Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Datum Dnr Ert datum Er referens 2013-10-09 15-2013-0867 2013-06-25 U2013/4153/ UH Yttrande över betänkandet Högskolestiftelser en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet, Ds 2013:49 Riksrevisionen har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerad departementspromemoria. Riksrevisionens sammanfattning Förslaget i promemorian innebär, enligt Riksrevisionens bedömning: minskad statlig insyn i högskolestiftelsers verksamhet, minskad granskning av de prestationer som ligger till grund för lärosätenas finansiering från staten och försämrade möjligheter att via revision ge en samlad bild av verksamheten. Riksrevisionens kunskap om högskolesektorn bidrar till att riksdagen får god insyn i alla lärosätens verksamhet. Om förslaget i dess nuvarande form genomförs anser Riksrevisionen att fortsatt statlig insyn och ekonomisk kontroll i verksamheten ska tillgodoses genom: ändring i 3 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och i det föreslagna tillägget i stiftelselagen (1994:1220) avseende högskolestiftelser med innebörd att Riksrevisionen genom årlig revision ska granska högskolestiftelsernas årsredovisningar samt att i tillägg i stiftelselagen avseende högskolestiftelser förtydligas att Riksrevisionen får genomföra effektivitetsrevision enligt 4 i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. så att det framgår att Riksrevisionen kan granska eventuella understiftelser och dotterbolag. Riksrevisionen bedömer att det föreligger flera fördelar med att Riksrevisionen är revisor och ser inga formella hinder mot att Riksrevisionen blir finansiell revisor i de föreslagna högskolestiftelserna. Riksrevisionen 114 90 Stockholm [Nybrogatan 55] Tel 08-5171 40 00 Fax 08-5171 41 00 www.riksrevisionen.se 1 [ 7 ]
Utgångspunkt Universitet och högskolor tilldelades via anslag år 2012 drygt 60 miljarder kronor för grundutbildning och forskning. Räknat i antal anställda är högskolorna den enskilt största statliga verksamheten i Sverige och ungefär var fjärde statsanställd arbetar inom sektorn. Högre utbildning och forskning är viktiga offentliga åtaganden och verksamheten är av strategisk betydelse för samhället. Riksdag och regering bör därför ha fortsatt god insyn i hur anslag till verksamheten används. Samtidigt bör associationsformen vara anpassad så att den ger lärosätena bästa möjliga förutsättningar att bedriva sin verksamhet framgångsrikt. Den offentliga insynen försvagas Stiftelseformen medför minskad insyn och svårigheter att få en helhetsbild av högskolesektorns samlade ekonomiska utveckling. I proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (2009/10:175) betonar regeringen att krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Vidare understryker regeringen vikten av att statsmakterna inte avhänder sig möjligheten till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar. Regeringen konstaterar att det är angeläget att fortsatt utveckla resultatredovisningen till riksdagen. (Riksdagen tillstyrkte propositionen (bet. 2009/10:FiU38, skr. 2009/10:315)). Riksrevisionen delar denna syn och menar att stor vikt måste fästas vid att krav på insyn och kontroll tillgodoses vid en prövning av en alternativ associationsform för universitet och högskolor. Riksrevisionen kan också konstatera att Statskontoret i sin underlagsrapport till departementspromemorian (Olika men ändå lika En uppföljning av stiftelseformens betydelse inom högskolan (2012:37)) pekade på att stiftelseformen medför nackdelar för staten, exempelvis genom minskad insyn och svårigheter att få en helhetsbild av högskolesektorns samlade ekonomiska utveckling. Riksrevisionen instämmer i flera av de slutsatser som återfinns i Statskontorets rapport. Slutsatser som också i flera avseenden överensstämmer med iakttagelser från Riksrevisionens granskningar inom området. 1 Riksrevisionen har, i genomförda granskningar, t.ex. bedömt att det finns en risk för att anslag används på annat sätt än riksdagen beslutat om. I promemorian poängteras att det är av yttersta vikt att tilldelade medel används på det sätt som riksdagen avsett. Förslaget till 1 Riksrevisionen, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, (RiR 2011:21), Riksrevisionen, Att styra självständiga lärosäten, (RiR 2012:4). 2 [ 7 ]
stiftelseförordnande innehåller en paragraf ( 8) som preciserar att medel som staten har tilldelat och avkastning av sådana medel bara får användas för de ändamål medlen har anvisats för. Riksrevisionen har tidigare i granskningar uppmärksammat att det finns en risk för att medel avsatta för grundutbildning används för att finansiera forskning hos lärosätena. 2 Riksrevisionen bedömer att risken för detta kvarstår även om associationsformen ändras. År 2012 uppgick det samlade överskottet hos universitet och högskolor till 10,9 miljarder kronor. Riksrevisionen bedömer, utifrån erfarenheterna från tidigare granskningar, att kravet på att medel bara används på det sätt som avsetts behöver kontrolleras genom revision. Föreliggande förslag tillgodoser, enligt Riksrevisionens bedömning, inte det behovet av revision. Slutligen medför förslaget att delar av högskolesektorn kommer att granskas av Riksrevisionen medan andra delar av sektorn kommer att granskas utifrån stiftelselagen. Det innebär att vissa lärosäten kommer att granskas av privata revisorer och av revisorer förordnade av Riksrevisionen, så kallad gemensam revision. Detta försvårar, enligt Riksrevisionen, riksdagens möjligheter att få en helhetsbild och därmed god insyn i sektorn. Försvagad insyn och kontroll vid årlig revision Enligt Riksrevisionens mening medför föreliggande förslag att den externa revisionen av lärosätena försvagas. Exempelvis kommer ingen enhetlig granskning att ske av de prestationer som ligger till grund för grundutbildningsanslagen till högskolorna. Promemorians förslag innebär att en högskolestiftelse inte fullt ut kommer att kunna granskas av Riksrevisionen genom årlig revision. Enligt förslaget ska årlig revision av högskolestiftelser i stället ske enligt 4 kap. stiftelselagen (1994:1220). Enligt 4 kap. 1 sista stycket stiftelselagen får Riksrevisionen förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer (så kallad gemensam revision). Denna förändring uttrycks inte som något förslag i promemorian, utan som en kortfattad beskrivning av något i sammanhanget naturligt och oproblematiskt. Riksrevisionen har sedan lång tid tillbaka erfarenhet av gemensam revision. Gemensam revision är inte ett effektivt instrument för att uppnå en konsistent och samlad riskanalys och rapporteringen från de förordnande revisorerna till Riksrevisionen. Mot bakgrund av de problem som gemensam revision medför har Riksrevisionen i allt högre utsträckning valt att istället granska statliga bolag och stiftelser genom effektivitetsrevision. Årlig revision och effektivitetsrevision kompletterar varandra och en fortsatt utveckling i 2 Ibid. 3 [ 7 ]
föreslagen riktning bedömer Riksrevisionen skulle medföra en försvagad insyn och kontroll. Orsaken till detta är att effektivitetsrevisionen inte erbjuder ett tillräckligt alternativ till den årligt återkommande granskning av redovisningen av verksamheten som idag utförs av Riksrevisionen genom den årliga revisionen. Exempelvis innebär förslaget att det inte kommer att genomföras någon regelbunden granskning av prestationerna i lärosätenas resultatredovisningar. En revisor som förordnas av Riksrevisionen med stöd av 4 kap. 1 stiftelselagen utför sitt uppdrag självständigt, men i samverkan med de övriga, av stiftelsen, utsedda revisorerna, och under eget personligt ansvar. Granskningen ska utföras i enlighet med 4 kap. stiftelselagen och med iakttagande av tystnadsplikt enligt 4 kap. 15, vilken också är förenad med skadeståndsansvar enligt 5 kap. 2. Revisorerna rapporterar resultatet av en granskning endast till stiftelsens ledning. I övrigt har revisorn tystnadsplikt. Härmed blir riksdagens styrningsoch insynsmöjligheter i verksamheten betydligt mer begränsade i jämförelse med Riksrevisionens nuvarande granskning av universitet och högskolor. I promemorian nämns stiftelserevisorernas upplysningsplikt. Något behöver därför nämnas om den upplysningsplikt gentemot Riksrevisionen som revisorn i en stiftelse har enligt 4 kap. 15 sista stycket stiftelselagen. Bestämmelsen avser sådana uppgifter som behövs för Riksrevisionens granskning, vilket normalt endast skulle kunna bli aktuellt vid effektivitetsrevision. Om Riksrevisionen finner ett behov av sådana upplysningar måste utfrågningen ordnas på sådant sätt att utfrågad revisor dels får en tydlig ram beskriven kring de uppgifter som efterfrågas, dels får en dokumentation över vilka frågor och svar som avhandlats. Detta är nödvändigt för att tydliggöra i vilka delar revisorns tystnadsplikt har genombrutits. Förfarandet ger en betydande begränsning och osäkerhet i tillämpningen jämfört med den samverkan som i dag är möjlig mellan årlig revision och effektivitetsrevision vid granskning av universitet och högskolor. I detta sammanhang kan noteras att frågan om gemensam revision även har varit föremål för diskussion i anslutning till EU:s förslag om revision (Ju2011/8676/). Branschorganisationen för redovisningskonsulter, revisorer & rådgivare (FAR) framförde i sitt remissyttrande att gemensam revision innebär risk för ökade kostnader för granskningen samt en risk för ett oklart ansvarsförhållande mellan revisorerna. FAR ifrågasatte därför fördelarna med gemensam revision. Begränsad granskning av lärosätenas prestationer Den årliga revisionen granskar att lärosätena ger en rättvisande bild av verksamheten i sin årsredovisning. Granskningen utgår från en 4 [ 7 ]
gemensam risk- och väsentlighetsbedömning och en viktig del i granskningen är en genomgång av att de uppgifter som ligger till grund för att lärosätets finansiering är korrekta. Motivet är att den finansieringsmodell som tillämpas inom sektorn bygger på att redovisade prestationer är direkt avgörande för verksamhetens finansiering. Den årliga revisionen genomför även regelbundna granskningar av det system (LADOK) som används av samtliga utbildningsanordnare för inrapportering av prestationer. Prestationerna ligger sedan till grund för lärosätenas tilldelning av grundutbildningsanslag. Stiftelsens räkenskaper ska upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Denna anger att årsredovisningen ska innehålla en balansräkning, en resultaträkning, noter och en förvaltningsberättelse. Revisorns uttalande om rättvisande bild i revisionsberättelsen är enligt 4 kap. 11 stiftelselagen begränsat till dessa obligatoriska delar av årsredovisningen. Övrig information i en årsredovisning granskas i syfte att bedöma om den är förenlig med årsredovisningen i övrigt. 3 Detta innebär att den redovisning av prestationer som ligger till grund för statsmakternas finansiering av stiftelsehögskolorna, när de granskas genom gemensam revision, i normalfallet, inte kommer att bli föremål för revisorns uttalande i revisionsberättelsen. Förslaget innebär således en begränsning i förhållande till nuvarande granskning genom Riksrevisionen där revisionsberättelsen avser årsredovisningen i sin helhet dvs. även den resultatredovisning som högskolor och universitet ska lämna enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I sammanhanget ska påpekas att denna begränsning i revisionens granskning och därmed uttalandet i revisionsberättelsen redan gäller nu befintliga stiftelsehögskolor. Förslagets konsekvenser i förhållande till budgetlagens krav Budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning förutsätter oberoende och statlig revision av lärosätenas verksamhet. Riksrevisionen anser att förslaget försvårar detta. Budgetlagen (2011:203) gäller den verksamhet för vilken regeringen ansvarar. Budgetlagen innehåller bland annat bestämmelser om att en hög effektivitet och god hushållning ska eftersträvas i den statliga verksamheten, även av regeringen. Av budgetlagen framgår regeringens skyldighet att till riksdagen överlämna en årsredovisning för staten inklusive en redogörelse för genomförandet av budgeten. Årsredovisningen för staten ska innehålla resultat- och balansräkning, en finansieringsanalys samt en redovisning av det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. För att regeringen ska kunna 3 ISA 720 International Standard on Auditing (ISA) 720 The Auditor s Responsibilities Relating to Other Information in Documents Containing or Accompanying Audited Financial Statements and the Auditor s Report Thereon. 5 [ 7 ]
uppfylla dessa krav krävs det, enligt Riksrevisionen, att underlaget är granskat av en oberoende och statlig revision. En hög effektivitet och god hushållning, i budgetlagens mening, förutsätter en djup och samlad kunskap om sektorn, dess finansiering och därigenom befintliga risker i ekonomi och verksamhet. En sammanhållen återrapportering till riksdagen, som bygger på denna kunskap, ger riksdagen förutsättningar att kontrollera effektivitet och god hushållning med statliga medel. Det ger också riksdagen underlag för beslut om förändringar i de fall sådana krävs. Riksrevisionen är den aktör som har mandat att ge ett sådant samlat revisionellt resultat för regeringens återrapportering till riksdagen. Denna möjlighet minskar så som förslaget är utformat. Effektivitetsrevision Riksrevisionens effektivitetsrevision påverkas, enligt Riksrevisionens bedömning, inte av förslaget. Enligt 2 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. omfattas den verksamhet som bedrivs av staten i form av stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om stiftelsen är bildad av eller tillsammans med staten eller förvaltas av en statlig myndighet, av Riksrevisionens granskningsmandat. Utifrån detta bedömer Riksrevisionen att effektivitetsrevision av högskolestiftelser, inklusive regeringens styrning av högskolesektorn, kommer att kunna genomföras. Däremot är det, enligt Riksrevisionens bedömning, inte självklart att granskningsmandatet möjliggör effektivitetsrevision av de dotterbolag eller understiftelser som eventuellt kommer att bildas av högskolestiftelserna. Riksrevisionens förslag Med utgångspunkt i ovanstående synpunkter förordar Riksrevisionen att stiftelselagen (1994:1220) och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. kompletteras med skrivningar som klargör att Riksrevisionen ansvarar, som myndighet, för den årliga revisionen av högskolestiftelser. Ett sådant förtydligande kan jämföras med det som redan idag står om Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond i lagen 2002:1022. Enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska Riksrevisionen genomföra årlig revision av Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Riksrevisionen genomför alltså idag redan årlig revision som ensam revisor vid en stiftelse. Även effektivitetsrevisionens möjlighet att granska högskolestiftelserna bör förtydligas. Detta kan ske genom att i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. föra in att högskolestiftelser, och de eventuella dotterbolag och understiftelser 6 [ 7 ]
som högskolestiftelserna bildat, omfattas av Riksrevisionens granskningsmandat. Beslut i detta ärende har fattats av riksrevisorerna Jan Landahl och Claes Norgren gemensamt. Revisionsledare Nina Gustafsson Åberg har varit föredragande. Biträdande granskningschef Inge Danielsson, avdelningschef Torkel Nyman och senior jurist Ulf Hansson har medverkat vid den slutliga handläggningen. Claes Norgren Jan Landahl Nina Gustafsson Åberg 7 [ 7 ]