nämnts ovan skall en stiftelse som är verksam som högskola och de examina högskolan utfärdar i övrigt ha samma ställning i högskole- och examenssystemet som de andra universitet som nämns i den kommande lagen om universiteten. Även i en privat stiftelsehögskola skall vetenskapens, konstens och den högsta utbildningen frihet vara tryggad i enlighet med 16 3 mom. i grundlagen. Likheter och skillnader mellan universitet verksamma som offentligrättsliga inrättningar och universitet verksamma som stiftelser 33. Likheter Båda är självständiga juridiska personer fristående från staten. De hör inte till statens budgetekonomi. Staten finansierar universitetens verksamhet oberoende av vilken form av juridisk person de företräder. Statens finansiering allokeras via resultatstyrningen och substansen i universitetens verksamhet styrs också via lagar och förordningar som en del av statens högskole- och forskningspolitik. Vardera formen av juridisk person kräver ett grundkapital innan verksamheten kan inledas. Vardera har en egen förmögenhetsmassa, som de kan försöka utöka genom en god skötsel av ekonomin och genom investering av förmögenheten. Vardera har möjlighet att ta emot donationer och bedriva affärsverksamhet till stöd för sin verksamhet. I vartdera fallet är personalens anställningsförhållande ett arbetsavtalsförhållande. I vartdera fallet reformeras förvaltnings- och ledningssystemet. I vartdera fallet är styrelsen i första hand ansvarig i frågor som gäller universitetets förmögenhetsställning. 34. Skillnader Endast universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar betraktas som sådana universitet som avses i 123 i grundlagen. Ett stiftelseuniversitet är en sammanslutning som med stöd av 124 i grundlagen anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. Ett villkor för att kunna vara verksam som stiftelse är att också någon annan instans än staten i betydande utsträckning deltar i bildandet av stiftelseförmögenheten.
7 Förvaltningen av en offentligrättslig inrättning och av en stiftelse kan utformas på olika sätt, eftersom bestämmelserna om stiftelsers förvaltning i första hand finns i lagen om stiftelser förutom i den nya universitetslagen. Om val av styrelse och styrelsens mandattid bestäms i stiftelsens stadgar, vilka utformas av dem som avstår förmögenhet till stiftelsen. För universitet som är verksamma som offentligrättsliga inrättningar kan det i den kommande universitetslagen skapas metoder eller handlingsmodeller i syfte att förhindra överskuldsättning eller svag betalningsförmåga. Motsvarande innehåll kan tas in också i stiftelseurkunden. Beskattningen kan eventuellt skilja sig i fråga om de olika formerna av juridisk person. Hur universiteten skall förbereda sig för reformen 35. Eftersom avsikten är att reformen genomförs i rask takt bör universiteten förbereda sig i tillräckligt god tid åtminstone när det gäller följande helheter: skaffa sådan sakkunskap som ekonomiförvaltningen kräver enligt bokförings- och revisionslagen och förbereda sig på systemet genom att utreda ekonomiförvaltningens interna processer med beaktande av konkurrensutsättning av funktionerna förbereda sig för verksamhet som självständig arbetsgivare och kartlägga personalarrangemang som eventuellt behövs i anslutning till förändringen kartlägga sin egendom och riskerna i verksamheten och på basis av detta bedöma sitt behov av försäkringar få hela personalen att i mån av möjlighet delta i beredningsarbetet och utöva ett gott ledarskap vid förändringarna Undervisningsministeriet kartlägger också följande frågor: statlig egendom i universitetens besittning (bokföringsvärde för lös egendom som direkt anknyter till universitetets verksamhet, konstverk och annan egendom) motsvarande egendom i universitetsfonder bolag eller andelar i bolag som universitetet eller en universitetsfond äger hur de riksomfattande uppgifter som anförtrotts universiteten skall skötas i framtiden hur privaträttsliga avtal och eventuella andra förbindelser som universitetet ingått kan överföras till de nya juridiska personerna utredning om lokaler: hyresavtal, deras giltighet, antalet lokaler och hyresvärd kulturhistoriskt värdefull egendom i universitetets besittning 36. Universiteten ombeds ge undervisningsministeriet sina synpunkter på reformen före utgången av oktober 2007.